moins sous le rapport de la conception, et il revint bientôt auprès de
Napoléon. Il le trouva aussi naturel, mais plus accueillant encore, le
rapprochement entre ces deux hommes devenant à chaque entrevue non pas
plus facile, mais plus séant. Cette fois l'entretien roula sur les
détails de la constitution future, et sur aucun point il ne se révéla
de désaccord entre les deux interlocuteurs. Napoléon admit sans
contestation que la presse quotidienne devait être exempte de toute
censure préalable, et relever dans ses écarts des tribunaux seuls.
C'était accorder d'un coup les points les plus contestés en cette
matière. Sur ce sujet Napoléon était, avons-nous dit, pleinement
converti par son expérience antérieure. Quant aux deux Chambres, à
l'obligation pour les ministres de s'y rendre, d'y justifier leurs
actes, M. Benjamin Constant ne rencontra pas plus de difficulté de la
part de Napoléon, ce qui était accepter le partage du gouvernement
avec elles, et plus que le partage, car si dans ce système le monarque
se réserve l'action il laisse aux Chambres la direction, et ce n'est
là du reste qu'obéir à la nécessité des choses. En effet on veut en
vain gouverner en dehors des vrais sentiments d'une nation, en dehors
de ses idées dominantes: si on l'essaye quelques jours, on est bientôt
forcé d'y renoncer. Le mieux dès lors est de subir de bonne grâce ce
qu'on ne peut empêcher, et d'accepter le moyen le plus direct
d'introduire la pensée de la nation dans le gouvernement, ce qui
revient à faire dépendre les ministres du vote des Chambres dans tous
leurs actes.
[En marge: Attributions des Chambres.]
Napoléon concéda en outre que les Chambres amenderaient les lois à
leur gré, sauf le droit pour le gouvernement de ne pas sanctionner les
lois ainsi amendées; qu'elles pourraient non pas _supplier_, comme
dans la Charte de Louis XVIII, mais _inviter_ le gouvernement à
présenter certaines lois désirées par l'opinion publique, et en
indiquer les dispositions, à condition toutefois que l'invitation ne
serait présentée à l'Empereur que lorsque les deux Chambres seraient
d'accord. La Chambre des députés dut avoir le privilége d'être saisie
la première des propositions d'impôt; la Chambre des pairs dut avoir
le privilége de la haute juridiction d'État sur les ministres, sur les
chefs militaires, sur tous les hommes revêtus d'un grand pouvoir.
C'était donc la monarchie constitutionnelle tout entière, et sans une
seule réserve. Restait la composition des Chambres.
[En marge: Leur composition.]
Pour la Chambre des députés, la moindre en dignité, la plus forte en
influence, Napoléon admit sans contestation l'élection directe. Si on
avait eu le temps, on aurait pu rédiger une loi électorale, qui eût
indiqué tout de suite la catégorie de citoyens investie du droit de
nommer les députés. La matière était nouvelle et grave, et il était
difficile, dans l'état des connaissances acquises, de se fixer sur les
questions qu'elle soulèverait. On imagina de se servir du système
existant en y apportant quelques modifications. C'était le système de
Sieyès, lequel consistait à faire désigner par l'universalité des
citoyens environ cent mille électeurs à vie, répartis en deux classes
de colléges, colléges d'arrondissement, colléges de département. Il
avait l'avantage apparent d'associer tous les citoyens à l'élection,
mais le vice profond, inhérent au suffrage universel, d'être
illusoire, car ce qu'il y a de sérieux dans l'intervention du pays,
est d'appeler à voter non pas la totalité des citoyens, mais la
portion réellement éclairée et capable d'avoir un avis. Cependant les
cent mille électeurs alors inscrits sur les listes offraient un
échantillon de la nation suffisant pour avoir sa vraie pensée. On
renonça à la combinaison subtile de faire présenter des candidats par
les colléges d'arrondissement aux colléges de département, et par les
colléges de département au Sénat, ce qui n'était qu'une manière de
faire expirer la véritable opinion du pays, non pas précisément entre
deux guichets, mais entre deux scrutins. Napoléon concéda que les
colléges d'arrondissement nommeraient directement 300 députés, et les
colléges de département à peu près autant, et toujours directement, ce
qui devait procurer une assemblée presque égale en nombre à la Chambre
des communes d'Angleterre. M. Benjamin Constant accepta ces bases,
lesquelles constituaient une immense amélioration, car même sous la
Charte de 1814 on n'avait eu que l'ancien Corps législatif, qui était
nommé par le Sénat sur des listes de candidats dressées par les
colléges électoraux. Napoléon admit ce que l'expérience a consacré
depuis comme seule combinaison raisonnable, le renouvellement intégral
de la seconde Chambre tous les cinq ans.
