de police et en usaient souvent; mais ces règlements n'étaient
applicables que sur une partie du territoire, et, le plus souvent, dans
un seul lieu. Le conseil pouvait toujours les casser, et il les cassait
sans cesse, quand il s'agissait des juridictions inférieures. De son
côté, il faisait tous les jours des règlements généraux, applicables
également à tout le royaume, soit sur des matières différentes de
celles que les tribunaux avaient réglementées, soit sur les mêmes
matières qu'ils réglaient autrement. Le nombre de ces règlements, ou,
comme on disait alors, de ces _arrêts du conseil_, est immense, et il
s'accroît sans cesse à mesure qu'on s'approche de la Révolution. Il
n'y a presque aucune partie de l'économie sociale ou de l'organisation
politique qui n'ait été remaniée par des arrêts du conseil pendant les
quarante ans qui la précèdent.
Dans l'ancienne société féodale, si le seigneur possédait de grands
droits, il avait aussi de grandes charges. C'était à lui à secourir les
indigents dans l'intérieur de ses domaines. Nous trouvons une dernière
trace de cette vieille législation de l'Europe dans le code prussien
de 1795, où il est dit: «Le seigneur doit veiller à ce que les paysans
pauvres reçoivent l'éducation. Il doit, autant que possible, procurer
des moyens de vivre à ceux de ses vassaux qui n'ont point de terre. Si
quelques-uns d'entre eux tombent dans l'indigence, il est obligé de
venir à leur secours.»
Aucune loi semblable n'existait plus en France depuis longtemps.
Comme on avait ôté au seigneur ses anciens pouvoirs, il s'était
soustrait à ses anciennes obligations. Aucune autorité locale, aucun
conseil, aucune association provinciale ou paroissiale n'avait pris
sa place. Nul n'était plus obligé par la loi à s'occuper des pauvres
des campagnes; le gouvernement central avait entrepris hardiment de
pourvoir seul à leurs besoins.
Tous les ans le conseil assignait à chaque province, sur le produit
général des taxes, certains fonds que l'intendant distribuait en
secours dans les paroisses. C'était à lui que devait s'adresser le
cultivateur nécessiteux. Dans les temps de disette, c'était l'intendant
qui faisait distribuer au peuple du blé ou du riz. Le conseil rendait
annuellement des arrêts qui ordonnaient d'établir, dans certains lieux
qu'il avait soin d'indiquer lui-même, des ateliers de charité où les
paysans les plus pauvres pouvaient travailler moyennant un léger
salaire. On doit croire aisément qu'une charité faite de si loin était
souvent aveugle ou capricieuse, et toujours très-insuffisante.
Le gouvernement central ne se bornait pas à venir au secours des
paysans dans leurs misères; il prétendait leur enseigner l'art
de s'enrichir, les y aider et les y forcer au besoin. Dans ce but
il faisait distribuer de temps en temps par ses intendants et ses
subdélégués de petits écrits sur l'art agricole, fondait des sociétés
d'agriculture, promettait des primes, entretenait à grands frais des
pépinières dont il distribuait les produits. Il semble qu'il eût été
plus efficace d'alléger le poids et de diminuer l'inégalité des charges
qui opprimaient alors l'agriculture; mais c'est ce dont on ne voit pas
qu'il se soit avisé jamais.
Quelquefois le conseil entendait obliger les particuliers à prospérer,
quoi qu'ils en eussent. Les arrêts qui contraignent les artisans à se
servir de certaines méthodes et à fabriquer de certains produits sont
innombrables; et comme les intendants ne suffisaient pas à surveiller
l'application de toutes ces règles, il existait des inspecteurs
généraux de l'industrie qui parcouraient les provinces pour y tenir la
main.
Il y a des arrêts du conseil qui prohibent certaines cultures dans des
terres que ce conseil y déclare peu propres. On en trouve où il ordonne
d'arracher des vignes plantées, suivant lui, dans un mauvais sol,
tant le gouvernement était déjà passé du rôle de souverain à celui de
tuteur.
CHAPITRE III.
Comment ce qu'on appelle aujourd'hui la tutelle administrative est
une institution de l'ancien régime.
