les préjugés du passé, systématisés après coup par certains esprits
distingués et mélancoliques. Il faut reconnaître toutefois que le Roi
et ses neveux, obligés d'être plus pratiques que leur parti, et
revenant heureusement d'Angleterre, au lieu de revenir de l'un des
États du continent, ne partageaient pas ces fausses doctrines, ou du
moins se conduisaient comme ne les partageant pas. Sans reconnaître
complétement, et sans aimer surtout l'empire de l'opinion publique,
ils étaient bien résolus à ne pas la froisser dans les points vraiment
essentiels. Or il y avait deux points sur lesquels aucune puissance au
monde n'aurait amené l'opinion publique à fléchir, premièrement
l'égalité civile, qui consiste à avoir les mêmes droits et les mêmes
devoirs, à payer les mêmes impôts, à fournir le même service
militaire, à être jugés d'après les mêmes lois, par les mêmes juges, à
parvenir aux mêmes emplois, quelles que soient la naissance, la
fortune, la religion des individus: secondement la royauté
constitutionnelle, c'est-à-dire la royauté contenue, dominée plus ou
moins par deux chambres. Le dix-huitième siècle avait formé la
première de ces manières de penser, le despotisme de Napoléon la
seconde, et l'une et l'autre étaient invincibles.
[En marge: Le Roi n'était formel que sur le principe de l'octroi
royal.]
Il ne s'agissait plus dès lors que de questions de forme ou de
rédaction. Sur la forme, les Bourbons en rentrant en France, avaient,
comme on l'a vu, apporté une sorte de préjugé presque insurmontable.
Prétendant être rappelés à régner, non en vertu d'un acte du Sénat,
mais en vertu de leur droit, ils voulaient _octroyer_, et non pas
subir une constitution, et sur ce point le public, ne prévoyant pas
plus que la dynastie elle-même le danger de ce principe absolu, lequel
emportait la faculté de modifier arbitrairement la constitution
_octroyée_, était prêt à admettre une prétention qui ne semblait
qu'une subtilité de théorie, ou une affaire d'amour-propre. Pourvu que
les dispositions essentielles de la constitution fussent accordées, on
ne s'inquiétait guère qu'elle vînt du Roi ou du Sénat, d'en haut ou
d'en bas. Arrivées à ce terme les choses devaient presque couler de
source.
[En marge: La rédaction de la nouvelle constitution confiée à MM. de
Montesquiou, Dambray, Ferrand, Beugnot.]
Le roi avait confié à MM. de Montesquiou et Ferrand le soin de rédiger
la Constitution, certain que le principe de suprématie monarchique,
qui seul lui tenait à coeur, ne serait pas en péril dans les mains de
ces vieux royalistes. Quant au reste, il s'en fiait encore plus à eux
qu'à lui, car il ne s'en souciait guère. Il leur adjoignit M. Beugnot,
qui avait la rédaction ingénieuse et facile, et qui était fort capable
de trouver les expédients de langage propres à concilier les opinions
diverses. Mais il recommanda à M. Beugnot le secret le plus absolu
envers M. de Talleyrand. Bien que disposé à laisser ses ministres
gouverner, plus que les rois n'y sont disposés ordinairement, Louis
XVIII ne voulait cependant pas d'un personnage principal ayant la
main à tout. Il entendait que M. de Talleyrand se renfermât dans les
affaires étrangères, M. de Montesquiou dans les affaires intérieures,
M. de Blacas dans les affaires de cour, et croyait diminuer ainsi leur
importance en la divisant. Il ne voulait pas non plus que M. de
Talleyrand, en cas de difficulté, appelât l'empereur Alexandre à son
secours, et par ces divers motifs, il tenait à le laisser absolument
étranger au travail de la Constitution.
[En marge: La rédaction, ébauchée par M. de Montesquiou, est renvoyée
à deux commissions, l'une du Sénat, l'autre du Corps législatif.]