[En marge: Constitution de la Chambre haute.]
Quant à la composition de la première Chambre, il y eut plus de
difficulté entre Napoléon et M. Benjamin Constant, non que l'un voulût
concéder moins, et l'autre obtenir plus, mais parce que le sujet
lui-même soulevait les doutes les plus graves.
[En marge: M. Benjamin Constant incline vers l'hérédité; Napoléon en
est d'avis, mais craint l'effet qu'elle produira sur les esprits.]
M. Benjamin Constant, sans être absolument fixé, inclinait vers une
pairie héréditaire. Il regardait cette institution comme celle qui,
dans la composition d'une Chambre haute, offrait le plus heureux
mélange de gravité et d'indépendance d'esprit. Napoléon, en étant de
cet avis plus que M. Benjamin Constant lui-même, répugnait cependant à
introduire l'hérédité dans la nouvelle constitution. Avec son langage
si net et si heureusement figuré, Il faut, disait-il, une
aristocratie, et il la faut surtout dans un État libre, où la
démocratie a toujours une influence prépondérante. Un gouvernement qui
essaye de se mouvoir dans un seul élément, est comme un ballon dans
les airs, inévitablement emporté dans la direction où soufflent les
vents. Au contraire, celui qui est placé entre deux éléments, et peut
se servir de l'un ou de l'autre à son gré, n'est point asservi. Il est
comme un vaisseau qui est porté sur les flots, et qui n'use des vents
que pour marcher. Le vent le pousse, mais ne le domine pas.--On ne
pouvait rendre sous une forme plus ingénieuse une pensée plus
profonde. Mais tout en pensant de la sorte, Napoléon craignait, dans
l'état des choses, de ne pouvoir se servir utilement de ce qu'il y
avait d'aristocratie en France.--L'ancienne noblesse est contre moi,
disait-il, et la nouvelle est bien nouvelle. Tout cela ne ressemble
pas à l'aristocratie anglaise, née avec la constitution anglaise,
ayant contribué à la donner au pays, et n'ayant pas cessé de la
pratiquer... D'ailleurs, ajoutait-il, nous avons un peuple plein de
préventions contre la noblesse héréditaire. Ce qui l'anime le plus en
ce moment, ce qui le fait courir au-devant de moi, c'est la haine des
nobles et des prêtres, et si vous lui présentez la pairie héréditaire
vous lui ferez jeter les hauts cris, sans être bien assuré d'avoir
créé une véritable aristocratie avec une Chambre des pairs qui pour
assez longtemps sera composée de chambellans et de généraux...--
[En marge: Ajournement de la question.]
En présence de ces motifs divers Napoléon était profondément perplexe,
car si l'hérédité de la pairie était conforme à ses convictions, il en
craignait l'effet sur l'esprit ombrageux des libéraux français.
[En marge: Difficulté relative à l'abolition de la confiscation.]
[En marge: Motifs de Napoléon pour vouloir qu'on ne mentionne pas
l'abolition de la confiscation.]
