En quoi les États de l'Union diffèrent entre eux, par le système
d'administration. -- Vie communale moins active et moins complète
à mesure qu'on descend vers le midi. -- Le pouvoir du magistrat
devient alors plus grand, celui de l'électeur plus petit. --
L'administration passe de la commune au comté. -- États de
New-York, d'Ohio, de Pensylvanie. -- Principes administratifs
applicables à toute l'Union. -- Élection des fonctionnaires
publics ou inamovibilité de leurs fonctions. -- Absence de
hiérarchie. -- Introduction des moyens judiciaires dans
l'administration.
J'ai annoncé précédemment, qu'après avoir examiné en détail la
constitution de la commune et du comté dans la Nouvelle-Angleterre, je
jetterais un coup d'oeil général sur le reste de l'Union.
Il y a des communes et une vie communale dans chaque État; mais dans
aucun des États confédérés on ne rencontre une commune identiquement
semblable à celle de la Nouvelle-Angleterre.
À mesure qu'on descend vers le midi, on s'aperçoit que la vie communale
devient moins active; la commune a moins de magistrats, de droits et de
devoirs; la population n'y exerce pas une influence si directe sur les
affaires; les assemblées communales sont moins fréquentes et s'étendent
à moins d'objets. Le pouvoir du magistrat élu est donc comparativement
plus grand et celui de l'électeur plus petit, l'esprit communal y est
moins éveillé et moins puissant[103].
[Note 103: Voyez pour le détail, _The Revised statutes_ de
l'État de New-York, à la partie I, chap. XI, intitulé: _Of
the powers, duties and privileges of towns._ Des droits, des
obligations et des priviléges des communes, vol. 1, p.
336-364.
Voyez dans le recueil intitulé: _Digest of the laws of
Pensylvania_, les mots _Assessors_, _Collectors_,
_Constables_, _Overseers of the poor_, _Supervisor of
highway_. Et dans le recueil intitulé: _Acts of a general
nature of the state of Ohio_, la loi du 25 février 1834,
relative aux communes, p. 412. Et ensuite les dispositions
particulières relatives aux divers officiers communaux, tels
que: _Township's Clerks_, _Trustees_, _Overseers of the
poor_, _Fence-Niewers_, _Appraisers of property_, _Township's
Treasure_, _Constables_, _Supervisors of highways_.]
On commence à apercevoir ces différences dans l'État de New-York; elles
sont déjà très sensibles dans la Pensylvanie; mais elles deviennent
moins frappantes lorsqu'on s'avance vers le nord-ouest. La plupart des
émigrants qui vont fonder les États du nord-ouest sortent de la
Nouvelle-Angleterre, et ils transportent les habitudes administratives
de la mère-patrie dans leur patrie adoptive. La commune de l'Ohio a
beaucoup d'analogie avec la commune du Massachusetts.
Nous avons vu qu'au Massachusetts le principe de l'administration
publique se trouve dans la commune. La commune est le foyer dans lequel
viennent se réunir les intérêts et les affections des hommes. Mais il
cesse d'en être ainsi à mesure que l'on descend vers des États où les
lumières ne sont pas si universellement répandues, et où par conséquent
la commune offre moins de garanties de sagesse et moins d'éléments
d'administration. À mesure donc que l'on s'éloigne de la
Nouvelle-Angleterre, la vie communale passe en quelque sorte au comté.
Le comté devient le grand centre administratif, et forme le pouvoir
intermédiaire entre le gouvernement et les simples citoyens.
J'ai dit qu'au Massachusetts les affaires du comté sont dirigées par la
cour des sessions. La cour des sessions se compose d'un certain nombre
de magistrats nommés par le gouverneur et son conseil. Le comté n'a
point de représentation, et son budget est voté par la législature
nationale.
Dans le grand État de New-York, au contraire, dans l'État de l'Ohio et
dans la Pensylvanie, les habitants de chaque comté élisent un certain
nombre de députés; la réunion de ces députés forme une assemblée
représentative du comté[104].
