placer près de ce nouveau trône un entourage de grandes dignités, qui
lui servissent d'ornement et d'appui. Il fallait, de plus, songer à
ces ambitions secondaires, qui s'étaient rangées volontairement
au-dessous d'une ambition supérieure, l'avaient poussée au faîte des
grandeurs, et devaient en recevoir, à leur tour, le prix de leurs
services privés et publics. Chacun avait devant les yeux les deux
consuls Cambacérès et Lebrun, qui, bien loin de leur collègue sous
tous les rapports, avaient cependant partagé la suprême puissance, et
rendu d'incontestables services, par la sagesse de leurs conseils. Ils
assistaient l'un et l'autre aux conférences de la commission
sénatoriale, qui rédigeait à Saint-Cloud la nouvelle constitution
monarchique. Le consul Cambacérès, pour la première fois de sa vie
peut-être, ne sachant pas dissimuler un déplaisir, s'y montrait froid
et peu communicatif. Il était aussi réservé que M. Fouché l'était peu
en cette circonstance, et il ne savait pas plus dissimuler son dépit,
que le mépris qu'il ressentait pour le zèle des constructeurs de la
nouvelle monarchie. Cette situation amena plus d'un conflit, bientôt
réprimé par l'autorité de Napoléon. On sentait généralement le besoin
de satisfaire les deux consuls sortant de charge, surtout M.
Cambacérès, qui, malgré quelques ridicules, jouissait d'une immense
considération politique. On avait d'abord imaginé pour imiter en tout
l'Empire romain, de laisser exister les deux consuls à côté de
l'Empereur. Personne n'ignore qu'après l'élévation des Césars à
l'empire, on conserva l'institution des consuls, qu'un des membres
insensés de cette famille donna ce titre à son cheval, que d'autres le
donnèrent à leurs esclaves ou à leurs eunuques, et que dans l'empire
d'Orient, très-près du terme de sa chute, il y avait encore deux
consuls annuels, chargés des vulgaires soins du calendrier. C'est ce
souvenir, peu flatteur, qui avait inspiré à des amis, du reste
bienveillants, l'idée de conserver les deux consuls dans le nouvel
Empire français. M. Fouché, repoussant cette proposition, dit qu'il
fallait peu se soucier de ceux qui perdraient quelque chose à la
nouvelle organisation, que ce qui importait avant tout, c'était de ne
laisser subsister aucune trace d'un régime décrié, tel qu'était alors
celui de la République.--Ceux qui perdront quelque chose au nouveau
régime, répliqua M. Cambacérès, pourront s'en consoler, car ils
emporteront avec eux ce qu'on n'emporte pas toujours en quittant les
emplois, l'estime publique.--Cette allusion à M. Fouché, et à sa
première sortie du ministère, fit sourire le Premier Consul, qui
approuva la réponse, mais s'empressa de mettre un terme à des débats
devenus pénibles. Le second et le troisième consuls ne furent plus
appelés aux séances de la commission.
[Note en marge: Création des grands dignitaires de l'Empire.]
M. de Talleyrand, le plus ingénieux des inventeurs quand il s'agissait
de satisfaire les ambitions, avait imaginé d'emprunter à l'empire
germanique quelques-unes de ses grandes dignités. Chacun des sept
électeurs était, dans ce vieil empire, l'un maréchal, l'autre
échanson, celui-ci trésorier, celui-là chancelier des Gaules ou
d'Italie, etc. Dans la pensée vague encore, de rétablir peut-être un
jour l'empire d'Occident au profit de la France, c'était en préparer
les éléments que d'entourer l'Empereur de grands dignitaires, choisis,
dans le moment, parmi les princes français ou les grands personnages
de la République, mais destinés plus tard à devenir rois eux-mêmes,
et à former un cortége de monarques vassaux autour du trône du moderne
Charlemagne.
[Note en marge: Le grand Électeur.]
[Note en marge: L'archichancelier d'Empire.]
[Note en marge: L'archichancelier d'État.]
[Note en marge: L'architrésorier, le connétable, le grand-amiral.]
