somme il n'y avait que 818 millions qu'on dût considérer comme
_exigibles_. Cet aveu seul suffisait pour prouver l'exagération,
vraiment peu digne de lui, avec laquelle M. Louis avait présenté la
charge laissée par ses prédécesseurs. Il avait en effet porté à
l'arriéré 244 millions, que depuis dix ans le domaine extraordinaire
avait successivement fournis au trésor de l'État, et qu'il lui devait
assurément, car le domaine extraordinaire ayant été formé avec les
bénéfices de la guerre, il était naturel que par compensation il en
supportât les pertes. De plus, le domaine extraordinaire appartenant à
l'État, c'était l'État qui devait à l'État, et il n'y avait aucune
raison de comprendre cette somme dans le total de la dette _exigible_.
Une autre somme de 246 millions y avait été tout aussi indûment
ajoutée. C'était celle des cautionnements, laquelle depuis bien des
années avait été considérée comme une portion de la dette perpétuelle,
car chaque comptable qui se retirait était immédiatement remplacé par
un autre qui versait un cautionnement équivalent. On n'était donc
jamais obligé d'en rembourser le capital, et on n'en payait qu'un
intérêt fort au-dessous de l'intérêt ordinaire. On ne pouvait
raisonnablement comprendre dans l'arriéré _exigible_ que les
cautionnements dus aux comptables des territoires devenus étrangers,
et leur chiffre était minime.
[En marge: Chiffre véritable du déficit immédiatement exigible.]
L'arriéré exigible se réduisait donc à 818 millions, dont il fallait
encore déduire 12 millions en numéraire trouvés dans les caisses de
l'État, et 70 millions inscrits aux budgets de 1814 et 1815 parce
qu'ils faisaient partie de l'arriéré favorisé qu'on voulait payer
comptant. Restaient donc 736 millions immédiatement exigibles, et
encore un examen attentif devait-il faire retrancher de ce total plus
d'une somme qu'on y avait injustement comprise. C'est tout au plus si
on pouvait considérer comme charge à laquelle l'administration
précédente avait négligé de pourvoir, une somme de 700 millions
environ, et si on considère que cette administration n'avait voulu
augmenter les impôts qu'à la dernière extrémité, au moyen de centimes
additionnels dont elle n'avait presque rien perçu à l'époque de sa
chute, on ne saurait être étonné que deux guerres comme celles de 1813
et de 1814 laissassent un déficit de 700 millions. Il faut même, tout
en déplorant la politique qui avait amené l'Europe à Paris, admirer le
génie administratif capable de limiter dans de telles bornes la
dépense d'une lutte affreuse, et reconnaître que l'ordre le plus
rigoureux n'avait pas cessé d'être maintenu dans nos finances, au
milieu des horreurs de la guerre.
C'est ce que M. Louis, grand administrateur mais homme de parti,
n'avait pas voulu reconnaître, songeant plus à sa gloire qu'à celle
de ses prédécesseurs. Quoi qu'il en soit, il fallait pourvoir à un
déficit de 700 millions environ que les liquidations, successives de
leur nature, ne devaient pas rendre exigibles avant deux ou trois
années, et auxquels on pouvait aisément faire honneur avec 250
millions par an.
[En marge: Moyens de faire face au déficit.]
[En marge: M. Louis propose des effets à courte échéance, et à un taux
d'intérêt déterminé par les circonstances.]
Il y avait deux moyens d'y faire face, ou la rente perpétuelle, ou une
création d'effets à courte échéance, comme les bons royaux par
exemple, dont le ministre avait déjà émis quelques millions avec
succès. L'emploi de la rente perpétuelle soulevait une question grave.
