dell’età imperiale adoperata ad indicare un privilegio già noto all’età
repubblicana)[69] ed i _municipia_ pagavano regolarmente le imposte
allo stato di Roma, e soltanto, siccome città di costituzione romana,
aveano un’amministrazione simile a quella delle città italiane di
uguale denominazione e, durante il periodo della repubblica almeno,
sembra che fossero sottratte al controllo diretto del governatore.
Di contro a queste stavano le città _stipendiariae_, i cui cittadini
non solo, rimanendo sul loro territorio come _possessores_ od
usufruttuari, erano obbligati al pagamento del tributo; ma erano
costituzionalmente privi di franchigie locali. Non è che anch’essi non
avessero un’amministrazione propria locale: che anzi per lo più avean
questa ed esercitavano anche facoltà maggiori[70]; ma tutto ciò non
costituiva per essi un vero diritto. In fondo per gli stessi Romani
era anche, più che utile, necessario ne’ rapporti amministrativi avere
a trattare con qualcuno che fosse rappresentante degli enti locali;
ma queste rappresentanze non aveano un riconoscimento legale e la
loro attività era subordinata al beneplacito del governatore, da cui
dipendeva non solo la validità, ma il compimento di ogni singolo atto.
[Sistema d’imposizione.]
Distribuite press’a poco in queste categorie le città che componevano
o doveano comporre la provincia, non senza fare anche in que’ limiti
straordinarie concessioni di privilegi e particolari distinzioni, si
passava ad imporre il contributo che la provincia dovea dare a Roma.
Il punto di partenza nello stabilirlo, sia per la sua quantità che
per il modo di pagamento, era, in quanto specialmente era conciliabile
co’ bisogni di Roma, l’antico sistema d’imposizione, cui i popoli già
da prima soggiacevano; ed assunse due forme, quello della _decuma_,
e dello _stipendium_. La _decuma_, che fu la forma di contribuzione
della Sicilia ed anche dell’Asia da C. Gracco a G. Cesare, consisteva
nel pagamento in natura di un decimo di ciascun prodotto del suolo.
Lo _stipendium_, che fu la forma di contribuzione imposta a tutte le
restanti provincie, consisteva nel pagamento di una somma stabilmente
fissata sulle norme delle antiche contribuzioni, che colpiva
complessivamente l’intera regione e, soltanto per la riscossione,
ripartita ne’ diversi distretti, si risolveva anch’essa secondo
le anteriori maniere di tassazione in un _tributum soli_ ed in un
_tributum capitis_ insieme[71]. Lo _stipendium_ era pagato in moneta
d’argento ed anche in natura talvolta, mediante sostanze anche non
alimentari, ma inservienti ad usi diversi, specie militari[72].
A questa ch’era la contribuzione fissa e certa bisognava aggiungere
altre contribuzioni straordinarie di vario genere, o dettate dalla
difesa stessa del paese o da’ bisogni di Roma, o de’ magistrati inviati
nelle provincie[73]. Onde p. es. la Sardegna, oltre allo _stipendium_,
dette anche un contributo di _frumentum_[74].
Vi erano finalmente, le dogane (portoria)[75] dazî d’entrata, ed altre
imposte indirette e tasse.
Il complesso di tutte queste norme, che regolavano lo stato delle
diverse città e delle contribuzioni, prendeva il nome di _lex
provinciae; lex data_ e non _rogata_, che nondimeno costituiva lo
stabile sostrato della vita amministrativa provinciale, la costituzione
della provincia.
L’ordinamento delle provincie venne fatto in base a criterî di buona
politica, ed era in complesso tale che tanto Roma quanto i paesi
soggetti, tenuto conto della loro condizione, potevano non esserne
affatto scontenti. Il contributo da Roma imposto alle provincie era
stato come una taglia di guerra, e la stessa sua durata indefinita era
come l’equivalente delle spese, cui Roma stessa andava incontro per
mantenere le conquiste ed il suo impero con lo scopo ultimo di tenere
il mondo pacificato, imponendo sotto la sua egemonia la _pax Romana_.
