[Note 137: _Fédéraliste_, nº 67-77, inclusivement.
Constitution, art. 2. _Story_, p. 315, p. 515-780. _Kent's
commentaries_, p. 255.]
Dépendance du président. -- Électif et responsable. -- Libre dans
sa sphère, le sénat le surveille et ne le dirige pas. -- Le
traitement du président fixé à son entrée en fonctions. -- Véto
suspensif.
Les législateurs américains avaient une tâche difficile à remplir: ils
voulaient créer un pouvoir exécutif qui dépendît de la majorité, et qui
pourtant fût assez fort par lui-même pour agir avec liberté dans sa
sphère.
Le maintien de la forme républicaine exigeait que le représentant du
pouvoir exécutif fût soumis à la volonté nationale.
Le président est un magistrat électif. Son honneur, ses biens, sa
liberté, sa vie, répondent sans cesse au peuple du bon emploi qu'il fera
de son pouvoir. En exerçant ce pouvoir, il n'est pas d'ailleurs
complétement indépendant: le sénat le surveille dans ses rapports avec
les puissances étrangères, ainsi que dans la distribution des emplois;
de telle sorte qu'il ne peut ni être corrompu ni corrompre.
Les législateurs de l'Union reconnurent que le pouvoir exécutif ne
pourrait remplir dignement et utilement sa tâche, s'ils ne parvenaient à
lui donner plus de stabilité et plus de force qu'on ne lui en avait
accordé dans les États particuliers.
Le président fut nommé pour quatre ans, et put être réélu. Avec de
l'avenir, il eut le courage de travailler au bien public, et les moyens
de l'opérer.
On fit du président le seul et unique représentant de la puissance
exécutive de l'Union. On se garda même de subordonner ses volontés à
celles d'un conseil: moyen dangereux, qui, tout en affaiblissant
l'action du gouvernement, diminue la responsabilité des gouvernants. Le
sénat a le droit de frapper de stérilité quelques uns des actes du
président; mais il ne saurait le forcer à agir, ni partager avec lui la
puissance exécutive.
L'action de la législature sur le pouvoir exécutif peut être directe;
nous venons de voir que les Américains avaient pris soin qu'elle ne le
fût pas. Elle peut aussi être indirecte.
Les chambres, en privant le fonctionnaire public de son traitement, lui
ôtent une partie de son indépendance; maîtresses de faire les lois, on
doit craindre qu'elles ne lui enlèvent peu à peu la portion de pouvoir
que la constitution avait voulu lui conserver.
Cette dépendance du pouvoir exécutif est un des vices inhérents aux
constitutions républicaines. Les Américains n'ont pu détruire la pente
qui entraîne les assemblées législatives à s'emparer du gouvernement,
mais ils ont rendu cette pente moins irrésistible.
Le traitement du président est fixé, à son entrée en fonctions, pour
tout le temps que doit durer sa magistrature. De plus, le président est
armé d'un véto suspensif, qui lui permet d'arrêter à leur passage les
lois qui pourraient détruire la portion d'indépendance que la
constitution lui a laissée. Il ne saurait pourtant y avoir qu'une lutte
inégale entre le président et la législature, puisque celle-ci, en
persévérant dans ses desseins, est toujours maîtresse de vaincre la
résistance qu'on lui oppose; mais le véto suspensif la force du moins à
retourner sur ses pas; il l'oblige à considérer de nouveau la question,
et, cette fois, elle ne peut plus la trancher qu'à la majorité des deux
tiers des opinants. Le véto, d'ailleurs, est une sorte d'appel au
peuple. Le pouvoir exécutif, qu'on eût pu, sans cette garantie, opprimer
en secret, plaide alors sa cause, et fait entendre ses raisons.
Mais si la législature persévère dans ses desseins, ne peut-elle pas
toujours vaincre la résistance qu'on lui oppose? À cela, je répondrai
qu'il y a dans la constitution de tous les peuples, quelle que soit du
reste sa nature, un point où le législateur est obligé de s'en rapporter
au bon sens et à la vertu des citoyens. Ce point est plus rapproché et
plus visible dans les républiques, plus éloigné et caché avec plus de
soin dans les monarchies; mais il se trouve toujours quelque part. Il
n'y a pas de pays où la loi puisse tout prévoir, et où les institutions
doivent tenir lieu de la raison et des moeurs.