M. de Talleyrand, de moitié avec le Premier Consul, imagina six
grandes charges, correspondant, non pas aux divers offices de la
domesticité impériale, mais aux diverses attributions du gouvernement.
Dans cette constitution, où il restait encore beaucoup de fonctions
électives, où les membres du Sénat, du Corps Législatif, du Tribunat
devaient être élus, où l'empereur lui-même devait l'être, en cas
d'extinction de la descendance directe, un grand électeur, chargé de
certains soins honorifiques relatifs aux élections, pouvait se
concevoir. On proposa donc pour premier grand dignitaire un grand
électeur. On proposa pour le second un archichancelier d'Empire,
chargé d'un rôle de pure représentation et de surveillance générale,
par rapport à l'ordre judiciaire; pour le troisième, un
archichancelier d'État, chargé d'un rôle semblable par rapport à la
diplomatie; pour le quatrième, un architrésorier; pour le cinquième,
un connétable; pour le sixième, un grand-amiral. Le titre de chacun de
ces derniers indique suffisamment à quelle partie du gouvernement
répondait leur dignité.
[Note en marge: Attribution des grands dignitaires.]
Les titulaires de ces grandes charges étaient, comme nous venons de le
dire, des dignitaires et non des fonctionnaires, car on les voulait
irresponsables et inamovibles. Ils devaient avoir des attributions
purement honorifiques, et seulement la surveillance générale de la
portion du gouvernement à laquelle leur titre avait rapport. Ainsi le
grand électeur convoquait le Corps Législatif, le Sénat, les colléges
électoraux, présentait au serment les membres élus des diverses
assemblées, prenait part à toutes les formalités qu'entraînait la
convocation ou la dissolution des colléges électoraux. L'archichancelier
d'Empire recevait le serment des magistrats, ou bien les présentait au
serment auprès de l'Empereur, veillait à la promulgation des lois et
sénatus-consultes, présidait le conseil d'État, la haute cour impériale
(dont il sera parlé tout à l'heure), provoquait les réformes désirables
dans les lois, exerçait enfin les fonctions d'officier de l'état civil
pour les naissances, mariages et morts des membres de la famille
impériale. L'archichancelier d'État recevait les ambassadeurs, les
introduisait auprès de l'Empereur, signait les traités, et les
promulguait. L'architrésorier veillait au grand-livre de la dette
publique, donnait la garantie de sa signature à tous les titres délivrés
aux créanciers de l'État, vérifiait les comptes de la comptabilité
générale avant de les soumettre à l'Empereur, et proposait ses vues sur
la gestion des finances. Le connétable, par rapport à l'administration
de la guerre, le grand-amiral, par rapport à celle de la marine, avaient
un rôle absolument semblable. Aussi le principe posé par Napoléon
était-il que jamais un grand dignitaire ne serait ministre, pour séparer
l'attribution d'apparat de la fonction réelle. C'étaient, dans chaque
partie du gouvernement, des dignités modelées sur la royauté elle-même,
inactives, irresponsables, honorifiques comme elle, mais chargées comme
elle d'une surveillance générale et supérieure.
Les titulaires de ces dignités pouvaient remplacer l'Empereur absent,
soit au Sénat, soit dans les conseils, soit à l'armée. Ils formaient
avec l'Empereur le grand-conseil de l'Empire. Enfin, dans le cas
d'extinction de la descendance naturelle et légitime, ils élisaient
l'empereur, et, en cas de minorité, ils veillaient sur l'héritier de
la couronne, et formaient le conseil de régence.
L'idée de ces grandes dignités fut agréée de tous les auteurs de la
nouvelle constitution. Chaque titulaire, à moins qu'il ne fût à la
fois grand dignitaire et prince impérial, devait recevoir un
traitement, s'élevant au tiers de la dotation des princes,
c'est-à-dire au tiers d'un million. Il y avait là de quoi pourvoir les
deux frères de l'Empereur, ses collègues déchus, et les personnages
considérables qui avaient rendu d'importants services civils ou
militaires. Chacun songeait, après les deux frères Joseph et Louis,
aux consuls Cambacérès et Lebrun, à Eugène de Beauharnais, fils
adoptif du Premier Consul, à Murat, son beau-frère, à Berthier, son
fidèle et utile compagnon d'armes, à M. de Talleyrand, son
intermédiaire auprès de l'Europe. On attendait de sa volonté seule la
répartition de ces hautes faveurs.