Tale imposizione avea permesso che sin dal 167 av. C. il territorio
d’Italia fosse dichiarato esente d’imposte, che il tesoro s’impinguasse
del ricco bottino ed un largo provento si schiudesse alla capitale
per la soddisfazione de’ suoi bisogni e per l’appagamento delle classi
povere.
D’altra parte le popolazioni vinte aveano visto in genere stabilito un
ordinamento, che il più delle volte non le gravava più del precedente
e non faceva che sostituire un signore ad un altro. Ed avrebbero le
provincie fors’anche potuto chiamarsi contente, se la legge data fosse
stata pienamente osservata. Ma gli è che la legge non faceva se non
determinare i loro rapporti con lo Stato, e non lo Stato solo essi
dovevano appagare.
[Le provincie e i magistrati.]
La legge era quella, ma a quanti abusi ed a quante vessazioni non
avrebbe essa schiusa la via! Avevano un bel chiamarli _socii_ ed
_amici_ i Romani; ma in fondo essi finivano col vedere ne’ provinciali
nient’altro che i soggetti, i vinti, rimpetto a cui ogni loro arbitrio
poteva esser lecito e ch’erano come le genti feudali _taillables
et corvéables à merci_. Su questi popoli che la civiltà greca avea
ingentiliti, che le mollezze asiatiche aveano effeminati, che i danni e
le rapine della guerra non avean fatto cessare di essere opulenti, che
la corruzione, l’abitudine della servitù e la nuova fiorente potenza
romana facevano umili ed inchinevoli; su queste genti si riversavano i
Romani co’ loro magistrati e co’ loro pubblicani, co’ loro funzionari
ed i loro usurai, forti del sussidio delle armi e di tutti i privilegi,
siccome in mezzo ad un gregge inerme, considerato dalla legge solo in
quanto era capace di essere ben tosato.
La nuova lussuriosa e scialacquatrice vita romana avea dato fondo a’
patrimoni e questi erano i _praedia_ del popolo romano, ove fioriva la
messe compensatrice e promettente: i piaceri della capitale non avean
fatto che acuire le voglie e tentare le brame; e questo era il campo
per appagare le une e saziare le altre. Questa era la terra promessa
che dovea colmare le voragini aperte dalla corruzione elettorale e
schiudere la via a nuove e crescenti fortune. Alla fonte inesausta
dunque, ricca di promesse e di gioie, era un esodo continuo di gente
avida di ricchezza e di piacere, che non si dipartiva se non per far
luogo ad un’altra folla più avida e sitibonda. Ed eran gente che veniva
armata di tutti i poteri, che lo Stato poteva concedere, investiti
d’autorità per eseguire quella legge ch’essi volevano violare.
Chi contro di loro?
Con la costituzione della Sicilia (513=241) e poi della Sardegna
(516=239) in provincie romane, s’intese il bisogno di mandarvi speciali
magistrati che l’amministrassero, e, nel 527 probabilmente portato
da due a quattro[76] il numero de’ pretori, alla testa di ciascuna
provincia fu messo un pretore. Il rapido e continuo crescere delle
provincie obbligò ad accrescere ancora il numero de’ pretori che giunse
così sino a sei.[77], il qual numero rimase fermo sino a Silla, che
lo portò ad otto. Ma essendo i pretori adibiti anche per dirigere le
_quaestiones_ nuovamente instituite, si giunse a tale che le competenze
cittadine e provinciali erano assai maggiori del numero de’ pretori
scelti annualmente. Si presentò quindi come ovvio l’espediente già noto
della prorogazione dell’ufficio, e così i pretori eletti disimpegnarono
in un primo anno le funzioni cittadine loro delegate, ed in un secondo
anno tennero il governo delle provincie, condividendo anche talvolta
quest’ufficio con quelli che aveano coverta la carica di console. Era
questa la via necessaria a tenere ad un popolo, che procedendo con
uguali norme nella conquista e nell’ordinamento, di volta in volta
sopperiva, secondo il momento dettava, all’urgenza del caso. Silla
nel suo desiderio di tutto regolare, tenendo conto della più matura
esperienza de’ tempi e del maggiore sviluppo dell’imperio romano, volle
dare all’amministrazione più stabile assetto: e vi provvide portando ad
otto il numero de’ pretori ed erigendo a norma costante la prorogazione
dell’ufficio non solo pe’ pretori, che vennero adibiti a dirigere le
_quaestiones_ cresciute, ma anche pe’ consoli, che fino allora soltanto
in via eccezionale aveano ottenuto il governo delle provincie.