Donnerait-on aux créanciers la rente au pair, ou au cours du jour? Au
pair, on les aurait frustrés de 35 pour cent de leur créance, la rente
cinq pour cent valant 65 francs le jour même où l'on délibérait: au
cours, on aurait exposé l'État à payer plus qu'il ne devait, par
l'élévation des effets publics qu'on pouvait certainement espérer de
la paix, et du rétablissement du crédit. On aurait en outre condamné
l'État à supporter à perpétuité un intérêt d'environ huit pour cent,
sans compter l'inconvénient de jeter sur la place une masse de rentes
qui, à cette époque, dépassait de beaucoup les forces du marché
français. Il y avait une combinaison infiniment meilleure, et beaucoup
mieux adaptée à la situation, c'était d'émettre des effets à échéance
déterminée, remboursables en trois ans, avec un intérêt proportionné
aux exigences actuelles des capitalistes, et s'élevant à 8 pour cent
environ. Ces effets, à la faveur de la paix et de la confiance
inspirée par le ministre, avaient chance de se soutenir assez près du
pair, et on avait le loisir, dans un intervalle de trois ans, de
pourvoir à leur remboursement. M. Louis voulait aliéner peu à peu 300
mille hectares de bois (l'État en avait encore 1,400 mille); il
comptait, de plus, sur la rentrée successive de quelques sommes
provenant de la vente des biens communaux. En mettant de la constance
à appliquer ces diverses ressources, à mesure de leur réalisation, au
rachat des nouveaux effets, on avait la certitude d'en maintenir la
valeur aux environs du pair, et dans trois ans le crédit de l'État
s'étant relevé, il deviendrait possible d'émettre des rentes à un taux
avantageux, et d'acquitter par conséquent à des conditions peu
onéreuses la portion non remboursée de l'arriéré. Le ministre partait
ainsi d'un principe, qu'il a eu l'honneur de poser le premier d'une
manière parfaitement nette, et de vérifier par une belle expérience,
c'est que lorsque le taux de l'argent est très-élevé, il vaut mieux
emprunter en effets à courte échéance, qu'en rentes perpétuelles, car
on ne fait supporter à l'État la surélévation de l'intérêt que pendant
un temps très-limité.
[En marge: Les effets proposés par M. Louis sont intitulés
_reconnaissances de liquidation_, doivent porter un intérêt de 8 pour
cent, et être remboursés en trois ans.]
M. Louis proposa donc de créer des bons temporaires, qualifiés du
titre de _reconnaissances de liquidation_, et remboursables en trois
ans, de leur allouer un intérêt de 8 pour cent, de les émettre au fur
et à mesure des liquidations, et de leur donner pour gage une
aliénation de 300 mille hectares de bois, plus ce qui restait à
percevoir sur le prix des biens communaux. Il n'exclut pas
complétement la ressource des rentes perpétuelles, et il proposa d'en
accorder à ceux des créanciers de l'État qui en voudraient au pair, ce
qui ne pouvait manquer d'arriver, lorsque par suite du rétablissement
du crédit la rente parviendrait à des cours élevés. La combinaison
attestait chez le ministre qui l'avait conçue un coup d'oeil sûr et
exercé. M. Louis avait déjà fait accepter par le public quelques bons
royaux à 8 pour cent, mais lorsque par la présentation de son projet
financier on annoncerait la résolution de payer intégralement les
créanciers de l'État, lorsqu'on ajouterait comme garantie des valeurs
émises pour les payer l'aliénation de 300 mille hectares de bois,
aliénation facile en trois années, on devait inspirer une grande
confiance, ce qui permettrait d'attendre le moment où un emprunt en
rente serait possible à des conditions avantageuses. C'était une
habile transition pour arriver au rétablissement du crédit, qu'on
aurait compromis en voulant y recourir trop tôt, car on l'aurait
ébranlé par un manque de foi si on avait forcé les créanciers à
recevoir des rentes au pair, on l'aurait rendu onéreux si on les leur
avait données au cours, et dans tous les cas on l'aurait retardé par
l'émission simultanée d'une quantité de rentes trop considérable. Il
était une dernière considération, celle-là toute politique, que le
ministre s'était bien gardé de faire valoir auprès du Roi et des
princes, c'est que l'aliénation des 300 mille hectares de bois,
consistant en bois de l'ancien clergé, était de nature à rendre
confiance aux acquéreurs de biens nationaux, et à faire cesser, ou à
diminuer au moins beaucoup l'une des inquiétudes qui nuisaient le
plus au gouvernement des Bourbons. Tout était donc supérieurement
calculé dans le plan du ministre.
