las capacidades de la forma federal de gobierno y los resultados
maravillosos producidos por ella en el espacio de un siglo de
existencia. El ensayo debía producirse en una vasta extensión de
territorio despoblado y era indispensable para que él diera los frutos
anticipados que los primitivos ocupantes de la tierra poseyeran el
rico legado de educación política, sólo posible por la tradición de
largos años de gobierno autónomo. «La costa atlántica de Norte América,
escribe Fiske, fácilmente accesible a Europa y sin embargo, bastante
remota para estar libre de las complicaciones políticas del viejo
mundo, proporcionó la primera de aquellas condiciones; y la historia
del pueblo inglés a través de cincuenta generaciones proporcionó la
segunda». La preservación de la autonomía local hizo posible la
unión federal. La durabilidad de esta unión quedó garantida por su
flexibilidad. La independencia completa mantenida por cada estado, en
todos aquellos asuntos que no afectan directamente al principio federal
mismo, garantizó la permanencia de esta forma de gobierno, solamente
posible en una raza de hombres en quienes el uso de la representación
política se había convertido en una segunda naturaleza. Sin embargo,
este resultado maravilloso de todo un continente desenvolviéndose en
paz y en medio de la más grande prosperidad bajo un sistema político
en que, como se ha dicho, la permanencia de la acción concertada se
mantiene sin sacrificar la independencia de la acción, no fué alcanzado
sino después de ensayos y numerosos tanteos cuya historia encierra
fecundas enseñanzas para la humanidad.
Los Estados Unidos son por sí mismos un mundo y algunos de sus
estados, dentro de su área territorial, pueden contener a varias
naciones europeas. Entre los límites de Tejas, por ejemplo, caben
holgadamente Alemania, Holanda, Dinamarca, Bélgica y Suiza. Los
estados de Maine, de New Hampshire y Vermont tienen una superficie
superior a la Inglaterra; Minnesota, Iowa, Missouri, Indian Territory,
Oklahoma, Kansas, Nebraska, South Dakota, North Dakota, New Mexico,
Colorado, Wyoming, Utah, Idaho, Nevada y California, comprenden una
superficie territorial superior a la del vasto Imperio Chino. Conocida
es la energía de la raza, la riqueza nacional, el desarrollo de la
industria, el crecimiento de la población. En el desarrollo futuro
de estas condiciones extraordinarias se basa lo que se ha llamado el
«Destino Manifiesto» de la gran república y el papel histórico que
le corresponde desempeñar en la evolución humana. Ese destino está
íntimamente ligado con el de la raza inglesa, esparcida por todos los
ámbitos del orbe, y sus posibilidades inconmensurables merecen detener
profundamente la atención del pensador.
Por lo pronto, el crecimiento de la raza inglesa en América conduce
a conclusiones sorprendentes. A este respecto Fiske se pregunta si
los Estados Unidos podrían mantener una población tan densa como la
de Bélgica, y, poniéndolo en duda y admitiendo que sólo puedan dar
abrigo a un pueblo cuya densidad sea la mitad de la de aquel reino,
encuentra que según la ley de aumento actual, al fin del siglo XX
este país contará con 1.500.000.000 de habitantes. No puede preverse
tal resultado porque existen razones económicas que disminuirán la
proporción del crecimiento presente; pero en todo caso y deduciendo
todas las causas accidentales humanamente discernibles que puedan
entrabar la marcha de aquella progresión, resulta que los Estados
Unidos tendrán en aquel tiempo 600 o 700 millones. La gran república
constituirá entonces una agregación humana de poder y dimensiones
inconmensurablemente superiores a las de todos los imperios que
registra la historia. La carrera de la raza inglesa en otras partes del
mundo hará que prácticamente el imperio universal quede en sus manos
victoriosas. Dotada de un seguro instinto geográfico, ella posee ya
las llaves del comercio en todas las regiones del globo. El África,
en el siglo próximo, será el teatro de un desarrollo análogo al de
Norte América a comienzos del presente. Australia verá prosperar los
seis estados en que se divide su continente y convertirse en naciones
poderosas y opulentas. Todavía quedarán para la expansión futura los
fértiles territorios de la Nueva Zelandia y los archipiélagos del
Pacífico, donde hoy flamea la enseña de «Greater Britania».