La rédaction une fois ébauchée par MM. de Montesquiou et Ferrand fut
soumise à Louis XVIII, qui sans y rien reprendre, ou presque rien, la
renvoya à deux commissions, l'une du Sénat, l'autre du Corps
législatif, conformément à la déclaration de Saint-Ouen. La commission
du Sénat fut composée de MM. Barthélemy, Serurier (le maréchal),
Barbé-Marbois, de Fontanes, Germain Garnier, de Pastoret, de
Sémonville, Boissy d'Anglas, Vimar. La commission du Corps législatif
fut composée de MM. Lainé, Félix Faulcon, Chabaud-Latour, Bois-Savary,
Duhamel, Duchesne de Gillevoisin, Faget de Baure, Clausel de
Coussergues, Blanquart de Bailleul. Il n'y avait rien à objecter au
choix de ces personnages, qui répondaient aux idées modérées et
libérales du temps. Le Roi recommanda de faire autant que possible le
travail d'accord avec eux, et se réserva de décider les points
contestés, plus encore pour l'honneur de sa prérogative que pour le
fond des choses.
Le chancelier exposa le sujet devant les deux commissions réunies à la
chancellerie, donna ensuite lecture du projet, et ouvrit la discussion
sur la série des articles.
[En marge: Les principes essentiels sur lesquels repose la royauté non
mentionnés dans la Constitution, pour éviter toute rédaction qui
pourrait les atténuer.]
On avait pris soin, dans la rédaction du projet, d'employer des
expressions desquelles il résultât bien que la nouvelle Constitution
émanait de la royauté seule, de la royauté éclairée sur les besoins du
temps, et agissant par l'impulsion de sa propre sagesse, comme elle
avait fait jadis en affranchissant les communes, en instituant les
parlements, en réformant la législation civile. Aussi avait-on
soigneusement évité de parler du retour des Bourbons au trône, des
causes de ce retour, de la nature du principe monarchique, de ses
conditions héréditaires de mâle en mâle et par ordre de primogéniture,
toutes choses consignées dans la constitution du Sénat. M. Boissy
d'Anglas en fit la remarque, et se plaignit de cette omission comme
d'une lacune regrettable dans l'intérêt même de la royauté. On lui
répondit sur-le-champ, et sans hésitation, que ces omissions étaient
volontaires, que le droit des Bourbons au trône n'avait pas besoin
d'être énoncé, qu'il était préexistant à tout autre droit, que même
absents et matériellement remplacés en France par l'usurpation, ils
n'avaient pas cessé d'y régner; que le principe et le mode de
l'hérédité n'avaient pas besoin non plus d'être exprimés, car ils
subsistaient avec l'ancienne constitution de la monarchie française;
qu'il s'agissait seulement ici de modifier certaines parties de cette
constitution, d'accorder aux Français des droits qui autrefois ne leur
étaient pas reconnus; que par conséquent il suffisait d'énoncer les
dispositions nouvelles, sans s'occuper de celles qui, au milieu de
toutes les vicissitudes du temps, n'avaient pas cessé d'exister
virtuellement. M. de Fontanes, jaloux de faire oublier ses
complaisances envers Napoléon par ses complaisances envers les
Bourbons, s'empressa d'appuyer cette doctrine, en disant qu'il fallait
laisser dans l'ombre l'origine des pouvoirs, afin de leur conserver
leur antiquité vénérable, et qu'en voulant s'en approcher de trop près
on détruisait leur prestige! Comme si on pouvait refaire à volonté, et
par convention réciproque, des prestiges évanouis! On ne répliqua
rien, et on eut raison. Sans doute, si c'eût été possible, on aurait
dû, dans l'intérêt même de la dynastie, insister sur les omissions
dont on se plaignait, afin de lui ôter tout moyen de briser un jour le
contrat qui l'unissait à la nation. Mais comment lui dévoiler
l'avenir, que personne ne voyait alors, pas plus ses contradicteurs
qu'elle-même?
[En marge: Articles de la Constitution contenant les garanties
générales.]
[En marge: Article qui déclare la religion catholique la religion de
l'État.]
[En marge: Intention de l'article relatif à la liberté de la presse.]
