werd dankbaar gebruik gemaakt van de adviezen der in hoofdstuk V nader
te bespreken subcommissie uit het Kon. Nat. Steuncomité, welke zich tot
taak gesteld had, mede te werken aan het weder op gang brengen van het
verkeer en de productie en daarmede de fourageering der bevolking te
verzekeren. Op initiatief van den heer Posthuma als 2en Voorzitter van
dat comité werd de fourageeringscommissie den 5en Januari 1915 omgezet
in de algemeen bekend geworden Commissie voor de voeding van mensch en
dier. Deze werd samengesteld uit: de voorzitters der hieronder te
bespreken roggecommissies en der provinciale bemiddelingsbureaux van het
Nederlandsch Landbouw-comité, den secretaris van den Nederlandschen
Tuinbouwraad, den voorzitter van den Middenstandsbond, de voorzitters
van de vereenigingen of bonden van bakkers, aardappelhandelaars en
slagers, de directeuren van de distributiebureaux van graan en meel en
van boter en kaas; de verbruikers waren er in vertegenwoordigd door den
voorzitter van den Nederlandschen Coöperatieven Bond. Vanwege het Kon.
Nat. Steuncomité werden aan de Commissie toegevoegd: de voorzitter van
de commissie van uitvoering, de algemeene secretaris en eenige
adjunct-secretarissen. De samenstelling van de Commissie was dus zeer
veelzijdig en gaf alle waarborgen van deskundigheid; echter was
tegenover de verschillende producenten en handelaars het
verbruikersbelang wel wat zwak vertegenwoordigd. De stem van den
voorzitter van den Nederlandschen Coöperatieven Bond kon tegen het
groote aantal stemmen van vertegenwoordigers van producenten- of
handelaarsbelangen niet opwegen. Het voorzitterschap werd opgedragen aan
den heer Mr. J. T. Linthorst Homan te Assen, lid van de Commissie van
uitvoering van het Kon. Nat. Steuncomité, en voorzitter van het
Nederlandsch Landbouwcomité, die van het begin van den oorlogstoestand
af met groote toewijding zijn krachten aan het land beschikbaar heeft
gesteld en nog stelt.
In zijne rede tot installatie der commissie wees de heer Posthuma er
op, dat de commissie het middelpunt zou vormen van de verschillende
provinciale en plaatselijke bureaux en commissies, welke verzorging van
onderdeelen van het voedingsvraagstuk ten doel hadden.
„Provinciaal plegen de bestaande roggecommissies en de
bemiddelingsbureaux voor den Nederlandschen Landbouw overleg met
elkander--zoo werd in die installatierede de te vervullen taak
omschreven--inzake alle vraagstukken de voeding van mensch en dier
betreffend. Van dit overleg wordt verwacht, dat wederzijds het beste
inzicht wordt verkregen òf in elkanders belang òf in hetgeen voor het
algemeen belang de meest juiste maatregel moet geacht worden te zijn.
Stilzwijgend wordt aangenomen, dat men provinciaal een uitvoerend comité
vormt, dat de beslissing neemt in die zaken, waarvoor de voorzitters van
de roggecommissie of het bemiddelingsbureau het niet noodig oordeelen de
leden hunner commissie op te roepen. Het is bepaald wenschelijk dat door
zoo’n provinciaal uitvoerend comité getracht wordt de medewerking te
verkrijgen van de plaatselijke organisatiën, waarvan de voorzitters der
landelijke organisatiën in de Commissie voor de voeding van mensch en
dier van het Kon. Nat. Steuncomité zijn opgenomen. Noodzakelijk is, dat
iedere provinciale commissie een adres heeft, waaraan alles de provincie
betreffende kan worden gezonden.
„Verwacht wordt, dat het op deze wijze voor de Regeering mogelijk zal
zijn, van het Kon. Nat. Steuncomité inlichtingen te verkrijgen, waarin
de verschillende belangen die de verschillende provinciën dikwijls
hebben, geheel tot uiting komen.