El destino de la raza inglesa, señalado por publicistas que han
estudiado su pasado y analizan su presente, seguirá desenvolviéndose
hasta que todas las tierras donde todavía no existe una antigua
civilización queden sometidas a sus leyes y a sus costumbres y sean
colonizadas por vástagos de su tronco poderoso. Según Fiske, ya asoma
el día en que las cuatro quintas partes de la raza humana serán de
descendencia inglesa, como lo son las cuatro quintas partes de la
población americana actual. La soberanía del mar y la supremacía
comercial, que hoy ya le pertenecen, quedarán para siempre sujetas a su
dominio. Así como Holanda fué en un tiempo el rival naval y mercantil
de Inglaterra, Alemania y Francia y los demás países quedarán reducidos
a entidades políticas insignificantes. He aquí el cuadro gigantesco
de poderío y de grandeza supremos que exalta la imaginación de este
pueblo en esta hora de patrióticos regocijos. He ahí las maravillas de
un sistema político que alienta la expansión aislada de cada una de las
secciones de este vasto continente y concentra el haz disperso de sus
fuerzas en una potencia única, agresiva y conquistadora.
VIII
GOBIERNO MUNICIPAL AMERICANO
El gobierno municipal americano, en todo el territorio de la
república, obedece a un mismo plan general, sujeto, sin embargo, a
muchas variaciones de detalle en las diversas secciones de este país.
Consta de un departamento ejecutivo con un _Mayor_ o _Intendente_
a su cabeza. El intendente es elegido por los habitantes de la
ciudad y ocupa el cargo por uno, dos, tres y cuatro años, según las
disposiciones de la ley respectiva. Bajo su dirección existen varios
jefes de departamento,--comisionados de limpieza pública, tasadores,
encargados de las instituciones de beneficencia, etc.,--y éstos
diversos funcionarios son unas veces elegidos por el pueblo y otras
nombrados por el intendente o el concejo de la ciudad. El concejo es
un cuerpo legislativo que comprende generalmente dos cámaras, la de
los _aldermen_ y el concejo común, elegido por los ciudadanos; pero
en muchas ciudades pequeñas y en otras de las grandes, como Chicago
y San Francisco, no hay sino una cámara. Además, existen jueces del
municipio (_city judges_) algunas veces nombrados por el gobernador del
Estado, para servir por el término de su vida o mientras dure su buena
conducta, pero comúnmente elegidos por el pueblo por un corto lapso de
tiempo.
Todos los gastos para objetos urbanos son votados por el concejo del
municipio (_city council_); y en regla general dicho concejo ejerce
cierto control sobre los jefes de los departamentos ejecutivos por
intermedio de comités constituidos de su seno. Así, puede haber un
comité de vías de comunicación, otro de edificios públicos, otro
de parques o establecimientos de beneficencia, etc. El jefe del
departamento depende, más o menos, del comité respectivo, lo que en
la práctica en lugar de ser una ventaja, se critica severamente, pues
este sistema reparte y debilita la responsabilidad. Los jefes de los
departamentos son autónomos en la esfera de sus funciones. Cuando el
_Mayor_ los nombra, generalmente lo hace con la venia del concejo
municipal o de una de sus ramas. El _Mayor_ no es un miembro de dicho
concejo, pero puede vetar sus resoluciones, que, sin embargo, pasan a
pesar de su veto por una mayoría de dos tercios.
Los gobiernos municipales constituídos en esa forma se asemejan a
gobiernos de Estado en pequeño. La relación del _Mayor_ al concejo
municipal es análoga a la del gobernador en relación a la legislatura
del Estado y a la del Presidente de la República en relación con el
Congreso Nacional. En teoría nada parece más republicano, aunque en
la práctica el sistema deja mucho que desear. Las grandes metrópolis
se quejan de contribuciones excesivas, de despilfarro de los dineros
públicos, de la corrupción administrativa, del mal pavimento y de
la falta de limpieza, de la policía deficiente y de otros males
semejantes. «El gobierno republicano que a pesar de sus inevitables
deficiencias parece funcionar admirablemente bien en los distritos
rurales, en los Estados y en la Nación, ha sido mucho menos feliz en
su aplicación a las ciudades, dice textualmente John Fiske, en un
libro reciente. Hace cincuenta años estábamos autorizados a hablar del
gobierno civil en los Estados Unidos, como si hubiera caído del cielo
o hubiera surgido por algún milagro en el suelo americano y teníamos
motivo para creer que en las meras formas republicanas existía una
especie de virtud mística que las convertía en una panacea para todos
los males políticos. Nuestra experiencia posterior con las ciudades
ha sacudido duramente esta disposición del ánimo. Ha proporcionado
hechos que no concuerdan con la teoría favorable hasta el punto de
que nuestros escritores y nuestros oradores parecen dispuestos a
derramar su _spleen_ sobre las desgraciadas ciudades, tal vez con
demasiada rudeza. Las oímos llamar «albañales de corrupción» y «llagas
de nuestro cuerpo político». Sin embargo, y con toda probabilidad
nuestras ciudades están destinadas a aumentar en número y a crecer día
por día; así tal vez es justo considerar con calma los problemas que
presentan y que no fueron previstos cuando se fraguó hace cien años
nuestra teoría de gobierno, problemas que a medida que la experiencia
nos haya instruído lo suficiente, podemos esperar serán resueltos
con éxito; como lo han sido otras cosas. Una discusión general de
este tema no cabe en los límites de un breve croquis histórico. No
obstante, nuestra exposición sería incompleta si nos abstuviéramos de
mencionar algunas de las tentativas que se han hecho, con el objeto
de reconstruír nuestras teorías sobre el gobierno municipal y mejorar
su funcionamiento. Y ante todo, señalemos algunas de las dificultades
peculiares del problema para poder comprender por qué debemos esperar
tener menos éxito en el manejo de nuestras ciudades que en el de
nuestras comunidades rurales, en el de los Estados o en el de la
Nación.»[1].
