Ce sont enfin les magistrats municipaux qui, d'eux-mêmes, et sans avoir
besoin de recevoir une impulsion étrangère, pourvoient à ces besoins
imprévus que ressentent souvent les sociétés[82].
[Note 82: Exemple: les _select-men_ veillent à la santé
publique en cas de maladies contagieuses, et prennent les
mesures nécessaires conjointement avec les juges de paix. Loi
du 22 juin 1797, vol. 1, p. 539.]
Il résulte de ce que nous venons de dire, qu'au Massachusetts le pouvoir
administratif est presque entièrement renfermé dans la commune[83]; mais
il s'y trouve divisé entre beaucoup de mains.
[Note 83: Je dis _presque_, car il y a plusieurs incidents de
la vie communale qui sont réglés, soit par les juges de paix
dans leur capacité individuelle, soit par les juges de paix
réunis en corps au chef-lieu du comté. Exemple: ce sont les
juges de paix qui accordent les licences. Voyez la Loi du 28
février 1787, vol. 1, p. 297.]
Dans la commune de France, il n'y a, à vrai dire, qu'un seul
fonctionnaire administratif, le maire.
Nous avons vu qu'on en comptait au moins dix-neuf dans la commune de la
Nouvelle-Angleterre.
Ces dix-neuf fonctionnaires ne dépendent pas en général les uns des
autres. La loi a tracé avec soin autour de chacun de ces magistrats un
cercle d'action. Dans ce cercle, ils sont tout-puissants pour remplir
les devoirs de leur place, et ne relèvent d'aucune autorité communale.
Si l'on porte ses regards au-dessus de la commune, on aperçoit à peine
la trace d'une hiérarchie administrative. Il arrive quelquefois que les
fonctionnaires du comté réforment la décision prise par les communes ou
par les magistrats communaux[84]; mais en général on peut dire que les
administrateurs du comté n'ont pas le droit de diriger la conduite des
administrateurs de la commune[85]. Ils ne les commandent que dans les
choses qui ont rapport au comté.
[Note 84: Exemple: on n'accorde de licence qu'à ceux qui
présentent un certificat de bonne conduite donné par les
select-men. Si les select-men refusent de donner ce
certificat, la personne peut se plaindre aux juges de paix
réunis en cour de session, et ces derniers peuvent accorder
la licence. Voyez la loi du 12 mars 1808, vol. 2, p. 136. Les
communes ont le droit de faire des règlements (_by-laws_), et
d'obliger à l'observation de ces règlements par des amendes
dont le taux est fixé; mais ces règlements ont besoin d'être
approuvés par la cour des sessions. Voyez la loi du 23 mars
1786, vol. 1, p. 284.]
[Note 85: Au Massachusetts, les administrateurs du comté sont
souvent appelés à apprécier les actes des administrateurs de
la commune; mais on verra plus loin qu'ils se livrent à cet
examen comme pouvoir judiciaire, et non comme autorité
administrative.]
Les magistrats de la commune et ceux du comté sont tenus, dans un très
petit nombre de cas prévus à l'avance, de communiquer le résultat de
leurs opérations aux officiers du gouvernement central[86]. Mais le
gouvernement central n'est point représenté par un homme chargé de faire
des règlements généraux de police ou des ordonnances pour l'exécution
des lois; de communiquer habituellement avec les administrateurs du
comté de la commune; d'inspecter leur conduite, de diriger leurs actes
et de punir leurs fautes.
[Note 86: Exemple: les comités communaux des écoles sont
tenus annuellement de faire un rapport de l'état de l'école
au secrétaire de la république. Voyez la loi du 10 mars 1827,
vol. 3, p. 183.]
Il n'existe donc nulle part de centre auquel les rayons du pouvoir
administratif viennent aboutir.
Comment donc parvient-on à conduire la société sur un plan à peu près
uniforme? Comment peut-on faire obéir les comtés et leurs
administrateurs, les communes et leurs fonctionnaires?
Dans les États de la Nouvelle-Angleterre, le pouvoir législatif s'étend
à plus d'objets que parmi nous. Le législateur pénètre, en quelque
sorte, au sein même de l'administration; la loi descend à de minutieux
détails; elle prescrit en même temps les principes et le moyen de les
appliquer; elle enferme ainsi les corps secondaires et leurs
administrateurs dans une multitude d'obligations étroites et
rigoureusement définies.
Il résulte de là que, si tous les corps secondaires et tous les
fonctionnaires se conforment à la loi, la société procède d'une manière
uniforme dans toutes ses parties; mais reste toujours à savoir comment
on peut forcer les corps secondaires et leurs fonctionnaires à se
conformer à la loi.