On passa ensuite à l'examen des articles. Les premiers avaient trait à
ce qu'on appelait les droits publics des Français, consistant dans
l'égalité devant la loi, dans l'équitable répartition des charges
publiques, dans la liberté individuelle, la liberté des cultes, la
liberté de la presse, dans le respect des propriétés de toute origine,
dans la forme du service militaire, et enfin dans l'inviolabilité
assurée aux actes et aux opinions depuis 1789. Sur la plupart de ces
points on était d'accord. Pourtant sur quelques-uns il y eut
discussion, et même changement de rédaction. Après avoir admis pour
chaque culte une égale protection, le projet ajoutait que la religion
catholique était la religion de l'État. MM. Boissy d'Anglas,
Chabaud-Latour, voulurent qu'on précisât le sens de ces mots, et
demandèrent ce qu'ils signifiaient, si, par exemple, ils n'emportaient
pas quelque avantage de position pour le culte catholique, et si par
suite de cet avantage les autres cultes ne seraient pas replacés dans
une sorte de dépendance. Il fut répondu que la France était
catholique, et qu'il fallait oser le dire. C'était donc purement et
simplement un acte de condescendance envers le culte catholique, pour
s'excuser auprès de lui de l'égalité effective accordée aux autres. On
n'insista pas, car les opposants n'auraient rien gagné à insister. Sur
la liberté individuelle, sur la liberté de la presse, il n'y eut
presque pas de contestation. Quant à la liberté de la presse tout le
monde fut d'avis qu'il fallait l'accorder, mais en réprimant les excès
auxquels elle n'est que trop disposée à se livrer. À cette époque
personne, faute d'expérience, ne pensait aux distinctions qui ont été
admises plus tard entre les journaux et les livres, et on ne songeait
à soumettre ni les uns ni les autres à un examen préalable,
c'est-à-dire à la censure.
[En marge: Opposition à l'article qui garantit les biens nationaux.]
Le respect promis aux propriétés de toute origine souleva la question
la plus grave de cette époque. Il s'agissait, comme on le devine, des
biens dits _nationaux_, confisqués sur les émigrés ou enlevés à
l'Église, vendus à diverses époques de la révolution, payés plus ou
moins bien selon les temps, et possédés actuellement par quelques
millions de Français. Les inquiétudes des possesseurs étaient
naturelles à l'aspect des émigrés, fiers de leur triomphe, confiants
dans leur force, et fort irrités contre les détenteurs de leurs biens,
qui les avaient souvent acquis à vil prix, pour une poignée
d'assignats sans valeur, quelquefois même par des moyens odieux. Mais
au maintien de ces ventes tenait le repos de l'État, et ni le Roi ni
les princes n'avaient de doute à cet égard. Leur désir de voir les
émigrés remis en possession de leur patrimoine était aussi grand que
pouvait l'être le désir des émigrés eux-mêmes; mais la certitude d'un
bouleversement immédiat les arrêtait, et le Roi avait consenti à cette
rédaction claire et positive: _Toutes les propriétés sont inviolables,
sans aucune exception de celles qu'on appelle nationales, la loi ne
mettant aucune différence entre elles._
[En marge: Intention secrète du parti royaliste à l'égard des biens
nationaux, révélée par M. Lainé.]
Une pareille manière de s'exprimer était parfaitement suffisante, et
on n'en pouvait souhaiter une meilleure. Mais elle parut trop
significative à certains membres de la commission, qui dévoilèrent en
cette occasion les secrets desseins du parti royaliste, et surtout la
ruse au moyen de laquelle ce parti voulait échapper à la nécessité qui
pesait sur les Bourbons, et qui était la condition principale de leur
retour. M. de Fontanes, dans la voie d'expiation où il était entré,
s'éleva beaucoup contre la rédaction proposée. Selon lui les moeurs
établissaient une différence marquée entre les propriétés
patrimoniales, et celles qui portaient le titre de nationales, et si
cette différence existait dans la réalité, comment la loi osait-elle
déclarer qu'il n'en fallait faire aucune? Jusqu'ici les lois de la
révolution elle-même s'étaient bornées à proclamer le maintien des
propriétés d'origine nationale, mais elles n'avaient jamais poussé le
zèle jusqu'à s'efforcer de leur rendre une valeur morale qui leur
manquait. Comment donc pouvait-on choisir le jour même où les Bourbons
rentraient en France, pour empirer la condition des infortunés qui
avaient été dépouillés de leur patrimoine?--
Il était facile de répondre que ces infortunés, non pas tous sans
doute, mais un grand nombre, avaient porté la guerre dans leur pays,
que l'intérêt qu'ils inspiraient ne devait donc pas être sans mélange,
et que le retour des Bourbons réveillant naturellement leurs
espérances, il fallait choisir le moment même de ce retour pour
renforcer les garanties données aux acquéreurs de biens nationaux.