„De Regeering heeft het voornemen vele malen hetzij van het bureau,
hetzij van het bureau versterkt door voor een bepaalde vraag meer
aangewezen leden, advies te vragen en vertrouwt, dat bij vragen van
algemeenen aard of het landsbelang rakende, door het bureau dezer
commissie het advies der provinciale comités zal worden gevraagd.”
De Commissie voor de voeding van mensch en dier is bedoeld als een
commissie van advies en zij kon trouwens niet anders bedoeld zijn, daar
zij geen tijdelijk regeeringsinstituut is, maar een schepping en een
onderdeel van het Kon. Nat. Steuncomité dat, hoewel het met de
Regeering in zeer nauwe betrekking staat, toch een particuliere
vereeniging is, aan welke geen regeeringsdaden kunnen worden opgedragen.
Practisch heeft het zich echter zoodanig ontwikkeld, dat de commissie
niet slechts over de uitvoerconsenten advies geeft, maar feitelijk de
uitvoering der consentenregelingen onder verantwoordelijkheid van den
Minister van Landbouw in handen heeft. Uit den aard der zaak moet zij
daarbij steeds voeling houden met de Nederlandsche Overzee Trust
Maatschappij, waarover ik in hoofdstuk V spreek.
De Commissie voor de voeding van mensch en dier werd echter niet alleen
gesteld aan het hoofd der consentenafgiften, ook de leiding der
distributie van de levensmiddelen, waarover de Regeering de beschikking
kreeg, werd haar toevertrouwd. In de circulaire van 29 September 1915
aan de burgemeesters, waarin door den Minister van Landbouw de
hoofdtrekken van een nieuw plan van levensmiddelendistributie werden
uiteengezet, naar aanleiding van de hieronder nog eenigszins nader te
bespreken omzetting der Rijksbureaux voor distributie van verschillende
levensmiddelen in vereenigingen van belanghebbenden, welke onder een van
Regeeringswege georganiseerd toezicht werken, werd medegedeeld dat de
centrale leiding van die nieuw georganiseerde levensmiddelendistributie
was opgedragen aan „de Commissie voor de voeding van mensch en dier uit
het Kon. Nat. Steuncomité, door welke commissie een algemeen
administratiekantoor wordt ingesteld.
„De verstrekking van de in aanmerking komende levensmiddelen geschiedt
voor de onderscheidene gemeenten door tusschenkomst van dit
administratiekantoor. Hierdoor wordt het dubbele voordeel verkregen, dat
voor alle artikelen door de gemeenten slechts aan één adres behoeft
geschreven te worden en het administratiekantoor zich niet, als de thans
bestaande distributiebureaux, met een steeds grooter wordend getal
afnemers, doch enkel met de gemeenten in verbinding behoeft te stellen.”
Staatsrechtelijk was het zeker niet onberispelijk, dat de leiding van de
distributie van verschillende etenswaren, welke Rijkseigendom waren
geworden, tusschen de gemeenten, die daaraan behoefte hadden, werd
opgedragen aan een niet-publiekrechtelijk georganiseerd centraal
distributiebureau. Deze fout werd trouwens spoedig hersteld door de
omzetting van het centraal distributiebureau van de Commissie voor de
voeding van mensch en dier in een Rijksbureau. Practisch was, afgezien
van de karakterverandering der afzonderlijke distributiebureaux voor de
verschillende levensmiddelen--waarover aanstonds,--het brengen van
onderling verband tusschen die uit den nood der tijden ontsproten
instellingen en het organiseeren daarvan onder een centraal hoofdbureau
zonder twijfel een verbetering. Dat de ervaring, welke met de
levensmiddelendistributie werd opgedaan, toch vaak zoo weinig
bemoedigend was, mag aan de in September 1915 tot stand gebrachte
reorganisatie niet worden geweten; die ervaring was verre van onverdeeld
gunstig, _ondanks_ de door die reorganisatie aangebrachte verbetering.
