Otra de las facultades implícitas que tiene el Congreso es la de crear
Bancos Nacionales, y ésta ha sido sometida á la interpretacion de los
tres poderes del Gobierno. En 1791, el secretario del Tesoro recomendaba
la creacion de un banco nacional, juzgándola de suma importancia para la
buena administracion de la hacienda federal y para algunas transacciones
que se ligaban con la conservacion del crédito público; pero su proyecto
tuvo oposicion en la Cámara de Representantes, porque segun se decia, no
lo autorizaba la Constitucion. Los partidarios de esta idea sostenian
que el Gobierno no podia ejercer mas facultades que las que la
Constitucion especifica, y entre éstas no se encuentra la de crear un
banco, ó si acaso, solo está comprendida de una manera implícita; y que
el poder que tiene el Congreso de expedir las leyes que fueren
necesarias y convenientes para el ejercicio de dichas facultades, debe
ceñirse á la adopcion de las medidas absolutamente indispensables para
obtener el fin, ó de aquellas que sean consecuencias naturales de las
facultades expresas. En favor del proyecto se decia que todo gobierno
tiene necesariamente no solo facultades expresas, sino tambien las que
de ellas se derivan; que cuando se delega la facultad para hacer algo,
se delega así mismo, como una consecuencia necesaria, la de adoptar los
medios conocidos y que ordinariamente se emplean al efecto, y que un
banco era un instrumento conocido y usual para ejercer algunas de las
facultades expresas que tiene el Gobierno. El proyecto fué aprobado por
las Cámaras del Congreso; pero en el gabinete del Ejecutivo todavía se
volvió á tratar de su constitucionalidad con la misma destreza y calor.
El secretario de Estado y el Procurador General de la Nacion opinaban
que el Congreso habia traslimitado sus facultades, mientras que el
secretario del Tesoro sostenia la opinion contraria. Fundaban sus
respectivos pareceres en razonamientos que revelan el largo estudio que
habian hecho de los principios fundamentales de la constitucion, y los
sometieron al juicio del Presidente de la República. Contra la
constitucionalidad del proyecto se argüia: que entre las facultades que
expresamente concede la Constitucion, no se encuentra la de crear un
banco, y que el dar un solo paso fuera de los límites señalados al poder
del Congreso, nos conduciria al terreno de un poder indefinido é
indefinible: que á pesar de que el Congreso podia expedir todas las
leyes necesarias y conducentes á hacer efectivas las enunciadas
facultades, solo podia emplear los medios que fueran indispensables al
efecto; esto es, aquellos sin los cuales la concesion de las facultades
habria sido nugatoria, pero no los que eran simplemente convenientes,
porque si se aceptaba la interpretacion de que el Congreso puede ejercer
cualquiera facultad implícita por razones de mera conveniencia, ésta, en
su amplitud abrazaria todas las facultades explícitas, que vendrian á
quedar comprendidas bajo una sola expresion. En su defensa se sostenia
que el poder concedido al gobierno es soberano por su misma naturaleza y
lo autoriza para emplear todos los medios conducentes á su fin, siempre
que no sean de los expresamente prohibidos, ó que pugnen con los fines
escenciales de toda sociedad política: que á pesar de que el gobierno de
los Estados Unidos es un gobierno de facultades específicas y limitadas
y es soberano en la esfera de aquellos objetos que le son propios y de
la mision que se le confió: que la facultad de crear corporaciones es
una consecuencia del poder soberano, y por lo mismo la tiene
incidentalmente el gobierno federal para fundar una corporacion, que
como la del Banco, se relaciona con los objetos confiados á su
administracion: que en la delegacion de facultades, las implícitas se
delegan tan completamente como las explícitas, y que la facultad de
erigir una corporacion puede entenderse conferida de un modo implícito
lo mismo que la de adoptar cualquiera otro instrumento ó medio de
ejercer las facultades expresamente concedidas: que en el presente caso
el ejercicio de esa facultad por su misma naturaleza se enlaza con los
fines para que fué instituido el gobierno, que, como soberano, tiene la
facultad incidental de reglamentar, pudiendo adoptar los medios mas
adecuados para ejercerla: que en la Constitucion, la palabra
"_necesarios_" no debe restringirse á aquellos medios sin los cuales el
poder se nulificaria, pues muchas veces significa lo que se há menester,
lo que constituye un requisito, lo que es útil ó conducente, y que tal
era el sentido en que la usaba la Constitucion: que la regla que se debe
seguir para calificar la constitucionalidad de una medida, es la
relacion que existe entre ella y el fin, y no su mayor ó menor necesidad
ó utilidad; y últimamente que la infinita variedad é importancia de las
exigencias nacionales, requerian necesariamente que el gobierno tuviera
un poder discrecional muy ámplio para elegir y aplicar los medios que
creyere conducentes, y por lo mismo que era conveniente y aun
indispensable, que ejerciera sus facultades segun los principios de una
interpretacion extensiva.
