El Presidente tiene tambien facultad para celebrar tratados con la
aprobacion y consejo del Senado, concurriendo las dos terceras partes de
los Senadores presentes.
Los publicistas no están de acuerdo en sus opiniones acerca de la
naturaleza de esta facultad, ni sobre si en la distribucion de los
poderes debe pertenecer al legislativo ó al Ejecutivo. Como la
Constitucion declara que los tratados constituyen una parte de la ley
suprema de la tierra, y como por medio de ellos se forman nuevas
relaciones y se contraen obligaciones, podria parecer mas conforme á los
principios republicanos que al Congreso tocara el derecho de resolver
definitivamente sobre la paz como objeto legislativo, y así se ha
practicado generalmente en los gobiernos libres.
En Atenas y en Roma las asambleas públicas de la nacion daban las
resoluciones relativas á la paz y á la guerra, y lo mismo sucedia en
todos los gobiernos góticos de Europa, luego que salieron de las rudas
instituciones de los antiguos germanos. Mas por otra parte, las
negociaciones preliminares que puedan necesitarse, así como el secreto y
la prontitud que son convenientes para aprovecharse del curso ó giro
repentino y favorable de los negocios públicos, todo parece indicar la
conveniencia de dejar esta facultad en manos del Ejecutivo. En la
Constitucion de los Estados Unidos estas razones tuvieron mas peso que
las anteriores, supuesto que se confirió esa facultad al Presidente, con
consulta y aprobacion del Senado, que en cuanto á este objeto debe
considerarse como un consejo del Ejecutivo. El Presidente es el órgano
constitucional de comunicacion con las potencias extranjeras, y de hecho
el agente en la celebracion de los tratados; pero se necesita el
consentimiento de las dos terceras partes de los Senadores presentes
para dar validez á sus negociaciones. El exigir la aquiescencia de un
cuerpo mas numeroso, habria producido demoras, desórdenes, tropiezos, y
probablemente en último resultado, una infraccion directa de la
Constitucion. La historia de Holanda nos prueba que es peligroso y
aventurado restringir demasiado la facultad de celebrar tratados. Segun
la carta fundamental de las Provincias Unidas, no se podia celebrar la
paz sin el consentimiento unánime de todas las provincias; sin
necesidad de multiplicar los ejemplos, nos bastará recordar que el muy
importante tratado de Münster se celebró en 1648, á pesar de que la
Zelandia se oponia á él, y la paz de 1661, cuando Utrecht se rehusaba á
dar su consentimiento. Tan débiles así son las restricciones que solo
existen en el papel: son barreras de pergamino cuando están en oposicion
con la fuerza poderosa de las necesidades públicas.
Fué una medida prudente la que confió ese poder al Senado de los Estados
Unidos. El Senado se reune fácilmente, se guia por fines determinados y
sistemáticos, está poseido del sentimiento de la dignidad nacional, y
puede obrar con prontitud y firmeza.
En los años de 1796 y 1816, fué muy discutida en el Congreso la cuestion
de si le obligaba un tratado celebrado legítimamente, como le obligan
los demás compromisos nacionales legítimamente celebrados por autoridad
competente; ó si, al contrario, quedaba al arbitrio del mismo Congreso
el llevarlo adelante ó negarle su sancion, cuando requeria una
asignacion de dinero, ó alguna otra disposicion suya. Ya con
anterioridad, (el 7 de Abril de 1796) la Cámara de Representantes habia
resuelto que cuando para el cumplimiento de las estipulaciones de un
tratado, era necesaria alguna disposicion del Congreso, ella tenia el
derecho, y aun la obligacion de deliberar si convendria ó no llevarlo
adelante. Hoy no se puede recordar sin pesar y extrañeza que esa Cámara
hubiera aprobado semejante resolucion. Pero no fué mas que una simple
declaracion de que tenia ese derecho, de que nunca ha usado, y poco
despues el Congreso expidió una ley para hacer cumplir el tratado
celebrado con la Gran Bretaña, precisamente el que habia dado orígen á
esta resolucion. El Presidente Washington en su mensaje á la Cámara de
Representantes de 30 de Marzo de 1796, explícitamente negaba que el
Congreso tuviera tal facultad, sosteniendo que luego que un tratado
celebrado en debida forma por el Presidente y el Senado hubiese sido
promulgado, pasaba á ser ley de la tierra.
Si un tratado es la ley de la tierra, mientras continúa vigente y sin
revocarse, debe obligar tanto al Congreso como á los demás departamentos
del gobierno, y á todo el pueblo. La Cámara de Representantes no es
superior á esa ley ni tiene facultad de dispensar de su observancia.
Tiene derecho para expedir y revocar las leyes, con tal de que concurran
el Senado y el Presidente; pero una ley en la forma de un tratado la
obliga tanto como una ley del Congreso, un artículo de la Constitucion ó
un contrato verificado con autorizacion de la ley. El argumento que se
hace en favor de la fuerza obligatoria y concluyente de los tratados
hechos por el Presidente y el Senado, es tan claro y palpable, que
probablemente cuenta con la conviccion de toda la sociedad, y hoy debe
considerarse como el sentimiento decidido de la opinion pública. Este
fué el sentir de la Cámara de Representantes en 1816, y hoy no se
repetiria la disposicion de 1796.[59]
[59] «Es claro que la facultad de hacer tratados está
necesariamente sujeta á la Constitucion y leyes fundamentales del
Estado; y que no puede cambiar la forma de gobierno, ni nulificar
sus facultades constitucionales.» _Story's Com. On the
Constitution_ vol. III, sec. 1502.
Cuando sea necesaria la concurrencia del Congreso para dar valor á
un tratado, éste no será considerado como la «ley de la tierra»
hasta que exista esa concurrencia. La facultad de hacer tratados no
puede ligar ó comprometer las de la legislatura, «_Turner v.
American Baptist miss. Union_.» (5 _M. Lean_ 344.) El Congreso
puede derogar un tratado en cuanto á que es una ley local, si
afecta materias sujetas á su poder legislativo. «_Taylor v.
Morton_» (2 _Curtis_, c. 6, 454.)