De hoofdmoeilijkheid waarmede men bij de Rijkslevensmiddelendistributie
heeft te kampen gehad, kon door centralisatie van den distributiedienst
hoogstens iets worden verminderd; ondervangen worden kon zij daardoor
niet. Zij was inhaerent aan de omstandigheid, dat de levensmiddelen, die
gedistribueerd moesten worden, Rijkseigendom waren geworden, d. w. z.
dat zij, vóór zij door tusschenkomst van den kleinhandel (en de slagers)
onder het bereik van de verbruikers werden gebracht, eerst, zij het ook
in tijd vaak slechts zeer kort, aan het handelsverkeer werden
onttrokken. Terwijl het lot zijner waren in normale tijden den
groothandelaar en den grossier onverschillig zijn kan, als zij hem maar
betaald worden, mocht het der Regeering, hier als groothandelaar of
grossier optredend, juist niet onverschillig zijn, wat er met het goed
gebeurde. Haar geheele optreden op dit gebied was alleen gerechtvaardigd
als middel om de goederen, waar het om ging, tegen billijken prijs aan
de verbruikers te brengen. De geheele organisatie moest er dus op
ingericht zijn, zoo goed mogelijk te waarborgen, dat dit doel ook zou
worden bereikt, m.a.w. dat de waren, welke onder de machtssfeer van het
Centrale Rijksdistributiebureau en zijne vertakkingen kwamen, die
machtssfeer eerst zouden kunnen verlaten op het oogenblik, dat zij in
handen gekomen waren van de verbruikers, voor wie zij bestemd waren. De
taak, waarvoor het distributiebureau stond, was het wegvloeien dier
goederen tusschen het beginpunt, de overgang in Rijkseigendom, en het
eindpunt, het in handen gekomen zijn van den verbruiker, te verhinderen.
Dat was daarom zoo moeilijk, omdat bij de distributie gebruik gemaakt
worden moest van de tusschenkomst van hen, die gewoon zijn deze rol in
het maatschappelijk leven, maar dan voor eigen rekening, te vervullen,
grossiers en winkeliers (en slagers). Den tusschenhandel voorbijgaan was
onmogelijk. Zoowel direct practische als algemeen sociale overwegingen
verzetten zich daartegen. Maar aangezien de prijzen, waarvoor de
regeeringswaren afgeleverd moesten worden, lager, in sommige gevallen
zeer aanzienlijk lager waren, dan die, welke de grossiers en winkeliers
konden bedingen voor waren van dezelfde kwaliteit, die op hun weg naar
het verbruikende publiek geen oogenblik het particuliere verkeer hadden
verlaten, was het bij uitstek moeilijk er voor te zorgen, dat de
regeeringskaas, de regeeringseieren, de regeeringsgroenten enz. op hun
weg naar den verbruiker niet afdwaalden en aan hun bestemming werden
onttrokken. De contrôle tot het tegengaan van dergelijke hoogst
hinderlijke verdwijningen was bij het eene product minder moeilijk dan
bij het andere. Geheel afdoende kon zij nergens zijn. Het enkele feit
dat zulke lekken telkens opnieuw aan het licht kwamen, was
teleurstellend voor de verbruikers, ontstemmend voor hen, die hun waren
beneden den handelsprijs hadden moeten afstaan, en ontmoedigend voor de
organen, welke tot taak hadden de distributie te verzorgen. Hinc illae
lacrimae!
Geheel had men het euvel, ook bij eene andere regeling, niet den kop
kunnen indrukken. Maar men had toch twee belangrijke factoren, die tot
vergrooting van het kwaad leidden, kunnen uitschakelen. Een daarvan
hangt ten nauwste samen met de verandering in rechtskarakter, welke men
bij de gevolgde regeling het te distribueeren goed deed ondergaan, vóór
het in distributie kwam. Op welke wijze men die verandering naar mijne
meening had kunnen ontgaan, kan ik eerst nader uiteenzetten, als ik in
de volgende paragraaf de hoofdtrekken van de levensmiddelenwet van 3
Augustus 1914 zal hebben besproken[2]. De andere factor ligt hierin, dat
de hoeveelheid der aan de distributie-organen ter beschikking gestelde
regeeringswaren niet afhankelijk was van den omvang der behoefte
daaraan, maar van den omvang van het exportbedrijf in de branche, welke
in die waren handel dreef. Hierdoor ontbrak elk innerlijk verband
tusschen aanbod en vraag in de Rijksdistributieorganisatie en was er nu
eens een relatief te veel dan weer een absoluut te kort, dat
desorganiseerend werken moest en desorganiseerend gewerkt heeft, ook al
heeft men, zooals bijv. bij de regeeringsvarkens, maatregelen genomen om
het nadeelig gevolg van het ontbreken van dat innerlijk verband zoo goed
mogelijk te neutraliseeren.
