sont des institutions de l'ancien régime.
Il n'y avait pas de pays en Europe où les tribunaux ordinaires
dépendissent moins du gouvernement qu'en France; mais il n'y en avait
guère non plus où les tribunaux exceptionnels fussent plus en usage.
Ces deux choses se tenaient de plus près qu'on ne l'imagine. Comme le
roi n'y pouvait presque rien sur le sort des juges; qu'il ne pouvait
ni les révoquer, ni les changer de lieu, ni même le plus souvent les
élever en grade; qu'en un mot il ne les tenait ni par l'ambition ni
par la peur, il s'était bientôt senti gêné par cette indépendance.
Cela l'avait porté, plus que nulle part ailleurs, à leur soustraire la
connaissance des affaires qui intéressaient directement son pouvoir,
et à créer, pour son usage particulier, à côté d'eux, une espèce de
tribunal plus dépendant, qui présentât à ses sujets quelque apparence
de la justice, sans lui en faire craindre la réalité.
Dans les pays, comme certaines parties de l'Allemagne, où les tribunaux
ordinaires n'avaient jamais été aussi indépendants du gouvernement que
les tribunaux français d'alors, pareille précaution ne fut pas prise et
la justice administrative n'exista jamais. Le prince s'y trouvait assez
maître des juges pour n'avoir pas besoin de commissaires.
Si l'on veut bien lire les édits et déclarations du roi publiés dans le
dernier siècle de la monarchie, aussi bien que les arrêts du conseil
rendus dans ce même temps, on en trouvera peu où le gouvernement,
après avoir pris une mesure, ait omis de dire que les contestations
auxquelles elle peut donner lieu, et les procès qui peuvent en
naître, seront exclusivement portés devant les intendants et devant
le conseil. «Ordonne en outre S. M. que toutes les contestations qui
pourront survenir sur l'exécution du présent arrêt, circonstances et
dépendances, seront portées devant l'intendant, pour être jugées par
lui, sauf appel au conseil. Défendons à nos cours et tribunaux d'en
prendre connaissance.» C'est la formule ordinaire.
Dans les matières réglées par des lois ou des coutumes anciennes, où
cette précaution n'a pas été prise, le conseil intervient sans cesse
par voie d'_évocation_, enlève d'entre les mains des juges ordinaires
l'affaire où l'administration est intéressée, et l'attire à lui. Les
registres du conseil sont remplis d'arrêts d'évocation de cette espèce.
Peu à peu l'exception se généralise, le fait se transforme en théorie.
Il s'établit, non dans les lois, mais dans l'esprit de ceux qui les
appliquent, comme maxime d'État, que tous les procès dans lesquels un
intérêt public est mêlé, ou qui naissent de l'interprétation d'un acte
administratif, ne sont point du ressort des juges ordinaires, dont le
seul rôle est de prononcer entre des intérêts particuliers. En cette
matière nous n'avons fait que trouver la formule; à l'ancien régime
appartient l'idée.
Dès ce temps-là, la plupart des questions litigieuses qui s'élèvent
à propos de la perception de l'impôt sont de la compétence exclusive
de l'intendant et du conseil. Il en est de même pour tout ce qui se
rapporte à la police du roulage et des voitures publiques, à la grande
voirie, à la navigation des fleuves, etc.; en général, c'est devant des
tribunaux administratifs que se vident tous les procès dans lesquels
l'autorité publique est intéressée.
Les intendants veillent avec grand soin à ce que cette juridiction
exceptionnelle s'étende sans cesse; ils avertissent le contrôleur
général et aiguillonnent le conseil. La raison que donne un de ces
magistrats pour obtenir une évocation mérite d'être conservée: «Le
juge ordinaire, dit-il, est soumis à des règles fixes, qui l'obligent
de réprimer un fait contraire à la loi; mais le conseil peut toujours
déroger aux règles dans un but utile.»