Ma il dilatarsi della potenza romana ed il continuo crescere ed
ampliarsi delle giurisdizioni non permise nemmeno all’ordinamento
di Silla una più lunga durata, e toccò al Senato mediante tutto
un sistema di prorogazioni ed espedienti provvedere all’esigenze
dell’amministrazione e della giustizia, finchè Cesare non credette di
provvedere portando a sedici il numero de’ pretori, ed il governo di
Augusto e poi quello de’ suoi successori non sopravvennero in ultimo
a dare un assetto più stabile ed anche meglio rispondente al vantaggio
delle provincie ed a’ bisogni dell’amministrazione.
[Il governatore della provincia e i suoi dipendenti.]
Così durante l’età repubblicana a capo della provincia si trova
un magistrato che è prima un pretore, poi un pro-pretore od un
pro-console, affidando a quest’ultimo, più per uso che per regola, la
provincia, ove una guerra, od una guerra di maggior importanza dovesse
essere sostenuta. Il governatore della provincia era il depositario
dell’_imperium_ delegatogli dallo Stato sovrano ed era la viva immagine
di questo presso i provinciali. Tutti i poteri si raccoglievano in
lui: le funzioni civili, le militari e le giudiziarie; ed egli era
insieme giudice, comandante supremo e governatore. Quel limite che in
Roma veniva sia dalla collegialità che dall’incontrarsi della sfera di
azione delle varie magistrature[78], mancava qui dove il governatore
non pure raccoglieva in sè tutti i poteri, ma era solo. Egli, come
potere esecutivo, poteva liberamente muoversi nel campo della legge
e metterla in atto, con una libertà ed autonomia, che spesso menava
all’arbitrio; ma avea di più la facoltà di fare a sua volta la legge.
Il _jus edicendi_, ad esso concesso, e che da principio era stato
contenuto ne’ limiti della pura necessità, fu, per ambizione e per
favorire abusi, così malamente usato ed esagerato, che la legge
Cornelia del 687 credette dovervi mettere un argine[79]. Ed era questa
la peggiore delle ironie, che il governatore non solo commettesse delle
iniquità, ma desse loro la forma di una norma legale.
L’amministrazione delle provincie non era stata che una trasformazione
dell’occupazione militare, foggiata perciò sul modello stesso dello
esercito. Avea quindi il governatore al suo seguito, che col tempo
divenne sempre più numeroso, quello stesso stato maggiore, che avrebbe
avuto uscendo ad una impresa di guerra. Avea così de’ _legati_
di un numero vario, determinato dal Senato secondo i bisogni, ma
prescelti da lui; che lo coadiuvavano nelle imprese militari; o, se
di queste non era a parlare, sparsi per la provincia lo aiutavano
nell’amministrazione. Si davano inoltre al governatore due questori
per la Sicilia ed uno per ogni altra provincia, che doveano avere il
maneggio del denaro; e ciò sopratutto per mantenere questo come un
fatto distinto, conforme alla pratica costituzionale romana.
Il questore avea anch’esso attribuzioni militari e giurisdizionali,
che crescevano talvolta con la delegazione che gliene veniva fatta
dallo stesso governatore. A questi bisognava aggiungere i prefetti,
littori, interpreti ed altri ufficiali subordinati; ma non si arrestava
qui il seguito del governatore. Scipione, nel partire per la Spagna,
ove andò ad assumere il comando, sopratutto per le condizioni anormali
in cui si trovava quello esercito, volle circondarsi come di una
guardia del corpo, che prendendo nome di _comites_, _cohors amicorum,_
stesse a guardia della sua persona e lo coadiuvasse insieme in alcuna
delle sue operazioni militari ed amministrative[80]. Ora l’esempio
di Scipione non solo trovò imitatori, ma si convertì in una regolare
instituzione. L’assunzione del governo di una provincia divenne
in campo più ristretto a Roma qualcosa di simile a quello che è in
America l’ascensione al potere di un partito. Tutti quelli che erano
stati gli agenti elettorali del governatore, che ne aveano formato il
circolo urbano, ne aveano seguito le parti, ora pigliavano la via della
provincia con lui per pigliar parte al lauto banchetto, o raccogliere,
alla peggio, le bricciole.
