solía nombrarse ó designarse funcionarios especiales con nombre de
Prefectos, cuya denominación tenía en el Derecho público romano el
sentido ó significación técnica de representante, sin atribuciones
propias, de otra autoridad que le delega alguna ó algunas de las
suyas para que las ejerza en su nombre y representación[338]. En las
provincias, y especialmente en algunas ciudades, se encuentran además
otros funcionarios nombrados por los gobernadores para desempeñar
diversas comisiones. En los últimos tiempos de la República los
Legados que habían de auxiliar á los Gobernadores de las provincias
en el desempeño de su cargo eran designados por estos últimos, y no
nombrados por el Senado como en la época anterior.
[338] C. I. L., II, n. 3.271 y 4.614.
Estrabón da á conocer en el siguiente interesantísimo pasaje[339]
la organización de las provincias españolas, bajo el aspecto de que
tratamos, en los primeros tiempos del Imperio:
[339] III, 4, 20.
«En virtud de la división de provincias hecha recientemente entre el
pueblo y el Senado de una parte, y el Príncipe por otra, la Bética
se halla atribuída al Pueblo, y se envía para administrar la nueva
provincia, cuyo límite oriental pasa por las cercanías de Castulo,
un Pretor, asistido de un Cuestor y un Legado. Pero el resto de la
Iberia pertenece á César, que envía para que lo representen en ella
dos Legados, uno pretorio y otro consular: el pretorio, asistido
á su vez de otro Legado, administra justicia á los Lusitanos, es
decir, á las poblaciones comprendidas entre la frontera de la Bética
y el curso del Duero hasta su desembocadura; pues toda esta parte
de la Iberia, inclusa Emerita Augusta, recibe el nombre especial de
Lusitania. Todo lo que hay fuera de la Lusitania (ó sea la mayor
parte de la Iberia), está bajo el mando del Legado consular, que
dispone de fuerzas considerables, pues tiene bajo sus órdenes cerca
de tres legiones y hasta tres Legados. Uno de estos últimos, á la
cabeza de dos legiones, vigila toda la comarca situada más allá
del Duero en la dirección del Norte, es decir, la Lusitania de los
antiguos, llamada hoy la Galaica, con las montañas que habitan los
Astures y los Cántabros. El territorio de los Astures es atravesado
por el río Melsas; un poco más lejos está la ciudad de Noega;
después, muy cerca de ella, se abre un estuario, formado por el
Océano, que separa ambos pueblos. Toda la sucesión de la cadena hasta
el monte Pirineo está bajo la custodia especial del segundo Legado
y de la otra legión. En cuanto al tercer Legado vigila el interior
del país, y contiene con su sola presencia á los togati, ó sea á las
poblaciones pacificadas, las cuales parecen, en efecto, haber tomado,
con la toga romana, la dulzura de costumbres, y aun el carácter y
el genio de los Italianos. Me refiero á la Celtiberia y las dos
orillas del Ebro hasta el litoral. Finalmente, el Legado consular
reside durante el invierno en la parte marítima de la Península,
en Cartago sobre todo y en Tarragona, doble Sede de su Tribunal;
luego, cuando llega el verano, parte para su viaje de inspección,
durante el cual corrige á su paso, á medida que le son conocidos,
todos los abusos que es urgente reformar. Hay además en la provincia
Procuradores de César, elegidos siempre entre los caballeros, y
encargados de distribuir á las tropas el dinero necesario para su
mantenimiento»[340].
[340] Inscripciones de legados jurídicos: C. I. L., II,
n. 4.113.--Cf. Wilmans, n. 662, _a_; C. I. L., II, n.
3.738.--Wilmans, n. 1.048; C. I. L., II, n. 2.634; Wilmans, n.
1.185, etc.
