mécanisme, Rabourdin avait opéré dans le milieu où le hasard faisait
mouvoir sa pensée, ce qui, par parenthèse, est le secret de beaucoup
d’œuvres humaines, et il avait fini par inventer un nouveau système
d’administration. Connaissant les gens auxquels il aurait affaire,
il avait respecté la machine qui fonctionnait alors, qui fonctionne
encore et qui fonctionnera long-temps; car tout le monde se serait
effrayé à l’idée de la refaire, mais personne ne pouvait se refuser à
la simplifier. Le problème à résoudre était donc un meilleur emploi
des mêmes forces. Dans sa plus simple expression, ce plan consistait
à remanier les impôts de manière à les diminuer sans que l’État
perdît ses revenus, et à obtenir, avec un budget égal au budget qui
soulevait alors tant de folles discussions, des résultats deux fois
plus considérables que les résultats actuels. Une longue pratique avait
démontré à Rabourdin, qu’en toute chose la perfection était produite
par de simples revirements. Économiser, c’est simplifier. Simplifier,
c’est supprimer un rouage inutile: il y a donc déplacement. Aussi,
son système reposait-il sur un déclassement, il se traduisait par une
nouvelle nomenclature administrative. Là gît peut-être la raison de la
haine que s’attirent les novateurs. Les suppressions exigées par le
perfectionnement, et d’abord mal comprises, menacent des existences qui
ne se résolvent pas facilement à changer de condition. Ce qui rendait
Rabourdin vraiment grand, était d’avoir su contenir l’enthousiasme qui
saisit tous les inventeurs, d’avoir cherché patiemment un engrenage
à chaque mesure afin d’éviter les chocs, en laissant au temps et à
l’expérience le soin de démontrer l’excellence de chaque changement. La
grandeur du résultat ferait croire à son impossibilité, si l’on perdait
de vue cette pensée au milieu de la rapide analyse de ce système.
Il n’est donc pas indifférent d’indiquer, d’après ses confidences,
quelqu’incomplètes qu’elles furent, le point d’où il partit pour
embrasser l’horizon administratif. Ce récit, qui tient d’ailleurs au
cœur de l’intrigue, expliquera peut-être aussi quelques malheurs des
mœurs présentes.
Xavier avait d’abord été profondément ému par les misères qu’il avait
reconnues dans l’existence des employés, il s’était demandé d’où venait
leur croissante déconsidération; il en avait recherché les causes, et
les avait trouvées dans ces petites révolutions partielles qui furent
comme le remous de la tempête de 1789 et que les historiens des grands
mouvements sociaux négligent d’examiner, quoiqu’en définitif elles
aient fait nos mœurs ce qu’elles sont.
Autrefois, sous la monarchie, les armées bureaucratiques n’existaient
point. Peu nombreux, les employés obéissaient à un premier ministre
toujours en communication avec le souverain, et servaient ainsi
presque directement le roi. Les chefs de ces serviteurs zélés
étaient simplement nommés des _premiers commis_. Dans les parties
d’administration que le roi ne régissait pas lui-même, comme les
Fermes, les employés étaient à leurs chefs ce que les commis d’une
maison de commerce sont à leurs patrons: ils apprenaient une science
qui devait leur servir à se faire une fortune. Ainsi, le moindre point
de la circonférence se rattachait au centre et en recevait la vie. Il y
avait donc dévouement et foi. Depuis 1789, l’État, la _patrie_ si l’on
veut, a remplacé le Prince. Au lieu de relever directement d’un premier
magistrat politique, les commis sont devenus, malgré nos belles idées
sur la patrie, _des employés du gouvernement_; leurs chefs flottent à
tous les vents d’un pouvoir qui ne sait pas la veille s’il existera
le lendemain et qui s’appelle _le Ministère_. Le courant des affaires
devant toujours s’expédier, il surnage une certaine quantité de commis
qui se sait indispensable quoique congéable à merci et qui veut rester
en place. La bureaucratie, pouvoir gigantesque mis en mouvement par
des nains, est née ainsi. Si en subordonnant toute chose et tout homme
à sa volonté, Napoléon avait retardé pour un moment l’influence de la
bureaucratie, ce rideau pesant placé entre le bien à faire et celui
qui peut l’ordonner, elle s’était définitivement organisée sous le
gouvernement constitutionnel, nécessairement ami des médiocrités, grand
amateur de pièces probantes et de comptes, enfin tracassier comme une
petite bourgeoise. Heureux de voir les ministres en lutte constante
avec quatre cents petits esprits, avec dix ou douze têtes ambitieuses
et de mauvaise foi, les Bureaux se hâtèrent de se rendre indispensables
en se substituant à l’action vivante par l’action écrite, et ils
créèrent une puissance d’inertie appelée le Rapport. Expliquons le
Rapport.