Quant aux garanties générales, telles que l'inamovibilité de la
magistrature, la liberté individuelle, la liberté des cultes, etc., il
les admettait sans contestation, et se bornait à demander une
rédaction claire, précise, ne prêtant point à l'équivoque. Il n'y eut
qu'une de ces garanties qu'il contesta, et même avec beaucoup de
vivacité, ce fut l'abolition de la confiscation. Il ne voulait pas,
bien entendu, stipuler le contraire; il désirait le silence.--Je ne
songe, dit-il, à prendre le bien de personne, et ne veux en rien
imiter la Convention nationale. Mais on me prépare une nouvelle
émigration. Si la guerre se prolonge vous allez avoir un soulèvement
en Vendée. Qu'elle se prolonge ou non, vous aurez des rassemblements
sur nos frontières comme ceux de Coblentz. Déjà il s'en forme un à
Gand, où figurent des hommes que j'ai comblés d'honneurs et de
richesses. Ce rassemblement grandira tous les jours, et si je n'ai pas
terminé la lutte en trois mois, il s'organisera là un gouvernement
dont les ordres seront par certaines classes de Français mieux obéis
que les miens. Ne croyez pas que je veuille faire tomber la tête ou
prendre la fortune de qui que ce soit. Mais je ne puis rester désarmé,
et si je n'ai pas dans les mains des moyens d'intimidation, je ne
saurai comment me défendre contre ce gouvernement extérieur, reconnu
et obéi au dedans. Actuellement j'ai à Besançon, j'ai à Marseille
d'anciens préfets de Louis XVIII qui donnent des ordres secrets. Je
vais les expulser, mais ils se tiendront à la frontière, et feront là
autant de mal qu'à l'intérieur même. Il faut que je puisse contenir
les ennemis résolus, et ramener les irrésolus. Soyez sûr qu'avec la
faculté de séquestrer les biens, sans les confisquer, j'agirai même
sur Talleyrand. Du reste, à la paix, je rétablirai cette garantie qui
est indispensable, je le reconnais; jusque-là je désire qu'on
s'abstienne d'en parler.--
[En marge: Prétextes que les royalistes fournissaient à Napoléon pour
soutenir son thème.]
Cette mauvaise disposition fut la seule que Napoléon laissa percer
dans le travail de la nouvelle constitution, mais il se montra
obstinément attaché à ce qu'il demandait. Il avait tort sans doute de
vouloir se réserver une portion quelconque de pouvoir arbitraire, car
quelques moyens d'intimidation de plus ou de moins ne pouvaient ni le
sauver ni le perdre, et c'était uniquement sur le champ de bataille
que son sort devait se décider. Mais il faut reconnaître, pour être
entièrement vrai, que les royalistes se conduisaient de manière à
excuser la mauvaise pensée de Napoléon. D'abord épouvantés, ils
s'étaient tenus paisibles: rassurés bientôt en voyant la liberté
laissée à tous les partis de parler, d'écrire, de se mouvoir, ils en
profitaient largement, allaient, venaient publiquement de Paris dans
la Vendée, de Paris à Gand, préparant évidemment la guerre civile en
Vendée, et des mouvements royalistes au sein de la capitale. Pour le
moment il n'y avait pas à s'en inquiéter, mais si l'ennemi arrivait
sous les murs de Paris, le danger pouvait devenir sérieux, et on
comprend, tout en désapprouvant Napoléon, qu'un homme d'action,
habitué à ne pas s'arrêter devant les obstacles, placé en outre dans
un temps bien voisin encore des doctrines révolutionnaires, demandât
des moyens d'intimidation sans même vouloir en user.
[En marge: Ajournement de cette difficulté.]
[En marge: Question grave au sujet du titre à donner à la nouvelle
Constitution.]
[En marge: Idées sur l'origine des constitutions.]
M. Benjamin Constant ajourna cette contestation, bien résolu
d'ailleurs à y revenir. Il y avait une dernière question, toute de
forme, et sur laquelle Napoléon paraissait encore plus irrévocablement
fixé, s'il était possible, c'était le titre et le mode de présentation
du nouvel acte constitutionnel. Il voulait octroyer cette nouvelle
Charte comme Louis XVIII avait octroyé la sienne, mais en sauvant les
apparences, et en cette matière les apparences sont beaucoup, car
elles emportent la reconnaissance ou la négation du droit.--J'ai
reconnu, disait-il, la souveraineté nationale, et ce n'est pas une
grande faveur que je lui ai faite, car en réalité la nation est
souveraine, et il n'y a de souverain durable que celui dont elle veut.