Los Gobernadores de las provincias senatoriales se denominaban
Procónsules[341]; su elección se hacía, como en lo antiguo, por
suerte, entre los miembros del Orden consular ó pretorio; su cargo
siguió siendo anual, y tenían como auxiliares en el ejercicio
de sus funciones á uno ó varios Legados, cuyo nombramiento era
atribución del Senado. La administración financiera continuó á cargo
de los Cuestores como en el período anterior, si bien en todas las
provincias senatoriales había Procuratores, encargados de representar
y administrar los intereses del Emperador. Las provincias imperiales
estaban gobernadas por Legados del Emperador, _legati Augusti_,
pertenecientes por lo general al Orden consular ó al pretorio. La
duración de su cargo dependía exclusivamente de la voluntad del
Emperador, por el cual eran elegidos. Auxiliábanles á su vez en el
desempeño del cargo uno ó varios Legados, nombrados también por el
Emperador. La administración financiera de las provincias imperiales,
estaba encomendada á un funcionario especial que llevaba el nombre
de _Procurator_. El Gobierno de las provincias menos importantes era
ejercido á veces por un Procurador, investido de las atribuciones
necesarias. Había otras como el Egipto que tenían una organización
especial, gobernado por un Prefecto perteneciente al orden ecuestre,
y á veces liberto del Emperador, el cual tenía bajo sus órdenes
un _juridicus_ y un _rationalis_, encargados respectivamente de
dirigir la administración de justicia y la administración financiera.
Posteriormente se solía designar á todos los Gobernadores de las
provincias, bien fuesen éstas imperiales ó senatoriales, con el
nombre de _praesides_.
[341] De los _legati juridici_ españoles tratan principalmente:
Zumpt, _Studia Romana_, p. 146-149; Mommsen, C. I. L., V, p.
785, y _Ephem. epigr._ IV, p. 125 y especialmente p. 224-225,
y Schurz, _De mutationibus in imperio romano ordinando ab
imperatore Hadriano factis_, Bonn, 1883, p. 67-68. Mommsen,
Op. cit., p. 224-225, al comentar una inscripción de Kasaba
(quizá la antigua Hierocesarea), en que se menciona á un
δικαιοδότης Σπανίας διοικήσεως Ταῤῥακωνησίας, juzga idéntico
este título á los de _legatus citerioris Hispaniae, legatus
juridicus y juridicus_ de la misma provincia, que ofrecen otras
inscripciones.
Las atribuciones de los Gobernadores de las provincias, ya fuesen
éstas imperiales ó senatoriales, eran casi idénticas. Eran muy
contados los asuntos que los Gobernadores podían resolver por sí
solos, debiendo conformarse en todo á las instrucciones especiales
que cada uno de ellos recibía del Emperador. Para el despacho de
los asuntos de su competencia, solían asesorarse de funcionarios
especiales llamados _assessores_. Estaba prohibido á los Gobernadores
reclutar tropas, y gravar por su sola iniciativa con nuevos impuestos
á las provincias que gobernaban. Podían ser acusados ante el Senado
por los abusos cometidos en el desempeño de su cargo, y era lícito
apelar de sus sentencias al Emperador. Los Legados augustales que,
en nombre y por delegación del Emperador gobernaban las provincias
imperiales, no tenían la consideración de verdaderos Magistrados, con
jurisdicción ó autoridad propia, sino únicamente la de representantes
ó delegados del Príncipe, á quien debían su nombramiento.
A contar desde Diocleciano, cada diócesis comprendía cierto número
de provincias, gobernadas por un Magistrado, á quien se designaba
genéricamente con el nombre de _Rector_ ó _Praeses_; y el cual, no
sólo era el Jefe de la administración civil, sino que, en el orden
judicial, conocía de todos los negocios civiles y criminales de su
territorio. Los nombres de _Proconsules_, _Praesides_, _Consulares_ y
_Correctores_, no indican diferencia de atribuciones, sino tan sólo
el grado de cada uno de ellos en la jerarquía social[342].
[342] _Notitia dignitatum... in partibus Occidentis_, ed. Seeck,
XXI, 6-15 (p. 167-168): Sub dispositione viri spectabilis vicarii
Hispaniaram; Consulares: Baeticae, Lusitaniae, Gallaeciae.
Praesides: Tarraconiensis, Carthaginiensis, Tingitaniae,
Insularum Balearum. Cf. I, 64-67 (p. 105).
Al personal subalterno, del Vicario de las Españas hace
referencia el siguiente texto de la misma _Notitia
dignitatum..._, ed. Seeck, XXI, 16-26 (p. 168): Officium autem
habet idem vir spectabilis vicarius (Hispaniarum) hoc modo:
Principem de scola agentum in rebus ex ducenariis; cornicularium;
numerarios duos; commentariensem, ab actis, cura epistolarum;
adjutorem; subadjuvas; exceptores; singulares et reliquum
officium.