Pourtant les auteurs du projet se turent, comme pour faire entendre
qu'ils cédaient à une nécessité du temps, en la maudissant au fond du
coeur. Mais M. Lainé déchira tous les voiles. Il avait vivement épousé
la cause de la liberté vingt ans auparavant, et, comme beaucoup
d'autres, il avait été violemment ramené en arrière par les excès de
la révolution, jusqu'à éprouver presque les sentiments de l'émigration
elle-même.--Parlons franchement, s'écria-t-il, nous reconnaissons
qu'il faut ménager les acquéreurs de biens nationaux, mais tout en les
ménageant nous désirons que les biens dont ils sont détenteurs
reviennent à leurs anciens propriétaires. Ainsi le veulent la morale,
la justice et le véritable esprit monarchique. Or cela ne peut
s'opérer que par des transactions entre les anciens propriétaires et
les nouveaux. Ces transactions commencent à s'effectuer en plusieurs
endroits, et ce qui les amène c'est l'empire de l'opinion sur les
nouveaux propriétaires. Pourquoi donc travailler à rendre moins forte
l'opinion morale qui les porte à restituer?--
C'était déclarer tout simplement qu'on voulait par la crainte amener
les nouveaux propriétaires à céder aux anciens, et à vil prix, les
biens qu'ils avaient acquis. Parmi eux en effet beaucoup les avaient
achetés presque pour rien; mais beaucoup aussi les avaient payés en
argent, et à un taux approchant du prix réel. D'ailleurs des milliers
de transactions avaient déjà fait passer une grande partie de ces
biens dans des mains nouvelles, et à peu près sur le pied de leur
valeur véritable. Le projet qu'on nourrissait de les faire revenir aux
anciens propriétaires était donc moralement injuste, outre qu'il était
politiquement insensé.
[En marge: M. Beugnot fait maintenir l'article attaqué.]
Les auteurs du projet de constitution persistaient à se taire, lorsque
M. Beugnot, ministre d'État, chargé de la police, et rédacteur de
l'article en discussion, prit la parole pour le défendre. Il savait,
par les rapports qui lui arrivaient journellement, à quel point les
espérances indiscrètes des émigrés étaient devenues des menaces
sérieuses pour les acquéreurs de biens nationaux, et il fit de l'état
des choses un tableau qui alarma fort les deux commissions réunies.
Pourtant il ne l'aurait pas emporté encore, s'il n'eût usé d'un
subterfuge. La série des garanties générales renfermait l'article qui
disait: _L'État peut exiger le sacrifice d'une propriété pour cause
d'intérêt public légalement constaté, mais avec une indemnité
préalable._ Il plaça cet article immédiatement après celui qui était
contesté, et il le présenta ainsi placé comme pouvant donner ouverture
plus tard à une indemnité, que l'État payerait lui-même aux anciens
propriétaires. Ce subterfuge, prétexte pour les uns, raison pour les
autres, termina la discussion, et la rédaction proposée fut adoptée.
À cette série des droits et des devoirs généraux on avait joint ce qui
était relatif au service militaire dû par tous les citoyens. On adopta
l'expédient déjà employé de l'abolition de la conscription, en
annonçant une loi destinée à fixer ultérieurement le mode de
recrutement, ce qui devait amener le rétablissement de l'institution
abolie, sauf l'abus, qui tiendrait toujours bien moins à l'institution
elle-même qu'au caractère du gouvernement appelé à s'en servir.
[En marge: Formes du gouvernement du Roi.]
[En marge: Sens véritable de l'article 14.]