In un paese, ove le cariche erano gratuite e la vita pubblica era
divenuta il dominio, anche più che de’ partiti, delle fazioni,
questo era un comodissimo espediente nell’interesse dei beneficanti
e dei beneficati, di cui gli uni e gli altri avevano il vantaggio
ed i provinciali facevano le spese. Questi così non avevano solo a
soddisfare il governatore, ma con lui tutta una turba di gente di
varia condizione e tutta egualmente affamata, cui la provincia doveva
fare o rifare un patrimonio e per cui doveva rappresentare quasi
un’oasi, nella quale non solo si aveano a godere tutti i possibili
diletti, ma si doveano eziandio fare le provvisioni ed i rifornimenti
per proseguire a miglior agio il lungo viaggio della vita pubblica
e dell’esistenza. È vero, videro anche le provincie governatori che
non le considerarono almeno come una preda privata loro e de’ loro
satelliti; uomini che come i Gracchi e Catone spesero del loro, e,
dando esempio di straordinaria parsimonia di abitudini e di vita,
lasciarono nome onesto e buona memoria tra i provinciali. Ma i buoni
esempi andarono in disuso, e li resero ancora più rari le condizioni
stesse della vita privata e pubblica romana e delle provincie. La
corruzione crescente, nelle abitudini e nel sistema elettorale, il
danaro fatto signore delle une e dell’altro, elevarono a conseguenza
sempre più necessaria le dilapidazioni provinciali, solo mezzo a tutta
una classe di arricchire. Le nuove provincie, per il crescente numero
e per la positura lontana, messe sempre più fuori di ogni controllo,
le rendevano sempre più facili. I governatori, allogati in quelle che
erano state già residenze reali, corteggiati ed inchinati con tutte
le arti che l’esperienza dell’adulazione sapeva suggerire, aveano
l’illusione di credersi sovrani e come tali si conducevano. «I casi
d’insubordinazione di arbitraria condotta dei consoli, pro-consoli e
pretori, che stavano in lontane provincie, si moltiplicarono in grado
sorprendente, senza che il Senato avesse mostrato il volere o la forza
di chiamare a render ragione quelli che avevan provato ad invadere i
suoi diritti sovrani[81]. Il potere di trattare con popoli e governi,
conferito ne’ limiti necessari al governo della provincia, veniva,
spesso non per altro scopo che quello dell’ambizione ed ancor più
dell’avidità, convertito in un vero esercizio del diritto sovrano di
pace e di guerra e gli ultimi due secoli della repubblica ne offrono
frequenti esempi[82]. E per governatori che non si peritavano di
trascinare arbitrariamente la repubblica in una guerra, qualunque
procedimento ed aggravio contro i propri amministrati dovea sembrar
cosa di poco.
[I pubblicani]
Ma la categoria de’ vampiri delle provincie non si restringeva
semplicemente ai governatori ed agli altri magistrati. Vi era qualcosa
di peggiore ancora che, come una piovra gigantesca, le avvolgeva tutte
e ne suggeva implacabilmente la vita, ed era tutta una numerosissima
classe di speculatori, appaltatori, banchieri, usurai, che sparsi
per tutto il dominio romano spellavano fino al sangue quel gregge de’
vinti, che lo Stato si era contentato di tondere soltanto.