D'après ce principe, on voit souvent l'intendant ou le conseil
attirer à eux des procès qui ne se rattachent que par un lien presque
invisible à l'administration publique, ou même qui, visiblement,
ne s'y rattachent point du tout. Un gentilhomme en querelle avec
son voisin, et mécontent des dispositions de ses juges, demande au
conseil d'évoquer l'affaire; l'intendant consulté répond: «Quoiqu'il
ne s'agisse ici que de droits particuliers, dont la connaissance
appartient aux tribunaux, S. M. peut toujours, quand elle le veut,
se réserver la connaissance de toute espèce d'affaires, sans qu'elle
puisse être comptable de ses motifs.»
C'est d'ordinaire devant l'intendant ou le prévôt de la maréchaussée
que sont renvoyés, par suite d'évocation, tous les gens du peuple
auxquels il arrive de troubler l'ordre par quelques actes de violence.
La plupart des émeutes que la cherté des grains fait si souvent naître
donnent lieu à des évocations de cette espèce. L'intendant s'adjoint
alors un certain nombre de gradués, sorte de conseil de préfecture
improvisé qu'il a choisi lui-même, et juge criminellement. J'ai trouvé
des arrêts, rendus de cette manière, qui condamnent des gens aux
galères et même à mort. Les procès criminels jugés par l'intendant sont
encore fréquents à la fin du dix-septième siècle.
Les légistes modernes, en fait de droit administratif, nous assurent
qu'on a fait un grand progrès depuis la Révolution: «Auparavant les
pouvoirs judiciaires et administratifs étaient confondus, disent-ils;
on les a démêlés depuis et on a remis chacun d'eux à sa place.» Pour
bien apprécier le progrès dont on parle ici, il ne faut jamais oublier
que si, d'une part, le pouvoir judiciaire, dans l'ancien régime,
s'étendait sans cesse au delà de la sphère naturelle de son autorité,
d'une autre part, il ne la remplissait jamais complétement. Qui voit
l'une de ces deux choses sans l'autre n'a qu'une idée incomplète et
fausse de l'objet. Tantôt on permettait aux tribunaux de faire des
règlements d'administration publique, ce qui était manifestement hors
de leur ressort; tantôt on leur interdisait de juger de véritables
procès, ce qui était les exclure de leur domaine propre. Nous avons,
il est vrai, chassé la justice de la sphère administrative où l'ancien
régime l'avait laissé s'introduire fort indûment; mais dans le même
temps, comme on le voit, le gouvernement s'introduisait sans cesse dans
la sphère naturelle de la justice, et nous l'y avons laissé: comme
si la confusion des pouvoirs n'était pas aussi dangereuse de ce côté
que de l'autre, et même pire; car l'intervention de la justice dans
l'administration ne nuit qu'aux affaires, tandis que l'intervention
de l'administration dans la justice déprave les hommes et tend à les
rendre tout à la fois révolutionnaires et serviles.
Parmi les neuf ou dix constitutions qui ont été établies à perpétuité
en France depuis soixante ans, il s'en trouve une dans laquelle il
est dit expressément qu'aucun agent de l'administration ne peut être
poursuivi devant les tribunaux ordinaires sans qu'au préalable la
poursuite n'ait été autorisée. L'article parut si bien imaginé qu'en
détruisant la constitution dont il faisait partie on eut soin de
le tirer du milieu des ruines, et que depuis on l'a toujours tenu
soigneusement à l'abri des révolutions. Les administrateurs ont encore
coutume d'appeler le privilége qui leur est accordé par cet article une
des grandes conquêtes de 89; mais en cela ils se trompent également,
car, sous l'ancienne monarchie, le gouvernement n'avait guère moins
de soin que de nos jours d'éviter aux fonctionnaires le désagrément
d'avoir à se confesser à la justice, comme de simples citoyens. La
seule différence essentielle entre les deux époques est celle-ci: avant
la Révolution, le gouvernement ne pouvait couvrir ses agents qu'en
recourant à des mesures illégales et arbitraires, tandis que depuis il
a pu légalement leur laisser violer les lois.