El Presidente Washington hizo un exámen detenido y profundo de los
argumentos de su gabinete. Al fin se convenció de que la Constitucion
autorizaba la creacion de un banco nacional, y firmó la ley.
El año de 1819 esta misma cuestion se presentó á la Suprema Corte de los
Estados Unidos en el caso de _M'Culloch v. The State of Maryland_ [4,
_Wheaton_, 316]. Se trataba de una contribucion impuesta por la
legislatura del Estado de Maryland al banco nacional creado en 1816.
Apesar de que ya habia sido resuelta la cuestion relativa á la facultad
del Congreso, hasta donde podian resolverla las leyes de las Cámaras de
1791 y 1816, se creyó conveniente entonces volverla á discutir. El
Presidente de la Suprema Corte que redactó la sentencia, dijo que apenas
podia considerarse como cuestion discutible, puesto que el principio
llevaba mucho tiempo de introducido, habia sido reconocido por muchas
legislaturas sucesivamente, y habia sido aplicado por los tribunales
como una ley de autoridad incuestionable; sin embargo reconocia, que
solo á la Suprema Corte tocaba dar una solucion final á la cuestion, que
envolvia algunos de los puntos mas importantes de la Constitucion.
Admitia que el gobierno de los Estados Unidos es un gobierno de
facultades específicas, que no puede ejercer otras que las que le están
expresamente concedidas; pero sostenia que á pesar de que es limitado en
su poder, es supremo en la esfera de su accion. Es el gobierno del
pueblo de los Estados Unidos, y de él dimana. Sus facultades fueron
delegadas por todos, á todos representa y obra en nombre de todos.
Cuando se ciñe á la órbita que le está trazada en sus disposiciones,
estas necesariamente deben ser obligatorias para todas las partes que
forman dicho gobierno, pues este fué el lenguaje expreso de la
Constitucion al declarar que ella, y las disposiciones que de ella
dimanaren serian la ley suprema de la tierra, exigiendo que todos los
funcionarios de los gobiernos de los Estados juraran su fiel
observancia. Nada se encuentra en la Constitucion que excluya las
facultades derivadas ó implícitas. Los artículos de confederacion solo
permitian al gobierno federal las facultades expresamente concedidas;
pero la actual Constitucion suprimió la palabra _expresamente_, dejando
que la cuestion de si una facultad determinada, habia sido concedida ó
no, se resolviera por una interpretacion prudente de toda la carta.