On peut dire, d'une manière générale, que la société ne trouve à sa
disposition que deux moyens pour obliger les fonctionnaires à obéir aux
lois:
Elle peut confier à l'un d'eux le pouvoir discrétionnaire de diriger
tous les autres et de les destituer en cas de désobéissance;
Ou bien elle peut charger les tribunaux d'infliger des peines
judiciaires aux contrevenants.
On n'est pas toujours libre de prendre l'un ou l'autre de ces moyens.
Le droit de diriger le fonctionnaire suppose le droit de le destituer,
s'il ne suit pas les ordres qu'on lui transmet, ou de l'élever en grade
s'il remplit avec zèle tous ses devoirs. Or, on ne saurait ni destituer
ni élever en grade un magistrat élu. Il est de la nature des fonctions
électives d'être irrévocables jusqu'à la fin du mandat. En réalité, le
magistrat élu n'a rien à attendre ni à craindre que des électeurs,
lorsque toutes les fonctions publiques sont le produit de l'élection. Il
ne saurait donc exister une véritable hiérarchie entre les
fonctionnaires, puisqu'on ne peut réunir dans le même homme le droit
d'ordonner et le droit de réprimer efficacement la désobéissance, et
qu'on ne saurait joindre au pouvoir de commander celui de récompenser et
de punir.
Les peuples qui introduisent l'élection dans les rouages secondaires de
leur gouvernement, sont donc forcément amenés à faire un grand usage des
peines judiciaires comme moyen d'administration.
C'est ce qui ne se découvre pas au premier coup d'oeil. Les gouvernants
regardent comme une première concession de rendre les fonctions
électives, et comme une seconde concession de soumettre le magistrat élu
aux arrêts des juges. Ils redoutent également ces deux innovations; et
comme ils sont plus sollicités de faire la première que la seconde, ils
accordent l'élection au fonctionnaire et le laissent indépendant du
juge. Cependant, l'une de ces deux mesures est le seul contre-poids
qu'on puisse donner à l'autre. Qu'on y prenne bien garde, un pouvoir
électif qui n'est pas soumis à un pouvoir judiciaire, échappe tôt ou
tard à tout contrôle, ou est détruit. Entre le pouvoir central et les
corps administratifs élus, il n'y a que les tribunaux qui puissent
servir d'intermédiaire. Eux seuls peuvent forcer le fonctionnaire élu à
l'obéissance sans violer le droit de l'électeur.
L'extension du pouvoir judiciaire dans le monde politique doit donc être
corrélative à l'extension du pouvoir électif. Si ces deux choses ne vont
point ensemble, l'État finit par tomber en anarchie ou en servitude.
On a remarqué de tout temps que les habitudes judiciaires préparaient
assez mal les hommes à l'exercice du pouvoir administratif.
Les Américains ont pris à leurs pères, les Anglais, l'idée d'une
institution qui n'a aucune analogie avec ce que nous connaissons sur le
continent de l'Europe, c'est celle des juges de paix.
Le juge de paix tient le milieu entre l'homme du monde et le magistrat,
l'administrateur et le juge. Le juge de paix est un citoyen éclairé,
mais qui n'est pas nécessairement versé dans la connaissance des lois.
Aussi ne le charge-t-on que de faire la police de la société; chose qui
demande plus de bon sens et de droiture que de science. Le juge de paix
apporte dans l'administration, lorsqu'il y prend part, un certain goût
des formes et de la publicité, qui en fait un instrument fort gênant
pour le despotisme; mais il ne s'y montre pas l'esclave de ces
superstitions légales qui rendent les magistrats peu capables de
gouverner.
Les Américains se sont approprié l'institution des juges de paix, tout
en lui ôtant le caractère aristocratique qui la distinguait dans la
mère-patrie. Le gouverneur du Massachusetts[87] nomme, dans tous les
comtés, un certain nombre de juges de paix, dont les fonctions doivent
durer sept ans[88].
[Note 87: Nous verrons plus loin ce que c'est que le
gouverneur; je dois dire dès à présent que le gouverneur
représente le pouvoir exécutif de tout l'État.]
[Note 88: Voyez constitution du Massachusetts, chap. II,
section I, paragraphe 9; chap. III, paragraphe 3.]
De plus, parmi ces juges de paix, il en désigne trois qui forment dans
chaque comté ce qu'on appelle la _cour des sessions_.