Les droits généraux une fois consacrés, venaient les formes du
gouvernement royal. À ce sujet il n'y avait pas une seule divergence
dans les esprits, quand on ne les prenait à aucune des extrémités de
l'opinion. Un roi inviolable, chargé de toute la puissance exécutive,
représenté par des ministres responsables devant deux chambres
d'origine différente, était universellement admis. Tandis que les
émigrés nourrissaient des pensées extravagantes, les hommes de la
révolution, émigrés d'une autre espèce, n'avaient pas de leur côté des
idées plus justes, et demeurés adorateurs fervents de la constitution
de 1791, ils auraient désiré une chambre unique. Il n'y avait pas dans
les deux commissions, et parmi les gens éclairés, un seul homme de cet
avis. Il n'y eut donc pas de discussion à cet égard. L'article 14 qui
attribuait au Roi le droit de faire des règlements pour l'exécution
des lois, fut pris dans son sens naturel et simple, et bien qu'on
ajoutât ces mots: _pour la sûreté de l'État_, on ne voulait pas dire
que le Roi se servirait du pouvoir réglementaire pour se mettre
au-dessus du pouvoir législatif, et pour renverser la Constitution
quand il lui plairait. Personne n'eut d'autre pensée que d'accorder à
la royauté l'initiative de toutes les mesures de défense au dedans et
au dehors qui lui appartient nécessairement, et d'ajouter le pouvoir
réglementaire au pouvoir exécutif, ce qui n'est pas moins
indispensable, les lois, quelque complètes qu'elles soient, laissant à
régler une foule de détails, qu'il faut abandonner forcément à
l'autorité chargée de les exécuter. La dictature ne fut donc pas
cachée perfidement dans l'article 14, parce que, nous le répétons, on
agissait simplement et de bonne foi.
[En marge: L'initiative législative.]
[En marge: Manière indirecte et suffisante de l'assurer.]
Il y avait une question, celle de l'initiative législative, qui alors
avait beaucoup plus d'importance qu'elle n'en aurait aujourd'hui,
parce que l'expérience n'avait point encore appris que pour le pays la
vraie initiative consiste dans la faculté de porter au ministère des
hommes de son choix. Les ministres nommés de la sorte présentent les
lois dont le pays sent le besoin. À cette époque on tenait beaucoup à
l'initiative, les royalistes pour le Roi, les libéraux pour les deux
Chambres. Priver absolument les Chambres d'initiative, comme on le
proposait, les réduire purement et simplement à adopter ou à rejeter
les propositions royales, parut, même aux auteurs du projet de
constitution, bien rigoureux. Pour sortir de l'embarras que tout le
monde, jusqu'aux commissaires royaux eux-mêmes, semblait éprouver, une
transaction fut proposée. Elle consistait à donner aux Chambres la
faculté de s'adresser au Roi, en le suppliant de présenter les projets
de loi désirés, avec la précaution, du reste fort sage, d'exiger que
la supplique ne pût être transmise à la couronne que lorsqu'elle
aurait réuni l'assentiment des deux Chambres. C'était l'initiative
elle-même sous une forme infiniment respectueuse, qui ne diminuait ni
sa valeur, ni son autorité.
[En marge: Droit d'amendement.]
On apporta aussi quelques modifications au droit d'amender les lois
soumises aux délibérations des Chambres, droit qui devait ne s'exercer
qu'après discussion dans les bureaux, et après consentement des
ministres ou commissaires royaux. Dans tous les cas la sanction de la
loi devait appartenir au Roi. Ces précautions contre le droit
d'amendement étaient excessives, car la discussion des lois, sans la
faculté de les modifier, n'est qu'une agitation stérile. Placer les
Chambres entre le rejet ou l'adoption pure et simple, c'est les
réduire aux résolutions extrêmes, et détruire l'esprit de transaction
qui doit être le véritable esprit des pays libres. D'ailleurs la
sanction définitive laissée à la couronne garantit à cet égard toute
l'étendue de la prérogative royale.
Naturellement les changements apportés par les deux commissions au
projet de constitution devaient être soumis à Louis XVIII lui-même, et
ne prendre place dans la série des articles qu'après son consentement.
Les quatre commissaires royaux lui présentèrent ces amendements, et
il les admit sans difficulté, disant qu'il voulait, à moins
d'impossibilité démontrée, que le projet réunît l'unanimité des deux
commissions.
[En marge: Institution de la pairie.]