De algunos de estos funcionarios subalternos de los primeros
siglos del Imperio, dan noticia las inscripciones:
C. I. L., II, 4.166, Tarragona: inscripción sepulcral
puesta á un _c(orniculario) i(mmuni) leg(ati) Aug(usti)
pr(ovinciae) H(ispaniae) c(iterioris)._--C. I. L., II, 4.089,
Tarragona: inscripción del tiempo de Adriano, puesta por
_Atimetus lib(ertus), ark(arius) p(rovinciae) H(ispaniae)
c(iterioris)._--C. I. L., II, n. 485, etc.
§ 50.
_Las Asambleas provinciales._[343]
[343] Hübner, C. I. L., II, en la Introducción á las
inscripciones de Tarragona.--Boissier, _La religion romaine
d'Auguste aux Antonins_, París, 1876, p. 167-177.--Marquardt,
_De provinciarum Romanarum Conciliis et Sacerdotibus_ en la
_Eph. epigr._, I, p. 200-214 (sobre los Concilios españoles en
particular, p. 200-202), y en su _Römische Staatsverwaltung_,
I.--Fustel de Coulanges, _Histoire des institutions politiques de
l'ancienne France_, I, 2.ª ed., París, 1877, p. 114-132.--Madwig,
II, p. 130-134.--Mispoulet, II, p. 99-103.--V, Duruy, _Les
anciennes Assemblées provinciales au siècle d'Auguste_ en los
_Comptes-rendus des Séances de l'Académie des sciences morales
et politiques_ de 1881, p. 238-249.--Pallu de Lessert, _Les
Assemblées provinciales de l'Afrique romaine_, París, 1884,
especialmente p. 1-43. La Academia de Ciencias Morales y
Políticas de París ha premiado recientemente una Memoria, aun no
publicada, de M. Paul Guiraud sobre las Asambleas provinciales en
el Imperio romano: _Revue Historique_ de 1886, vol. II, p. 467.
Las Asambleas provinciales que hallamos organizadas en todas las
provincias romanas bajo el Imperio, ofrecen gran interés, como primer
ensayo de Asambleas representativas.
Tenían por objeto la celebración de fiestas comunes, á que sirvió
de centro el culto del Emperador; «pues los déspotas romanos, á
semejanza de los Tolomeos de Egipto, pretendieron dar por este
medio una base legítima á la Monarquía, basada en la usurpación,
contribuyendo también á hacer que se considerase al Monarca como
autorizado para exigir de sus súbditos incondicional obediencia.»
En tiempo de Augusto se fundió este culto en el de Roma, y después de
la muerte de aquél y de su apoteosis, se transformó en una especie
de adoración de la casa imperial, y se construyeron templos de los
Augustos en todas las ciudades importantes, castigándose con severas
penas el abandono y la infracción de las ceremonias y prácticas
establecidas.
Para celebrar las fiestas comunes de la provincia se reunía la
Asamblea junto al santuario del Emperador, existente en la capital de
la provincia, ó turnaba entre las varias ciudades donde había templos
consagrados á aquél ó que contribuían al sostenimiento del culto y
de las fiestas tomando parte en ellas y sufragando los gastos que
ocasionaban. Este culto empezó en la España Tarraconense en el siglo
I, después de Jesucristo. La dirección de las fiestas provinciales
correspondía al Sumo Sacerdote, _Sacerdos provinciae_, cuyo título
variaba en algunas de ellas[344]. Elegíase de entre las personas de
mayor viso y fortuna que habían desempeñado ya en su ciudad cargos
municipales ó alcanzado el honor de caballeros romanos[345].
[344] Que el flaminado provincial no era perpetuo, lo
prueban, entre otras inscripciones, la del C. I. L., II, n.
2.221.--Wilmans, n. 2.317, de Córdoba, que recuerda los honores
decretados á cierto flamen _divor(um) Au(gustorum) provinc(iae)
Baeticae... consummato honore flamoni... consensu Concilii
Universae prov(inciae) Baet(icae)_, Cf. n. 2.344 y 3.711.