Les juges de paix prennent part individuellement à l'administration
publique. Tantôt ils sont chargés, concurremment avec les fonctionnaires
élus, de certains actes administratifs[89]; tantôt ils forment un
tribunal devant lequel les magistrats accusent sommairement le citoyen
qui refuse d'obéir, ou le citoyen dénonce les délits des magistrats.
Mais c'est dans la cour des sessions que les juges de paix exercent les
plus importantes de leurs fonctions administratives.
[Note 89: Exemple entre beaucoup d'autres: un étranger arriva
dans une commune, venant d'un pays que ravage une maladie
contagieuse. Il tombe malade. Deux juges de paix peuvent
donner, avec l'avis des select-men, au shériff du comté,
l'ordre de le transporter ailleurs et de veiller sur lui. Loi
du 23 juin 1797, vol. 1, p. 540.
En général, les juges de paix interviennent dans tous les
actes importants de la vie administrative, et leur donnent un
caractère semi-judiciaire.]
La cour des sessions se réunit deux fois par an au chef-lieu du comté.
C'est elle qui, dans le Massachusetts, est chargée de maintenir le plus
grand nombre[90] des fonctionnaires publics dans l'obéissance[91].
[Note 90: Je dis _le plus grand nombre_, parce qu'en effet
certains délits administratifs sont déférés aux tribunaux
ordinaires. Exemple: lorsqu'une commune refuse de faire les
fonds nécessaires pour ses écoles, ou de nommer le comité des
écoles, elle est condamnée à une amende très considérable.
C'est la cour appelée _supreme judicial court_, ou la cour de
_common pleas_, qui prononce cette amende. Voyez loi du 10
mars 1827, vol. 3, p. 190. _Id._ Lorsqu'une commune omet de
faire provision de munitions de guerre. Loi du 21 février
1822, vol. 2, p. 570.]
[Note 91: Les juges de paix prennent part, dans leur capacité
individuelle, au gouvernement des communes et des comtés. Les
actes les plus importants de la vie communale ne se font en
général qu'avec le concours de l'un d'eux.]
Il faut bien faire attention qu'au Massachusetts la cour des sessions
est tout à la fois un corps administratif proprement dit, et un tribunal
politique.
Nous avons dit que le comté n'avait qu'une existence administrative.
C'est la cour des sessions qui dirige par elle-même le petit nombre
d'intérêts qui se rapportent en même temps à plusieurs communes ou à
toutes les communes du comté à la fois, et dont par conséquent on ne
peut charger aucune d'elles en particulier[92].
[Note 92: Les objets qui ont rapport au comté, et dont la
cour des sessions s'occupe, peuvent se réduire à ceux-ci:
1º L'érection des prisons et des cours de justice; 2º le
projet du budget du comté (c'est la législature de l'État qui
le vote); 3º la répartition de ces taxes ainsi votées; 4º la
distribution de certaines patentes; 5º l'établissement et la
réparation des routes du comté.]
Quand il s'agit du comté, les devoirs de la cour des sessions sont donc
purement administratifs, et si elle introduit souvent dans sa manière de
procéder les formes judiciaires, ce n'est qu'un moyen de s'éclairer[93],
et qu'une garantie qu'elle donne aux administrés. Mais lorsqu'il faut
assurer l'administration des communes, elle agit presque toujours comme
corps judiciaire, et dans quelques cas rares seulement, comme corps
administratif.
[Note 93: C'est ainsi que, quand il s'agit d'une route, la
cour des sessions tranche presque toutes les difficultés
d'exécution à l'aide du jury.]
La première difficulté qui se présente est de faire obéir la commune
elle-même, pouvoir presque indépendant, aux lois générales de l'État.
Nous avons vu que les communes doivent nommer chaque année un certain
nombre de magistrats qui, sous le nom d'assesseurs, répartissent
l'impôt. Une commune tente d'échapper à l'obligation de payer l'impôt en
ne nommant pas les assesseurs. La cour des sessions la condamne à une
forte amende[94]. L'amende est levée par corps sur tous les habitants.
Le shériff du comté, officier de justice, fait exécuter l'arrêt. C'est
ainsi qu'aux États-Unis le pouvoir semble jaloux de se dérober avec soin
aux regards. Le commandement administratif s'y voile presque toujours
sous le mandat judiciaire; il n'en est que plus puissant, ayant alors
pour lui cette force presque irrésistible que les hommes accordent à la
forme légale.
[Note 94: Voyez loi du 20 février 1786, vol. 1, p. 117.]
Cette marche est facile à suivre, et se comprend sans peine. Ce qu'on
exige de la commune est, en général, net et défini; il consiste dans un
fait simple et non complexe, en un principe, et non une application de
détail[95]. Mais la difficulté commence lorsqu'il s'agit de faire obéir,
non plus la commune, mais les fonctionnaires communaux.