In prima linea erano i _publicani_. Anche prima che l’economia romana
avesse un così rapido e vertiginoso sviluppo, l’uso prevalente
nell’amministrazione Romana di dare in appalto opere pubbliche,
imposte, fondi pubblici, avea sviluppato questa classe, cui era venuto
il nome appunto dell’assumere che faceva pubbliche imprese[83]. Essa
non avea acquistato nulla del potere, che le venne dipoi dal prevalere
della ricchezza mobile sulla fondiaria e dalla maggiore importanza
delle sue speculazioni; ma in cambio avea già data tale prova di
sè[84], da essere guardata come gente trista e pericolosa al punto che,
all’inizio dell’amministrazione provinciale, quando lo Stato mostrava
aver di questa altra cura, si rinunziò a sfruttare le miniere della
Macedonia e locare i fondi rustici, per non introdurvi la peste dei
pubblicani. Senza pubblicani — dice Livio[85] — non potevano essere
usufruite, e, dove entrava il pubblicano, ivi o il diritto pubblico
svaniva, o i soci del popolo romano finivano di esser liberi.
I pubblicani restarono quali erano; anzi furono peggiori: solo gli
scrupoli de’ Romani passarono. Il concetto che i Romani aveano per
un momento avuto della funzione delle provincie mutò subito con gli
avvenimenti e i tributi superiori all’aspettativa, ed altro pensiero
non vi fu se non quello di sfruttarle nel miglior modo, che era poi
anche il peggiore. La plebe le volle per isfamarsi, la nobiltà per
impinguare i suoi magistrati, ed i cavalieri per creare o sviluppare
fino all’inverosimile la potenza economica e politica dell’ordine
sorgente a nuove fortune; e le provincie divennero così un elemento
integrante ed importantissimo della politica interna Romana. La
plebe le abbandonò ai cavalieri, pur di aver parte alla preda ed
averli alleati nello strapparle alla nobiltà, che volea goderle da
sole, e nello abbattere il nemico secolare. Così sul fôro, in veste
di cittadini e come partito, i cavalieri combatterono per ampliare
il dominio romano e fiaccare e distruggere i concorrenti del loro
commercio: poi in veste di _publicani_ e _negotiatores_, si gettarono
sul mondo caduto vinto ai piedi di Roma, per trar loro pro, fino
all’ultimo, della vittoria.
Innanzi agli eserciti romani, insieme ad essi, al seguito loro si erano
diffusi pel mondo tutti questi speculatori[86], invasi dal desiderio
di far fortuna ed intraprendenti abbastanza per dar compimento
al desiderio. Erano gente appartenente all’ordine de’ cavalieri,
di cui Cicerone diceva che: _omnes vias pecuniae norunt_[87], che
varcavano monti e mari (_mare_ — dice Lucilio — _metitur magnum et
se fluctibus tradit_) assorti sempre nel loro disegno. Cicerone, o
che li considerasse come classe in genere, o piuttosto perchè spinto
da ragione politica aveva interesse di renderseli benevoli[88], ha
spesse volte nelle orazioni o negli scritti destinati alla pubblicità,
lusinghiere parole per loro, ma egli stesso ne parla ben più
rimessamente nelle lettere[89], e l’opinione generale ne era ben più
triste.
Dovunque il pagamento non avea luogo direttamente, costoro prendevano
in appalto l’esazione, come delle decime in Sicilia ed in Asia; ed
assumevano del pari la locazione de’ fondi rustici. La loro impresa,
in teoria, importava un rischio; ma in pratica ne era allontanata
fin la possibilità per le soperchierie, le violenze, gli abusi che
commettevano nella percezione. Chi avrebbe dovuto reprimere questi
loro abusi era appunto il governatore; ma la vendetta de’ pubblicani,
sorretti dall’ordine de’ cavalieri, di cui erano tanta parte e che per
tanto tempo ebbero in mano i giudizi, era implacabile e sicura[90];
ed i governatori, or per paura finivano per chiudere gli occhi sulle
loro magagne, ora per avidità cominciavano dal divenirne i complici.
Il contegno rimpetto a’ pubblicani era delle cose, che rendevano più
scabroso ed imbarazzante il compito del governatore di provincia[91].
«Avversarli — dicea Cicerone al fratello Quinto[92] — è come render
contrari a noi ed al Senato un ordine di noi assai benemerito e per
mezzo nostro congiunto al Governo; lasciar loro briglia sciolta, è come
lasciar che vadano in completa rovina coloro, di cui dobbiamo avere a
cuore non solo la salvezza, ma anche il vantaggio. «Questa — soggiunge
Cicerone — a dirla schietta, è la sola difficoltà del tuo uffizio:»
e conchiudeva: che sapeva di virtù quasi divina il riescire accetto
a’ pubblicani, sopratutto quando l’appalto fosse fatto a cattive
condizioni, ed insieme non lasciar rovinare i provinciali, _socios_
come egli li chiamava.
