Le danger du système d'élection augmente en proportion de
l'étendue des prérogatives du pouvoir exécutif. -- Les Américains
peuvent adopter ce système, parce qu'ils peuvent se passer d'un
pouvoir exécutif fort. -- Comment les circonstances favorisent
l'établissement du système électif. -- Pourquoi l'élection du
président ne fait point varier les principes du gouvernement. --
Influence que l'élection du président exerce sur le sort des
fonctionnaires secondaires.
Le système de l'élection, appliqué au chef du pouvoir exécutif chez un
grand peuple, présente des dangers que l'expérience et les historiens
ont suffisamment signalés.
Aussi je ne veux en parler que par rapport à l'Amérique.
Les dangers qu'on redoute du système de l'élection sont plus ou moins
grands, suivant la place que le pouvoir exécutif occupe, et son
importance dans l'État, suivant le mode de l'élection et les
circonstances dans lesquelles se trouve le peuple qui élit.
Ce qu'on reproche non sans raison au système électif, appliqué au chef
de l'État, c'est d'offrir un appât si grand aux ambitions particulières,
et de les enflammer si fort à la poursuite du pouvoir, que souvent les
moyens légaux ne leur suffisant plus, elles en appellent à la force
quand le droit vient à leur manquer.
Il est clair que plus le pouvoir exécutif a de prérogatives, plus
l'appât est grand; plus l'ambition des prétendants est excitée, plus
aussi elle trouve d'appui dans une foule d'ambitions secondaires qui
espèrent se partager la puissance après que leur candidat aura triomphé.
Les dangers du système d'élection croissent donc en proportion directe
de l'influence exercée par le pouvoir exécutif sur les affaires de
l'État.
Les révolutions de Pologne ne doivent pas seulement être attribuées au
système électif en général, mais à ce que le magistrat élu était le chef
d'une grande monarchie.
Avant de discuter la bonté absolue du système électif, il y a donc
toujours une question préjudicielle à décider, celle de savoir si la
position géographique, les lois, les habitudes, les moeurs et les
opinions du peuple chez lequel on veut l'introduire permettent d'y
établir un pouvoir exécutif faible et dépendant; car vouloir tout à la
fois que le représentant de l'État reste armé d'une vaste puissance et
soit élu, c'est exprimer, suivant moi, deux volontés contradictoires.
Pour ma part, je ne connais qu'un seul moyen de faire passer la royauté
héréditaire à l'état de pouvoir électif: il faut rétrécir d'avance sa
sphère d'action, diminuer graduellement ses prérogatives, et habituer
peu à peu le peuple à vivre sans son aide. Mais c'est ce dont les
républicains d'Europe ne s'occupent guère. Comme beaucoup d'entre eux ne
haïssent la tyrannie que parce qu'ils sont en butte à ses rigueurs,
l'étendue du pouvoir exécutif ne les blesse point; ils n'attaquent que
son origine, sans apercevoir le lien étroit qui lie ces deux choses.
Il ne s'est encore rencontré personne qui se souciât d'exposer son
honneur et sa vie pour devenir président des États-Unis, parce que le
président n'a qu'un pouvoir temporaire, borné et dépendant. Il faut que
la fortune mette un prix immense en jeu pour qu'il se présente des
joueurs désespérés dans la lice. Nul candidat, jusqu'à présent, n'a pu
soulever en sa faveur d'ardentes sympathies et de dangereuses passions
populaires. La raison en est simple: parvenu à la tête du gouvernement,
il ne peut distribuer à ses amis ni beaucoup de puissance, ni beaucoup
de richesses, ni beaucoup de gloire, et son influence dans l'État est
trop faible pour que les factions voient leurs succès ou leur ruine dans
son élévation au pouvoir.
Les monarchies héréditaires ont un grand avantage: l'intérêt particulier
d'une famille y étant continuellement lié d'une manière étroite à
l'intérêt de l'État, il ne se passe jamais un seul moment où celui-ci
reste abandonné à lui-même. Je ne sais si dans ces monarchies les
affaires sont mieux dirigées qu'ailleurs; mais du moins il y a toujours
quelqu'un qui, bien ou mal, suivant sa capacité, s'en occupe.
Dans les États électifs, au contraire, à l'approche de l'élection et
long-temps avant qu'elle n'arrive, les rouages du gouvernement ne
fonctionnent plus, en quelque sorte, que d'eux-mêmes. On peut sans doute
combiner les lois de manière à ce que l'élection s'opérant d'un seul
coup et avec rapidité, le siége de la puissance exécutive ne reste pour
ainsi dire jamais vacant; mais, quoi qu'on fasse, le vide existe dans
les esprits en dépit des efforts du législateur.
À l'approche de l'élection, le chef du pouvoir exécutif ne songe qu'à
la lutte qui se prépare; il n'a plus d'avenir; il ne peut rien
entreprendre, et ne poursuit qu'avec mollesse ce qu'un autre peut-être
va achever. «Je suis si près du moment de ma retraite, écrivait le
président Jefferson, le 21 janvier 1809 (six semaines avant l'élection),
que je ne prends plus part aux affaires que par l'expression de mon
opinion. Il me semble juste de laisser à mon successeur l'initiative des
mesures dont il aura à suivre l'exécution et à supporter la
responsabilité.»
De son côté, la nation n'a les yeux tournés que sur un seul point; elle
n'est occupée qu'à surveiller le travail d'enfantement qui se prépare.