[Note 95: Il y a une manière indirecte de faire obéir la
commune. Les communes sont obligées par la loi à tenir leurs
routes en bon état. Négligent-elles de voter les fonds
qu'exige cet entretien, le magistrat communal chargé des
routes est alors autorisé à lever d'office l'argent
nécessaire. Comme il est lui-même responsable vis-à-vis des
particuliers du mauvais état des chemins, et qu'il peut être
actionné par eux devant la cour des sessions, on est assuré
qu'il usera contre la commune du droit extraordinaire que lui
donne la loi. Ainsi, en menaçant le fonctionnaire, la cour
des sessions force la commune à l'obéissance. Voyez la loi du
5 mars 1787, vol. 2, p. 305.]
Toutes les actions répréhensibles que peut commettre un fonctionnaire
public rentrent en définitive dans l'une de ces catégories:
Il peut faire, sans ardeur et sans zèle, ce que lui commande la loi.
Il peut ne pas faire ce que lui commande la loi.
Enfin, il peut faire ce que lui défend la loi.
Un tribunal ne saurait atteindre la conduite d'un fonctionnaire que dans
les deux derniers cas. Il faut un fait positif et appréciable pour
servir de base à l'action judiciaire.
Ainsi, les select-men omettent de remplir les formalités voulues par la
loi en cas d'élection communale; ils peuvent être condamnés à
l'amende[96].
[Note 96: Loi du Massachusetts, vol. 2, p. 45.]
Mais lorsque le fonctionnaire public remplit sans intelligence son
devoir; lorsqu'il obéit sans ardeur et sans zèle aux prescriptions de la
loi, il se trouve entièrement hors des atteintes d'un corps judiciaire.
La cour des sessions, lors même qu'elle est revêtue de ses attributions
administratives, est impuissante pour le forcer dans ce cas à remplir
ses obligations tout entières. Il n'y a que la crainte de la révocation
qui puisse prévenir ces quasi-délits, et la cour des sessions n'a point
en elle l'origine des pouvoirs communaux; elle ne peut révoquer des
fonctionnaires qu'elle ne nomme point.
Pour s'assurer d'ailleurs qu'il y a négligence et défaut de zèle, il
faudrait exercer sur le fonctionnaire inférieur une surveillance
continuelle. Or, la cour des sessions ne siège que deux fois par an;
elle n'inspecte point, elle juge les faits répréhensibles qu'on lui
dénonce.
Le pouvoir arbitraire de destituer les fonctionnaires publics peut seul
garantir, de leur part, cette sorte d'obéissance éclairée et active que
la répression judiciaire ne peut leur imposer.
En France, nous cherchons cette dernière garantie dans la _hiérarchie
administrative_; en Amérique, on la cherche dans l'_élection_.
Ainsi, pour résumer en quelques mots ce que je viens d'exposer:
Le fonctionnaire public de la Nouvelle-Angleterre commet-il un _crime_
dans l'exercice de ses fonctions, les tribunaux ordinaires sont
_toujours_ appelés à en faire justice.
Commet-il une _faute administrative_, un tribunal purement administratif
est chargé de le punir, et quand la chose est grave ou pressante, le
juge fait ce que le fonctionnaire aurait dû faire[97].
[Note 97: Exemple: si une commune s'obstine à ne pas nommer
d'assesseurs, la cour des sessions les nomme, et les
magistrats ainsi choisis sont revêtus des mêmes pouvoirs que
les magistrats élus. Voyez la loi précitée du 20 février
1787.]
Enfin, le même fonctionnaire se rend-il coupable de l'un de ces délits
insaisissables que la justice humaine ne peut ni définir ni apprécier,
il comparaît annuellement devant un tribunal sans appel, qui peut le
réduire tout-à-coup à l'impuissance; son pouvoir lui échappe avec son
mandat.
Ce système renferme assurément en lui-même de grands avantages, mais il
rencontre dans son exécution une difficulté pratique qu'il est
nécessaire de signaler.
J'ai déjà fait remarquer que le tribunal administratif, qu'on nomme la
cour des sessions, n'avait pas le droit d'inspecter les magistrats
communaux; elle ne peut, suivant un terme de droit, agir que lorsqu'elle
est saisie. Or, c'est là le point délicat du système.