[I _negotiatores_.]
A’ _publicani_, quasi che questi non bastassero, si aggiungevano i
_negotiatores_, appartenenti anch’essi d’ordinario alla classe de’
cavalieri, banchieri per la massima parte, ma non banchieri soltanto,
che esercitavano[93] l’industria del prestar danaro, preferibilmente in
provincia, dove meglio potevano esercitare l’usura, repressa in qualche
modo in Roma. Costoro facevano considerevoli imprestiti a re[94], a
città, si rendevano cessionari, specialmente contro di queste, di rate
d’imposte non soddisfatte, e con tutti gli espedienti ed i tormenti,
che uno Shylock romano potesse escogitare e mettere in pratica, si
adoperavano non solo per essere pagati, ma per avere il cento per
uno. Spesso erano coadiuvati da’ governatori, che mettevano a loro
disposizione anche la forza[95], ed è così che Scaptio, un prestanome
di Bruto, per essere pagato dalla città di Salamina, cui aveva fatto
un imprestito, tenne assediato con una schiera di cavalieri, ottenuta
da Appio governatore, nella stessa curia il Senato di Salamina, sì che
cinque senatori morirono di fame[96].
[La _praefectura_ e la _legatio libera_.]
Per meglio opprimere i provinciali i _negotiatores_, come Scaptio aveva
appunto fatto, si facevano affidare una _praefectura_[97], che, con la
veste pubblica dava loro maggior potere. Cittadini d’ordine più elevato
ottenevano la _legatio libera_, che dava loro modo di viaggiare stando
a carico de’ provinciali, di essere ospitati e di gerire con maggior
comodità i loro affari personali[98].
Così il danaro spremuto dalle provincie per opera di magistrati e
pubblicani vi veniva riportato, perchè ritornasse a Roma centuplicato,
dagli usurai. E sotto gli artigli di magistrati e di privati, di
senatori e di cavalieri, le provincie languivano dolorosamente
soffrendo, levando or alti or sordi, sempre inutili lamenti, nella
lunga penosa attesa di qualcuno o di qualche cosa, che non togliesse,
ma allievasse loro la grave soma.
III.
PATRONA SOCIORUM
[Roma e gli stranieri.]
Il diritto romano, al pari del diritto di tutti gli altri popoli,
cominciò ad imperare come un diritto personale, non territoriale,
e tale si mantenne fin quando la qualità di cittadino romano non fu
estesa a tutti gli abitanti dell’impero. Tutto il sussidio quindi, che
dalle leggi poteva venire, era accordato semplicemente a’ cittadini, e
solo questi potevano farlo valere. Lo straniero, che a quella compagine
non apparteneva, era privo di diritti, di ogni modo di far valere le
proprie ragioni. Se non che, i bisogni crescenti ed i rapporti che ogni
giorno divennero più frequenti tra Romani ed altri popoli, rendevano
necessario la stipulazione di trattati, onde fossero possibili i
commerci e dessero reciprocamente modo a chi li esercitava di garentire
i suoi diritti anche fuori del proprio paese. È così che si diffondono
le mutue concessioni del _commercium_ ed anche del _connubium_ e, come
corrispondente al primo di questo, l’altra concessione, che ad esso
si accompagna, della _recuperatio_ o _reciperatio_. «_Reciperatio_ —
dice Festo[99] — _est, ut ait Gallus Aelius, cum inter populum Romanum
et reges nationesque et civitates peregrinas lex convenit, quomodo per
reciperatores reddantur res reciperenturque, resque privatas inter se
persequantur._» L’instituto, come si vede dalla stessa parola, è de’
più semplici, e conserva nell’espressione tutta la forma rudimentale
che dovette avere ne’ primi tempi.
Secondo i concetti originariamente dominanti nei rapporti con gli
stranieri, tutto ciò che a loro si toglieva, anche con la violenza, era
legittimamente e bene acquistato.