_M. le ministre de l'instruction publique_.--Il est utile pour bien
accréditer dans les campagnes cette métamorphose de la rétribution.
M. Girod (de l'Ain) proposa, par voie d'amendement, cette rédaction qui
fut adoptée: «Le recouvrement de la rétribution ne donnera lieu qu'au
remboursement des frais par la commune, sans aucune remise au profit des
agents de la perception.»
A propos de l'article 15, le baron Mounier proposa cet amendement: «Il
sera établi, dans chaque département, une caisse de retraite en faveur
des instituteurs communaux; les statuts de ces caisses seront déterminés
par des ordonnances royales. Il sera fait, au profit de la caisse de
retraite, une retenue d'un vingtième sur le traitement de chaque
instituteur communal. Les caisses départementales pourront recevoir des
dons et legs dans les formes et selon les règles prescrites pour les
établissements d'utilité publique.»
GUIZOT, _ministre de l'instruction publique_.--Ce n'est pas, je l'avoue,
sans quelque embarras que je viens combattre la proposition de
l'honorable membre, car elle aurait pour effet de donner à l'instruction
primaire plus que le gouvernement n'a osé demander pour elle, mais non
pas certainement plus qu'il n'est nécessaire de faire, car il est bien
certain que l'économie obligée que le projet de loi impose aux
instituteurs sera fort loin de suffire aux besoins de leur vieillesse.
Cependant je prie la Chambre de se rappeler qu'en ce moment le public
tout entier, l'autre Chambre en particulier, et tous les hommes qui se
sont occupés de l'état de notre administration financière, sont
très-frappés du vice du système des pensions, soit des pensions par voie
de retenue, soit des pensions sur les fonds publics, et de la charge
énorme qui en est résultée pour l'État, charge telle que le Trésor se
trouve avoir à payer aujourd'hui, pour les services passés une somme qui
est à peu près le quart de celle qui est payée pour les services
présents.
C'est sous l'influence de cette idée qu'a été rédigé le projet de loi,
et en particulier l'article dont il s'agit.
L'honorable préopinant a paru croire qu'un système de retenue bien
combiné parerait aux inconvénients qu'a entraînés le système qui a été
jusqu'ici en vigueur. Il a paru croire surtout que c'était à nos
convulsions politiques, aux bouleversements qui ont eu lieu dans notre
administration, qu'étaient dus les principaux inconvénients, de ce
système et l'énormité des charges qui en étaient résultées.
Je ne partage pas complétement l'opinion de M. le baron Mounier. Pour
arriver, par un système de retenue sur les traitements, à un fonds qui
assuré des pensions de retraite, il faut deux choses: il faut d'une
part, une retenue qui aille au moins au vingtième du traitement, et,
d'une autre part, il faut qu'on exige trente ans de service et soixante
ans d'âge. Il en résultera qu'une foule d'individus qui auront subi les
retenues, et qui n'atteindront pas les trente ans de service et les
soixante ans d'âge, se trouveront avoir complétement perdu la
contribution qu'ils ont apportée au fonds commun.
Il est impossible que l'honorable préopinant et tous les hommes qui ont
administré n'aient pas été frappés de l'espèce de révolte qu'excite
toujours cette irrégularité. Quand un homme meurt à cinquante-neuf ans,
après vingt-neuf ans de service, après avoir versé une somme
considérable dans la caisse de retenue, et que sa famille ne se trouve
avoir aucune espèce de droit aux fonds par lui déposés, il en résulte
une injustice qui choque, et à laquelle on a souvent été tenté de
remédier par des allocations sur les fonds de l'État.
Je crois qu'il y a là un inconvénient d'autant plus grave qu'il
s'applique à l'instruction primaire. Je prie la Chambre de remarquer que
les traitements des instituteurs primaires sont très-faibles et presque
tous égaux; en sorte que le système des retenues rendrait beaucoup moins
dans l'instruction primaire que dans toute autre branche
d'administration.
Dans les autres administrations, les traitements sont très-inégaux; il y
en a de fort considérables, et les traitements considérables amènent des
retenues considérables qui tournent au profit des petits traitements;
mais en matière d'instruction primaire, tous les traitements sont
très-faibles, en sorte que les retenues sont aussi très-faibles.
L'injustice que je signalais tout à l'heure sera donc encore plus
choquante dans l'instruction publique que dans toute autre
administration.