Ainsi je ne prétends pas, à l'exemple de Louis XVIII, me présenter
comme tirant de mon droit seul la constitution que je vais donner à la
France; mais si je ne prétends pas la tirer de mon droit, je veux la
tirer de mon bon sens, la faire la meilleure possible, et à cet égard
vous et moi nous valons mieux qu'une assemblée qui n'en finirait pas,
et qui bouleverserait peut-être le pays sans aboutir à aucun résultat.
L'oeuvre une fois terminée, et le mieux que nous pourrons, je
l'offrirai à l'acceptation nationale, suivant le mode adopté pour les
anciennes constitutions impériales, celui de l'inscription des votes
sur des registres ouverts dans les mairies. On dira que ce mode est
illusoire; j'en conviens. Il n'est pas plus illusoire cependant que la
convocation d'assemblées primaires, qui offrirait un mode plus
compliqué mais pas beaucoup plus sérieux. En ce genre, l'essentiel est
de faire bien, et quant à la forme, pourvu qu'elle n'emporte pas la
négation du fond, la plus simple est celle qu'il faut préférer. La
véritable acceptation du peuple c'est la durée, qui est son
assentiment éclairé, donné par lui après l'expérience faite d'une
constitution.--
[En marge: M. Benjamin Constant aurait voulu que la nouvelle
Constitution ne se rattachât point à l'ancien Empire.]
[En marge: Napoléon veut au contraire rattacher le présent au passé.]
M. Benjamin Constant n'était nullement disposé à contester ces idées,
car il était d'avis lui aussi d'éviter, soit une assemblée
constituante qui aurait travaillé une année sans rien produire, soit
des assemblées primaires qui auraient pu amener une confusion
désastreuse, et d'employer la forme d'acceptation la plus abrégée,
pourvu qu'elle emportât la reconnaissance expresse de la souveraineté
nationale. Toutefois il aurait souhaité que la nouvelle constitution
se distinguât des anciennes constitutions impériales non-seulement par
le fond (c'était accordé), mais par la forme; qu'elle s'en distinguât
surtout par le titre, afin d'inspirer confiance, et de ne pas
l'exposer à être confondue avec les anciens sénatus-consultes, qui,
une fois sortis du cerveau de Napoléon, étaient aussitôt convertis en
lois fondamentales de l'État par la servilité du Sénat. En conséquence
il disait que sans être dupe des hypocrisies de forme, il fallait, par
un moyen ou par un autre, conjurer la défiance générale, et pour cela
donner à la constitution actuelle un caractère nouveau, et qui la
distinguât tout à fait des précédentes.--Non, non, répondait Napoléon,
on veut m'ôter mon passé, faire de moi ce que je ne suis pas, un autre
homme, effacer ainsi quinze ans de règne, effacer ma gloire, effacer
celle de la France, comme si tout était mauvais dans ce premier
règne!... Je n'y consentirai pas. Je puis bien céder à l'expérience,
et surtout aux circonstances qui n'admettent plus la dictature dont
j'ai joui, mais je n'entends pas me laisser humilier. D'ailleurs,
croyez-moi, la France veut son vieil empereur, un peu changé sans
doute, mais lui et pas un autre...--
Sur ce point Napoléon se montra inébranlable, car il voyait dans une
forme absolument nouvelle une intention de l'humilier en lui imposant
le désaveu de tout son passé. Il fallut donc considérer la
constitution à laquelle on travaillait comme une simple modification
des anciennes, et nullement comme un ordre de choses entièrement
distinct du précédent. En cela Napoléon était pour ce qu'il appelait
sa gloire, aussi opiniâtre et aussi susceptible que Louis XVIII pour
ce qu'il appelait son droit. C'était une faute grave, car la
constitution de 1815 était totalement différente de celles de 1802 et
de 1804; et tandis qu'en général on veut paraître donner plus qu'on ne
donne, il s'exposait cette fois à paraître donner moins qu'il ne
donnait en réalité: calcul détestable, et triste fruit de l'orgueil!