Quand les rois eurent des ministres, ce qui n’a commencé que sous Louis
XV, ils se firent faire des rapports sur les questions importantes,
au lieu de tenir comme autrefois, conseil avec les grands de l’État.
Insensiblement, les ministres furent amenés par leurs Bureaux à faire
comme les rois. Occupés de se défendre devant les deux Chambres et
devant la cour, ils se laissèrent mener par les lisières du rapport. Il
ne se présenta rien d’important dans l’administration, que le ministre,
à la chose la plus urgente, ne répondît:--J’ai demandé un rapport. Le
rapport devint ainsi, pour l’affaire et pour le ministre, ce qu’est
le rapport à la Chambre des Députés pour les lois: une consultation
où sont traitées les raisons contre et pour avec plus ou moins de
partialité; en sorte que le ministre, de même que la Chambre, se trouve
tout aussi avancé avant qu’après le rapport. Toute espèce de parti se
prend en un instant. Quoi qu’on fasse, il faut arriver au moment où
l’on se décide. Plus on met en bataille de raisons pour et de raisons
contre, moins le jugement est sain. Les plus belles choses de la France
se sont faites quand il n’existait pas de rapport et que les décisions
étaient spontanées. La loi suprême de l’homme d’état est d’appliquer
des formules précises à tous les cas, à la manière des juges et des
médecins.
Rabourdin s’était dit: On est ministre pour avoir de la décision,
connaître les affaires et les faire marcher. Et il voyait le rapport
régnant en France depuis le colonel jusqu’au maréchal, depuis le
commissaire de police jusqu’au roi, depuis les préfets jusqu’aux
ministres, depuis la Chambre jusqu’à la loi. Tout commençait à se
discuter, se balancer et se contre-balancer de vive voix et par écrit,
tout prenait la forme littéraire. La France allait se ruiner malgré
de si beaux rapports, et disserter au lieu d’agir. Il se faisait en
France un million de rapports écrits par année; aussi la bureaucratie
régnait-elle! Les dossiers, les cartons, les paperasses à l’appui des
pièces sans lesquelles la France serait perdue, la circulaire sans
laquelle elle n’irait pas, fleurissaient. La bureaucratie commençait
à entretenir à son profit la méfiance entre la recette et la dépense,
elle calomniait l’administration pour le salut de l’administrateur.
Enfin elle inventait les fils lilliputiens qui enchaînent la France
à la centralisation parisienne, comme si, de 1500 à 1800, la France
n’avait rien pu faire sans trente mille commis.