Je crois que le système des caisses de retenue, dont le vice unique
n'est pas dans les bouleversements politiques, et qui appelle presque
inévitablement le secours des fonds de l'État, je crois, dis-je,
qu'avant d'appliquer de nouveau ce système, avant de l'étendre à une
administration nouvelle, il faut s'en rendre un compte plus rigoureux et
plus complet qu'on ne l'a fait jusqu'à présent.
La Chambre n'ignore pas qu'une commission a été chargée d'examiner le
système général des pensions, et de voir quelles modifications on
pourrait y apporter. Il me paraît très-grave d'étendre le système des
pensions à une classe d'hommes aussi considérable que celle des
instituteurs primaires, au moment où l'on est frappé de tous les
inconvénients qui sont résultés de ce système dans toutes les branches
de l'administration et où l'on cherche le moyen de remédier à ces
inconvénients.
Je prie la Chambre de remarquer, en outre, qu'on adoptant l'amendement
qui vous est proposé, elle prendrait l'initiative d'une dépense que
l'autre Chambre n'a pas jugé à propos de mettre à la charge de l'État.
Cette observation ne me paraît pas sans quelque gravité.
J'ajouterai que l'honorable préopinant n'a peut-être pas assez compté,
pour accroître les fonds des caisses d'épargne et de prévoyance, sur les
legs et les donations que ne manqueront pas de faire les bienfaiteurs
habituels de l'instruction primaire, et qui suppléeront à l'insuffisance
de ces caisses.
Je ferai encore remarquer à la Chambre que le principe de l'économie
obligée est aussi parfaitement juste en ce sens qu'il ne fait subir à
aucun instituteur les chances du hasard. Il ne les soumet pas à cette
loi des tontines qui, par elle-même, n'est pas très-morale. Chaque
instituteur est soumis à une économie obligée, et lorsqu'il arrive au
bout de sa carrière, on lui rend le produit de ses économies; personne,
de cette manière, ne court de chance; personne ne profite du mal
d'autrui; personne ne perd les fonds qu'il a versés dans la caisse.
Il est vrai que ce système n'atteint pas complétement le but que
l'honorable préopinant voudrait atteindre. Mais si vous entriez dans le
système qu'on voudrait y substituer, vous vous exposeriez à imposer à
l'État des charges considérables, des charges de même nature que celles
contre lesquelles on se récrie de toutes parts.
Je crois donc devoir persister dans le système du projet de loi.
M. LE BARON SILVESTRE DE SACY.--Il me semble qu'il manque quelque chose
pour compléter les dispositions de cet article. On assujettit cette
caisse de prévoyance à rendre, à l'instituteur que l'âge ou la maladie
oblige de se retirer, les sommes déposées avec leur produit. Mais alors
à quoi serviraient les dons et les legs qui pourront être faits à ces
caisses? Quel en sera l'usage? car les caisses ayant reçu de tous les
instituteurs leurs économies, ayant fait fructifier ces économies, à
quoi s'appliquera cet excédant résultant des dons et legs qui auront été
faits?
Je crois qu'il est très-heureux que la caisse ait cet excédant; elle
sera par là à même d'ajouter quelque chose quand le cas l'exigera. Il me
semble que la loi devrait prévoir, par quelques paroles, l'emploi qui
devra être fait de l'excédant des fonds que la caisse aura reçus. Je
n'ai rédigé aucun amendement à cet égard, mais ces réflexions se
présentent naturellement.
_M. le ministre de l'instruction publique_.--L'observation de M. de Sacy
est tout à fait fondée, mais je crois que la loi y a pourvu par le
dernier paragraphe de l'article.
Je prie la Chambre de remarquer que notre intention a été de laisser le
plus de latitude possible, aux donateurs et testateurs. Tel donateur, en
faisant un legs à la caisse du département; stipulera que l'emploi de ce
legs sera particulièrement affecté aux instituteurs ruraux, aux
instituteurs de telle ville. Il faut leur laisser à cet égard la plus
grande liberté. Quand il n'aura fait aucune disposition, dans ce cas le
conseil général réglera l'emploi de ce legs, c'est-à-dire en fera la
répartition entre les instituteurs. Il nous a paru que la loi ne pouvait
régler d'avance et d'une manière générale l'emploi des dons et legs
ainsi versés à la caisse d'épargne, et qu'il fallait laisser cet emploi
à là variété des dispositions que le conseil général jugerait convenable
de prendre. Si nous avions dit que les fonds seraient répartis au marc
le franc entre tous les instituteurs du département, il en serait
résulté de graves inconvénients: on aurait donné à des instituteurs plus
qu'il n'était nécessaire de leur donner. Il vaut beaucoup mieux, lorsque
le donateur ou le testateur n'a point fait de dispositions
particulières, laisser au conseil général la liberté de répartir cet
excédant de fonds entre les instituteurs, selon leurs besoins. Il faut,
je crois, avoir cette confiance dans le bon sens du conseil général.
