On n'a pas oublié les phases diverses par lesquelles avaient
passé les finances de la France depuis 1830; la crise menaçante,
conséquence de la révolution de Juillet: la prospérité laborieusement
et honorablement reconquise par dix années d'ordre, de paix et de
sagesse; les événements de 1840 venant de nouveau tout compromettre,
presque aussi funestes à ce point de vue que ceux de 1830; puis,
au moment même où, par suite de ces événements, le Trésor était
obéré par tant de dépenses militaires, l'obligation de faire face
immédiatement aux charges non moins énormes de la création du réseau
ferré[29]. De là les difficultés budgétaires en face desquelles le
cabinet du 29 octobre s'était trouvé. En 1846, après plus de cinq
années d'efforts, il se flattait d'en être sorti, et il proclamait,
dans le discours royal lu à l'ouverture de la session, «la situation
satisfaisante de nos finances». Était-il fondé à tenir ce langage?
[Note 29: Voir t. III, ch. V, § V; t. IV, ch. V, § XII; t. V, ch. I,
§ X.]
1840 avait inauguré le régime des déficits. Même en laissant de côté
le budget extraordinaire, les dépenses ordinaires dépassaient les
recettes ordinaires de 138 millions en 1840, de 165 millions en 1841,
de 65 millions en 1842, de 38 millions en 1843. La cause principale
des déficits était l'augmentation subite du budget du ministère de
la guerre: ce budget, qui n'était que de 214 millions en 1829 et
de 241 millions en 1839, s'était élevé en 1840 à 367 millions, en
1841 à 385, en 1842 à 325, en 1843 à 310, en 1844 à 297, en 1845 à
302, en 1846 à 331; ces chiffres s'expliquent parce que, d'une part,
l'effectif normal de l'armée avait été porté de 248,000 hommes à
339,000, et que, d'autre part, la vigoureuse impulsion donnée par
le maréchal Bugeaud à la guerre algérienne en avait à peu près
doublé les frais. Progression analogue dans le budget de la marine,
qui était passé de 72 millions en 1829 et 79 millions en 1839, à 99
millions en 1840, 124 en 1841, 130 en 1842, 116 en 1843, 117 en 1844,
114 en 1845, 130 en 1846. Ajoutons que la dotation des ministères
civils s'était aussi accrue, quoique dans une moindre proportion,
soit à cause des améliorations apportées dans les services, soit par
le seul effet de cette loi de la cherté croissante de toutes choses.
Comment rétablir l'équilibre du budget ordinaire? Des impôts
nouveaux, le ministère n'en voulait pas proposer, fidèle en cela
à la tradition du gouvernement de Juillet. Des économies vraiment
considérables, il n'y fallait pas songer; l'état militaire, une fois
mis sur un certain pied, ne pouvait plus être réduit, et, quant à
l'Algérie, rien n'eût été plus fâcheux, même au point de vue des
finances, que de revenir aux demi-mesures. On eût pu, sans doute,
diminuer notablement les charges en convertissant successivement en
3 0/0 les divers types de rentes au-dessus du pair; le service de la
dette publique aurait été ainsi allégé d'une quarantaine de millions.
Souvent il avait été question de cette mesure; mais le Roi s'y était
obstinément opposé, ne jugeant ni équitable ni politique d'imposer ce
sacrifice aux rentiers. Il ne restait donc qu'un moyen de rétablir
l'équilibre, c'était une politique sage, pacifique, qui développât
la prospérité publique et par là accrût le revenu des contributions
indirectes. Ainsi fit le gouvernement. Ces contributions, qui avaient
donné 687 millions en 1840, en produisirent 719 en 1841, 754 en
1842, 768 en 1843, 791 en 1844, 808 en 1845, 827 en 1846, soit, en
sept ans, une augmentation de 140 millions. Grâce à ces recettes, le
budget ordinaire finit par retrouver son équilibre: celui de 1844
n'avait plus qu'un déficit insignifiant de 181,000 francs; celui de
1845 se solda par un boni de 4,335,332 francs.