Ninguna Constitucion puede especificar detalladamente todas las
subdivisiones de las facultades que confiere, ni los medios que deban
adoptarse para ejercerlas, porque seria demasiado prolija. Su misma
naturaleza exije que solo marque las generales y designe cuales son sus
principales objetos, dejando que las facultades accesorias se deduzcan
de la naturaleza de esos objetos. Al gobierno general quedaron confiadas
las armas, el tesoro, las relaciones exteriores y una gran parte de la
industria nacional; y un gobierno á quien se conceden facultades tan
ámplias, de cuyo buen uso depende esencialmente la felicidad y
engrandecimiento de la nacion, debió concedérsele tambien la facultad de
elegir los medios mas adecuados para ese mismo uso. No debemos creer
denegada la eleccion de esos medios, sino solo cuando las palabras
expresas de la Constitucion así lo requieran imperiosamente: la
interpretacion contraria importaria hacer á los legisladores que la
formaron la imputacion de que al conceder al gobierno ámplias facultades
para el bien público, tuvieron la mente de impedir su ejercicio, no
concediéndole esa eleccion.
Las facultades concedidas al gobierno comprenden implícitamente los
medios ordinarios para su ejercicio, y segun la sana razon é
interpretacion, al gobierno debe tocar le eleccion de los que juzgue mas
convenientes y adecuados para su objeto. Aunque la facultad de fundar
una corporacion es propia de la soberanía en sí misma, sin embargo no es
de las facultades principales, sustanciales é independientes, sino mas
bien un medio de conseguir algun objeto; por ejemplo, la fundacion de un
seminario no tiene por simple fin el instituir una corporacion, sino el
de promover la educacion de la juventud. Jamás se ha usado de ella por
lo que las corporaciones son en sí, sino siempre con relacion á otros
objetos. No es mas que un medio ordinario para conseguir ciertos fines
de utilidad pública. La Constitucion no dejó al simple razonamiento el
derecho que tiene el Congreso de emplear los medios necesarios para
ejercer las facultades de que está investido, sino que expresamente lo
autorizó; y _medios necesarios_, segun el sentido en que se usó esta
expresion, no implica una absoluta necesidad física, ni que una cosa no
pueda subsistir sin la otra. Significa cualquier medio que tienda á
producir el resultado que se busca. La palabra _necesarios_ admite todos
los grados de comparacion: una cosa puede ser necesaria, muy necesaria,
absoluta é indispensablemente necesaria. Tiene varios sentidos, y al
interpretarla debe tomarse en consideracion la materia de que se trata,
el contesto de la oracion y la intencion de los que la usan. Las
facultades que tiene el gobierno le fueron concedidas para el bien de la
nacion, y con la mira de que sirvieran para la posteridad, acomodándose
á las diversas emergencias de los acontecimiento humanos. Seria poco
cuerdo y aun perjudicial el puntualizar todos los medios que el gobierno
debiera emplear en lo sucesivo para ejercer sus facultades,
restringiendo la eleccion del Congreso á límites tan estrechos, que no
le quedara el arbitrio de adoptar aquellos que fueran adecuados y
conducentes al fin. Seria tanto como querer fijar reglas inmutables para
atender á exigencias que no era posible preveer ó solo se podian preveer
imperfectamente, privando al legislador de la posibilidad de
aprovecharse de la experiencia y de ejercer su criterio para acomodar
sus leyes á las circunstancias.
Si el fin es legítimo y constitucional, deben ser legales todos los
medios que notoriamente tiendan á su consecucion, siempre que no estén
expresamente prohibidos. Una corporacion no es un medio menos usual, ni
tiene mayor importancia, ni requiere una mencion especial mas que otro
medio cualquiera. El banco nacional es un instrumento útil, conveniente
y esencial para facilitar las operaciones financieras del gobierno; es á
todas luces una medida adecuada, y á la vez que la Suprema Corte declaró
que si el Congreso llegara á dar una disposicion extralimitando sus
facultades, la misma Corte tendria el derecho y la obligacion de
sostener que aquella no era la ley de la tierra, declaró tambien que
cuando una ley no contrariara á la Constitucion y fuera á propósito para
realizar un objeto confiado al gobierno, ella nunca pretenderia estar
autorizada para calificar la necesidad de su expedicion, porque esto
seria salir de la órbita que circunscribe al poder judicial, invadiendo
el terreno del legislador.