M. le baron Mounier ayant persisté dans son amendement en en développant
les raisons, je repris la parole.
GUIZOT, _ministre de l'instruction publique_.--Je remercie M. le baron
Mounier de m'avoir fourni l'occasion d'expliquer les paroles que j'ai eu
l'honneur d'adresser à la Chambre. La Chambre peut se rappeler que je me
suis exprimé avec beaucoup de doute et même de timidité à ce sujet.
Je suis parfaitement convaincu que le droit de la Chambre des pairs, en
matière de dépenses, est entier. Je partage l'opinion du préopinant: je
crois que l'initiative de toute loi d'impôt appartient à la Chambre des
députés seule; mais que la Chambre des pairs conserve sur le budget de
l'État, en matière de dépenses, la plénitude de ses droits. Cependant il
est impossible de ne pas reconnaître, en fait, que depuis son existence,
la Chambre des pairs a agi avec beaucoup de réserve à cet égard, et que
toutes les fois qu'il s'est agi d'augmenter une dépense, quoiqu'elle eût
complétement le droit de prendre l'initiative en cette matière, elle a
pensé, non pas comme restriction constitutionnelle, mais comme
convenance de conduite, que c'était particulièrement à la Chambre des
députés qu'il appartient de prendre cette initiative.
Mon opinion et mes paroles ne vont point au delà; jamais je n'ai entendu
contester à la Chambre des pairs aucun de ses droits; j'ai entendu
simplement lui rappeler ses propres usages, sa propre conduite, et les
convenances qu'elle a eu pleinement raison d'observer.
Quant au fond de la question, je me permettrai de faire observer à
l'honorable préopinant que je n'ai pas émis, sur les caisses de retenue,
toute l'opinion qu'il m'a prêtée. J'ai seulement dit que ces caisses de
retenue s'étaient partout trouvées insuffisantes, quoiqu'on eût imposé
une forte retenue et exigé des conditions rigoureuses pour l'admission
aux pensions.
J'ai attribué cette insuffisance non-seulement aux convulsions
politiques, mais à d'autre causes.
Dans tous les règlements relatifs aux caisses de retenue, en même temps
qu'on a cru devoir exiger trente ans de service et soixante ans d'âge,
on a tellement senti la rigueur de ces conditions et l'espèce
d'injustice qui pouvait en résulter, qu'on a toujours ouvert une autre
porte; on a toujours prévu le cas des infirmités contractées dans
l'exercice des fonctions. Il n'y a personne, ayant administré, ayant
fait partie du conseil d'État, qui ne sache combien de fois on fait
usage de ce moyen. C'est là une des causses qui ont singulièrement
aggravé la situation des caisses de retenue.
Je crois que si vous adoptiez le système des caisses de retenue, il
serait à peu près impossible de ne pas admettre quelque chose de
semblable. Si vous teniez rigoureusement aux trente ans de service et
aux soixante ans d'âge, il en résulterait des injustices choquantes dans
une multitude de cas.
On ne peut assimiler les pensions données sur les fonds généraux de
l'État aux pensions données sur les fonds de retenue. Quand un militaire
n'obtient aucune pension, il n'est pas considéré comme ayant rien perdu,
attendu qu'il n'a rien donné sur son traitement. Il ne s'agit à son
égard que d'une pension qui, à tort ou à raison, est considérée comme
plus gratuite, comme une libéralité volontaire de la part de l'État
envers le pensionnaire, et non pas comme le prix des retenues qui lui
ont été faites.
Cette seule circonstance, qui fait considérer l'argent versé comme une
sorte de propriété sur laquelle l'employé conserve des droits, fait
aussi qu'on considère comme une injustice la perte de cet argent dont
aucune partie ne revient à la famille de l'employé qui meurt avant
d'avoir rempli les conditions exigées pour obtenir la pension. Cette
injustice est inhérente au système de retenue et de tontine appliqué aux
pensions. Je crois que la Chambre ne voudra pas donner à ce système une
extension que nous avons voulu repousser par le projet de loi.