On adopta ensuite pour chambre haute, au lieu d'un sénat, une pairie,
ce qui répondait mieux à l'ancienne monarchie française, étant bien
entendu que le Roi choisirait dans le Sénat, non pas tous ses membres,
mais ceux qui par leurs services, leur renommée ou leur situation,
pourraient figurer sans inconvenance dans le nouvel ordre de choses,
et que leurs dotations seraient conservées à ceux même qui ne
figureraient pas dans les rangs de la pairie. Il fut établi que les
princes seraient pairs par le seul droit de leur naissance. Sur la
proposition de M. de Sémonville qui, pour plaire apparemment, désigna
clairement M. le duc d'Orléans, il fut décidé que les princes ne
siégeraient qu'avec la permission expresse du Roi. Le projet ne
contenant point cette précaution, il fallut recourir à Louis XVIII qui
l'adopta simplement, sans aucune observation désobligeante pour le
prince qu'on avait en vue.
[En marge: Organisation de la Chambre des députés.]
La seconde chambre reçut le titre de Chambre des députés. Elle dut
pour le présent, et jusqu'à son renouvellement, être composée du Corps
législatif tout entier, duquel on était fort satisfait, comme on l'a
vu, parce qu'il était jaloux du Sénat, et qu'il s'était montré plus
empressé envers les Bourbons. Il fut décidé que les députés seraient
élus dans des colléges d'arrondissement, par des électeurs payant 300
francs de contribution, et qu'ils seraient tenus de payer eux-mêmes
1000 francs d'impôt. À ce sujet plusieurs questions avaient surgi.
D'abord fallait-il exiger un cens de la part des électeurs et des
éligibles, et quelle devait être la quotité de ce cens?
[En marge: Cens électoral et cens d'éligibilité.]
Quant aux électeurs, il n'y eut d'hésitation dans l'esprit de
personne. Pour les éligibles il s'éleva des doutes. M. Félix Faulcon,
homme respectable et respecté, siégeant depuis vingt-cinq ans dans nos
assemblées, combattit le cens pour les éligibles, et se cita lui-même
comme exemple des inconvénients qui pouvaient résulter d'une condition
pareille, car il ne payait pas le cens exigé. Avec tous les égards qui
lui étaient dus, on repoussa ses observations, et on dit qu'en donnant
au pays la liberté, il fallait chercher ses sûretés dans la grande
propriété, et mettre dans les mains de celle-ci cette liberté si
nouvelle et si étendue dont on allait faire le périlleux essai. Ces
raisons prévalurent. Restait la nature du cens. On trouvait que le mot
_contribution foncière_ était un peu trop étroit, et on demanda
d'ajouter _mobilière_, parce que la contribution désignée par ce
dernier mot avait beaucoup d'analogie avec l'autre. Après discussion
on substitua au mot _contribution foncière_ celui de _contributions
directes_, sans se douter qu'on changeait ainsi les destinées de
l'ordre de choses, en introduisant parmi les électeurs la classe des
_patentables_, qui payent non pour les propriétés qu'ils ont, mais
pour la profession qu'ils exercent. On ne mit pas même en question la
publicité complète des séances des Chambres.
Enfin, relativement à la manière de former la seconde chambre, M. de
Montesquiou, agissant ici pour son propre compte, aurait voulu qu'on
attribuât à la royauté le pouvoir qui appartenait au Sénat dans la
constitution impériale, et qui consistait à choisir les membres du
Corps législatif sur une liste de candidats dressée par les colléges
électoraux. Pour prouver qu'une telle assemblée ne serait pas plus
dépendante qu'une autre, il cita l'assemblée des notables, qui en 1787
avait rejeté toutes les propositions de la royauté. Mais il ne trouva
personne pour l'appuyer. La proposition de M. de Montesquiou avait
l'inconvénient d'ôter à la chambre la plus populaire, à celle qui
était censée représenter le pays, l'apparence de l'indépendance, qui
importe autant que l'indépendance elle-même, et la citation qu'il
avait faite prouvait que dans les jours de révolution la désignation
par le Roi n'était pas une garantie, tandis que dans les temps
ordinaires elle avait tous les inconvénients qu'on lui reprochait, et
qui faisaient dire qu'on redonnait à la France la constitution
impériale. Cette pensée, propre à M. de Montesquiou, n'eut pas de
suite.