[2] Zie blz. 89-91.
Deze tweede factor in de moeilijkheden, welke bij de distributie der
regeeringswaren werden ondervonden, staat in den nauwsten samenhang met
een principieel verschil tusschen de beperking van den uitvoer en de
regeling der uitvoerconsenten bij de suiker en bij de andere producten
van tuinbouw, landbouw en veeteelt, welke in allengs versnellend tempo
volgden. Dat verschil bestaat hierin, dat ten aanzien van de suiker in
het algemeen werd bepaald, welk deel hier te lande moest blijven en welk
deel kon worden uitgevoerd en voorts in het algemeen een maximumprijs
voor de binnenslands blijvende suiker werd vastgesteld, terwijl
daarentegen de boteruitvoerregeling zoodanig werd ingericht, dat telkens
tegenover het uitvoerconsent een zekere hoeveelheid boter tegen een van
regeeringswege vastgestelden prijs voor de binnenlandsche consumptie aan
het Rijk moest worden afgestaan. In deze afwijking van de
suikeruitvoerregeling ligt de principieele fout. Zij werd reeds begaan
onder mijn bewind als Minister van Landbouw, Nijverheid en Handel; mijne
critiek treft dus ook mijzelven. Hoe meer regelingen intusschen in den
geest van de boter- en kaasbureaux werden getroffen en hoe langer zij
werkten, des te sterker kwam de fout naar voren en des te duidelijker
moest het worden, dat het zaak was haar weg te nemen.
Door het vastkoppelen van de vorming van een voorraad voor binnenlandsch
verbruik aan de afgifte van consenten voor den uitvoer, ging die
voorraad met den omvang van den export op en neer en hield de aanvulling
of vernieuwing daarvan op, zoodra door maatregelen van onze eigen
Regeering of van die van het land, waarheen de uitvoer voornamelijk
ging, in dien uitvoer tijdelijk stilstand intrad. Een voorbeeld daarvan
geeft de Achtste Nota betreffende den Economischen Toestand:
„Het bleek noodzakelijk den geheelen uitvoer van kaas stop te zetten,
hetgeen geschiedde vanaf 24 October tot en met 7 December 1915. Het
gevolg daarvan was _natuurlijk_[3], dat gedurende dit tijdsverloop ook
geen zoogenaamde regeeringskaas meer beschikbaar werd gesteld”,--werd in
die Nota opgemerkt. Het wekt reeds eenige verwondering, dat men bij het
neerschrijven van die opmerking niet tevens inzag, dat men op den
verkeerden weg was en dat het noodig was de beschikbaarstelling van
regeeringsvarkens, regeeringskaas, regeeringseieren, regeeringsgroenten
enz. op andere wijze te regelen. Maar nog meer trof het mij, dat eenige
maanden later, in de Memorie van Toelichting bij het ontwerp tot
beschikbaarstelling van ƒ 20 millioen voor de volksvoeding, als iets dat
volkomen in den haak is, werd geschreven: „Het behoeft geen betoog, dat
in de periode welke wij thans ingaan of reeds zijn ingegaan, de uitvoer
van verschillende onzer producten belangrijk zal verminderen en
_daardoor, afgezien nog van de hoogere productiekosten, den producent de
voor het binnenlandsch verbruik opgeëischte waren duurder zullen moeten
worden betaald_[4];” en enkele regels verder: „voor die waren, waarvan
geen uitvoer en _dus_ geen (automatische) beschikbaarstelling door de
bekende vereenigingen plaats heeft, zal....” enz.
[3] De cursiveering komt van mij.