[En marge: MM. de Talleyrand et de Montesquiou appuient le plan du
ministre des finances.]
[En marge: M. de Blacas le combat.]
[En marge: Motifs qu'il fait valoir.]
[En marge: Le plan est adopté et envoyé à la Chambre des députés.]
Communiqué à M. de Talleyrand, qui avait en finances des notions
justes, à M. de Montesquiou, qui, sans s'y connaître, avait cependant
assez d'esprit pour apprécier la sagesse des vues de M. Louis, le plan
fut fort appuyé au Conseil royal. Le Roi, absolument étranger aux
questions financières, voyant qu'on approuvait en général le projet,
et résolu d'ailleurs de s'en rapporter à ses ministres pour les choses
qu'ils savaient mieux que lui, accorda son approbation. M. de Blacas
seul éleva quelques objections. Il était, quoique très-galant homme,
l'un de ceux qui voyaient dans l'arriéré le résumé des dettes de la
Révolution et de l'Empire, qui à ce titre ne mettaient pas grand
intérêt à y faire honneur, et qui, sans vouloir d'une banqueroute,
auraient été charmés de payer _les créanciers de Buonaparte_ avec tout
autre chose que de l'argent. La rente au pair lui semblait bien
suffisante pour de tels créanciers, et il la proposa. M. Louis s'anima
fort à ce sujet, répondit avec raison que faire banqueroute pour la
totalité ou pour une partie de la dette, c'était toujours faire
banqueroute; qu'on était ainsi rangé parmi ceux qui donnaient
cinquante pour cent à leurs créanciers, au lieu de ne leur rien donner
du tout; que quant à lui, il ne voulait être ni des uns ni des autres;
que si on agissait de la sorte, la rente tomberait à l'instant par
deux causes, le manque de foi, et la quantité imprudente de
l'émission, et qu'au lieu de rétablir le crédit, on le ruinerait
irrévocablement. M. de Blacas répliqua que la baisse qu'on voulait
éviter sur les rentes se produirait sur les bons de nouvelle création,
et qu'on n'aurait changé que la nature du mal. Mais cette manière de
raisonner, qui prouvait que M. de Blacas, étranger aux finances,
n'avait pas bien saisi l'ensemble du plan, et le secours que chacune
de ses parties apportait à l'autre, ne fut d'aucun effet. Le plan de
M. Louis fut adopté, puis présenté à la Chambre des députés, avec
l'appui d'un bon exposé de motifs, mais moins bon que le plan
lui-même, car ce ministre habile était plus capable de concevoir que
d'exposer ses idées, bien que dans certaines occasions, lorsqu'on le
poussait à bout, il devînt éloquent, en trouvant pour rendre sa pensée
des expressions à la fois énergiques et pittoresques.
[En marge: Bon effet produit par ce plan.]
Ce plan fut renvoyé aux bureaux de la Chambre, et des bureaux à une
commission. Il était attendu avec impatience, et il produisit un grand
effet. On y vit d'abord la véritable étendue des charges de l'État, et
bien qu'elle fût considérable pour le temps, elle n'était pas
au-dessus des forces de la France; on y vit la possibilité de mettre
les dépenses du budget en rapport à peu près exact avec ses
ressources, la résolution franche et sincère du gouvernement de payer
ses dettes, et des ressources suffisantes pour le faire; on y vit
enfin un ministre énergique, habile, connaissant à fond sa tâche, n'en
étant pas effrayé, et ayant la conviction de pouvoir y suffire. Le
jour de la présentation du projet, la rente cinq pour cent était aux
environs de 65; quelques jours après elle était à 70, et montait
bientôt à 75. Il était évident que le ministre avait bien jugé les
dispositions de la place et la manière de lui inspirer confiance, et
on peut affirmer que les moyens détournés d'agir sur les fonds
publics, bien que souvent employés, ne furent pour rien cette fois
dans la hausse rapide des valeurs.