Lorsque les tribunaux ordinaires de l'ancien régime voulaient
poursuivre un représentant quelconque du pouvoir central, il
intervenait d'ordinaire un arrêt du conseil qui soustrayait l'accusé
à ses juges et le renvoyait devant des commissaires que le conseil
nommait; car, comme l'écrit un conseiller d'État de ce temps-là, un
administrateur ainsi attaqué eût trouvé de la prévention dans l'esprit
des juges ordinaires, et l'autorité du roi eût été compromise. Ces
sortes d'évocations n'arrivaient pas seulement de loin en loin, mais
tous les jours, non-seulement à propos des principaux agents, mais des
moindres. Il suffisait de tenir à l'administration par le plus petit
fil pour n'avoir rien à craindre que d'elle. Un piqueur des ponts et
chaussées chargé de diriger la corvée est poursuivi par un paysan qu'il
a maltraité. Le conseil évoque l'affaire, et l'ingénieur en chef,
écrivant confidentiellement à l'intendant, dit à ce propos: «A la
vérité le piqueur est très-répréhensible, mais ce n'est pas une raison
pour laisser l'affaire suivre son cours; car il est de la plus grande
importance pour l'administration des ponts et chaussées que la justice
ordinaire n'entende ni ne reçoive les plaintes des corvéables contre
les piqueurs des travaux. Si cet exemple était suivi, ces travaux
seraient troublés par des procès continuels, que l'animosité publique
qui s'attache à ces fonctionnaires ferait naître.»
Dans une autre circonstance, l'intendant lui-même mande au contrôleur
général, à propos d'un entrepreneur de l'État qui avait pris dans
le champ du voisin les matériaux dont il s'était servi: «Je ne puis
assez vous représenter combien il serait préjudiciable aux intérêts
de l'administration d'abandonner ses entrepreneurs au jugement des
tribunaux ordinaires, dont les principes ne peuvent jamais se concilier
avec les siens.»
Il y a un siècle précisément que ces lignes ont été écrites, et il
semble que les administrateurs qui les écrivirent aient été nos
contemporains.
CHAPITRE V.
Comment la centralisation avait pu s'introduire ainsi au milieu
des anciens pouvoirs et les supplanter sans les détruire.
Maintenant, récapitulons un peu ce que nous avons dit dans les trois
chapitres qui précèdent: un corps unique, et placé au centre du
royaume, qui règlemente l'administration publique dans tout le pays; le
même ministre dirigeant presque toutes les affaires intérieures; dans
chaque province, un seul agent qui en conduit tout le détail; point de
corps administratifs secondaires ou des corps qui ne peuvent agir sans
qu'on les autorise d'abord à se mouvoir; des tribunaux exceptionnels
qui jugent les affaires où l'administration est intéressée et
couvrent tous ses agents. Qu'est ceci, sinon la centralisation que
nous connaissons? Ses formes sont moins marquées qu'aujourd'hui, ses
démarches moins réglées, son existence plus troublée; mais c'est
le même être. On n'a eu depuis à lui ajouter ni à lui ôter rien
d'essentiel; il a suffi d'abattre tout ce qui s'élevait autour d'elle
pour qu'elle apparût telle que nous la voyons.
La plupart des institutions que je viens de décrire ont été imitées
depuis en cent endroits divers; mais elles étaient alors particulières
à la France, et nous allons bientôt voir quelle grande influence elles
ont eue sur la révolution française et sur ses suites.
Mais comment ces institutions de date nouvelle avaient-elles pu se
fonder en France au milieu des débris de la société féodale?
Ce fut une œuvre de patience, d'adresse et de longueur de temps, plus
que de force et de plein pouvoir. Au moment où la Révolution survint,
on n'avait encore presque rien détruit du vieil édifice administratif
de la France; on en avait, pour ainsi dire, bâti un autre en sous-œuvre.