El distinguido publicista hace notar, apoyándose en cifras estadísticas
sorprendentes, el crecimiento de las ciudades americanas. Ese hecho
es tan conocido que considero inútil reproducir los datos aglomerados
por él en su interesante trabajo. El mismo fenómeno se nota en varias
ciudades argentinas, especialmente en Buenos Aires y el Rosario, lo
que hace particularmente aplicables a nosotros en cierto sentido
las reflexiones que le sugiere el cambio repentino de condiciones
urbanas que puede decirse sorprendía desprevenidos a los primitivos
legisladores de este país.
La rapidez del desarrollo de las ciudades, en efecto, y el hecho ha
sido señalado por todos los escritores americanos que han estudiado
este asunto, acarrea consecuencias importantes que es necesario
tener en cuenta. En primer lugar, obliga a la ciudad a efectuar
grandes desembolsos de dinero con el objeto de obtener resultados
inmediatos. Las obras públicas deben emprenderse con intención de
acabarlas pronto, antes que con el de hacerlas sólidas y completas.
Los pavimentos, los caños de desagüe y los depósitos de agua potable
deben ser usados al instante aun cuando se proyecten en una forma
inadecuada o se construyan de una manera imperfecta; y así, antes de
mucho tiempo, la obra tiene que hacerse de nuevo. Tales condiciones
de apuro imperioso aumentan las tentaciones deshonestas así como las
tendencias a incurrir en errores de juicio de parte de los hombres que
administran los fondos públicos. Además, el crecimiento rápido de una
ciudad, especialmente de una ciudad nueva, representa la construcción
inmediata de cierta cantidad de obras públicas para las cuales se
necesita apelar al crédito y la deuda exige contribuciones pesadas. Es
un caso semejante,--dice Mr. Fiske,--al del joven que, con el objeto
de asegurar un hogar para su familia, rápidamente aumentada, compra
una casa gravada con una fuerte hipoteca. Dos veces por año debe pagar
una gran cuenta de interés y para afrontarla debe economizar sobre
su mesa y de cuando en cuando negarse a sí mismo un traje nuevo. De
igual manera, si una ciudad tiene que imponer fuertes contribuciones
para pagar sus deudas, debe reducir sus gastos corrientes en alguna
parte y los resultados se transparentan en la relajación o ineficacia
del servicio afectado. Mr. Low declara que «muy pocas de las ciudades
americanas han acabado de satisfacer por completo el costo de sus
primeras obras para la provisión de agua corriente.» Finalmente, la
falta de previsión origina mucho derroche. No es fácil prever cómo
crecerá una ciudad o la naturaleza de las necesidades que dentro de
algunos años se harán sentir en ella[2]. Además, aun cuando se tenga
esa previsión no es fácil asegurar la previsión práctica de un concejo
municipal elegido por sólo un año. Sus miembros temen aumentar las
contribuciones ese año y la consideración de lo que sucederá diez años
después les parece «visionaria». El hábito de hacer las cosas a medias
es señalado a menudo como una especialidad americana. Este hábito ha
sido indudablemente fomentado por condiciones que en muchos casos han
hecho absolutamente necesario adoptar arreglos provisorios.