Il eût mieux valu cent fois, dans l'état des esprits, promettre plus
qu'on ne faisait, que de faire plus qu'on ne promettait.
[En marge: La nouvelle Constitution intitulée _Acte additionnel aux
constitutions de l'Empire_.]
[En marge: L'hérédité de la pairie définitivement adoptée.]
De cette contestation il résulta le nouveau titre, si malheureusement
célèbre, d'_Acte additionnel aux constitutions de l'Empire_, titre qui
devait tendre à persuader au public qu'on n'apportait qu'une
modification, tandis qu'en réalité on apportait un changement radical
à l'ancien état de choses. M. Constant enchanté d'avoir obtenu le fond
céda sur la forme, à laquelle il avait lui-même le tort, naturel à un
esprit philosophique, de ne pas attacher assez d'importance. Il prit
la plume et rédigea en termes simples, clairs, élégants, la
constitution la meilleure et la mieux écrite qui ait été accordée à la
France dans la longue série de ses révolutions. Il vit, revit
l'Empereur, et se mit d'accord avec lui sur tous les points, même sur
celui de la pairie héréditaire. Quant à ce dernier, Napoléon après
avoir résisté par les motifs que nous avons exposés, après avoir
répété qu'on courait risque de frapper la nouvelle oeuvre d'une
impopularité fâcheuse en y introduisant l'hérédité, parut se raviser
cependant à l'égard d'une raison qui l'avait fort préoccupé, c'était
la difficulté d'utiliser l'aristocratie dans l'état présent de la
France. Il dit qu'après deux ou trois batailles gagnées, s'il les
gagnait, après la paix conclue, s'il parvenait à la conclure,
l'ancienne noblesse reviendrait probablement à lui comme elle l'avait
déjà fait, et que la pairie héréditaire serait pour elle un appât
beaucoup plus puissant que le Sénat; qu'il aurait donc ainsi le moyen
de la rallier, et que les deux noblesses, ancienne et nouvelle,
fondues l'une avec l'autre, finiraient peut-être par composer un corps
aristocratique assez imposant. Il se rendit donc sur l'hérédité de la
pairie, mais persista obstinément à garder le silence sur l'article de
la confiscation.
[En marge: L'Acte additionnel envoyé au Conseil d'État, et M. Benjamin
Constant nommé membre de ce conseil pour y défendre son oeuvre.]
[En marge: Examen du nouvel acte constitutionnel par le Conseil
d'État.]
[En marge: Article général ajouté.]
La nouvelle constitution avait été assez promptement terminée, une
seule question divisant ses auteurs, et la plume du rédacteur étant
fort exercée: mais il fallait la faire sortir de ce mystère, et lui
donner l'appui d'une autorité considérable. On s'en entretenait déjà
dans le public, on parlait des conférences secrètes dont elle était
l'objet, et la jalousie n'avait pas manqué de naître, soit au sein du
Conseil d'État, soit chez certains révolutionnaires qui avaient mis la
main à nos diverses constitutions, et qui se voyaient avec peine
frustrés de toute participation à celle-ci. Il était temps de la
soumettre au Conseil d'État, et pour que M. Benjamin Constant pût
soutenir son oeuvre[11], il fallait qu'il eût droit de siéger dans ce
conseil. Il y avait là un prétexte fort naturel de le nommer
conseiller d'État, et Napoléon par une voie simple et adroitement
choisie, eut la satisfaction de conquérir son ennemi naguère le plus
violent, tandis que cet ennemi eut de son côté la satisfaction d'être
conquis d'une manière plausible et presque avouable. Aujourd'hui on
est beaucoup plus étonné qu'on ne le fut alors de ce brusque
ralliement. On avait assisté à de si étranges revirements en 1814, les
moeurs politiques étaient si peu formées, qu'on le remarqua sans en
être cependant ni très-surpris, ni très-indigné. M. Benjamin Constant