[345] Hübner, C. I. L., II, p. 541, col. 2, ha demostrado,
combinando los datos que ofrecen los monumentos epigráficos,
que la elección debía recaer en individuos que hubieren
desempeñado ya en su patria todas las magistraturas municipales,
ó que perteneciesen al orden ecuestre: Itaque qui flamonium
petebant, aut ordine equestri, aut honoribus municipalibus sibi
commendabant.
Las atribuciones de las Asambleas provinciales eran: custodiar y
administrar las sumas recaudadas en la provincia para la conservación
del templo y los gastos de culto, así como las procedentes de
donativos y legados para las fiestas religiosas. Auxiliábanla en
esta tarea varios empleados subalternos. Presidía las Asambleas
provinciales y los juegos que debía dar á su costa, y ejerció, por
lo menos en los últimos tiempos, especialmente en el siglo IV, una
potestad disciplinaria sobre todos los sacerdotes de la provincia el
Sumo Sacerdote. El cargo era anual y susceptible de reelección; y los
que lo habían desempeñado constituían en cada provincia una especie
de orden ó clase especial, cuyos miembros gozaban de inmunidad
personal, y eran enviados frecuentemente con embajadas al Emperador.
Las Asambleas se reunían todos los años, y formaban parte de ellas
los diputados de todas las ciudades de la provincia, los cuales
no sólo tomaban parte en las fiestas, ocupando en ellas sitio de
honor, sino que constituían, reuniéndose inmediatamente después de
celebradas, el _Concilium provinciae_. Este procedía: á examinar las
cuentas del año anterior, es decir, los ingresos y gastos del Erario
ó Arca del culto provincial; formar el presupuesto necesario para la
conservación del templo para el año siguiente; hacer el inventario de
los esclavos y libertos del mismo; fijar las cantidades con que debía
contribuir cada ciudad en el año próximo, y adoptar otras varias
resoluciones, como la erección de estatuas y otros monumentos, y la
elección del sacerdote provincial para el año próximo. Acostumbraba
además á dar un voto de gracias ó promover una acusación contra el
gobernador, que cesaba en el cargo, y á enviar legaciones al Senado
ó al Emperador, sin necesidad del permiso del gobernador de la
provincia, que era necesario para las de las ciudades y particulares.
La respuesta del Emperador venía dirigida á la Asamblea.
Cuando la administración de las provincias, al principio del Imperio,
se mejoró notablemente respecto del tiempo de la República, no
sólo Augusto, sino también Tiberio, entre los medios que emplearon
para aliviar la condición de los provinciales y poner coto á los
abusos y exacciones de los gobernadores, fué uno de los más eficaces
la facultad concedida á las Asambleas populares de incoar un
procedimiento regular y rápida contra los gobernadores de provincia.
En el período posterior á Constantino, á las Asambleas de las
provincias que se reunían anualmente para celebrar fiestas y tratar
en común los asuntos de la provincia, se les reconoció repetidas
veces el derecho de dirigirse al Emperador en asuntos relativos á
los impuestos, y para toda clase de quejas, prohibiéndose á los
gobernadores impedirles ó dificultarles de alguna manera este
recurso. No es posible desconocer la gran importancia de las
Asambleas provinciales como centros de inspección y fiscalización de
los actos de los gobernadores.
Que aun antes de esta época dichas Asambleas desplegaron gran
actividad, se infiere de las noticias que tenemos de distintas
provincias, de las cuales sólo toca mencionar aquí las relativas á
las provincias españolas. «La España Tarraconense tuvo su _Concilium
provinciae Hispaniae citerioris_ y su _Sacerdocium provinciae_, ó
sea un Sacerdote ó Flamen para el culto del Emperador, cuya mujer,
flamínica, funcionaba como sacerdotisa de las mujeres de la familia
imperial. La Bética envió bajo el reinado de Tiberio una embajada al
Senado romano, y acusó en tiempo de Trajano á su procónsul Cecilio
Clásico. El Concilium provinciae de la Bética, que se reunía todos
los años en Córdoba, y á quien Adriano dirigió un rescripto, elegía
anualmente un Flamen Augustalis, el cual, terminado su cargo, se
llamaba Flaminalis. Lusitania tenía al frente de este culto un Flamen
del divino Augusto, cuya mujer se llamaba Flamínica, de la misma
provincia»[346].
[346] Marquardt, I, p. 510 y 258-260.