No puede seguirse el desarrollo de este análisis detallado sin que
resulte a primera vista la perfección con que él explica y hasta cierto
punto disculpa muchas de las deficiencias de los servicios municipales
en ciudades como las nuestras que tienen que luchar no sólo con los
inconvenientes señalados sino con otros que han sido evitados en las
capitales americanas y que radican entre nosotros en causas que están
al alcance del observador superficial y que es inútil mencionar. Basta
observar que,--como dice John Fiske,--a medida que una ciudad aumenta
en tamaño (y ninguna lo ha hecho más en cierto período que Buenos
Aires), la cantidad de gobierno que ella exige, aumenta en proporción,
su organización se complica, los resortes de su administración se
multiplican, así como el número de empleados que reclama su servicio y
de detalles que deben vigilarse. Para probar esto, John Fiske cita el
caso de Boston, enumerando su mecanismo comunal, apoyado en la obra de
Bugbee sobre el _Gobierno Municipal de Boston_.
En la metrópoli de Massachussetts, existen tres comisionados de
calles con el poder de hacer construir pavimentos y cobrar perjuicios
causados a los mismos. Los siguientes funcionarios son nombrados
por el _Mayor_ con venia de los _aldermen_: un superintendente de
vías públicas, un inspector de edificios, tres comisarios para cada
uno de los departamentos de incendio y de higiene, cuatro para los
indigentes, además de un consejo de nueve directores para el manejo
de los asilos, casas de corrección, hospitales de lunáticos, etc.; un
consejo de hospitales municipales compuesto de cinco miembros; cinco
directores de la biblioteca pública; tres comisarios, para cada uno
de los departamentos de parques y aguas corrientes; cinco avaluadores
jefes para estimar el valor de la propiedad y avaluar los impuestos
de la ciudad; un colector de rentas; un superintendente de edificios
públicos; cinco miembros del comité directivo de cementerios; seis
comisarios de fondos de amortización; dos comisarios de archivos;
dos de escrutinio; uno de registro civil; un tesorero municipal; un
auditor; un procurador; un consejero de corporación; un arquitecto
municipal; un agrimensor; un superintendente de mercados; otro de
alumbrado público; otro de cloacas; otro de impresiones; otro de
puentes; cinco directores de _ferries_; un jefe de la bahía y diez
ayudantes; un registrador de agua; un inspector de provisiones; un
inspector de leche y vinagre; un sellador y cuatro ayudantes selladores
de pesas y medidas; un inspector de cal; tres inspectores de petróleo;
quince inspectores de pasto aprensado; un escogedor de arcos y duelas;
tres inspectores de cercas; diez capataces de matadero; diez medidores
de mármoles; nueve superintendentes de balanzas de heno; cuatro
medidores de cueros; quince medidores de maderas y corteza; veinte
medidores de granos; tres pesadores de carne; treinta y ocho de carbón;
cinco de calderas y maquinaria pesada; cuatro pesadores de lastres y
lanchas; noventa y dos empleados de pompas fúnebres; ciento cincuenta
condestables; novecientos sesenta y ocho oficiales de elección
(_election officers_) y seis delegados. Algunos de esos funcionarios
sirven sin sueldo, otros reciben sueldo fijado por el concejo y
otros perciben derechos. Además de ellos existe un secretario del
concejo comunal, elegido por este cuerpo, y un secretario municipal,
un mensajero y un empleado de comisión en cuya elección concurren
ambas ramas del concejo. El comité escolar, de veinticuatro miembros,
elegidos por el pueblo, es independiente del gobierno de la ciudad,
como la comisión de policía compuesta de tres comisarios nombrados por
el Ejecutivo del Estado[3].
La larga lista anterior, según Fiske, basta para mostrar no sólo la
inmensa cantidad de trabajo administrativo que requiere una gran ciudad
(Boston tiene hoy día unos quinientos mil habitantes) sino también la
razón por la cual el gobierno municipal es más o menos un misterio para
la mayoría de los ciudadanos. Mucha de la labor que él exige, debe
realizarse en una forma para cuya crítica se requieren conocimientos
especiales de un carácter técnico que están fuera del alcance del común
de los electores. El contribuyente encuentra excesivamente difícil
comprender la vía que lleva su dinero o cómo pueden reducirse los
gastos urbanos, y esta dificultad facilita la corrupción municipal. El
gobierno de la ciudad, en efecto, por la complicación y variedad de
materias a que debe prestar atención es de mucho más difícil vigilancia
que el del Estado o el de la Nación. La ciudad moderna se ha convertido
en una enorme corporación encargada de manejar una colosal empresa
con numerosas ramificaciones que en su mayoría necesitan aptitudes y
preparación especial.
A medida que todos esos obstáculos para un buen gobierno municipal han
ido haciéndose visibles, se ha producido en este país un movimiento
tendiente a remodelar la organización comunal bajo nuevos principios.