En France, la liberté municipale a survécu à la féodalité. Lorsque
déjà les seigneurs n'administraient plus les campagnes, les villes
conservaient encore le droit de se gouverner. On en rencontre, jusque
vers la fin du dix-septième siècle, qui continuent à former comme de
petites républiques démocratiques, où les magistrats sont librement
élus par tout le peuple et responsables envers lui, où la vie
municipale est publique et active, où la cité se montre encore fière de
ses droits et très-jalouse de son indépendance.
Les élections ne furent abolies généralement pour la première fois
qu'en 1692. Les fonctions municipales furent alors mises _en offices_,
c'est-à-dire que le roi vendit, dans chaque ville, à quelques
habitants, le droit de gouverner perpétuellement tous les autres.
C'était sacrifier, avec la liberté des villes, leur bien-être; car si
la mise en office des fonctions publiques a eu souvent d'utiles effets
quand il s'est agi des tribunaux, parce que la condition première
d'une bonne justice est l'indépendance complète du juge, elle n'a
jamais manqué d'être très-funeste toutes les fois qu'il s'est agi de
l'administration proprement dite, où on a surtout besoin de rencontrer
la responsabilité, la subordination et le zèle. Le gouvernement de
l'ancienne monarchie ne s'y trompait pas: il avait grand soin de ne
point user pour lui-même du régime qu'il imposait aux villes, et il
se gardait bien de mettre en offices les fonctions de subdélégués et
d'intendants.
Et ce qui est bien digne de tous les mépris de l'histoire, cette
grande révolution fut accomplie sans aucune vue politique. Louis XI
avait restreint les libertés municipales parce que leur caractère
démocratique lui faisait peur; Louis XIV les détruisit sans les
craindre. Ce qui le prouve, c'est qu'il les rendit à toutes les villes
qui purent les racheter. En réalité, il voulait moins les abolir
qu'en trafiquer, et, s'il les abolit en effet, ce fut pour ainsi dire
sans y penser, par pur expédient de finances; et, chose étrange, le
même jeu se continue pendant quatre-vingts ans. Sept fois, durant cet
espace, on vend aux villes le droit d'élire leurs magistrats, et,
quand elles en ont de nouveau goûté la douceur, on le leur reprend
pour le leur revendre. Le motif de la mesure est toujours le même, et
souvent on l'avoue. «Les nécessités de nos finances,» est-il dit dans
le préambule de l'édit de 1722, «nous obligent à chercher les moyens
les plus sûrs de les soulager.» Le moyen était sûr, mais ruineux pour
ceux sur qui tombait cet étrange impôt. «Je suis frappé de l'énormité
des finances qui ont été payées dans tous les temps pour racheter les
offices municipaux,» écrit un intendant au contrôleur général en 1764.
«Le montant de cette finance employé en ouvrages utiles aurait tourné
au profit de la ville, qui, au contraire, n'a senti que le poids de
l'autorité et des priviléges de ces offices.» Je n'aperçois pas de
trait plus honteux dans toute la physionomie de l'ancien régime.
Il semble difficile de dire aujourd'hui précisément comment se
gouvernaient les villes au dix-huitième siècle; car, indépendamment de
ce que l'origine des pouvoirs municipaux change sans cesse, comme il
vient d'être dit, chaque ville conserve encore quelques lambeaux de son
ancienne constitution et a des usages propres. Il n'y a peut-être pas
deux villes en France où tout se ressemble absolument; mais c'est là
une diversité trompeuse, qui cache la similitude.
En 1764, le gouvernement entreprit de faire une loi générale sur
l'administration des villes. Il se fit envoyer par ses intendants des
mémoires sur la manière dont les choses se passaient alors dans chacune
d'elles. J'ai retrouvé une partie de cette enquête, et j'ai achevé
de me convaincre en la lisant que les affaires municipales étaient
conduites de la même manière à peu près partout. Les différences ne
sont plus que superficielles et apparentes; le fond est partout le même.
Le plus souvent le gouvernement des villes est confié à deux
assemblées. Toutes les grandes villes sont dans ce cas et la plupart
des petites.