* * * * *
EN QUOI LA POSITION DU PRÉSIDENT AUX ÉTATS-UNIS DIFFÈRE DE CELLE D'UN
ROI CONSTITUTIONNEL EN FRANCE.
Le pouvoir exécutif, aux États-Unis, borné et exceptionnel comme
la souveraineté au nom de laquelle il agit. -- Le pouvoir
exécutif en France s'étend à tout comme elle. -- Le roi est un
des auteurs de la loi. -- Le président n'est que l'exécuteur de
la loi. -- Autres différences qui naissent de la durée des deux
pouvoirs. -- Le président gêné dans la sphère du pouvoir
exécutif. -- Le roi y est libre. -- La France, malgré ces
différences, ressemble plus à une république que l'Union à une
monarchie. -- Comparaison du nombre des fonctionnaires qui, dans
les deux pays, dépendent du pouvoir exécutif.
Le pouvoir exécutif joue un si grand rôle dans la destinée des nations,
que je veux m'arrêter un instant ici, pour mieux faire comprendre quelle
place il occupe chez les Américains.
Afin de concevoir une idée claire et précise de la position du président
des États-Unis, il est utile de la comparer à celle du roi, dans l'une
des monarchies constitutionnelles d'Europe.
Dans cette comparaison, je m'attacherai peu aux signes extérieurs de la
puissance; ils trompent l'oeil de l'observateur plus qu'ils ne le
guident.
Lorsqu'une monarchie se transforme peu à peu en république, le pouvoir
exécutif y conserve des titres, des honneurs, des respects, et même de
l'argent, long-temps après qu'il y a perdu la réalité de la puissance.
Les Anglais, après avoir tranché la tête à l'un de leurs rois et en
avoir chassé un autre du trône, se mettaient encore à genoux pour parler
aux successeurs de ces princes.
D'un autre côté, lorsque les républiques tombent sous le joug d'un
seul, le pouvoir continue à s'y montrer simple, uni et modeste dans ses
manières, comme s'il ne s'élevait point déjà au-dessus de tous. Quand
les empereurs disposaient despotiquement de la fortune et de la vie de
leurs concitoyens, on les appelait encore Césars en leur parlant, et ils
allaient souper familièrement chez leurs amis.
Il faut donc abandonner la surface et pénétrer plus avant.
La souveraineté, aux États-Unis, est divisée entre l'Union et les États,
tandis que, parmi nous, elle est une et compacte; de là naît la première
et la plus grande différence que j'aperçoive entre le président des
États-Unis et le roi en France.
Aux États-Unis, le pouvoir exécutif est borné et exceptionnel, comme la
souveraineté même au nom de laquelle il agit; en France il s'étend à
tout comme elle.
Les Américains ont un gouvernement fédéral; nous avons un gouvernement
national.
Voilà une première cause d'infériorité qui résulte de la nature même des
choses; mais elle n'est pas seule. La seconde en importance est
celle-ci: on peut, à proprement parler, définir la souveraineté, le
droit de faire les lois.
Le roi, en France, constitue réellement une partie du souverain, puisque
les lois n'existent point s'il refuse de les sanctionner; il est, de
plus, l'exécuteur des lois.
Le président est également l'exécuteur de la loi, mais il ne concourt
pas réellement à la faire, puisque, en refusant son assentiment, il ne
peut l'empêcher d'exister. Il ne fait donc point partie du souverain; il
n'en est que l'agent.
Non seulement le roi, en France, constitue une portion du souverain,
mais encore il participe à la formation de la législature, qui en est
l'autre portion. Il y participe en nommant les membres d'une chambre, et
en faisant cesser à sa volonté la durée du mandat de l'autre. Le
président des États-Unis ne concourt en rien à la composition du corps
législatif et ne saurait le dissoudre.
Le roi partage avec les chambres le droit de proposer la loi.
Le président n'a point d'initiative semblable.
Le roi est représenté, au sein des chambres, par un certain nombre
d'agents qui exposent ses vues, soutiennent ses opinions, et font
prévaloir ses maximes de gouvernement.
Le président n'a point entrée au congrès; ses ministres en sont exclus
comme lui-même, et ce n'est que par des voies indirectes qu'il fait
pénétrer dans ce grand corps son influence et ses avis.
Le roi de France marche donc d'égal à égal avec la législature, qui ne
peut agir sans lui, comme il ne saurait agir sans elle.
Le président est placé à côté de la législature, comme un pouvoir
inférieur et dépendant.