En s’attachant à la chose publique, comme le guy au poirier, l’employé
s’en désintéressa complétement, et voici comme. Obligés d’obéir aux
princes ou aux Chambres qui leur imposent des parties prenantes au
budget et forcés de garder des travailleurs, les ministres diminuaient
les salaires et augmentaient les emplois, en pensant que plus il y
aurait de monde employé par le gouvernement, plus le gouvernement
serait fort. La loi contraire est un axiome écrit dans l’univers:
il n’y a d’énergie que par la rareté des principes agissants. Aussi
l’événement a-t-il prouvé l’erreur du ministérialisme. Pour implanter
un gouvernement au cœur d’une nation, il faut savoir y rattacher _des
intérêts_ et non _des hommes_. Conduit à mépriser le gouvernement
qui lui retirait à la fois considération et salaire, l’employé se
comportait en ce moment avec lui comme une courtisane avec un vieil
amant, il lui donnait du travail pour son argent: situation aussi
peu tolérable pour l’administration que pour l’employé, si tous deux
osaient se tâter le pouls, et si les gros salaires n’étouffaient pas
la voix des petits. Seulement occupé de se maintenir, de toucher ses
appointements et d’arriver à sa pension, l’employé se croyait tout
permis pour obtenir ce grand résultat. Cet état de choses amenait
le servilisme du commis, il engendrait de perpétuelles intrigues
au sein des Ministères où les pauvres employés luttaient contre
une aristocratie dégénérée qui venait pâturer sur les communaux de
la bourgeoisie, en exigeant des places pour ses enfants ruinés. Un
homme supérieur pouvait difficilement marcher le long de ces haies
tortueuses, plier, ramper, se couler dans la fange de ces sentines où
les têtes remarquables effrayaient tout le monde. Un génie ambitieux se
vieillit pour obtenir la triple couronne, il n’imite pas Sixte-Quint
pour devenir Chef de Bureau. Il ne restait ou ne venait que des
paresseux, des incapables ou des niais. Ainsi s’établissait lentement
la médiocrité de l’Administration française. Entièrement composée de
petits esprits, la bureaucratie mettait un obstacle à la prospérité
du pays, retardait sept ans dans ses cartons le projet d’un canal
qui eût stimulé la production d’une province, s’épouvantait de tout,
perpétuait les lenteurs, éternisait les abus qui la perpétuaient et
l’éternisaient elle-même; elle tenait tout et le ministre même en
lisière; enfin elle étouffait les hommes de talent assez hardis pour
vouloir aller sans elle ou l’éclairer sur ses sottises. Le livre des
pensions venait d’être publié, Rabourdin y vit un garçon de bureau
inscrit pour une retraite supérieure à celle des vieux colonels criblés
de blessures. L’histoire de la bureaucratie se lisait là tout entière.
Autre plaie engendrée par les mœurs modernes, et qu’il comptait parmi
les causes de cette secrète démoralisation: l’Administration à Paris
n’a point de subordination réelle, il y règne une égalité complète
entre le chef d’une Division importante et le dernier expéditionnaire:
l’un est aussi savant que l’autre dans une arène où l’on se rejette
la besogne les uns aux autres. Les employés se jugeaient entre eux
sans aucun respect. L’instruction, également dispensée sans mesure aux
masses, amène le fils d’un concierge de ministère à prononcer sur le
sort d’un homme de mérite ou d’un grand propriétaire chez qui son père
a tiré le cordon de la porte. Le dernier venu peut donc lutter avec
le plus ancien. Un riche surnuméraire éclabousse son chef en allant
à Longchamp dans un tilbury qui porte une jolie femme à laquelle il
indique par un mouvement de son fouet le pauvre père de famille à
pied, en disant: _Voilà mon chef!_ Les Libéraux nommaient cet état de
choses le PROGRÈS, Rabourdin y voyait l’ANARCHIE au cœur du pouvoir;
car il voyait en résultat des intrigues agitées, comme celles du
sérail, entre des eunuques, des femmes et des sultans imbéciles,
des petitesses de religieuses, des vexations sourdes, des tyrannies
de collége, des travaux diplomatiques à effrayer un ambassadeur