[Note en marge: Création d'une seconde classe de dignitaires sous le
titre de grands officiers de l'Empire.]
[Note en marge: Création de seize maréchaux.]
Il était naturel aussi de créer dans l'armée des positions élevées, de
rétablir cette dignité de maréchal, qui existait dans l'ancienne
monarchie, et qui est adoptée dans toute l'Europe, comme le signe le
plus éclatant du commandement militaire. Il fut admis qu'il y aurait
seize maréchaux d'Empire, plus quatre maréchaux honoraires, choisis
parmi les vieux généraux devenus sénateurs, et privés en cette
qualité de fonctions actives. On rétablit aussi les charges
d'inspecteurs-généraux de l'artillerie et du génie, et de
colonels-généraux des troupes à cheval. À ces grands officiers
militaires on ajouta de grands officiers civils, tels que chambellans,
maîtres des cérémonies, etc., et on composa, des uns et des autres, une
seconde classe de dignitaires, sous le titre de grands officiers de
l'Empire, inamovibles comme les six grands dignitaires eux-mêmes. Pour
leur donner à tous une sorte de racine dans le sol, on les chargea de
présider les colléges électoraux. La présidence de chaque collége
électoral était affectée d'une manière permanente à l'une des grandes
dignités, et à l'une des charges d'officier civil ou militaire. Ainsi le
grand électeur devait présider le collége électoral de Bruxelles;
l'archichancelier, celui de Bordeaux; l'archichancelier d'État, celui de
Nantes; l'architrésorier, celui de Lyon; le connétable, celui de Turin;
le grand-amiral, celui de Marseille. Les grands officiers civils ou
militaires devaient présider les colléges électoraux de moindre
importance. C'est tout ce que l'artifice humain pouvait imaginer de
plus habile, pour imiter une aristocratie avec une démocratie; car cette
hiérarchie de six grands dignitaires et de quarante ou cinquante grands
officiers, placés sur les marches du trône, était à la fois aristocratie
et démocratie: aristocratie, par la position, les honneurs, les revenus
qu'elle allait avoir bientôt grâce à nos conquêtes; démocratie, par
l'origine, car elle se composait d'avocats, d'officiers de fortune,
quelquefois de paysans devenus maréchaux, et devait rester constamment
ouverte à tout parvenu de génie, ou même de talent. Ces créations ont
disparu avec leur créateur, avec le vaste Empire qui leur servait de
base; mais il est possible qu'elles eussent fini par réussir, si le
temps y avait ajouté sa force, et cette vétusté qui engendre le respect.
[Note en marge: On accorde quelques garanties aux citoyens, en
dédommagement de la République abolie.]
En élevant le trône, en ornant ses marches de cette pompe sociale, on
ne pouvait se dispenser d'assurer quelques garanties aux citoyens, et
de les dédommager, par un peu de liberté réelle, de cette liberté
apparente dont on les privait, en abolissant la République. On avait
beaucoup dit, depuis quelque temps, que sous la monarchie bien réglée
le gouvernement serait plus fort, et les citoyens plus libres. Il
fallait tenir une partie de ces promesses, s'il était possible d'en
tenir une seule de ce genre, à une époque où tout le monde, appelant
de ses voeux un pouvoir énergique, aurait laissé périr, faute d'en
user, la liberté même la plus fortement écrite dans les lois. On
songea donc à donner au Sénat et au Corps Législatif quelques
prérogatives qu'ils n'avaient pas, et qui pouvaient devenir, pour les
citoyens, d'utiles garanties.
[Note en marge: Le Sénat constitué gardien de la liberté individuelle
et de la liberté de la presse.]