La antigua disposición a evitar lo que se llamaba el «poder de un
solo hombre» (_one man power_) confiando la autoridad a comisiones de
varias personas en vez de ponerlas en manos de un solo individuo,--ha
sido sustituída por la tendencia a aumentar la autoridad del _Mayor_
o _Intendente_ para imponer sobre él al mismo tiempo una suma mayor
de responsabilidad. No se ha pasado todavía a este respecto, del
período de los experimentos, pero en realidad hasta ahora,--dice John
Fiske,--«la lección que se ha aprendido es que en materias ejecutivas,
demasiada limitación de poder importa destrucción de responsabilidad;
el «círculo» (_ring_) es más temido hoy que el «poder de uno solo»; y
por consiguiente, se nota una tendencia manifiesta a destruir el mal,
concentrando la autoridad y la responsabilidad en el _Mayor_.»
Uno de los más distinguidos publicistas americanos, el Hon. Seth Low,
presidente del Columbia College y antiguo _Mayor_ de la ciudad de
Brooklyn ha estudiado de una manera admirable los problemas de la vida
municipal americana en un capítulo firmado con su nombre e incorporado
al libro famoso de James Bryce[4]. Refiriéndose a esa tendencia de
aumentar el poder del Intendente, escribe lo siguiente Mr. Low:
«La carta municipal de la ciudad de Brooklin, es probablemente el tipo
más avanzado que puede encontrarse de los resultados de este modo
de pensar. En Brooklin el poder ejecutivo del gobierno de la ciudad
está representado por el Mayor y los varios jefes de departamentos.
La parte legislativa consiste en un concejo, comunal de diez y nueve
miembros, doce de los cuales son elegidos por tres distritos, cada uno
de los cuales tiene cuatro regidores (_aldermen_), siendo los siete
restantes elegidos como regidores por toda la ciudad. El pueblo elige
tres funcionarios municipales (_city officers_) además del cuerpo de
regidores; el _Mayor_ que es el jefe real como nominal de la ciudad;
el _controlador_ que es prácticamente el tenedor de libros de la
ciudad; el _auditor_ cuyo visto bueno es necesario para el pago de toda
cuenta municipal, grande o pequeña. El _Mayor_ nombra en absoluto, sin
confirmación por el concejo comunal, todos los jefes ejecutivos de
los departamentos. Nombra, por ejemplo, el comisionado de policía, el
comisionado de incendios, el comisionado de sanidad, el comisionado
de obras urbanas, el consejero de la corporación o asesor letrado, el
tesorero municipal, el recaudador de contribuciones y en general todos
los funcionarios encargados de deberes ejecutivos. Esos funcionarios
a su vez, nombran su personal subalterno, de manera que el principio
de la responsabilidad definida informa al gobierno de la ciudad desde
los altos puestos hasta los inferiores. El _Mayor_ también nombra el
consejo de educación y el consejo de elecciones. Los funcionarios
ejecutivos nombrados por el _Mayor_ lo son por el término de dos años,
es decir, por un espacio de tiempo igual al de la duración de su cargo.
El _Mayor_ es elegido en la elección general de noviembre, entra en
su cargo el primero de enero siguiente y durante un mes los grandes
departamentos de la ciudad funcionan bajo la dirección de los empleados
nombrados por su antecesor. El primero de febrero tiene el deber de
nombrar sus propios jefes de departamentos y como ellos sirven por el
mismo tiempo que él, cada nuevo _Mayor_ tiene así oportunidad de hacer
una administración en todos sentidos armónica con sus ideales. Cada uno
de esos grandes departamentos ejecutivos está a cargo de un solo jefe,
pues la carta orgánica municipal está hecha en conformidad absoluta,
salvo una excepción que aparece como anomalía, con la teoría que donde
quiera que exista trabajo ejecutivo, él debe confiarse al cuidado
de un solo hombre. Cuando existen consejos directivos en Brooklin,
es porque su labor es de carácter más discrecional que ejecutiva.
Esos consejos son también nombrados por el _Mayor_ sin solicitar el
consentimiento del concejo de _aldermen_, pero lo son por períodos
de tiempos diferentes del suyo propio; de manera que en muchos casos
ningún _Mayor_ puede nombrar en conjunto cualquiera de esas comisiones,
a menos de ser elegido dos veces por el pueblo. En otros términos, con
excepciones insignificantes, la carta orgánica municipal de Brooklin,
ciudad de 700.000 habitantes, hace al _Mayor_ enteramente responsable
por el gobierno de la ciudad en su parte ejecutiva y al mantener sobre
él dicha responsabilidad lo provee sin temor ni limitación del poder
necesario para el cumplimiento del cargo que se le confía[5].