M. DE BARANTE.--L'exception portée dans l'art. 15 de la Charte ne me
paraît pas devoir s'appliquer à l'article en discussion. En effet,
supposez qu'on adopte l'amendement de M. le baron Mounier, on ne
voterait aucune espèce de dépense, on donnerait seulement la faculté à
la législature de voter, le cas échéant, une dépense; conséquemment, ce
pourrait être la Chambre des députés qui voterait la dépense.
Toutefois, je suis loin d'approuver l'amendement. Je demeure très-frappé
des inconvénients des caisses de retenue: M. le ministre de
l'instruction publique, par la manière dont il a discuté ce système, me
dispense de dire ce que je dirais moins bien que lui.
Je crois que, sans adopter le système entier des caisses d'épargne et de
prévoyance, il conviendrait de se rapprocher de ce système, en ce sens
que chaque employé aurait son compte ouvert pour toutes les sommes par
lui versées, et que la liquidation se ferait, non pas d'après la
considération de ses infirmités ou d'après d'autres considérations
auxquelles se prêtent plus ou moins facilement les liquidations, mais
d'après les versements par lui faits. Dans tous les cas, je crois que,
pour ne pas s'enchaîner d'avance, il conviendrait de retrancher les
dernières lignes du troisième paragraphe, à partir de ces mots: «Le
produit total».
_M. le ministre de l'instruction publique_.--Je ne verrais pas un grand
inconvénient au retranchement proposé par le préopinant si le paragraphe
n'avait eu précisément pour objet de rassurer complétement les
instituteurs, leurs veuves ou héritiers, sur l'emploi qui serait fait de
leurs retenues. La loi a voulu dire, pour donner toute sécurité aux
instituteurs: au moment où vous sortirez de votre profession, après en
avoir rempli toutes les conditions, tout ce que vous aurez versé,
intérêt et capital, vous sera remis ou à vos héritiers.
Le retranchement de ce paragraphe leur donnerait, au contraire, de
graves inquiétudes. N'oublions pas que nous agissons pour des hommes
fort obscurs, qui ignorent ce qui se passe à vos séances, qui ignorent
vos discussions, dont la plupart ignoreront peut-être la loi qui fixera
leur droits, et que vous les inquiéteriez prodigieusement, si par un mot
dans la loi, vous ne leur donniez pas les garanties qu'ils désirent.
_M. le président_.--Il y a deux amendements proposés: celui de M. le
baron Mounier et celui de M. le baron de Barante.
Je mets aux voix l'amendement de M. Mounier.
L'amendement est rejeté.
M. LE BARON MOUNIER.--Je demande la division. J'aurai une observation à
faire sur le premier paragraphe.
Les deux premiers paragraphes sont adoptés.
M. LE BARON MOUNIER.--Je demanderai à M. le ministre de l'instruction
publique pourquoi l'on a retranché, dans la nouvelle rédaction de l'art.
15, la faculté donnée par la première rédaction de placer le montant de
la retenue en rentes sur l'État?
_M. le ministre de l'instruction publique_.--Le gouvernement avait
proposé de placer la retenue en rentes sur l'État; la Chambre des
députés a demandé que la retenue fût placée aux comptes ouverts au
trésor royal, pour la caisse d'épargne et de prévoyance. J'avais pensé
qu'il était possible de faire ce que vient de demander l'honorable
préopinant, c'est-à-dire de laisser l'alternative; mais en y
réfléchissant, j'y ai vu des inconvénients. Cela ôtait aux instituteurs
la pleine connaissance de l'emploi de leurs fonds. Ne suivant pas les
opérations faites sur les rentes, ils n'auraient pas su si leurs
retenues étaient placées en rentes ou aux comptes du trésor royal, et
ils auraient pu en concevoir quelque inquiétude.
Un autre inconvénient, c'est que le placement en rentes sur l'État est
sujet à des variations, ce qui ne peut convenir à des hommes qui,
n'ayant qu'un très-petit capital, ont le plus grand intérêt à ce qu'il
ne varie pas. Ces motifs m'ont déterminé à adopter l'amendement proposé
par la Chambre des députés.