En tal virtud la Corte resolvió que era constitucional la ley que creó
el banco nacional, y que tambien lo era la institucion de las sucursales
establecidas con el mismo capital, para el completo desarrollo del
proyecto.
Con posterioridad la Suprema Corte tuvo que revisar hasta cierto punto
su decision en el caso de "_Osborn versus The United States Bank_" (9
_Wheaton_ 859, 860) y declaró que el Congreso no podia fundar una
corporacion por lo que ella es en sí, ó para objetos de interés privado.
En el caso de "_M'Culloch_" la decision de la Corte se fundó en el
principio de que el banco era un medio propio y aun necesario para el
ejercicio de las facultades concedidas al gobierno. Fué instituido
solamente para objetos de un carácter nacional, aunque es evidente que
podia hacer transacciones públicas y privadas: no solo era el gran
instrumento por medio del cual se hacian las operaciones fiscales del
gobierno, sino que especulaba en su propio beneficio con los
particulares, y esto era natural, pues de otra manera no habria podido
llenar su objeto, careciendo de la facultad de prestar y hacer otros
negocios con el dinero. Era indispensable que el banco tuviera esa
autorizacion para poder conseguir el fin que el gobierno se propuso al
fundarlo, y estaba por lo mismo legal y constitucionalmente imbíbita en
su misma institucion.[41]
[41] Es digno de notarse que bajo los artículos de Conferacion no
fué muy disputada la facultad del Congreso para establecer bancos
nacionales. El mismo Congreso aprobó una proposicion sobre el
particular el 26 de Mayo de 1781, y el 31 de Diciembre de ese año
instituyó é incorporó el banco de la América del Norte. _Journals
of Congress_, vol. VII, p. 87, 197. El magistrado Wilson sostuvo
hábilmente la constitucionalidad y validez de esa ley. _Wilson's
Works_ vol. III p. 397. Los dos primeros bancos de los Estados
Unidos fueron instituidos por leyes que merecieron la aprobacion de
los Presidentes Washington y Madison, y como la Suprema Corte
repetidas veces declaró constitucional su creacion, se tuvo como
incuestionable la facultad del Congreso, considerándose resuelta la
cuestion relativa. La Constitucion dice: "Todas las _facultades
legislativas_ que esta Constitucion concede, se depositan en un
Congreso de los Estados Unidos;" "Se deposita el _poder ejecutivo_
en un Presidente de los Estados Unidos de América;" "Se deposita
_el poder judicial_ de los Estados Unidos en una Suprema Corte, y
en los tribunales inferiores que en lo sucesivo creare y
estableciere el Congreso;" y mas adelante "_El poder judicial
conocerá de todos los casos que en derecho y equidad dimanen de la
Constitucion_" (_Art._ 1, _sec._ 1; _Art._ 2, _sec._ 1; _Art._ 3,
_sec._ 1 _y_ 2.) Parece que esta distribucion, tan hermosa y
sencilla del poder, es demasiado clara para que pueda
tergiversarse, y muy sagrada para que se viole. El juramento que se
otorga de guardar la carta, por su propia fuerza y significado
comprende necesariamente el deber de defender esa division, así
como la jurisdiccion para conocer de los casos que dimanan de la
Constitucion, la cual abraza la cuestion, de si el Congreso puede
erigir un banco nacional. Las palabras _necesarias y convenientes_
que usa la Constitucion, no deben limitarse á los medios
_indispensables_ para el ejercicio de una facultad expresa, sino
que comprenden todos los que el Congreso creyere _adecuados, útiles
ó conducentes_ al objeto que tiene la misma facultad. Esta
interpretacion es decisiva y obliga tanto á los demás departamentos
del Gobierno, como á la nacion entera. El Congreso en quien se
depositó el poder legislativo, y el Presidente á quien se confió el
poder ejecutivo, están respectivamente obligados á aceptar y
obedecer la interpretacion de la Constitucion que diere el poder
judicial en la órbita de sus atribuciones.