Rien n'indique que, pour opérer ce difficile travail, le gouvernement
de l'ancien régime ait suivi un plan profondément médité à l'avance; il
s'était seulement abandonné à l'instinct qui porte tout gouvernement
à vouloir mener seul toutes les affaires, instinct qui demeurait
toujours le même à travers la diversité des agents. Il avait laissé aux
anciens pouvoirs leurs noms antiques et leurs honneurs, mais il leur
avait peu à peu soustrait leur autorité. Il ne les avait pas chassés,
mais éconduits de leurs domaines. Profitant de l'inertie de celui-ci,
de l'égoïsme de celui-là, pour prendre sa place; s'aidant de tous
leurs vices, n'essayant jamais de les corriger, mais seulement de les
supplanter, il avait fini par les remplacer presque tous, en effet,
par un agent unique, l'intendant, dont on ne connaissait pas même le
nom quand ils étaient nés.
Le pouvoir judiciaire seul l'avait gêné dans cette grande entreprise;
mais là même il avait fini par saisir la substance du pouvoir, n'en
laissant que l'ombre à ses adversaires. Il n'avait pas exclu les
parlements de la sphère administrative; il s'y était étendu lui-même
graduellement de façon à la remplir presque tout entière. Dans
certains cas extraordinaires et passagers, dans les temps de disette,
par exemple, où les passions du peuple offraient un point d'appui à
l'ambition des magistrats, le gouvernement central laissait un moment
les parlements administrer et leur permettait de faire un bruit qui
souvent a retenti dans l'histoire; mais bientôt il reprenait en silence
sa place, et remettait discrètement la main sur tous les hommes et sur
toutes les affaires.
Si l'on veut bien faire attention à la lutte des parlements contre le
pouvoir royal, on verra que c'est presque toujours sur le terrain de la
politique, et non sur celui de l'administration, qu'on se rencontre.
Les querelles naissent d'ordinaire à propos d'un nouvel impôt;
c'est-à-dire que ce n'est pas la puissance administrative que les deux
adversaires se disputent, mais le pouvoir législatif, dont ils avaient
aussi peu de droits de s'emparer l'un que l'autre.
Il en est de plus en plus ainsi, en approchant de la Révolution.
A mesure que les passions populaires commencent à s'enflammer, le
parlement se mêle davantage à la politique, et comme, dans le même
temps, le pouvoir central et ses agents deviennent plus expérimentés
et plus habiles, ce même parlement s'occupe de moins en moins de
l'administration proprement dite; chaque jour, moins administrateur et
plus tribun.
Le temps, d'ailleurs, ouvre sans cesse au gouvernement central de
nouveaux champs d'action où les tribunaux n'ont pas l'agilité de le
suivre; car il s'agit d'affaires nouvelles sur lesquelles ils n'ont
pas de précédents et qui sont étrangères à leur routine. La société,
qui est en grand progrès, fait naître à chaque instant des besoins
nouveaux, et chacun d'eux est pour lui une source nouvelle de pouvoir;
car lui seul est en état de les satisfaire. Tandis que la sphère
administrative des tribunaux reste fixe, la sienne est mobile et
s'étend sans cesse avec la civilisation même.
La Révolution qui approche, et commence à agiter l'esprit de tous
les Français, leur suggère mille idées nouvelles que lui seul peut
réaliser; avant de le renverser, elle le développe. Lui-même se
perfectionne comme tout le reste. Cela frappe singulièrement quand
on étudie ses archives. Le contrôleur général et l'intendant de 1780
ne ressemblent plus à l'intendant et au contrôleur général de 1740;
l'administration est transformée. Ses agents sont les mêmes, un autre
esprit les meut. A mesure qu'elle est devenue plus détaillée, plus
étendue, elle est aussi devenue plus régulière et plus savante. Elle
s'est modérée en achevant de s'emparer de tout; elle opprime moins,
elle conduit plus.