[Note 104: Voyez _Revised statutes of the state of New-York_,
partie I, chap. XI, vol. 1, p. 340. _Id._, ch. XII; _Id._, p.
336. _Id._, _Acts of the state of Ohio_. Loi du 25 février
1824, relative aux county commissioners, p. 262.
Voyez _Digest of the laws Pensylvania_, aux mots
_County-States, and levies_, p. 170.
Dans l'État de New-York, chaque commune élit un député, et ce
même député participe en même temps à l'administration du
comté et à celle de la commune.]
L'assemblée du comté possède, dans de certaines limites, le droit
d'imposer les habitants; elle constitue, sous ce rapport, une véritable
législature; c'est elle en même temps qui administre le comté, dirige en
plusieurs cas l'administration des communes, et resserre leurs pouvoirs
dans des limites beaucoup plus étroites qu'au Massachusetts.
Ce sont là les principales différences que présente la constitution de
la commune et du comté dans les divers États confédérés. Si je voulais
descendre jusqu'aux détails des moyens d'exécution, j'aurais beaucoup
d'autres dissemblances à signaler encore. Mais mon but n'est pas de
faire un cours de droit administratif américain.
J'en ai dit assez, je pense, pour faire comprendre sur quels principes
généraux repose l'administration aux États-Unis. Ces principes sont
diversement appliqués; ils fournissent des conséquences plus ou moins
nombreuses suivant les lieux; mais au fond ils sont partout les mêmes.
Les lois varient; leur physionomie change; un même esprit les anime.
La commune et le comté ne sont pas constitués partout de la même
manière; mais on peut dire que l'organisation de la commune et du comté,
aux États-Unis, repose partout sur cette même idée; que chacun est le
meilleur juge de ce qui n'a rapport qu'à lui-même, et le plus en état de
pourvoir à ses besoins particuliers. La commune et le comté sont donc
chargés de veiller à leurs intérêts spéciaux. L'État gouverne et
n'administre pas. On rencontre des exceptions à ce principe, mais non un
principe contraire.
La première conséquence de cette doctrine a été de faire choisir, par
les habitants eux-mêmes, tous les administrateurs de la commune et du
comté, ou du moins de choisir ces magistrats exclusivement parmi eux.
Les administrateurs étant partout élus, ou du moins irrévocables, il en
est résulté que nulle part on n'a pu introduire les règles de la
hiérarchie. Il y a donc eu presque autant de fonctionnaires indépendants
que de fonctions. Le pouvoir administratif s'est trouvé disséminé en une
multitude de mains.
La hiérarchie administrative n'existant nulle part, les administrateurs
étant élus et irrévocables jusqu'à la fin du mandat, il s'en est suivi
l'obligation d'introduire plus ou moins les tribunaux dans
l'administration. De là le système des amendes, au moyen desquelles les
corps secondaires et leurs représentants sont contraints d'obéir aux
lois. On retrouve ce système d'un bout à l'autre de l'Union.
Du reste, le pouvoir de réprimer les délits administratifs, ou de faire
au besoin des actes d'administration, n'a point été accordé dans tous
les États aux mêmes juges.
Les Anglo-Américains ont puisé à une source commune l'institution des
juges de paix; on la retrouve dans tous les États. Mais ils n'en ont pas
toujours tiré le même parti.
Partout les juges de paix concourent à l'administration des communes et
des comtés[105], soit en administrant eux-mêmes, soit en réprimant
certains délits administratifs; mais, dans la plupart des États, les
plus graves de ces délits sont soumis aux tribunaux ordinaires.
[Note 105: Il y a même des États du Sud où les magistrats des
county-counts sont chargés de tout le détail de
l'administration. Voyez _The Statute of the state of
Tennessee_ aux art. _Judiciary_, _Taxes_...]
Ainsi donc, élections des fonctionnaires administratifs, ou
inamovibilité de leurs fonctions, absence de hiérarchie administrative,
introduction des moyens judiciaires dans le gouvernement secondaire de
la société, tels sont les caractères principaux auxquels on reconnaît
l'administration américaine, depuis le Maine jusqu'aux Florides.