Rétablir l'équilibre du budget ordinaire, c'était bien; ce n'était
pas assez. Le budget extraordinaire n'était pas le moindre embarras
de nos finances. Il avait commencé à prendre quelque importance
en 1838, avec le développement donné aux travaux publics et avec
les premiers efforts faits pour les chemins de fer. Il comprit 37
millions de dépenses en 1838; 55 en 1839, 65 en 1840, 62 en 1841.
À partir de 1842, ces chiffres se trouvèrent subitement grossis,
parce qu'aux dépenses des chemins de fer, on ajouta les crédits
plus considérables encore ouverts pour certains travaux militaires
ou maritimes, fortifications, ports de guerre, accroissement de la
flotte: ainsi arriva-t-on, en 1842, à un total de 118 millions; en
1843, de 135; en 1844, de 128; en 1845, de 162; en 1846, de 168. Dans
un budget régulier, à toute dépense autorisée il faut une ressource
correspondante. Le système adopté en 1837 avait été de faire face aux
dépenses extraordinaires avec les réserves de l'amortissement. On
sait en quoi consistaient ces réserves: en vertu des règles posées
pour l'amortissement, chaque année, une certaine quantité de rentes
3 0/0 était rachetée; mais on n'eût pu faire de même pour les rentes
5 0/0, 4 et demi 0/0, 4 0/0, qui étaient au-dessus du pair, sans
imposer au Trésor une perte considérable; la dotation et les rentes
rachetées appartenant à chacun de ces fonds n'étaient donc plus
employées en achats nouveaux et constituaient un fonds provisoirement
disponible auquel on donna le nom de «réserves de l'amortissement».
Ce furent ces réserves, environ 75 à 80 millions par an, que la loi
du 17 mai 1837 affecta aux travaux publics extraordinaires. Une telle
mesure se justifiait: du moment où l'on ne pouvait plus appliquer ces
fonds à l'extinction des dettes anciennes, n'était-il pas naturel de
les employer à prévenir des dettes nouvelles?
Tout alla bien en 1838, en 1839, tant que les budgets ordinaires
furent en équilibre et que les dépenses extraordinaires ne
dépassèrent pas les réserves. Mais quand la crise de 1840 amena le
déficit et qu'au même moment le chiffre des dépenses extraordinaires
fut considérablement grossi, la combinaison se trouva entièrement
dérangée. Les réserves de l'amortissement durent être détournées
de l'affectation que leur avait donnée la loi de 1837 et furent
employées à couvrir les déficits. Pendant plusieurs années, elles
n'y suffirent même pas et laissèrent un découvert qui absorbait
d'avance les réserves des années futures. À la fin de 1845, ces
réserves paraissaient ainsi engagées jusqu'au milieu de 1846: encore,
en faisant une telle prévision, mettait-on les choses au mieux et
supposait-on que l'équilibre qui venait d'être rétabli dans le budget
ordinaire ne serait plus détruit.
À défaut des réserves de l'amortissement, force avait été de trouver
d'autres ressources pour faire face aux dépenses extraordinaires. Ce
fut alors qu'intervinrent la loi du 25 juin 1841, relative aux grands
travaux militaires et civils[30], et la loi du 11 juin 1842, qui
établit le réseau des chemins de fer[31]. La première autorisait le
gouvernement à emprunter 450 millions applicables aux grands travaux:
par suite, deux emprunts furent effectués en rentes 3 0/0; l'un, en
octobre 1841, de 150 millions, au cours de 78 fr. 52 c. 1/2; l'autre,
en décembre 1844, de 200 millions, au cours de 84 fr. 75; ce dernier
cours, le plus élevé qu'on eût obtenu dans un emprunt depuis 1830,
témoignait du relèvement du crédit; pour les 100 millions restants,
on ne jugea pas nécessaire de s'adresser au public; on se contenta,
en 1845, de consolider jusqu'à concurrence de cette somme les fonds
de la caisse d'épargne. Quant à la seconde de ces lois, celle de
1842 sur les chemins de fer, on sait qu'elle n'assurait aucune
recette comme contre-partie de l'énorme dépense qu'elle autorisait;
tout devait être à la charge de la dette flottante jusqu'à ce que
l'extinction des découverts permît d'appliquer à cette dépense les
réserves de l'amortissement, ou, si cette ressource manquait, jusqu'à
ce qu'il fût fait un nouvel emprunt. Suivant l'expression de M.