Les premiers efforts de la Révolution avaient détruit cette grande
institution de la monarchie; elle fut restaurée en 1800. Ce ne furent
pas, comme on l'a dit tant de fois, les principes de 1789 en matière
d'administration publique qui ont triomphé à cette époque et depuis,
mais bien au contraire ceux de l'ancien régime qui furent tous remis
alors en vigueur et y demeurèrent.
Si l'on me demande comment cette portion de l'ancien régime a pu être
ainsi transportée tout d'une pièce dans la société nouvelle et s'y
incorporer, je répondrai que, si la centralisation n'a point péri dans
la Révolution, c'est qu'elle était elle-même le commencement de cette
révolution et son signe; et j'ajouterai que, quand un peuple a détruit
dans son sein l'aristocratie, il court vers la centralisation comme
de lui-même. Il faut alors bien moins d'efforts pour le précipiter
sur cette pente que pour l'y retenir. Dans son sein tous les pouvoirs
tendent naturellement vers l'unité, et ce n'est qu'avec beaucoup d'art
qu'on peut parvenir à les tenir divisés.
La révolution démocratique, qui a détruit tant d'institutions de
l'ancien régime, devait donc consolider celle-ci, et la centralisation
trouvait si naturellement sa place dans la société que cette révolution
avait formée qu'on a pu aisément la prendre pour une de ses œuvres.
CHAPITRE VI.
Des mœurs administratives sous l'ancien régime.
On ne saurait lire la correspondance d'un intendant de l'ancien
régime avec ses supérieurs et ses subordonnés sans admirer comment la
similitude des institutions rendait les administrateurs de ce temps-là
pareils aux nôtres. Ils semblent se donner la main à travers le gouffre
de la révolution qui les sépare. J'en dirai autant des administrés.
Jamais la puissance de la législation sur l'esprit des hommes ne s'est
mieux fait voir.
Le ministre a déjà conçu le désir de pénétrer avec ses propres yeux
dans le détail de toutes les affaires et de régler lui-même tout
à Paris. A mesure que le temps marche et que l'administration se
perfectionne, cette passion augmente. Vers la fin du dix-huitième
siècle, il ne s'établit pas un atelier de charité au fond d'une
province éloignée sans que le contrôleur général ne veuille en
surveiller lui-même la dépense, en rédiger le règlement et en fixer
le lieu. Crée-t-on des maisons de mendicité: il faut lui apprendre
le nom des mendiants qui s'y présentent, lui dire précisément quand
ils sortent et quand ils entrent. Dès le milieu du siècle (1733), M.
d'Argenson écrivait: «Les détails confiés aux ministres sont immenses.
Rien ne se fait sans eux, rien que par eux, et si leurs connaissances
ne sont pas aussi étendues que leurs pouvoirs, ils sont forcés de
laisser tout faire à des commis qui deviennent les véritables maîtres.»
Un contrôleur général ne demande pas seulement des rapports sur les
affaires, mais de petits renseignements sur les personnes. L'intendant
s'adresse à son tour à ses subdélégués, et ne manque guère de répéter
mot pour mot ce que ceux-ci lui disent, absolument comme s'il le savait
pertinemment par lui-même.
Pour arriver à tout diriger de Paris et à y tout savoir, il a fallu
inventer mille moyens de contrôle. La masse des écritures est déjà
énorme, et les lenteurs de la procédure administrative si grandes
que je n'ai jamais remarqué qu'il s'écoulât moins d'un an avant
qu'une paroisse pût obtenir l'autorisation de relever son clocher ou
de réparer son presbytère; le plus souvent, deux ou trois années se
passent avant que la demande soit accordée.
Le conseil lui-même remarque dans un de ses arrêts (29 mars 1773) «que
les formalités administratives entraînent des délais infinis dans les
affaires et n'excitent que trop souvent les plaintes les plus justes;
formalités cependant toutes nécessaires,» ajoute-t-il.