Le Sénat, composé d'abord des quatre-vingts membres élus par le Sénat
lui-même, puis des citoyens que l'Empereur jugeait dignes de cette
position élevée, enfin des six grands dignitaires et des princes
français âgés de dix-huit ans, était toujours le premier corps de
l'État. Il composait les autres par la faculté d'élire qu'il avait
conservée; il pouvait casser toute loi ou décret, pour cause
d'inconstitutionnalité, et réformer la constitution au moyen d'un
sénatus-consulte organique. Il était resté, au milieu des
transformations successives qu'il avait subies depuis quatre ans, tout
aussi puissant que M. Sieyès avait voulu qu'il le fût. Les
restaurateurs de la monarchie, délibérant à Saint-Cloud, imaginèrent
de lui donner deux attributions nouvelles de la plus haute importance.
Ils lui confièrent la garde de la liberté individuelle et de la
liberté de la presse. Par l'article 46 de la première constitution
consulaire, le gouvernement ne pouvait retenir un individu en prison,
sans le déférer dans l'espace de dix jours à ses juges naturels. Par
la seconde constitution consulaire, celle qui avait établi le Consulat
à vie, le Sénat avait, dans le cas de complot contre la sûreté de
l'État, la faculté de décider si le gouvernement pourrait excéder ce
délai de dix jours, et pour combien de temps il le pourrait. On voulut
régler d'une manière rassurante cette autorité arbitraire, accordée
au gouvernement sur la liberté des citoyens. On créa une commission
sénatoriale, composée de sept membres, formée au scrutin, et devant
être renouvelée successivement par la sortie d'un de ses membres tous
les quatre mois. Elle devait recevoir les demandes et réclamations des
détenus ou de leurs familles, et déclarer si la détention était juste,
et commandée par l'intérêt de l'État. Dans le cas contraire, si après
avoir adressé une première, une seconde, une troisième invitation au
ministre qui avait ordonné l'arrestation, ce ministre ne faisait pas
relâcher l'individu réclamé, il y avait lieu de le déférer lui-même à
la haute cour impériale, pour violation de la liberté individuelle.
Une commission semblable, organisée de la même manière, était chargée
de veiller à la liberté de la presse. C'était la première fois que
cette liberté était nommée dans les diverses constitutions
consulaires, tant on en faisait peu de cas au lendemain des saturnales
de la presse pendant le Directoire. Quant à la presse périodique, on
la laissait sous l'autorité de la police. Ce n'était pas à elle que
l'on faisait alors profession de s'intéresser. On s'occupait
uniquement des livres, qui seuls étaient jugés dignes de la liberté,
refusée aux journaux. On ne voulait pas, comme avant 1789, les livrer
à l'arbitraire de la police. Tout imprimeur ou libraire, dont une
publication se trouvait gênée par l'autorité publique, avait la
faculté de s'adresser à la commission sénatoriale chargée de ce soin;
et si, après avoir pris connaissance du livre interdit ou mutilé, la
commission sénatoriale désapprouvait les rigueurs de l'autorité
publique, elle faisait une première, une seconde, une troisième
invitation au ministre, et à la troisième elle pouvait, en cas de
refus d'obtempérer à ses avis répétés, déférer le ministre à la haute
cour impériale.
Ainsi, outre les pouvoirs que nous avons déjà énumérés, le Sénat avait
le soin de veiller à la liberté individuelle et à la liberté de la
presse. Ces deux dernières garanties n'étaient pas sans valeur. Sans
doute rien n'avait une efficacité présente sous un despotisme accepté
de tous. Mais sous les successeurs du dépositaire de ce despotisme,
s'il en avait, de telles garanties ne pouvaient manquer d'acquérir une
force réelle.
[Note en marge: La parole rendue au Corps Législatif dans les comités
secrets.]
On fit quelque chose dans le même sens, pour l'organisation du Corps
Législatif. Le Tribunat, comme nous l'avons dit bien des fois,
discutait seul les projets de lois, et, après avoir formé son avis,
envoyait trois orateurs pour le soutenir contre trois conseillers
d'État, devant le Corps Législatif muet. Ce mutisme, corrigé, dans la
pensée de M. Sieyès, par la loquacité du Tribunat, était bientôt
devenu ridicule aux yeux d'une nation railleuse, qui, tout en ayant
peur de la parole et de ses excès, riait néanmoins du silence forcé de
ses législateurs. Le mutisme du Corps Législatif était devenu encore
plus choquant depuis que le Tribunat, privé de toute vigueur, se
taisait aussi. Il fut décidé que le Corps Législatif, après avoir
entendu les conseillers d'État et les membres du Tribunat, se
retirerait pour discuter en comité secret les projets qui lui auraient
été soumis, que là chacun de ses membres pourrait user de la parole,
qu'ensuite il rentrerait en séance publique, pour voter par la voie
ordinaire du scrutin.
