En la práctica se ha encontrado que ella tiene precisamente los
méritos y los defectos que uno podría esperar de un instrumento
de su especie. Un ejecutivo fuerte puede realizar satisfactorios
resultados; uno débil, acaba por desengañar a todos. La comunidad,
sin embargo, está tan convencida de que la carta es una mejora sobre
cualquier otro sistema ensayado antes, que ninguna voz se levanta
contra ella. Ha tenido un efecto notable y especialmente satisfactorio
en el sentido de que, por medio de ella, puede hacerse claro para el
más humilde ciudadano que el carácter entero del gobierno municipal,
durante dos años, depende del hombre elegido para desempeñar el cargo
de _Mayor_. Como una consecuencia, ha votado más gente en Brooklin
en la designación de Intendente que en la de Gobernador del Estado
o Presidente de la República. Esa es una gran ganancia en favor del
gobierno municipal porque crea y mantiene alerta un fuerte sentimiento
público y propende a aumentar el interés de todos los ciudadanos en
los asuntos comunales. En ausencia de un pasado histórico que origina
orgullo cívico y en presencia de muchos miles de recién llegados en
cada elección, este efecto es esencialmente valioso. Puede decirse,
también, que bajo las presentes condiciones el voto es más inteligente
que antes. La cuestión en debate es tan importante, al mismo tiempo
que simple, que puede ser explicada aun a personas que no han vivido
sino un tiempo muy corto en la ciudad. Las mismas influencias tienden a
asegurar para la ciudad los servicios en calidad de _Mayor_, de hombres
eminentes, porque bajo tal carta orgánica el _Mayor_ tiene el poder y
la oportunidad de realizar algo. Esta circunstancia hace un llamamiento
a las mejores condiciones que existen en un hombre, mientras lo expone
al fuego de la crítica si no se conduce bien.»
Como intendente municipal de Brooklin, tocó al señor Seth Low
administrar la ciudad bajo las previsiones de esta carta y él nos
declara que, para asegurar su éxito, ajustó su conducta a dos
principios: Primero, determinó que cada jefe de departamento sería
responsable de la marcha de éste; y segundo, resolvió mantenerse
extraño al ejercicio del favoritismo (_patronage_), en todos aquellos
casos en que la carta orgánica no lo obligaba a hacer nombramientos
por sí mismo. De esta manera, dejó a los altos empleados bajo su
dependencia, enteramente libres en la elección de sus subalternos. Esa
libertad les imponía la responsabilidad de su preferencia. Más aún,
sintiéndose libres de la presión del _Mayor_, adquirirían una fuerza
de resistencia más grande contra las exigencias de las influencias
exteriores. Finalmente, la actitud del Mayor a ese respecto, le ganó la
confianza de la comunidad sin distinción de partidos.
El uso acertado del poder para hacer nombramientos, y la elección
de jefes eficientes para los diversos departamentos municipales,
naturalmente aseguran el éxito de la administración de la ciudad en
su parte ejecutiva. Mr. Seth Low, después de establecer esta verdad,
refiere que mientras desempeñó el cargo de Intendente de Brooklin, tuvo
el hábito de reunir una vez por semana en su despacho a los jefes de
los departamentos. Las actas de la sesión anterior del concejo comunal,
eran comunicadas a los miembros de esa reunión y el _Mayor_ recibía
las observaciones del funcionario cuyo departamento sería afectado
por cualquier resolución u ordenanza propuesta, pudiendo prever su
efecto probable. Las cuestiones de interés general para la ciudad eran
discutidas por aquella asamblea íntima que daba al _Mayor_ el beneficio
de su juicio y de su experiencia. Además de las ventajas expresadas,
esas reuniones tenían la de poner en contacto personal a los diversos
funcionarios encargados de la administración de la ciudad, armonizando
sus labores, al mismo tiempo que permitía al intendente ejercer una
especie de vigilancia continua sobre el trabajo diario. Cada jefe de
departamento independientemente le sometía un informe trimestral sobre
los asuntos a su cargo. El intendente en las ciudades americanas, según
Seth Low, recibe diariamente una enorme cantidad de quejas de las que
se acusaba recibo al instante y eran trasmitidas inmediatamente al
departamento respectivo para que se tomaran las medidas del caso o
se dieran las explicaciones oportunas. Si los asuntos a que ellas se
referían tenían remedio, este método aseguraba su pronta aplicación. Si
no lo tenían, el ciudadano quedaba, por lo menos, con la satisfacción
de saber porqué.