Je croyais que le goût de la statistique était particulier aux
administrateurs de nos jours; mais je me trompais. Vers la fin de
l'ancien régime, on envoie souvent à l'intendant de petits tableaux
tout imprimés qu'il n'a plus qu'à faire remplir par ses subdélégués
et par les syndics des paroisses. Le contrôleur général se fait faire
des rapports sur la nature des terres, sur leur culture, l'espèce et
la quantité des produits, le nombre des bestiaux, l'industrie et les
mœurs des habitants. Les renseignements ainsi obtenus ne sont guère
moins circonstanciés ni plus certains que ceux que fournissent en
pareils cas de nos jours les sous-préfets et les maires. Le jugement
que les subdélégués portent, à cette occasion, sur le caractère de
leurs administrés, est en général peu favorable. Ils reviennent souvent
sur cette opinion que «le paysan est naturellement paresseux, et ne
travaillerait pas s'il n'y était obligé pour vivre.» C'est là une
doctrine économique qui paraît fort répandue chez ces administrateurs.
Il n'y a pas jusqu'à la langue administrative des deux époques qui ne
se ressemble d'une manière frappante. Des deux parts le style y est
également décoloré, coulant, vague et mou; la physionomie particulière
de chaque écrivain s'y efface et va se perdant dans une médiocrité
commune. Qui lit un préfet lit un intendant.
Seulement, vers la fin du siècle, quand le langage particulier de
Diderot et de Rousseau a eu le temps de se répandre et de se délayer
dans la langue vulgaire, la fausse sensibilité qui remplit les
livres de ces écrivains gagne les administrateurs et pénètre même
jusqu'aux gens de finance. Le style administratif, dont le tissu est
ordinairement fort sec, devient alors parfois onctueux et presque
tendre. Un subdélégué se plaint à l'intendant de Paris «qu'il éprouve
souvent dans l'exercice de ses fonctions une douleur très-poignante à
une âme sensible.»
Le gouvernement distribuait, comme de nos jours, aux paroisses certains
secours de charité, à la condition que les habitants devaient faire
de leur côté certaines offrandes. Quand la somme ainsi offerte par
eux est suffisante, le contrôleur général écrit en marge de l'état
de répartition: _Bon, témoigner satisfaction_; mais quand elle est
considérable il écrit: _Bon, témoigner satisfaction et sensibilité_.
Les fonctionnaires administratifs, presque tous bourgeois, forment déjà
une classe qui a son esprit particulier, ses traditions, ses vertus,
son honneur, son orgueil propre. C'est l'aristocratie de la société
nouvelle, qui est déjà formée et vivante; elle attend seulement que la
Révolution ait vidé sa place.
Ce qui caractérise déjà l'administration en France, c'est la haine
violente que lui inspirent indistinctement tous ceux, nobles ou
bourgeois, qui veulent s'occuper d'affaires publiques, en dehors
d'elle. Le moindre corps indépendant qui semble vouloir se former
sans son concours lui fait peur; la plus petite association libre,
quel qu'en soit l'objet, l'importune; elle ne laisse subsister que
celles qu'elle a composées arbitrairement et qu'elle préside. Les
grandes compagnies industrielles elles-mêmes lui agréent peu; en un
mot, elle n'entend point que les citoyens s'ingèrent d'une manière
quelconque dans l'examen de leurs propres affaires; elle préfère la
stérilité à la concurrence. Mais, comme il faut toujours laisser aux
Français la douceur d'un peu de licence, pour les consoler de leur
servitude, le gouvernement permet de discuter fort librement toutes
sortes de théories générales et abstraites en matière de religion,
de philosophie, de morale et même de politique. Il souffre assez
volontiers qu'on attaque les principes fondamentaux sur lesquels
reposait alors la société, et qu'on discute jusqu'à Dieu même, pourvu
qu'on ne glose point sur ses moindres agents. Il se figure que cela ne
le regarde pas.