M. LE BARON MOUNIER.--Cette observation me satisfait complétement. Je
demande seulement qu'on retranche ces mots: «D'après l'ordonnance du 3
juin 1829.»
Cet amendement est adopté.
_M. le président_.--Il y a un amendement de M. de Barante qui propose de
retrancher les dernières lignes du 3e §.
L'amendement de M. de Barante est mis aux voix et rejeté.
_M. le président_.--Je mets aux voix le 4e paragraphe amendé par la
commission.
M. LE BARON SYLVESTRE DE SACY.--Je ne vois pas quelle nécessité il y a
d'insérer dans la loi que, dans aucun cas, l'État ne pourra venir au
secours des caisses d'épargne. S'il survenait des circonstances qui
rendissent cela convenable, pourquoi ne pourrait-on pas le faire? Il me
semble donc qu'il serait beaucoup mieux de se borner à donner la faculté
de recevoir les dons et legs, et de supprimer les deux premières lignes
de l'article.
_M. le ministre de l'instruction publique_.--Je suis très-disposé à
accueillir le retranchement proposé, et à admettre une plus grande
latitude laissée à l'État pour les caisses départementales. Cependant je
crois devoir faire observer à la Chambre qu'on n'a pas voulu interdire
par là les dons de fonds pour les caisses d'épargne et de prévoyance; on
a voulu seulement que ces dons ne fussent faits que par les départements
et sur les fonds départementaux.
L'amendement de M. de Sacy fut rejeté.
--Chambre des pairs.--Séance du 28 mai 1833.--
Sur le 1er paragraphe de l'article 20, M. Aubernon proposa cet
amendement: «Les comités s'assembleront au moins une fois par mois. Ils
pourront être convoqués sur la demande d'un des inspecteurs de
l'Université attaché à l'académie du ressort, ou de tout autre membre de
l'Université délégué par le ministre de l'instruction publique qui
assistera à la délibération».
GUIZOT, _ministre de l'instruction publique_.--L'intention du projet de
loi a été précisément de ne point soulever les questions que M. Aubernon
soulève par son amendement.
Le ministre de l'instruction publique exerce son action, d'une part, par
l'administration spéciale de l'instruction publique, formée des
inspecteurs généraux, des recteurs, des inspecteurs d'académie, et
d'autre part, par l'administration générale, formée des préfets, des
sous-préfets, etc. La répartition des attributions entre ces deux
hiérarchies de fonctionnaires est extrêmement difficile à faire.
Il y a des cas dans lesquels, évidemment, l'intervention des préfets et
des sous-préfets est nécessaire: par exemple, toutes les fois qu'il
s'agit de traiter avec les communes ou avec les conseils généraux de
département, pour les dépenses qu'ils peuvent faire en faveur de
l'instruction primaire.
Lorsqu'il s'agit, au contraire, du choix des instituteurs, du personnel
proprement dit de l'instruction publique, de la direction de cette
instruction, de la surveillance de l'enseignement et des méthodes, ce
n'est plus à l'administration générale, aux préfets, aux sous-préfets,
c'est à l'administration spéciale, c'est-à-dire, aux recteurs, aux
inspecteurs, qu'appartiennent ces attributions. Mais, comme je l'ai déjà
dit, la répartition des attributions entre l'administration générale et
l'administration spéciale de l'instruction publique est très-difficile à
faire; on serait obligé, pour la faire, d'entrer dans des détails qui
appartiennent plus à un règlement d'administration qu'à la loi.
Cette loi a été rédigée dans l'intention de ne poser que des principes
généraux, et de laisser les détails d'application, soit aux règlements
généraux d'administration, soit à l'exécution journalière de la loi.
L'amendement de M. Aubernon aurait pour effet d'introduire dans la loi
des questions que la loi n'a pas prétendu éluder, mais qu'elle n'a pas
prétendu résoudre.
L'amendement d'ailleurs, s'il était adopté, rendrait nécessaires
beaucoup d'autres amendements, car il faudrait dire dans chaque article
quelle est la part d'attributions qui revient à l'administration
spéciale de l'instruction publique, et la part qui revient à
l'administration générale. Il en résulterait le remaniement d'un grand
nombre d'articles, remaniement qui aurait, dans mon opinion,
l'inconvénient de compliquer la loi, et, en la compliquant, de nuire à
son exécution. Je crois que la Chambre doit rejeter l'amendement.