entrepris pour une gratification ou pour une augmentation, des sauts
de puces attelées à un char de carton; des malices de nègre faites au
ministre lui-même; puis les gens réellement utiles, les travailleurs,
victimes des parasites; les gens dévoués à leur pays qui tranchent
vigoureusement sur la masse des incapacités, succombant sous d’ignobles
trahisons. Toutes les hautes places allaient appartenir à l’influence
parlementaire et non à la Royauté; les employés se voyaient alors dans
la condition de rouages vissés à une machine: il ne s’agissait plus
pour eux que d’être plus ou moins graissés. Cette fatale conviction
étouffait bien des mémoires écrits en conscience sur les plaies
secrètes du pays, désarmait bien des courages, corrodait les probités
les plus sévères, fatiguées de l’injustice et conviées à l’insouciance
par de dissolvants ennuis. Un commis des frères Rothschild correspond
avec toute l’Angleterre: un seul employé pourrait correspondre avec
tous les préfets; mais là où l’un vient apprendre les éléments de sa
fortune, l’autre perd inutilement son temps, sa vie et sa santé. Là
était le mal. Certes un pays ne semble pas immédiatement menacé de
mort parce qu’un employé de talent se retire et qu’un homme médiocre
le remplace. Malheureusement pour les nations, aucun homme ne paraît
indispensable à leur existence. Mais quand tout s’est à la longue
amoindri, les nations disparaissent. Chacun peut, par instruction,
aller voir à Venise, à Madrid, à Amsterdam, à Stockholm et à Rome les
places où existèrent d’immenses pouvoirs, aujourd’hui détruits par la
petitesse qui s’y est infiltrée en gagnant les sommités. Au jour d’une
lutte, tout s’est trouvé débile, l’État a succombé devant une faible
attaque. Adorer le sot qui réussit, ne pas s’attrister à la chute
d’un homme de talent est le résultat de notre triste éducation et de
nos mœurs qui poussent les gens d’esprit à la raillerie et le génie
au désespoir. Mais quel problème difficile à résoudre que celui de la
réhabilitation des employés, au moment où le libéralisme criait par ses
journaux dans toutes les boutiques industrielles que les traitements
des employés constituaient un vol perpétuel, quand il configurait les
chapitres du budget en forme de sangsues, et demandait chaque année
où allait le milliard des impôts. Aux yeux de monsieur Rabourdin,
l’employé, relativement au budget, était ce que le joueur est au jeu;
tout ce qu’il en emporte, il le lui restitue. Tout gros traitement
impliquait une production. Payer mille francs par an à un homme pour
lui demander toutes ses journées, n’était-ce pas organiser le vol et la
misère? un forçat coûte presque autant et travaille moins. Mais vouloir
qu’un homme auquel l’État donnerait douze mille francs par an se vouât
à son pays, était un contrat profitable à tous deux, et qui pouvait
tenter les capacités.
Ces réflexions avaient donc conduit Rabourdin à une refonte du
personnel. Employer peu de monde, tripler ou doubler les traitements et
supprimer les pensions; prendre les employés jeunes, comme faisaient
Napoléon, Louis XIV, Richelieu et Ximenès, mais les garder long-temps
en leur réservant les hauts emplois et de grands honneurs, étaient les
points capitaux d’une réforme aussi utile à l’État qu’à l’employé. Il
est difficile de raconter en détail, chapitre par chapitre, un plan qui
embrassait le budget et qui descendait dans les infiniment petits de
l’Administration pour les synthétiser; mais peut-être une indication
des principales réformes suffira-t-elle à ceux qui connaissent comme à
ceux qui ignorent la constitution administrative. Quoique la position
d’un historien soit dangereuse en racontant un plan qui ressemble à
de la politique faite au coin du feu, encore est-il nécessaire de le
crayonner, afin d’expliquer l’homme par l’œuvre. Supprimez le récit de
ses travaux, vous ne voudrez plus croire le narrateur sur parole, s’il
se contentait d’affirmer le talent ou l’audace d’un Chef de bureau.