La parole fut donc rendue en comité secret au Corps Législatif.
Le Tribunat devenu, depuis l'institution du Consulat à vie, une sorte de
conseil d'État, réduit dès cette époque à cinquante membres, et ayant
pris l'habitude de n'examiner les projets de loi que dans des
conférences privées avec les conseillers d'État auteurs de ces projets,
reçut dans la nouvelle constitution une organisation conforme aux
habitudes qu'il venait de prendre. Il fut divisé en trois sections, la
première de législation, la seconde de l'intérieur, la troisième des
finances. Il ne dut délibérer les lois qu'en assemblée de sections,
jamais en assemblée générale. Trois orateurs devaient aller, au nom de
la section, soutenir son avis au Corps Législatif. C'était consacrer
définitivement, par une disposition constitutionnelle, la forme nouvelle
qu'il s'était imposée par déférence.
Le pouvoir de ses membres fut prorogé de cinq à dix ans, faveur pour
les individus, qui diminuait encore la vie du corps lui-même, en
renouvelant son esprit plus rarement.
[Note en marge: Institution d'une haute cour impériale.]
À tout cela fut jointe enfin une institution qui manquait à la sûreté
du gouvernement comme à la sûreté des citoyens, c'était celle d'une
haute cour, qui en Angleterre, et aujourd'hui en France, se trouve
placée au sein de la chambre des pairs. On venait d'en sentir la
privation dans la poursuite de la conspiration de Georges, et dans la
malheureuse exécution de Vincennes. On devait la sentir davantage sous
un gouvernement dictatorial, dont les agents ne présentaient qu'une
responsabilité nominale, puisqu'ils ne pouvaient être appelés devant
aucun des corps de l'État. On n'avait pas, en effet, comme
aujourd'hui, le moyen de les interpeller devant l'une des deux
chambres. Il importait donc de procurer une garantie au gouvernement
contre les auteurs de complots, aux citoyens contre les agents de
l'autorité publique.
[Note en marge: Composition de cette cour.]
On affecta de donner à l'institution de cette haute cour l'avantage
apparent qu'on cherchait à donner aux nouvelles institutions
monarchiques, celui d'ajouter autant à la liberté des citoyens qu'à la
force du pouvoir. En conséquence, on plaça son siége dans le Sénat,
sans la composer cependant du Sénat tout seul, et tout entier. Elle
devait être formée de soixante sénateurs sur cent vingt, des six
présidents du conseil d'État, de quatorze conseillers d'État, de vingt
membres de la cour de cassation, des grands officiers de l'Empire, des
six grands dignitaires, et des princes ayant acquis voix délibérative.
Elle devait être présidée par l'archichancelier. Elle était chargée de
connaître des complots ourdis contre la sûreté de l'État et contre la
personne de l'Empereur, des actes arbitraires imputés aux ministres
et à leurs agents, des faits de forfaiture ou concussion, des fautes
reprochées aux généraux de terre et de mer dans l'exercice de leur
commandement, des délits commis par les membres de la famille
impériale, par les grands dignitaires, les grands officiers, les
sénateurs, les conseillers d'État, etc. C'était donc, outre une cour
de justice chargée de réprimer les grands attentats, une juridiction
politique pour les ministres et les agents de l'autorité publique, un
tribunal de maréchaux pour les gens de guerre, une cour des pairs pour
les grands personnages de l'État. Un procureur général, attaché d'une
manière permanente à cette juridiction extraordinaire, avait la
mission de poursuivre d'office, dans le cas où les plaignants ne
prendraient pas eux-mêmes l'initiative.