El único problema orgánico relacionado con las cartas municipales de
las ciudades americanas que, según Seth Low, aparentemente permanece
sin solución en este país, es el que concierne a la rama legislativa
del gobierno comunal. En algunas ciudades, esa rama está compuesta de
dos cuerpos o cámaras conocidas bajo nombres diferentes y que presentan
los caracteres generales de la legislatura de un Estado, con su cámara
baja y alta. Sea que ese cuerpo se componga de una o dos cámaras, es
lo cierto que desde el momento en que una ciudad ha crecido, dichas
cámaras han dejado de dar buenos resultados. «Originalmente--, dice
Seth Low--las asambleas poseyeron amplios poderes a fin de realizar
hasta donde fuera posible la idea de la autonomía local (_self
government_).
«En regla general, ellas han abusado tanto de esos poderes que casi
en todas partes el límite de su autoridad ha sido restringido. En la
ciudad de Nueva York esa tendencia ha llegado hasta el extremo de
privar al consejo comunal de todas las funciones de importancia que
antes poseyera excepto el poder de conceder franquicias públicas.» Seth
Low sugiere la idea de que tal vez se haga algún día la tentativa de
gobernar las ciudades sin necesidad de una legislatura local.
Sin embargo, hay tantos asuntos respecto a los cuales tal cuerpo debe
tener autoridad, que no le parece probable se llegue pronto a una
resolución tan extrema. Entretanto, la cuestión permanece en pie y
ella ilustra la justicia del criterio americano, según el cual es muy
peligroso, en comunidades completamente democráticas hacer al cuerpo
legislativo supremo sobre el ejecutivo. Finalmente, reconociendo las
deficiencias del régimen municipal americano; Mr. Seth Low afirma que
la tendencia general de dicho régimen muestra signos de mejora.
Como el conocimiento perfecto de un mal facilita el medio de encontrar
su correctivo, creo que tal vez no será inoportuno insistir en la
crítica que se formula por los publicistas contemporáneos de más
autoridad al mecanismo municipal de las grandes ciudades de los Estados
Unidos. Uno de los más competentes en materia de gobierno urbano,
Mr. George E. Waring, que desempeñó un tiempo el cargo de jefe del
departamento de limpieza pública en Nueva York y que acaba de morir de
fiebre amarilla en Cuba, donde fué enviado por el presidente McKinley
para proyectar las obras necesarias al saneamiento de la Habana,
abundando en las consideraciones expuestas por Seth Low, escribe lo
siguiente en una obra reciente[6]:
«Hemos caído en el hábito tan generalizado de considerar al gobierno de
la ciudad aliado al gobierno del Estado y hasta al gobierno del país
en general, que, como es natural, el _control_ de éste ha venido a
parar a las mismas manos--es decir, a manos de personas pertenecientes
a partidos políticos--de manera que se hace prácticamente imposible
resolver una cuestión de vital interés que corresponda al _control_
municipal de acuerdo con las circunstancias que sean propias del caso.
Por lo general y casi invariablemente se decide en relación con el
efecto que el éxito o el fracaso del partido dominante en la ciudad
tendrá en el _control_ del partido sobre el gobierno del Estado y de
la Nación. La elección de un _Mayor_ es habitualmente determinada, no
teniendo en cuenta la influencia individual del candidato sobre los
intereses de la ciudad, sino teniendo en vista el efecto que tendrá
el resultado de la elección en el éxito del partido en el Estado o
en la Nación. Por ejemplo, en una reciente elección de Intendente en
Nueva York, gran número de personas votaron por el candidato que salió
triunfante a pesar de estar en desacuerdo con él y con la organización
local que lo nombraba, sólo por el temor de que el fracaso del partido
de los votantes en esa ocasión pudiera contribuir a llevarlos a la
derrota en las elecciones nacionales en que el partido defendía una
política que sus miembros conceptuaban de suprema importancia. Mientras
se consienta que continúe esta amalgama de los intereses municipales
con los del Estado y los nacionales, continuará también el gobierno
de las ciudades sujeto a consideraciones que, como ciudades, sólo las
afecta de una manera secundaria, subordinándose y relegándose su propio
y principal interés a consideraciones políticas.»