[En marge: Il est renvoyé à une commission.]
La commission examina le projet sous toutes ses faces, sans aucune
complaisance pour le gouvernement, et avec le désir naturel aux
commissions qui représentent les assemblées, de trouver mieux que ce
qu'on leur propose. Mais après examen attentif et du budget de 1815,
et de la liquidation de l'arriéré, elle fut obligée de reconnaître que
ce qu'on avait imaginé était le moyen le plus assuré et le moins
coûteux de tirer le Trésor de ses embarras. Sauf un ou deux détails de
rédaction, le budget du ministre et son plan de finances furent
adoptés intégralement.
[En marge: Rapport et discussion.]
Le rapport fut soumis à la Chambre et discuté dans les derniers jours
d'août. L'intérêt témoigné par le public ne pouvait pas être le même
que pour la loi sur la presse, car la matière inspirait des passions
moins vives, se prêtait moins à de brillants débats, et en outre était
assez abstraite. Pourtant elle touchait fortement les gens d'affaires
et les hommes politiques, qui appréciaient toute l'importance du
sujet. Il y eut dans les tribunes de la Chambre des députés moindre
affluence de gens de parti, plus grande affluence d'esprits sérieux.
M. de Montesquiou accompagna M. Louis dans toutes les séances qui
eurent les finances pour objet, afin de lui prêter l'appui de son
influence personnelle, et au besoin celui de sa parole. La discussion
dura une douzaine de jours, et fut fort animée, fort soutenue de part
et d'autre, quoique se ressentant de l'inexpérience d'hommes qui
étaient pour la première fois appelés à traiter d'intérêts aussi
graves, dans une assemblée vraiment libre. On commença par une
démonstration de zèle pour la royauté, et on mit à part la liste
civile, qui fut portée à vingt-cinq millions pour le Roi, à huit pour
les princes. Ensuite, par une sorte d'élan spontané, on offrit de
payer les dettes contractées par la famille royale pendant
l'émigration, et on accorda trente millions pour cette dépense, qui
était purement accidentelle. Après ce témoignage de royalisme, on
entra en matière, et on s'occupa du budget lui-même dans toutes ses
parties.
[En marge: L'attention se porte d'abord sur le budget lui-même.]
[En marge: Le budget critiqué en sens inverse de la vérité.]
[En marge: On se plaint de l'énormité de la dépense, tandis qu'il
aurait fallu se plaindre de sa dissimulation.]
On parla d'abord du budget de 1815, car celui de 1814 était livré à
tous les hasards d'une liquidation laborieuse, dont le résultat devait
rester inconnu quelques mois encore. D'ailleurs l'arriéré chargé de
solder cet exercice 1814 pouvait seul en être affecté, et 50 millions
de plus ou de moins dans les 6 ou 700 qu'il fallait se procurer par le
crédit, n'étaient pas à prendre en considération sous le rapport des
ressources. On s'occupa donc exclusivement du budget de 1815, qui
représentait l'avenir, et qui était le seul sur lequel on pût agir.
Suivant l'usage des assemblées peu instruites encore des affaires de
l'État, on se récria contre l'énormité de la dépense. Il y eut des
députés comme M. de Flaugergues, homme d'esprit, constitutionnel
très-sincère et très-honnête, qui se plaignirent de ce que ce budget
de 618 millions était presque aussi considérable que celui de l'Empire
en temps de paix, de l'Empire qui comptait cent trente départements.
La plainte était peu fondée, car si on excepte ce qui concerne
l'armée, quelques départements de plus ou de moins ne pouvaient pas
apporter une différence bien sensible dans la dépense d'un grand État.