[Note en marge: Le titre de cour donné au tribunal de cassation et aux
tribunaux d'appel.]
La seule modification apportée au régime ordinaire de la justice fut
le titre de _cour_, substitué à celui de tribunal, pour les tribunaux
d'un rang élevé. Le tribunal de cassation dut prendre le titre de cour
de cassation, et les tribunaux d'appel celui de cours impériales.
Il fut décidé qu'on ferait encore une fois acte de déférence envers la
souveraineté nationale, et que des registres ouverts, dans la forme
usitée, recevraient le voeu des citoyens, relativement à
l'établissement de l'hérédité impériale dans la descendance de
Napoléon Bonaparte, et de ses deux frères Joseph et Louis.
L'Empereur devait, dans l'espace de deux ans, prêter un serment
solennel aux constitutions de l'Empire, en présence des grands
dignitaires, des grands officiers, des ministres, du conseil d'État,
du Sénat, du Corps Législatif, du Tribunat, de la cour de cassation,
des archevêques, des évêques, des présidents des cours de justice, des
présidents des colléges électoraux, et des maires des trente-six
principales villes de la République. Ce serment devait être prêté,
disait le texte du nouvel acte constitutionnel, au peuple français,
sur l'Évangile. Il était conçu dans les termes suivants: «Je jure de
maintenir l'intégrité du territoire de la République, de respecter et
de faire respecter les lois du Concordat et de la liberté des cultes;
de respecter et de faire respecter l'égalité des droits, la liberté
politique et civile, l'irrévocabilité des ventes des biens nationaux;
de ne lever aucun impôt, de n'établir aucune taxe qu'en vertu de la
loi; de maintenir l'institution de la Légion-d'Honneur; de gouverner
dans la seule vue de l'intérêt, du bonheur et de la gloire du peuple
français.»
Telles furent les conditions adoptées pour la nouvelle monarchie, dans
un projet de sénatus-consulte, écrit d'une manière simple, précise et
claire, comme l'étaient toutes les lois de ce temps.
[Note en marge: Transformations successives de la constitution de M.
Sieyès.]
C'était la troisième et dernière transformation que subissait la
célèbre constitution de M. Sieyès. Nous avons dit ailleurs quelle
avait été la pensée de ce législateur de la Révolution française. Le
régime aristocratique est le port où sont allées se reposer les
républiques qui n'ont pas fini par le despotisme. M. Sieyès, sans
qu'il s'en doutât peut-être, avait cherché à conduire au même port la
République française, autant dégoûtée d'agitations après dix ans, que
les républiques de l'antiquité et du moyen âge après plusieurs
siècles; et il avait composé son aristocratie avec les hommes notables
et expérimentés de la Révolution. Pour cela il avait imaginé un Sénat
inactif, mais armé d'une immense influence, élisant ses propres
membres et ceux de tous les corps de l'État dans des listes de
notabilité rarement renouvelées, nommant les chefs du gouvernement,
les révoquant, les frappant d'ostracisme à volonté, ne prenant pas
part à la confection des lois, mais pouvant les casser pour cause
d'inconstitutionnalité; n'exerçant pas, en un mot, le pouvoir, mais le
donnant, et ayant la faculté de l'arrêter toujours. Il y avait ajouté
un Corps Législatif, également inactif, qui admettait ou rejetait
silencieusement les lois que le Conseil d'État était chargé de faire,
et le Tribunat de discuter; puis enfin un représentant suprême du
pouvoir exécutif, appelé grand électeur, électif et viager comme un
doge, inactif comme un roi d'Angleterre, nommé par le Sénat, nommant à
son tour les ministres, seuls agissants et responsables. De la sorte,
M. Sieyès avait séparé partout l'influence et l'action; l'influence
qui délègue le pouvoir, le contrôle et l'arrête, l'action qui le
reçoit et l'exerce; il avait donné la première à une aristocratie
oisive et haut placée, la seconde à des agents électifs et
responsables. Il avait ainsi abouti à une sorte de monarchie
aristocratique, sans hérédité toutefois, rappelant Venise plutôt que
la Grande-Bretagne, adaptée à un pays fatigué plutôt qu'à un pays
libre.