El mismo autor en el desarrollo de su tema añade más tarde lo
siguiente: «Cuando el público llegue a la sensata conclusión que el
gobierno de las ciudades nada tiene que ver con la política y que
es tan sólo un asunto local, lo probable será que cada departamento
del servicio público--incluyendo el del alumbrado y transporte,--se
considere como un elemento de la empresa de realizar el gobierno
urbano y se coloque bajo competente y sistemática dirección. El único
obstáculo serio que se opone al fin indicado se basa en el hecho de
que los cargos públicos se consideran no como puestos de confianza,
sino como premios individuales. Cuando se nombre a los empleados
subalternos de todas las categorías para beneficio del público, más
bien que para el suyo propio y cuando se les asegure su permanencia
en el puesto mientras cumplan con su deber; se les ascienda con
justicia y se les pase una pensión moderada después de cierto tiempo
de servicio, entonces la administración de nuestras ciudades grandes
y pequeñas será tan completa, eficaz y económica como la de Glasgow
y de Berlín. No obstante, se ha de llegar a las condiciones antes
indicadas por medio de un progreso lento y gradual. Lo que más nos
interesa ahora es tomar a las ciudades americanas como son, revisando
los métodos por medio de los cuales se realizan en ellas los detalles
de su gobierno. Es de oportunidad citar aquí el rasgo redentor de la
naturaleza humana que induce al promedio de los empleados públicos a
cumplir con su deber técnico lo mejor que pueden, y se los permite la
política que los coloca, a pesar del principio impulsor de esa política
que es hacer dinero por medio del empleo. Por ejemplo, el actual
gobierno de la ciudad de Nueva York, bajo el control sin restricciones
de los _politicians_, se supone probablemente con justicia, que está
completamente corrompido. En él los principales jefes administrativos
han sido nombrados no porque fuesen los hombres más aptos para el
puesto que ocupan, sino porque han merecido esa recompensa de los jefes
de su partido. A pesar de esto, no se puede dudar que, sobre todo los
altos empleados, los que se encuentran a la cabeza de departamentos
y oficinas de importancia, hacen su trabajo lo mejor que pueden. Lo
hacen con excesivo costo, valiéndose de elementos más útiles en las
urnas electorales que con la pala en la mano, a los cuales se paga
mucho dinero por poco trabajo. En estas condiciones, todo lo que se
hace, se hace con despilfarro. Sin embargo, es necesario confesar que
se hace bien y, excepto en lo que respecta a la limpieza pública y
prescindiendo del costo, hay poco que criticar. Pero puede asegurarse
que con sistema organizado y _control_ adecuado, podría obtenerse igual
resultado con la mitad del gasto.»
El distinguido historiador del siglo XVIII en Inglaterra, Mr. William
Hartpole Lecky, en su notable obra _Democracy and Liberty_, insiste
sobre esta faz deplorable de la organización política americana. «El
sistema que he descrito--escribe--ha probado ser más pernicioso en
el gobierno municipal que en la política federal o de los Estados».
Las elecciones de hombres obscuros para puestos obscuros, según él,
produjeron el dominio de un círculo de politiqueros profesionales.
La corrupción de Nueva York generalmente atribuída al voto irlandés,
remonta hasta el primer cuarto del presente siglo, en que la influencia
irlandesa era nula. En aquel tiempo, el Estado y la ciudad habían caído
en manos de una camarilla llamada «the Albany Regency», a cuyo respecto
cita Mr. Lecky algunos párrafos terribles del estadista Mr. Seward.
Desde 1842 hasta 1846, prevaleció un mal de otra índole en la metrópoli
americana: «era costumbre permitir a los ocupantes de los asilos
públicos (_public almshouses_) salir de su recinto en los días de
elección y concurrir a las urnas, y un escritor americano asegura que
en aquella época los asilos constituían un factor importante en la vida
política del Estado de Nueva York, pues los indigentes eran obligados a
votar por el partido en el poder, amenazándoseles con una pérdida del
apoyo que se les prestaba si no se sometían a esa exigencia y su número
bastaba para inclinar el platillo de la balanza en los distritos en que
votaban[7].
La historia del _Tweed Ring_ es demasiado conocida para que valga
la pena de detenerse en ella sino como uno de esos ejemplos que es
necesario no olvidar para execrar las prácticas políticas que hacen
posible en una comunidad una violación tan monstruosa de todas las
leyes y principios morales... «La corrupción--dice, refiriéndose a
este episodio único en la historia del desorden administrativo, Mr.