CAPÍTULO V
EL RÉGIMEN MUNICIPAL[347]
[347] Las fuentes principales para el conocimiento del régimen
municipal romano, además de las noticias diseminadas en los
escritores, así jurídicos como no jurídicos, y en los cuerpos
legales, son los fragmentos de leyes municipales que nos
han conservado los monumentos epigráficos, y en general las
inscripciones latinas encontradas en las varias regiones que
formaron parte del orbe romano, y cuyos datos confirman y
completan el de aquéllas.
Las leyes municipales á que hacemos referencia son la _Lex Julia
municipalis_ del año 45 antes de J. C., llamada vulgarmente por
el lugar donde se encontró _Tabula Heracleensis_, de la cual
conocemos treinta capítulos, unos relativos á la policía de la
ciudad de Roma, otros á la organización municipal de Italia
(Bruns, _Fontes_, p, 95-103); la _Lex Rubria de Gallia Cisalpina_
de los años 706 á 711 de Roma relativa á la jurisdicción de los
magistrados municipales, y de la cual sólo se conocían cinco
capítulos, dos de ellos incompletos (Bruns, p, 91-95) hasta el
año 1880, en que se hallaron otros dos. Pero las más importantes
de todas son los fragmentos de la ley colonial de Osuna y los de
las leyes de Salpensa y Málaga.
Roth, _De re municipali Romanorum_, Munich, 1802.--Kuhn, _Die
städtische und bürgerliche Verfassung des römischen Reiches bis
auf die Zeiten Justinians_, vol. I, Leipzig, 1864.--Houdoy, _De
la condition et de l'administration des villes chez les Romains_,
París, 1876,--Morel, en su Memoria _Genève et la colonie de
Vienne sous les Romains_ inserta en el vol. XX de las _Mémoires
et Documents publiés par la Societé d'histoire et d'archéologie
de Genève_, Ginebra, 1879, p. 1-97.--Ohnesseit, _De jure
municipali Romanorum quod primi imperii saeculi obtin._, Berlín,
1881.--Marquardt, _Römische Staatsverwaltung_, 1, 2.ª ed., p.
132-315.--Mispoulet, _Les Institutions politiques des Romains_,
II, p. 112-150.--Karlowa, _Römische Rechtsgeschichte_, I, p.
582-616 y 894-903.--Deben consultarse también especialmente los
comentarios á la ley colonial de Osuna y á las municipales de
Salpensa y de Málaga, citados en la p. 130, y singularmente el
trabajo magistral de Mommsen sobre estas últimas leyes.
La Academia de inscripciones y bellas letras de París ha premiado
recientemente una Memoria de Arturo Loth sobre el régimen
municipal romano en los tres primeros siglos del Imperio, que no
ha visto aún la luz pública.
§ 51.
_Las clases sociales._
En cada ciudad los habitantes estaban divididos en tres clases,
ciudadanos (_cives_), íncolas ó domiciliados (_incolae_) y
transeuntes (_hospites y adventores_)[348]. Pertenecían á la
primera, así los hijos naturales y adoptivos de los ciudadanos, como
los que habían obtenido el derecho de ciudadanía por acuerdo del
Consejo municipal, (_cives adlecti_) y los esclavos manumitidos por
ciudadanos. Eran íncolas los que, sin ser naturales de una población,
tenían en ella su domicilio habitual, conservando el derecho
de ciudadanía en su pueblo natal. Diferenciábanse de ellos los
transeuntes en que la residencia de estos últimos no era habitual,
sino accidental y transitoria.
[348] _Lex Col. Genet. Jul._, c. 103 y 126.--_Lex Malacit._, c.
52. C. I. L., II, 2.044 (Antequera) dedicación á un sujeto cuyo
nombre no se conserva por los _Cives et incola(e) ob divisionem
frum(enti)_, n, 3.419 (Cartagena) _Coloni et incol(ae)._--C. I.