fut donc nommé conseiller d'État, afin de pouvoir travailler
officiellement à la Constitution. Quelques personnages tels que le
prince Cambacérès, MM. Regnaud de Saint-Jean d'Angély, Boulay de la
Meurthe et les présidents des diverses sections du Conseil d'État,
furent appelés à l'Élysée pour prendre part à des conférences
préalables, et il s'y éleva peu d'objections contre le nouveau
travail, qui, sauf le titre, sauf le silence gardé sur la
confiscation, ne pouvait en soulever de sérieuses. Cependant on fit
quelques remaniements de rédaction, et on inséra un article nouveau,
assez inutile, mais répondant à toutes les passions du temps. En effet
pour les bonapartistes la dynastie, pour les acquéreurs de biens
nationaux les ventes dites nationales, pour les paysans l'abolition
des dîmes et des droits féodaux, pour les révolutionnaires de diverses
nuances la condamnation irrévocable de l'ancien régime, étaient des
objets sacrés passant avant tous les autres. On inséra donc un article
final portant le numéro 67, lequel disait que le peuple français, en
déléguant ses pouvoirs aux autorités instituées par la nouvelle
constitution, ne leur conférait cependant pas le droit de proposer le
rétablissement des Bourbons (la dynastie impériale fût-elle éteinte),
le droit de rétablir l'ancienne noblesse féodale, les priviléges
seigneuriaux, les dîmes, les priviléges de culte, le droit surtout de
porter atteinte à l'irrévocabilité de la vente des biens nationaux, et
interdisait formellement à quelque individu que ce fût toute
proposition de ce genre. Cet article avait une seule valeur, c'était
de ranger les objets essentiels dans une catégorie à part, et de leur
donner une espèce de caractère sacré, tant que la Constitution, il est
vrai, resterait sacrée elle-même.
[Note 11: M. Benjamin Constant, en avouant, dans ses Lettres sur les
Cent Jours, la grande part qu'il eut à l'Acte additionnel, n'a pas
avoué qu'il en fût le rédacteur. Il est pourtant certain que l'Acte
additionnel fut entièrement rédigé de sa main, et que, sauf quelques
articles modifiés, l'ouvrage entier fut de lui. Il est d'ailleurs
facile de reconnaître à l'unité, à la précision, à la simplicité
élégante du langage, qu'il n'y eut qu'une plume, et que cette plume
était la meilleure du temps. Celle de Napoléon, qui était la plus
grande, était plus dogmatique et plus nerveuse.]
Le nouvel acte fut ensuite porté au Conseil d'État. On ne fit presque
aucune objection en séance générale; mais dans les conversations
particulières qui s'établirent, on critiqua le titre d'_Acte
additionnel aux constitutions de l'Empire_, qui le distinguait trop
peu des constitutions passées, et le laissait exposé à ces faciles
changements qui s'opéraient jadis au moyen d'un sénatus-consulte
toujours adopté par le Sénat à la presque unanimité, et toujours
sanctionné dans les mairies par quelques millions de _oui_ contre
quelques milliers de _non_. Tout le monde aussi releva le silence
gardé sur la confiscation, et en parut alarmé. La remarque fort simple
que la Charte de 1814 prononçait l'abolition de la confiscation, et
qu'on serait justement scandalisé de ne pas la retrouver dans l'Acte
additionnel, cette remarque fut faite universellement, même en séance
générale, et on pressa vivement les présidents de section, en
particulier M. Benjamin Constant, d'insister auprès de l'Empereur pour
qu'il consentît à remplir une lacune si regrettable, et destinée à
être si mal interprétée.
[En marge: Dernière conférence, où la confiscation donne lieu à une
scène fort vive.]
[En marge: Paroles de Napoléon.]
[En marge: L'abolition de la confiscation n'est pas mentionnée.]