Plus la place qu'occupe le pouvoir exécutif dans la direction des
affaires est vaste, plus son action habituelle est grande et nécessaire,
et plus un pareil état de choses est dangereux. Chez un peuple qui a
contracté l'habitude d'être gouverné par le pouvoir exécutif, et à plus
forte raison d'être administré par lui, l'élection ne pourrait manquer
de produire une perturbation profonde.
Aux États-Unis, l'action du pouvoir exécutif peut se ralentir
impunément, parce que cette action est faible et circonscrite.
Lorsque le chef du gouvernement est élu, il en résulte presque toujours
un défaut de stabilité dans la politique intérieure et extérieure de
l'État. C'est là un des vices principaux de ce système.
Mais ce vice est plus ou moins sensible suivant la part de puissance
accordée au magistrat élu. À Rome, les principes du gouvernement ne
variaient point, quoique les consuls fussent changés tous les ans,
parce que le sénat était le pouvoir dirigeant, et que le sénat était un
corps héréditaire. Dans la plupart des monarchies de l'Europe, si on
élisait le roi, le royaume changerait de face à chaque nouveau choix.
En Amérique, le président exerce une assez grande influence sur les
affaires de l'État, mais il ne les conduit point; le pouvoir
prépondérant réside dans la représentation nationale tout entière. C'est
donc la masse du peuple qu'il faut changer, et non pas seulement le
président, pour que les maximes de la politique varient. Aussi, en
Amérique, le système de l'élection, appliqué au chef du pouvoir
exécutif, ne nuit-il pas d'une manière très sensible à la fixité du
gouvernement.
Du reste, le manque de fixité est un mal tellement inhérent au système
électif, qu'il se fait encore vivement sentir dans la sphère d'action du
président, quelque circonscrite qu'elle soit.
Les Américains ont pensé avec raison que le chef du pouvoir exécutif,
pour remplir sa mission et porter le poids de la responsabilité tout
entière, devait rester, autant que possible, libre de choisir lui-même
ses agents et de les révoquer à volonté; le corps législatif surveille
le président plutôt qu'il ne le dirige. Il suit de là qu'à chaque
élection nouvelle, le sort de tous les employés fédéraux est comme en
suspens.
On se plaint, dans les monarchies constitutionnelles d'Europe, de ce que
la destinée des agents obscurs de l'administration dépend souvent du
sort des ministres. C'est bien pis encore dans les États où le chef du
gouvernement est élu. La raison en est simple: dans les monarchies
constitutionnelles, les ministres se succèdent rapidement; mais le
représentant principal du pouvoir exécutif ne change jamais, ce qui
renferme l'esprit d'innovation entre certaines limites. Les systèmes
administratifs y varient donc dans les détails plutôt que dans les
principes; on ne saurait les substituer brusquement les uns aux autres
sans causer une sorte de révolution. En Amérique, cette révolution se
fait tous les quatre ans au nom de la loi.
Quant aux misères individuelles qui sont la suite naturelle d'une
pareille législation, il faut avouer que le défaut de fixité dans le
sort des fonctionnaires ne produit pas en Amérique les maux qu'on
pourrait en attendre ailleurs. Aux États-Unis, il est si facile de se
créer une existence indépendante, qu'ôter à un fonctionnaire la place
qu'il occupe, c'est quelquefois lui enlever l'aisance de la vie, mais
jamais les moyens de la soutenir.
J'ai dit au commencement de ce chapitre que les dangers du mode de
l'élection appliqué au chef du pouvoir exécutif étaient plus ou moins
grands, suivant les circonstances au milieu desquelles se trouve le
peuple qui élit.
Vainement on s'efforce d'amoindrir le rôle du pouvoir exécutif, il est
une chose sur laquelle ce pouvoir exerce une grande influence, quelle
que soit la place que les lois lui aient faite, c'est la politique
extérieure: une négociation ne peut guère être entamée et suivie avec
fruit que par un seul homme.
Plus un peuple se trouve dans une position précaire et périlleuse, et
plus le besoin de suite et de fixité se fait sentir dans la direction
des affaires extérieures, plus aussi l'application du système de
l'élection au chef de l'État devient dangereuse.
La politique des Américains vis-à-vis du monde entier est simple; on
pourrait presque dire que personne n'a besoin d'eux, et qu'ils n'ont
besoin de personne. Leur indépendance n'est jamais menacée.
Chez eux le rôle du pouvoir exécutif est donc aussi restreint par les
circonstances que par les lois. Le président peut fréquemment changer de
vues sans que l'État souffre ou périsse.
Quelles que soient les prérogatives dont le pouvoir exécutif est revêtu,
on doit toujours considérer le temps qui précède immédiatement
l'élection, et celui pendant lequel elle se fait, comme une époque de
crise nationale.
Plus la situation intérieure d'un pays est embarrassée, et plus ses
périls extérieurs sont grands, plus ce moment de crise est dangereux
pour lui. Parmi les peuples de l'Europe, il en est bien peu qui
n'eussent à craindre la conquête ou l'anarchie, toutes les fois qu'ils
se donneraient un nouveau chef.
En Amérique, la société est ainsi constituée qu'elle peut se soutenir
d'elle-même et sans aide; les dangers extérieurs n'y sont jamais
pressants. L'élection du président est une cause d'agitation, non de
ruine.
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