Si les hommes de ce temps avaient eu la connaissance des affaires
publiques, qui ne s'acquiert en tout pays que par la liberté, ils
auraient critiqué le budget présenté tout autrement qu'ils ne le
firent, car le reproche à lui adresser, c'était l'insuffisance des
crédits affectés aux principaux ministères. Effectivement les deux
ministres de la guerre et de la marine, mis à la gêne par le ministre
des finances, avaient fini par se persuader qu'ils suffiraient à leurs
divers services, l'un avec 51 millions, l'autre avec 200, ce qui était
une complète illusion, due non pas à leur intention de tromper, mais à
leur inexpérience. Il n'y avait pas moins de 100 millions de dépenses
involontairement dissimulées dans ce budget. Mais peu importait dans
le moment: l'essentiel était de rétablir la confiance par une
discussion publique des finances, et par un tableau des ressources qui
ne fût pas désespérant. Les années suivantes devaient amener des
appréciations plus exactes et plus conformes à la réalité des choses.
Le budget fut donc critiqué en sens inverse de la vérité, et du reste
ces critiques ne produisirent aucun effet, parce qu'elles ne
touchaient pas au sujet essentiel, celui qui remuait les passions,
c'est-à-dire au plan de crédit. Il fut dit quelques mots sur les
recettes. Certains députés, représentant les départements vinicoles,
réclamèrent, mais sans trouver d'écho, contre les contributions
indirectes. La Chambre, quoique formée plusieurs années avant la
Restauration, avait essentiellement, comme on le verra tout à l'heure,
l'esprit de la grande propriété, et elle était bien plus préoccupée de
la charge des contributions directes que de celle des contributions
indirectes. Elle fit taire en ne les écoutant pas les représentants du
Midi, et elle ne se montra sensible qu'aux centimes additionnels,
ajoutés par simple décret dans les trois derniers mois de l'Empire, et
convertis en loi dans le budget de M. Louis. Le total de ces centimes
soit pour les dépenses départementales, soit pour les dépenses
générales, s'élevait à 60. La Chambre se montra disposée à les
réduire, et remit à s'en expliquer définitivement au jour des
amendements.
[En marge: Discussion du plan de crédit.]
L'impatience des esprits les porta ensuite vers la grave question de
l'arriéré, et du moyen imaginé pour y faire face. Le projet devait
rencontrer deux espèces d'adversaires, les députés en petit nombre qui
inclinaient vers les sentiments de l'émigration, et qui auraient voulu
qu'on payât les créanciers de l'État avec du papier, non avec des bois
appartenant au clergé, et les libéraux extrêmes, comme M. Durbach, qui
avec de bonnes intentions, mais sans aucun discernement, prenaient
pour de l'agiotage les moyens de crédit proposés, et ne voyaient pas
qu'il n'y avait rien de plus contraire à l'agiotage que de payer
exactement ses dettes. Les uns et les autres débitèrent donc avec
emphase des considérations puériles contre le plan du ministre.
[En marge: Objections des royalistes.]
Les premiers, ceux qui inclinaient vers les sentiments de
l'émigration, n'osèrent pas proposer la banqueroute. Il faut dire pour
l'honneur de ce temps, que les idées de probité financière avaient
déjà fait assez de progrès pour que personne ne se permît de nier le
principe de l'acquittement intégral des dettes de l'État, quelle qu'en
fût l'origine. Il faut même ajouter, pour l'honneur du Corps
législatif, qu'il ne l'aurait pas souffert. Mais on prit des voies
détournées, et on soutint que payer les créanciers avec des rentes au
pair était bien suffisant, qu'on les traiterait ainsi comme la masse
des porteurs de la dette publique, et qu'il n'y aurait pas à les
plaindre. On insinuait d'ailleurs qu'il y avait parmi ces créanciers
beaucoup de fournisseurs qui avaient assez fraudé le Trésor, pour
qu'on fût certain, en les payant avec cette monnaie, de leur donner
plus qu'il ne leur était dû. Les opposants de cette catégorie
s'élevèrent ensuite contre l'aliénation de 300 mille hectares de bois.