Il y a quelques États dans lesquels on commence à apercevoir les traces
d'une centralisation administrative. L'État de New-York est le plus
avancé dans cette voie.
Dans l'État de New-York, les fonctionnaires du gouvernement central
exercent, en certains cas, une sorte de surveillance et de contrôle sur
la conduite des corps secondaires[106]. Ils forment, en certains autres,
une espèce de tribunal d'appel pour la décision des affaires[107]. Dans
l'État de New-York, les peines judiciaires sont moins employées
qu'ailleurs comme moyen administratif. Le droit de poursuivre les délits
administratifs y est aussi placé en moins de mains[108].
[Note 106: Exemple: la direction de l'instruction publique
est centralisée dans les mains du gouvernement. La
législature nomme les membres de l'Université, appelés
régents; le gouverneur et le lieutenant-gouverneur de l'État
en font nécessairement partie. (_Revised statutes_, vol. 1,
p. 456.) Les régents de l'Université visitent tous les ans
les colléges et les académies, et font un rapport annuel à la
législature; leur surveillance n'est point illusoire, par les
raisons particulières que voici: les colléges, afin de
devenir des corps constitués (corporations) qui puissent
acheter, vendre et posséder, ont besoin d'une charte; or
cette charte n'est accordée par la législature que de l'avis
des régents. Chaque année l'État distribue aux colléges et
académies les intérêts d'un fonds spécial créé pour
l'encouragement des études. Ce sont les régents qui sont les
distributeurs de cet argent. Voyez ch. XV, Instruction
publique, _Revised statutes_, vol. 1, p. 455.
Chaque année les commissaires des écoles publiques sont tenus
d'envoyer un rapport de la situation au surintendant de la
république. _Id._, p. 488.
Un rapport semblable doit lui être fait annuellement sur le
nombre et l'état des pauvres. _Id._, p. 681.]
[Note 107: Lorsque quelqu'un se croit lésé par certains actes
émanés des commissaires des écoles (ce sont des
fonctionnaires communaux), il peut en appeler au surintendant
des écoles primaires, dont la décision est finale. _Revised
statutes_, vol. 1, p. 487.
On trouve de loin en loin, dans les lois de l'État de
New-York, des dispositions analogues à celles que je viens de
citer comme exemples. Mais en général ces tentatives de
centralisation sont faibles et peu productives. En donnant
aux grands fonctionnaires de l'État le droit de surveiller et
de diriger les agents inférieurs, on ne leur donne point le
droit de les récompenser ou de les punir. Le même homme n'est
presque jamais chargé de donner l'ordre et de réprimer la
désobéissance; il a donc le droit de commander, mais non la
faculté de se faire obéir.
En 1830, le surintendant des écoles, dans son rapport annuel
à la législature, se plaignait de ce que plusieurs
commissaires des écoles ne lui avaient pas transmis, malgré
ses avis, les comptes qu'ils lui devaient. «Si cette omission
se renouvelle, ajoutait-il, je serai réduit à les poursuivre,
aux termes de la loi, devant les tribunaux compétents.»]
[Note 108: Exemple: l'officier du ministère dans chaque comté
(_district-attorney_) est chargé de poursuivre le
recouvrement de toutes les amendes s'élevant au-dessus de 50
dollars, à moins que le droit n'ait été donné expressément
par la loi à un autre magistrat. _Revised statutes_, part. I,
ch. X, vol. 1, p. 383.]
La même tendance se fait légèrement remarquer dans quelques autres
États[109]. Mais, en général, on peut dire que le caractère saillant de
l'administration publique aux États-Unis est d'être prodigieusement
décentralisée.
[Note 109: Il y a plusieurs traces de centralisation
administrative au Massachusetts. Exemple: les comités des
écoles communales sont chargés de faire chaque année un
rapport au secrétaire d'État. _Laws of Massachusetts_, vol.
1, p. 367.]
* * * * *