Lecky--nunca alcanzó un punto ni siquiera aproximado a la magnitud
a que llegó entre 1863 y 1871, cuando todos los poderes del Estado
y de la ciudad de Nueva York pasaron a manos de la camarilla de
Tammany (_Tammany Ring_). En aquel tiempo, cuatro novenas partes de la
población era de origen europeo. Una vasta proporción de ella consistía
en inmigrantes recientes y el voto católico irlandés apoyó en masa a
la camarilla. La mayoría de la legislatura del Estado, el intendente
municipal, el gobernador, varios jueces, casi todas las autoridades
municipales con poder para ordenar, vigilar y controlar la inversión
de los fondos públicos fueron sus hechuras, y supongo que ninguna
otra ciudad del mundo civilizado presenció jamás en tiempo de paz tal
sistema de despojo completo, continuo y organizado. Se calculó que
el sesenta y cinco por ciento de las sumas gastadas ostensiblemente
en obras públicas representaba aumentos fraudulentos. Entre 1860 y
1871 la deuda de Nueva York quintuplicó y durante los dos últimos años
del gobierno de la camarilla se aumentó en proporción de más de cinco
millones y medio de libras esterlinas por año. Un distinguido escritor
americano que es también un diplomático de nota, familiarizado con
las condiciones de las capitales europeas[8] ha trazado ocupándose de
ese asunto, el siguiente instructivo paralelo: «La ciudad de Berlín,
en tamaño y rapidez de crecimiento, puede ser comparada con Nueva
York. Contiene un millón doscientos mil habitantes y su población se
ha triplicado durante los últimos treinta años... Mientras Berlín
tiene una vida municipal al mismo tiempo digna y económica, con calles
bien pavimentadas y limpias, con un costoso sistema de drenaje, con
notables edificios públicos, con la vida, la libertad, la aspiración
a la felicidad mucho mejor garantizada que en nuestra metrópoli, todo
el gobierno municipal es sostenido con una insignificancia más que
el interés de la deuda pública de la ciudad de Nueva York». En otra
parte añade el mismo publicista: «Deseo establecer deliberadamente
un hecho de fácil verificación; que mientras, como regla general, en
otros países civilizados los gobiernos municipales han ído mejorando
continuamente hasta llegar a ser generalmente honestos y serviciales,
nuestros propios gobiernos, por regla general, son los peores del mundo
y empeoran a medida que transcurre el tiempo.»
Esta corrupción, según Mr. Lecky, es la inevitable consecuencia de
la aplicación de los métodos de la extrema democracia al gobierno
municipal. «En América como en Inglaterra--dice--las elecciones
municipales no consiguen atraer el mismo interés y atención que las
grandes elecciones políticas, y cuando todos los puestos inferiores
son llenados por medio de elección popular, y cuando esas elecciones
se reproducen continuamente, es imposible para hombres ocupados
penetrar en el pleno conocimiento de sus detalles o formar ningún
juicio sobre los muchos obscuros candidatos que desfilan ante ellos.
Las clasificaciones respecto a la propiedad del elector son juzgadas
demasiado aristocráticas para un pueblo democrático. La vieja y buena
cláusula que en otros tiempos pudo encontrarse en muchas cartas
orgánicas, según la cual nadie podía votar en proposiciones destinadas
a imponer una contribución o dar empleo a los productos de ella, sin
ser susceptible de quedar sometido al pago de dicha contribución, ha
desaparecido... Las elecciones son por sufragio universal. Solamente
un número reducido de electores tiene un interés apreciable en los
impuestos moderados y en la administración económica y una proporción
de votos que basta usualmente para sostener la balanza del poder, queda
en manos de los más nuevos e ignorantes inmigrantes. ¿Puede acaso
concebirse condiciones más favorables para servir los propósitos de
hombres sagaces y deshonestos, cuyo objeto es la ganancia personal,
cuyo método es la organización de los elementos ignorantes y viciosos
de la comunidad en combinaciones electorales que imponen contribuciones
y nombran administradores? Las camarillas se manejan con tanta
habilidad que pueden casi siempre excluir del puesto público a un
ciudadano conocido por serles hostil; aunque «un hombre bueno y fácil
que ni lucha ni protesta, un figurón (_figure head_), puede ser algunas
veces de gran ventaja». Pero en general, en tanto que el gobierno no es
absolutamente intolerable, las clases más industriosas y respetables se
mantienen separadas de la atmósfera repugnante de la política municipal
y renuncian a la larga, difícil y dudosa tarea de entrar en pugna con
la camarilla dominante. «Los asuntos de la ciudad--dice Mr. White--son
virtualmente manejados por un reducido número de hombres que hacen de
la llamada política un negocio»[9].
Para conseguir la reforma, el distinguido autor que vengo citando,
expresa que los pasos dados con más éxito hasta hoy han sido los que
limitan el poder de los cuerpos donde penetró la corrupción. En Nueva
York, y en varios otros Estados, desde 1874, las legislaturas sólo
pueden legislar sobre asuntos municipales por medio de una ley general,
habiéndose de esta manera retirado el derecho de votar leyes especiales
en favor de individuos o de corporaciones. En otros Estados se ha
restringido, con éxito, el hábito de distribuir fondos públicos, con
pretexto de caridad, a establecimientos religiosos. En unos pocos se
ha tratado de asegurar una representación de la minoría, y en otros se
han impuesto limitaciones al poder de contratar empréstitos e imponer
contribuciones.