Dumon, la dette flottante était comme «un prêteur intermédiaire entre
une dépense anticipée et une recette retardée». Le crédit ouvert
dans ces conditions n'avait été tout d'abord, en 1842, que de 126
millions; mais, chaque année, de nouveaux crédits s'y ajoutaient,
et il fut bientôt visible que le chiffre total de l'opération,
évalué dans le début à 475 millions, dépasserait 650 millions. Une
fois engagé dans cette voie, on ne s'y arrêta pas. Le procédé qui
consistait à imputer des dépenses sur la dette flottante était
dangereux, mais il était commode, et l'on fut amené à l'appliquer
à d'autres dépenses qui ne trouvaient pas place dans le budget
ordinaire et dont quelques-unes n'avaient pas l'excuse d'être, comme
celles des chemins de fer, des dépenses essentiellement productives.
Tel fut notamment le crédit de 93 millions voté en 1846 pour le
développement de la flotte: c'était la Chambre elle-même, émue par
certaines révélations sur l'état de notre marine, notamment par la
fameuse note du prince de Joinville, qui avait poussé le ministère à
proposer cette dépense. Au 1er janvier 1846, la dette flottante, bien
qu'allégée par les récents emprunts, s'élevait à 428 millions, et
l'on prévoyait qu'elle grossirait encore dans les années suivantes.
[Note 30: Voir t. IV, ch. V, § XII.]
[Note 31: Voir t. V, ch. I, § X.]
Sans doute chacune de ces dépenses extraordinaires se justifiait par
d'excellentes raisons. Eût-il été possible de retarder les chemins de
fer, ou de ralentir la conquête algérienne? Eût-il été patriotique de
se refuser à renforcer notre état militaire? Le malheur était qu'on
dût faire tout à la fois. De cette concomitance tout accidentelle
venait l'embarras de nos finances. Le gouvernement se flattait du
moins que l'embarras ne serait que passager, et s'il chargeait si
lourdement la dette flottante, il n'était pas sans prévoir les
moyens de la dégager. Il comptait pour cela sur les remboursements
à effectuer par les compagnies de chemins de fer, remboursements
s'élevant à plus de deux cents millions, et sur les réserves de
l'amortissement qu'il espérait bientôt retrouver disponibles.
Toutefois ce n'était pas avant plusieurs années que la dette
flottante pourrait être ainsi complètement déchargée du poids qu'on
avait momentanément rejeté sur elle. La commission des finances, dans
le rapport fait en 1846 sur le budget de 1847, calculait que cette
libération totale ne serait accomplie qu'en 1857. Et encore était-ce
à la condition qu'il n'y aurait d'ici là aucune crise extérieure
ou intérieure, que les budgets ordinaires ne présenteraient plus de
découverts et qu'on n'entreprendrait pas de nouveaux travaux. Qui
pouvait répondre que toutes ces conditions seraient remplies? Le
ministère se flattait cependant de n'avoir pas dépassé les forces
de la France, et quand c'était M. Thiers, le ministre de 1840,
qui lui reprochait d'avoir été téméraire, M. Guizot se croyait
fondé a répondre: «La paix aussi a ses grandes entreprises, la
paix a aussi ses témérités; mais les témérités de la paix ont cet
avantage qu'elles sont fécondes, qu'elles valent au pays des biens
immenses qui vont toujours se développant. Les témérités d'une
autre politique, d'un autre système, sont au contraire stériles et
vont s'aggravant tous les jours. Voilà la différence. Nous avons la
confiance qu'avec le maintien de la bonne politique, de la politique
pacifique et conservatrice, les témérités de la paix seront heureuses
et fructueuses, et que le pays surmontera, c'est-à-dire portera le
fardeau dont il s'est volontairement chargé, au-devant duquel il est
allé lui-même à cause des biens qu'il en espère[32].»
[Note 32: Discours du 28 mai 1846.]