Dans l'exercice du pouvoir exécutif proprement dit, point sur lequel sa
position semble le plus se rapprocher de celle du roi en France, le
président a encore plusieurs causes d'infériorité très grandes.
Le pouvoir du roi, en France, a d'abord, sur celui du président,
l'avantage de la durée. Or, la durée est un des premiers éléments de la
force. On n'aime et on ne craint que ce qui doit exister long-temps.
Le président des États-Unis est un magistrat élu pour quatre ans. Le
roi, en France, est un chef héréditaire.
Dans l'exercice du pouvoir exécutif, le président des États-Unis est
continuellement soumis à une surveillance jalouse. Il prépare les
traités, mais il ne les fait pas; il désigne aux emplois, mais il n'y
nomme point[138].
[Note 138: La constitution avait laissé douteux le point de
savoir si le président était tenu à prendre l'avis du sénat,
en cas de discussion, comme en cas de nomination d'un
fonctionnaire fédéral. Le _Fédéraliste_, dans son nº 77,
semblait établir l'affirmative; mais en 1789, le congrès
décida avec toute raison que, puisque le président était
responsable, on ne pouvait le forcer de se servir d'agents
qui n'avaient pas sa confiance. Voyez _Kent's commentaries_,
vol. 1, p. 289.]
Le roi de France est maître absolu dans la sphère du pouvoir exécutif.
Le président des États-Unis est responsable de ses actes. La loi
française dit que la personne du roi de France est inviolable.
Cependant, au-dessus de l'un comme au-dessus de l'autre, se tient un
pouvoir dirigeant, celui de l'opinion publique. Ce pouvoir est moins
défini en France qu'aux États-Unis; moins reconnu, moins formulé dans
les lois; mais de fait il y existe. En Amérique, il procède par des
élections et des arrêts, en France par des révolutions. La France et les
États-Unis ont ainsi, malgré la diversité de leur constitution, ce point
de commun, que l'opinion publique y est, en résultat, le pouvoir
dominant. Le principe générateur des lois est donc, à vrai dire, le même
chez les deux peuples, quoique ses développements y soient plus ou moins
libres, et que les conséquences qu'on en tire soient souvent
différentes. Ce principe, de sa nature, est essentiellement républicain.
Ainsi pensé-je que la France, avec son roi, ressemble plus à une
république, que l'Union, avec son président, à une monarchie.
Dans tout ce qui précède, j'ai pris soin de ne signaler que les points
capitaux de différence. Si j'eusse voulu entrer dans les détails, le
tableau eût été bien plus frappant encore. Mais j'ai trop à dire pour ne
pas vouloir être court.
J'ai remarqué que le pouvoir du président des États-Unis ne s'exerce que
dans la sphère d'une souveraineté restreinte, tandis que celui du roi,
en France, agit dans le cercle d'une souveraineté complète.
J'aurais pu montrer le pouvoir gouvernemental du roi en France dépassant
même ses limites naturelles, quelque étendues qu'elles soient, et
pénétrant, de mille manières, dans l'administration des intérêts
individuels.
À cette cause d'influence, je pouvais joindre celle qui résulte du grand
nombre des fonctionnaires publics qui, presque tous, doivent leur mandat
à la puissance exécutive. Ce nombre a dépassé chez nous toutes les
bornes connues; il s'élève à 138,000[139]. Chacune de ces 138,000
nominations doit être considérée comme un élément de force. Le
président n'a pas le droit absolu de nommer aux emplois publics, et ces
emplois n'excèdent guère 12,000[140].
[Note 139: Les sommes payées par l'État à ces divers
fonctionnaires montent chaque année à 200,000,000 de francs.]
[Note 140: On publie chaque année aux États-Unis un almanach
appelé _National calendar_; on y trouve le nom de tous les
fonctionnaires fédéraux. C'est le _National calendar_ de 1833
qui m'a fourni le chiffre que je donne ici.
Il résulterait de ce qui précède que le roi de France dispose
de onze fois plus de places que le président des États-Unis,
quoique la population de la France ne soit qu'une fois et
demie plus considérable que celle de l'Union.]
* * * * *
CAUSES ACCIDENTELLES QUI PEUVENT ACCROÎTRE L'INFLUENCE DU POUVOIR
EXÉCUTIF.
Sécurité extérieure dont jouit l'Union. -- Politique expectante.