Rabourdin divisait la haute administration en trois ministères. Il
avait pensé que si jadis il se trouvait des têtes assez fortes pour
embrasser l’ensemble des affaires intérieures et extérieures, la
France d’aujourd’hui ne manquerait jamais de Mazarin, de Suger, de
Sully, de Choiseul, de Colbert pour diriger des ministères plus
vastes que les ministères actuels. D’ailleurs, constitutionnellement
parlant, trois ministres s’accordent plus facilement que sept. Puis,
il est moins difficile aussi de se tromper quant au talent. Enfin,
peut-être la royauté éviterait-elle ainsi ses perpétuelles oscillations
ministérielles qui ne permettent de suivre aucun plan de politique
extérieure, ni d’accomplir aucune amélioration intérieure. En Autriche,
où des nations diverses réunies offrent des intérêts différents à
concilier et à conduire sous une même couronne, deux hommes d’État
supportaient en ce moment le poids des affaires publiques, sans en
être accablés. La France était-elle plus pauvre que l’Allemagne en
capacités politiques? D’abord n’était-il pas naturel de réunir le
ministère de la marine au ministère de la guerre? Pour Rabourdin, la
marine paraissait un des comptes courants du ministère de la guerre,
comme l’artillerie, la cavalerie, l’infanterie et l’intendance.
N’était-ce pas un contre-sens de donner aux amiraux et aux maréchaux
une administration séparée, quand ils marchaient vers un but commun: la
défense du pays, l’attaque de l’ennemi, la protection des possessions
nationales? Le ministère de l’intérieur devait réunir le commerce, la
police et les finances, sous peine de mentir à son nom. Au ministère
des affaires étrangères appartenaient la justice, la maison du roi, et
tout ce qui, dans le ministère de l’intérieur, concerne les arts, les
lettres et les grâces: toute protection devait découler immédiatement
du souverain, et ce ministère impliquait la présidence du Conseil.
Chacun de ces trois ministères ne comportait pas plus de deux cents
employés à son administration centrale, où Rabourdin les logeait tous,
comme jadis sous la monarchie. En prenant pour moyenne une somme de
douze mille francs par tête, il ne comptait que sept millions pour
des chapitres qui en coûtaient plus de vingt dans le budget actuel;
car, en réduisant ainsi les ministères à trois têtes, il supprimait
des administrations entières devenues inutiles, et les énormes frais
de leurs établissements dans Paris. Il prouvait qu’un arrondissement
devait être administré par dix hommes, une préfecture par douze au
plus, ce qui ne supposait que cinq mille employés pour toute la France,
Justice et Armée à part, nombre que dépassait alors le chiffre seul
des employés aux ministères. Mais, dans son plan, les greffiers des
tribunaux étaient chargés du régime hypothécaire; mais le ministère
public était chargé de l’enregistrement et des domaines, car il avait
réuni dans un même centre les parties similaires: ainsi l’hypothèque,
la succession, l’enregistrement ne sortaient pas de leur cercle
d’action, et ne nécessitaient que trois surnuméraires par Tribunal, et
trois par Cour royale. L’application constante de ce principe avait
conduit Rabourdin à la réforme des finances. Il avait confondu toutes
les perceptions d’impôts en une seule, en taxant la consommation en
masse au lieu de taxer la propriété. Selon lui, la consommation était
l’unique matière imposable en temps de paix. La contribution foncière
devait être réservée pour les cas de guerre. Alors seulement l’État
pouvait demander des sacrifices au sol, car alors il s’agissait de le
défendre; mais, en temps de paix, c’était une lourde faute politique
que de l’inquiéter au delà d’une certaine limite; on ne le trouvait
plus dans les grandes crises. Ainsi l’_Emprunt_ pendant la paix, parce
qu’il se faisait au pair et non à cinquante pour cent de perte, comme
dans les temps mauvais; puis, pendant la guerre, la _contribution
foncière_.
--L’invasion de 1814 et de 1815, disait Rabourdin à ses amis, a fondé
en France et démontré une institution que ni Law ni Napoléon n’avaient
pu établir: le _crédit_.