[4] De cursiveering komt van mij.
Die uitlatingen toch leggen den vinger op de principiëele fout van de
regeling (een fout, die--ik herhaal het--ook voor mijne rekening komt),
zonder dat uit de aanwijzing daarvan de conclusie wordt getrokken, dat
het dus noodig is verandering aan te brengen. Het deel van den geheelen
voorraad, dat voor binnenlandsch verbruik beschikbaar wordt gehouden,
moet niet afhangen van hetgeen ten uitvoer wordt aangeboden, maar het
deel van dien voorraad, dat ten uitvoer kan worden toegelaten, moet
afhangen van het deel, dat voor het binnenlandsch verbruik gereserveerd
moet blijven. Zoolang de uitvoer tamelijk geregeld zijn gang ging, had
de fout in het punt van uitgang der uitvoerregelingen geen practische
gevolgen van overwegende beteekenis. Maar zoodra kwam er niet stilstand
of vertraging daarin of die fout moest zich wreken. In stede van zich te
haasten, haar zoo goed mogelijk te herstellen, beriep men er zich op,
als op iets natuurlijks en leidde er zelfs de averechtsche conclusie uit
af, dat als er minder werd uitgevoerd, voor den voorraad die voor
binnenlandsch verbruik werd opgeëischt, _dus_ duurder zou moeten worden
betaald, boven en behalve hetgeen volkomen terecht moet worden vergoed
ter compensatie van hoogere productiekosten. Na hetgeen ik zooeven[5]
over het verband van oorlogswinst en uitvoerbeperking zeide, behoef ik
hier niet nog eens te betoogen, waarom ik die conclusie onjuist acht. De
bedoelde Memorie van Toelichting wijst er op, dat men aan de afdeeling
Landbouw van het Departement het spoor eenigszins bijster is geworden.
[5] Zie blz. 49-53.
Een ander principieel bezwaar, dat, zooals ik reeds aangaf, ook
practisch nadeelige gevolgen heeft, treft de regeling krachtens welke de
exporteurs van ten uitvoer verboden levensmiddelen hun uitvoerconsenten
als het ware moeten koopen voor een prijs, bestaande in het overdragen
aan het Rijk van een deel hunner waar beneden de marktwaarde, welk deel
door tusschenkomst van de distributiebureaux, later van de
distributievereenigingen en van het Rijks-Centraal Distributiebureau,
aan de burgemeesters, die zulke levensmiddelen aanvroegen, ter
beschikking wordt gesteld.
Onwettig zijn die regelingen niet, daar de exporteurs tegenover het
consent dat zij ontvangen, vrijwillig een bepaald deel van hun voorraad
tegen een bepaalden prijs afstaan. Maar die vrijwilligheid is slechts
zeer betrekkelijk; in werkelijkheid wordt het voor het binnenlandsch
verbruik beschikbaar gestelde deel afgedwongen, doordien het afstaan
daarvan voorwaarde is voor het verkrijgen van het uitvoerconsent, m. a.
w. voor de exporteurs voorwaarde is voor de uitoefening van hun bedrijf.
Het is reeds niet zonder bedenking, dat zulk een dwang wordt opgelegd
zonder dat de overheid, die daaraan in normale omstandigheden niet zou
denken, in den oorlogstoestand, _welke dien dwang volkomen wettigt_,
zich kan beroepen op een uitdrukkelijk daartoe verleende wettelijke
bevoegdheid. Misschien meer nog dan in gewone tijden is het in
oorlogstijd, als de Regeering telkens in het economisch leven gevoelig
ingrijpen moet, wenschelijk, zoo niet noodig, dat zij die den greep der
overheid gevoelen, niet kunnen twijfelen aan het goed recht daartoe en
dat geen voedsel wordt gegeven aan een, gelukkig geheel
ongerechtvaardigd, maar toch onder abnormale toestanden met abnormale
regeeringsinmenging zoo licht opkomend gevoel van te zijn overgegeven
aan willekeur, in stede van te moeten bukken voor de wet van het
inwendig oorlogsrecht.