-- Armée de 6,000 soldats. -- Quelques vaisseaux seulement. -- Le
président possède de grandes prérogatives dont il n'a pas
l'occasion de se servir. -- Dans ce qu'il a occasion d'exécuter
il est faible.
Si le pouvoir exécutif est moins fort en Amérique qu'en France, il faut
en attribuer la cause aux circonstances plus encore peut-être qu'aux
lois.
C'est principalement dans ses rapports avec les étrangers que le pouvoir
exécutif d'une nation trouve l'occasion de déployer de l'habileté et de
la force.
Si la vie de l'Union était sans cesse menacée, si ses grands intérêts se
trouvaient tous les jours mêlés à ceux d'autres peuples puissants, on
verrait le pouvoir exécutif grandir dans l'opinion, par ce qu'on
attendrait de lui, et par ce qu'il exécuterait.
Le président des États-Unis est, il est vrai, le chef de l'armée, mais
cette armée se compose de 6,000 soldats; il commande la flotte, mais la
flotte ne compte que quelques vaisseaux; il dirige les affaires de
l'Union vis-à-vis des peuples étrangers, mais les États-Unis n'ont pas
de voisins. Séparés du reste du monde par l'Océan, trop faibles encore
pour vouloir dominer la mer, ils n'ont point d'ennemis, et leurs
intérêts ne sont que rarement en contact avec ceux des autres nations du
globe.
Ceci fait bien voir qu'il ne faut pas juger de la pratique du
gouvernement par la théorie.
Le président des États-Unis possède des prérogatives presque royales,
dont il n'a pas l'occasion de se servir, et les droits dont, jusqu'à
présent, il peut user sont très circonscrits: les lois lui permettent
d'être fort, les circonstances le maintiennent faible.
Ce sont, au contraire, les circonstances qui, plus encore que les lois,
donnent à l'autorité royale de France sa plus grande force.
En France, le pouvoir exécutif lutte sans cesse contre d'immenses
obstacles, et dispose d'immenses ressources pour les vaincre. Il
s'accroît de la grandeur des choses qu'il exécute et de l'importance des
événements qu'il dirige, sans pour cela modifier sa constitution.
Les lois l'eussent-elles créé aussi faible et aussi circonscrit que
celui de l'Union, son influence deviendrait bientôt beaucoup plus
grande.
* * * * *
POURQUOI LE PRÉSIDENT DES ÉTATS-UNIS N'A PAS BESOIN POUR DIRIGER LES
AFFAIRES D'AVOIR LA MAJORITÉ DANS LES CHAMBRES.
C'est un axiome établi en Europe, qu'un roi constitutionnel ne peut
gouverner quand l'opinion des chambres législatives ne s'accorde pas
avec la sienne.
On a vu plusieurs présidents des États-Unis perdre l'appui de la
majorité dans le corps législatif, sans être obligés d'abandonner le
pouvoir, ni sans qu'il en résultât pour la société un grand mal.
J'ai entendu citer ce fait pour prouver l'indépendance et la force du
pouvoir exécutif en Amérique. Il suffit de réfléchir quelques instants
pour y voir, au contraire, la preuve de son impuissance.
Un roi d'Europe a besoin d'obtenir l'appui du corps législatif pour
remplir la tâche que la constitution lui impose, parce que cette tâche
est immense. Un roi constitutionnel d'Europe n'est pas seulement
l'exécuteur de la loi: le soin de son exécution lui est si complétement
dévolu, qu'il pourrait, si elle lui était contraire, en paralyser les
forces. Il a besoin des chambres pour faire la loi, les chambres ont
besoin de lui pour l'exécuter: ce sont deux puissances qui ne peuvent
vivre l'une sans l'autre; les rouages du gouvernement s'arrêtent au
moment où il y a désaccord entre elles.
En Amérique, le président ne peut empêcher la formation des lois; il ne
saurait se soustraire à l'obligation de les exécuter. Son concours zélé
et sincère est sans doute utile, mais n'est point nécessaire à la marche
du gouvernement. Dans tout ce qu'il fait d'essentiel, on le soumet
directement ou indirectement à la législature; où il est entièrement
indépendant d'elle, il ne peut presque rien. C'est donc sa faiblesse, et
non sa force, qui lui permet de vivre en opposition avec le pouvoir
législatif.
En Europe, il faut qu'il y ait accord entre le roi et les chambres,
parce qu'il peut y avoir lutte sérieuse entre eux. En Amérique, l'accord
n'est pas obligé, parce que la lutte est impossible.
* * * * *