Ils reproduisirent les arguments qu'on a souvent fait valoir contre la
destruction des bois, et ils se gardèrent d'énoncer celui qui les
touchait le plus, c'est que les biens qu'on se proposait de vendre
provenaient du clergé. Ils dirent qu'on allait avilir la propriété
forestière en mettant en vente une aussi grande quantité de bois,
qu'on allait surtout singulièrement diminuer la masse des bois du
domaine, car l'État possédait en tout 1400 mille hectares de forêts,
qu'il en aurait 400 mille à rendre aux anciens propriétaires si on
restituait aux émigrés leurs biens non vendus, qu'il en resterait par
conséquent un million tout au plus, et que si on en vendait 300 mille,
il n'en resterait que 700, que la propriété domaniale serait donc
réduite de moitié, ce qui constituerait un véritable dommage pour le
sol, car il n'y avait que les bois appartenant à l'État dont la
conservation fût assurée. Tout cela fut dit avec un certain accent
d'irritation, et assez peu de franchise. Le Corps législatif au
surplus discerna très-bien les sentiments qui inspiraient les auteurs
de cette argumentation.
[En marge: Objections des libéraux extrêmes.]
Quant aux libéraux extrêmes, ils s'élevèrent contre la création d'un
papier nouveau, et surtout contre l'intérêt de 8 pour cent, qui, à les
entendre, était excessif. Ils oubliaient que le ministre avait déjà
créé ce papier, qu'il en avait émis une somme de quelques millions
sous le titre de _bons royaux_, qu'il avait eu le bonheur de le faire
accueillir, grâce aux principes qu'on lui connaissait, grâce à un
intérêt de 7 pour cent; que cet intérêt de 7 alloué à des effets à
trois ou à six mois, supposait au moins 8 pour des effets à trois ans;
qu'il était bien heureux après tout qu'un pareil choix eût été fait,
et eût réussi, car le Trésor n'avait pas reçu 200 millions par
l'impôt, et était parvenu à en solder plus de 350, à l'aide des
combinaisons que le ministre avait imaginées. Ignorant ou négligeant
ces faits, n'ayant ni le désir de les savoir, ni le talent de les
rechercher, ils disaient ce que disent souvent les députés des
provinces, qu'on allait multiplier les moyens d'agiotage, et sacrifier
la substance du peuple aux spéculateurs de la capitale.
[En marge: Plan consistant à donner 5 pour cent d'intérêt, et 3 pour
cent d'amortissement.]
[En marge: Ce plan peu accueilli.]
Un seul opposant proposa quelque chose de moins vain, c'était la
délivrance aux créanciers de l'État de bons portant un intérêt de 5,
avec un amortissement de 3 pour cent, qui devait rendre la libération
plus prompte, et soutenir ce nouvel effet fort au-dessus de la rente,
dont l'amortissement n'était que de 1 pour cent. Mais cette
combinaison en favorisant en apparence le Trésor, qui, moyennant une
dépense égale, devait se trouver déchargé plus tôt de sa dette,
n'allait à rien moins qu'à faire échouer le plan financier du
ministre. En effet, par la conversion d'une partie de l'intérêt en
amortissement, elle réduisait l'intérêt à 5, et le fixait par
conséquent au-dessous du taux commercial qui était 7 pour les valeurs
à trois et à six mois d'échéance, ainsi que le démontrait le cours des
bons royaux. C'était donc un effort puéril pour se soustraire à la loi
commune du commerce, qui est de payer les choses ce qu'elles valent.
Du reste, le plan dont il s'agit, assez subtil en lui-même, et appuyé
sur des arguments plus subtils encore, ne rencontra pas grande faveur,
et ne fut pas sérieusement soutenu.
[En marge: Le projet du ministre chaudement défendu.]
[En marge: Argumentation du ministre.]