Bij de regeling welke de beschikbaarstelling van voorraden voor
binnenlandsch verbruik vastkoppelde aan de afgifte van consenten voor
uitvoer, bleef wel de mogelijkheid open, gebruik te maken van de
bevoegdheid tot ingrijpen, aan de Regeering uitdrukkelijk gegeven bij de
wet tot het tegengaan van vasthouding en prijsopdrijving van waren,
welke ik in de volgende paragraaf bespreek, maar bij de toepassing der
geschetste consentenregeling werd er als het ware stilzwijgend van
uitgegaan, dat zoolang zij in stand gehouden werd, tot inbezitneming van
de aan haar onderworpen exportartikelen krachtens de levensmiddelenwet
niet zou worden overgegaan. Zóó vatten niet alleen belanghebbenden het
op, maar ook de Regeering kwam, blijkens haar handelingen, in die
gedachtensfeer. Dit is geen verwijt aan den Minister van Landbouw; het
niet gebruik maken van de bevoegdheden door de levensmiddelenwet
gegeven, was zoozeer saamgeweven met de gansche regeling der
uitvoerconsenten, dat het wèl hanteeren daarvan nauwlijks oirbaar zou
zijn geweest, zoolang de consentenregeling bestond en voor zoover zij
door belanghebbenden behoorlijk werd nageleefd. Echter pleit ook dit
haast onvermijdelijk gevolg wèl tegen de regeling zelve. Men had, zooals
ik in de volgende paragraaf nog nader denk te motiveeren, beter gedaan
zich aan de wettelijke bevoegdheden te houden dan, met de beste
bedoelingen en hier en daar ook langen tijd wel met gunstig gevolg, zich
te begeven op den gevaarlijken weg der extralegale, zoogenaamd
vrijwillige, maar inderdaad door den nood der omstandigheden afgedwongen
beschikbaarstellingen.
Hier heeft bovendien de eerste stap geleid tot een haast logisch
noodzakelijke consequentie, die principieel alweer iets verder van den
rechten weg af voerde en die practisch weinig voldaan heeft. Daarmede
doel ik op het tweede deel van de in September 1915 doorgevoerde
reorganisatie van de regeling der uitvoerconsenten. Zooeven wees ik er
reeds op, dat het eerste deel daarvan, namelijk het brengen van verband
tusschen de verschillende consenteninstituten, een verbetering was.
Ditzelfde kan m. i. niet worden getuigd van het andere deel dier
reorganisatie, namelijk de vervanging der Regeeringsbureaux op den
uitvoer van voedingsmiddelen door vereenigingen van belanghebbenden,
welke werkten onder toezicht van commissies, waarvan de leden door den
Minister van Landbouw werden benoemd. Waar bij de geheele regeling der
uitvoerconsenten allengs het privaatrechtelijk beginsel van het „do ut
des” meer op den voorgrond kwam, kon de uitvoering daarvan practisch
inderdaad beter worden toevertrouwd aan privaatrechtelijke vereenigingen
van belanghebbenden, dan aan krachtens hun oorsprong (tijdelijke)
staatsrechtelijke bureaux. Die vereenigingen van belanghebbenden konden
met de individueele exporteurs veel beter onderhandelen, zoowel over het
voor binnenlandsch verbruik beschikbaar te stellen quantum tegenover
elken uitvoer, als over den prijs, waarvoor de beschikbaar te stellen
hoeveelheden moesten worden afgestaan. Een nadeel was echter, dat door
haar den hoofdinvloed te geven op de uitvoering der regeling, het
groepsbelang der exporteurs van een bepaald voedingsmiddel veel te sterk
op den voorgrond kwam tegenover het algemeen belang van den consument.
Het boven[6] aangestipte bezwaar der onwillekeurige eenzijdigheid van
speciale vakdeskundigen, deed zich hier in sterk verhoogde mate gelden.
De door den Minister benoemde commissies van toezicht konden dat bezwaar
wel temperen en zij hebben het ook stellig wel getemperd; wegnemen
konden zij het niet. Daartoe lag het te veel in het wezen der geheele
uitvoerregeling.
[6] Zie bl. 55/6.