L., II, 3.423,--Wilmans, 1.301 (Cartagena): _L. Aemilius, M.
f., M. n., Quir(ina), Rectus, domo Roma, qui et Carthaginiensis
et Sicellitan(us) et Assotan(us) et Lacedaemon(ius) et Argivus
et Bastetanus scrib(a) quaestorius, scrib(a) aedilicius, civis
adlectus, ob honorem aedilitatis hoc opus testamento suo fieri
iussit_.--C. I. L., II, n. 4.514 (Barcelona).--Wilmans, p. 309:
Inscripción del Centurión L. Cecilio Optato, _Missus honesta
missione ab imp(eratore) M. Aur. Antonino et Aur. Vero Aug.
atlectus a Barc(inonensibus) inter immunes,_ Cf., C. I. L., II,
n. 229.--Wilmans, p. 2.309.
C. I. L., II, 105.--Wilmans, 2.710, Inscripciones de Pax Julia
(Baleizão junto á Beja) puesta por _G. Blossius, Saturninus,
Galeria, Napolitanus, Afer, Areniensis, incola Balsensis_.--C. I.
L., II, n. 1.055 (Axati, Lora del Rio): Inscripción conmemorativa
de una estatua erigida á _L. Lucretio Severo Patriciensi et in
municipio Flavio Axatitano ex incolatu decurioni_.
Ciudadanos é íncolas estaban igualmente obligados á sufragar las
cargas municipales (_onera_) durante la República; pero sólo los
primeros podían ejercer las magistraturas (_honores_). Andando el
tiempo, y singularmente desde la época en que estos cargos fueron
ya más bien onerosos que honoríficos, los íncolas fueron admitidos
también á su desempeño. Mas no por esto se desligaban del vínculo
que los unía con su ciudad natal, antes bien se consideraban como
miembros de ambas ciudades, estaban sujetos á la jurisdicción de las
dos y obligados á soportar en ambas las cargas municipales. Cuando se
incorporaban á una colonia ó municipio los habitantes de ciudades ó
territorios no romanos, ingresaban en el nuevo distrito municipal con
la categoría de íncolas.
Las cargas que pesaban sobre los habitantes de cada municipio se
dividían, por razón de su naturaleza, en personales y patrimoniales,
y variaban según los lugares, los tiempos y las circunstancias. Su
repartición la hacía el Consejo municipal (_curia_) respectivo, y los
que se creían perjudicados podían acudir en queja al gobernador de
la provincia. Entre las cargas personales se contaban; la obligación
de defender á la ciudad contra sus enemigos, y ciertas prestaciones
ordinarias y extraordinarias, exigidas unas por el Estado, como la de
proporcionar bagajes para el material de guerra y el contribuir á los
gastos que ocasionaba el correo; y destinadas las otras á sufragar
los gastos del municipio, como el envío de comisionados (_legati_) á
Roma, los acopios de trigo, la conservación de los acueductos, baños
y edificios públicos, la cobranza de los ingresos municipales y el
sueldo de los jurados. Las principales cargas patrimoniales eran el
alojamiento de los magistrados transeuntes y el de los soldados, el
proporcionar caballos para la posta, y, sobre todo, el pago de la
contribución que el municipio debía ingresar en el Erario público,
de cuyo importe respondían con su fortuna, no sólo los _exactores_ ó
recaudadores, sino también los propietarios más acaudalados.
El conjunto de los habitantes de cada ciudad, así ciudadanos como
íncolas, constituía el _populus_; el cual para el ejercicio de los
derechos políticos se dividía en tribus ó en curias. La primera de
estas divisiones, que parece haber sido privativa de las colonias
romanas hasta el tiempo de Augusto, se encuentra en la colonia
Genetiva Julia (Osuna), fundada por César, y en alguna de las creadas
por Augusto[349]. En las colonias latinas y en los municipios
era general la división en curias todavía en el siglo primero de
nuestra Era, y aun posteriormente[350]. La división en centurias del
municipio Arvense de la Bética, más bien que como institución romana,
ha de tenerse como resto de la organización indígena.
[349] _Lex Col. Genet. Jul._, c. 101, Quicumque comitia
magistratibus creandis subrogandis habebit, is ne quem eis
comitis _pro tribu accipito_. Cf. Mommsen, _Ephem. epigr._, II,
p. 125.
[350] _Lex Malacit._, c. 53, 55, 56-57 y 59. La división en
curias parece haber sido más general que la división en tribus,
y esta última propia de las colonias, y la primera de los
municipios, hasta tanto que confundiéndose la organización de
ambas clases de ciudades, vino á prevalecer la división en curias.