Les Américains de la Nouvelle-Angleterre n'ont point institué de
ministère public près la cour des sessions[98]; et l'on doit concevoir
qu'il leur était difficile d'en établir un. S'ils s'étaient bornés à
placer au chef-lieu de chaque comté un magistrat accusateur, et qu'ils
ne lui eussent point donné d'agents dans les communes, pourquoi ce
magistrat aurait-il été plus instruit de ce qui se passait dans le comté
que les membres de la cour des sessions eux-mêmes? Si on lui avait donné
des agents dans chaque commune, on centralisait dans ses mains le plus
redoutable des pouvoirs, celui d'administrer judiciairement. Les lois
d'ailleurs sont filles des habitudes, et rien de semblable n'existait
dans la législation anglaise.
[Note 98: Je dis _près la cour des sessions_. Il y a un
magistrat qui remplit près des tribunaux ordinaires quelques
unes des fonctions du ministère public.]
Les Américains ont donc divisé le droit d'inspection et de plainte comme
toutes les autres fonctions administratives.
Les membres du grand jury doivent, aux termes de la loi, avertir le
tribunal, près duquel ils agissent, des délits de tous genres qui
peuvent se commettre dans leur comté[99]. Il y a certains grands délits
administratifs que le ministère public ordinaire doit poursuivre
d'office[100]; le plus souvent, l'obligation de faire punir les
délinquants est imposée à l'officier fiscal, chargé d'encaisser le
produit de l'amende; ainsi le trésorier de la commune est chargé de
poursuivre la plupart des délits administratifs qui sont commis sous ses
yeux.
[Note 99: Les grands jurés sont obligés, par exemple,
d'avertir les cours du mauvais état des routes. Loi du
Massachusetts, vol. 1, p. 308.]
[Note 100: Si, par exemple, le trésorier du comté ne fournit
point ses comptes. Loi du Massachusetts, vol. 1, p. 406.]
Mais c'est surtout à l'intérêt particulier que la législation américaine
en appelle[101]; c'est là le grand principe qu'on retrouve sans cesse
quand on étudie les lois des États-Unis.
[Note 101: Exemple entre mille: un particulier endommage sa
voiture ou se blesse sur une route mal entretenue; il a le
droit de demander des dommages-intérêts devant la cour des
sessions, à la commune ou au comté chargé de la route. Loi du
Massachusetts, vol. 1, p. 309.]
Les législateurs américains ne montrent que peu de confiance dans
l'honnêteté humaine; mais ils supposent toujours l'homme intelligent.
Ils se reposent donc le plus souvent sur l'intérêt personnel pour
l'exécution des lois.
Lorsqu'un individu est positivement et actuellement lésé par un délit
administratif, l'on comprend en effet que l'intérêt personnel garantisse
la plainte.
Mais il est facile de prévoir que s'il s'agit d'une prescription légale,
qui, tout en étant utile à la société, n'est point d'une utilité
actuellement sentie par un individu, chacun hésitera à se porter
accusateur. De cette manière, et par une sorte d'accord tacite, les lois
pourraient bien tomber en désuétude.
Dans cette extrémité où leur système les jette, les Américains sont
obligés d'intéresser les dénonciateurs en les appelant dans certains cas
au partage des amendes[102].
[Note 102: En cas d'invasion ou d'insurrection, lorsque les
officiers communaux négligent de fournir à la milice les
objets et munitions nécessaires, la commune peut être
condamnée à une amende de 200 à 500 dollars (1,000 à 2,780
francs).
On conçoit très bien que, dans un cas pareil, il peut arriver
que personne n'ait l'intérêt ni le désir de prendre le rôle
d'accusateur. Aussi la loi ajoute-t-elle: «Tous les citoyens
auront droit de poursuivre la punition de semblables délits,
et la moitié de l'amende appartiendra au poursuivant.» Voyez
loi du 6 mars 1810, vol. 2, p. 236.
On retrouve très fréquemment la même disposition reproduite
dans les lois du Massachusetts.
Quelquefois ce n'est pas le particulier que la loi excite de
cette manière à poursuivre les fonctionnaires publics; c'est
le fonctionnaire qu'elle encourage ainsi à faire punir la
désobéissance des particuliers. Exemple: un habitant refuse
de faire la part de travail qui lui a été assignée sur une
grande route. Le surveillant des routes doit le poursuivre;
et s'il le fait condamner, la moitié de l'amende lui revient.
Voyez les lois précitées, vol. 1, p. 308.]
Moyen dangereux qui assure l'exécution des lois en dégradant les moeurs.
Au-dessus des magistrats du comté, il n'y a plus, à vrai dire, de
pouvoir administratif, mais seulement un pouvoir gouvernemental.
* * * * *