«Está de moda,--escribe M. McMaster, en un artículo publicado en _The
Forum_,--limitar el poder de los gobernadores, de las legislaturas,
de los tribunales; mandarles que hagan ésto, prescribirles que
hagan aquéllo, hasta el punto de que la moderna constitución de un
Estado parece más un código de leyes que un instrumento de gobierno
legislativo. Por todas partes se manifiesta cierto disgusto por los
servidores y representantes del pueblo. Una larga y triste experiencia
ha convencido al público que los legisladores aumentarían sin cesar la
deuda del Estado, a menos que se les prohiba positivamente pasar de
cierto límite; que soportarían ferrocarriles paralelos, consolidación
de corporaciones, medios de transporte descriminatorios, ventas por
los concejos comunales de valiosas franquicias a compañías de tramways
y de teléfonos, a menos que la constitución del Estado declare
expresamente que tales cosas no son permitidas. Tan lejos ha sido
llevado este sistema de prohibiciones, que muchas legislaturas carecen
de la autorización necesaria para sancionar ninguna legislación privada
o especial, ni para cancelar obligaciones contraídas con el Estado
por individuos o corporaciones, ni pueden pasar leyes en que esté
interesado miembro alguno, ni prestar el crédito del Estado, ni tomar
en cuenta leyes disponiendo de fondos públicos en las últimas horas
del período». La tendencia actual, en efecto, como lo he establecido
al referirme a la carta orgánica de Brooklin, comentada por Mr. Seth
Low, tiende a la concentración del poder en manos de un funcionario
responsable, ya que no es posible establecer en todas partes el sistema
de Washington en que el gobierno municipal está puesto en manos de una
comisión bajo la superintendencia del congreso.
He aquí cómo uno de los historiadores más notables de la capital
federal, describe la organización de este gobierno[10]:
«El gobierno municipal de Washington es, en muchos conceptos, una
anomalía entre los gobiernos municipales y tanto en su mecanismo
como en sus resultados merece llamar la atención de los aficionados
al estudio de la ciencia política. Según el sistema que en él se
observa, tres comisionados nombrados por el congreso constituyen la
base y fuente de su poder. Washington se constituyó de una manera
oficial en 1802 con un gobierno municipal de acuerdo con el sistema
antiguo inglés, compuesta de un alcalde o mayor y un concejo común,
que permaneció en función hasta 1871, época en que fué sustituído por
un gobierno de forma territorial con un gobernador y un delegado en
el congreso. Después de algunos años de prueba, el resultado fué poco
satisfactorio, y por acuerdo del congreso, aprobado en 11 de junio de
1878, se creó el actual gobierno de la ciudad y del distrito. Este es
tan nuevo y sus resultados han sido tan satisfactorios, que merece
describirse detalladamente.
«La sección primera de la ley de organización determina que todo el
territorio cedido al congreso de los Estados Unidos por el Estado de
Maryland como sitio permanente del gobierno, deberá continuar siendo
reconocido con el nombre de Distrito de Columbia, y continuar también
siendo una corporación municipal, cuyos comisionados debían ser tres,
dos nombrados por el senado, y el tercero un oficial del cuerpo
de ingenieros del ejército de los Estados Unidos, cuyo grado sería
superior al grado de capitán y que designaría el presidente. Estos tres
comisionados que constituyen virtualmente el gobierno de la ciudad y
del distrito, ejercen funciones tanto ejecutivas como legislativas.
Su deber, según lo dispone la ley de creación, consiste en imponer
contribuciones, encargarse de archivos y dineros que al distrito
pertenezcan, hacer investigaciones anuales dando cuenta de ella, sobre
las instituciones de caridad; hacer reglamentos relativos a la policía,
edificios y provisión de carbón; dar cuenta del número de celadores e
inspectores; determinar o cambiar estaciones de carruajes públicos,
abolir o consolidar oficinas; nombrar y remover empleados; determinar
las épocas para pago de los impuestos, etc., y comprobación y saldo de
cuentas; firmar todos los contratos; aprobar bonos de los contratistas;
señalar los deberes a que están sujetas las juntas de policía, de
sanidad y de escuelas; cuidar de las instalaciones de los servicios de
agua, de gas y cloacas, antes de comenzar las mejoras de una calle;
determinar tarifas equitativas para el consumo de gas; proyectar las
leyes adicionales que se consideren necesarias y dar cuenta anual al
congreso de sus procedimientos.