La première assemblée est composée d'officiers municipaux, plus ou
moins nombreux suivant les lieux. C'est le pouvoir exécutif de la
commune, _le corps de ville_, comme on disait alors. Ses membres
exercent un pouvoir temporaire et sont élus, quand le roi a établi
l'élection ou que la ville a pu racheter les offices. Ils remplissent
leur charge à perpétuité moyennant finance, lorsque le roi a rétabli
les offices et a réussi à les vendre, ce qui n'arrive pas toujours;
car cette sorte de marchandise s'avilit de plus en plus à mesure que
l'autorité municipale se subordonne davantage au pouvoir central. Dans
tous les cas ces officiers municipaux ne reçoivent pas de salaire,
mais ils ont toujours des exemptions d'impôts et des priviléges. Point
d'ordre hiérarchique parmi eux; l'administration est collective. On ne
voit pas de magistrat qui la dirige particulièrement et en réponde. Le
maire est le président du corps de la ville, non l'administrateur de la
cité.
La seconde assemblée, qu'on nomme l'_assemblée générale_, élit le corps
de ville, là où l'élection a lieu encore, et partout elle continue à
prendre part aux principales affaires.
Au quinzième siècle, l'assemblée générale se composait souvent de
tout le peuple; cet usage, dit l'un des mémoires de l'enquête, _était
d'accord avec le génie populaire de nos anciens_. C'est le peuple tout
entier qui élisait alors ses officiers municipaux; c'est lui qu'on
consultait quelquefois; c'est à lui qu'on rendait compte. A la fin du
dix-septième siècle, cela se rencontre encore parfois.
Au dix-huitième siècle, ce n'est plus le peuple lui-même agissant en
corps qui forme l'assemblée générale. Celle-ci est presque toujours
représentative. Mais ce qu'il faut bien considérer, c'est que nulle
part elle n'est plus élue par la masse du public et n'en reçoit
l'esprit. Partout elle est composée de _notables_, dont quelques-uns y
paraissent en vertu d'un droit qui leur est propre; les autres y sont
envoyés par des corporations ou des compagnies, et chacun y remplit un
mandat impératif que lui a donné cette petite société particulière.
A mesure qu'on avance dans le siècle, le nombre des notables de
droit se multiplie dans le sein de cette assemblée; les députés des
corporations industrielles y deviennent moins nombreux ou cessent d'y
paraître. On n'y rencontre plus que ceux des _corps_; c'est-à-dire?
que l'assemblée contient seulement des bourgeois et ne reçoit presque
plus d'artisans. Le peuple, qui ne se laisse pas prendre aussi
aisément qu'on se l'imagine aux vains semblants de la liberté, cesse
alors partout de s'intéresser aux affaires de la commune et vit
dans l'intérieur de ses propres murs comme un étranger. Inutilement
ses magistrats essayent de temps en temps de réveiller en lui ce
patriotisme municipal qui a fait tant de merveilles dans le moyen
âge: il reste sourd. Les plus grands intérêts de la ville semblent
ne plus le toucher. On voudrait qu'il allât voter, là où on a cru
devoir conserver la vaine image d'une élection libre: il s'entête à
s'abstenir. Rien de plus commun qu'un pareil spectacle dans l'histoire.
Presque tous les princes qui ont détruit la liberté ont tenté d'abord
d'en maintenir les formes: cela s'est vu depuis Auguste jusqu'à nos
jours; ils se flattaient ainsi de réunir à la force morale que donne
toujours l'assentiment public les commodités que la puissance absolue
peut seule offrir. Presque tous ont échoué dans cette entreprise, et
ont bientôt découvert qu'il était impossible de faire durer longtemps
ces menteuses apparences là où la réalité n'était plus.
Au dix-huitième siècle le gouvernement municipal des villes avait
donc dégénéré partout en une petite oligarchie. Quelques familles y
conduisaient toutes les affaires dans des vues particulières, loin de
l'œil du public et sans être responsables envers lui: c'est une maladie
dont cette administration est atteinte dans la France entière. Tous
les intendants la signalent; mais le seul remède qu'ils imaginent,
c'est l'assujettissement toujours plus grand des pouvoirs locaux au
gouvernement central.
Il était cependant difficile d'y mieux réussir qu'on ne l'avait
déjà fait; indépendamment des édits qui de temps à autre modifient
l'administration de toutes les villes, les lois particulières à chacune
d'elles sont souvent bouleversées par des règlements du conseil non
enregistrés, rendus sur les propositions des intendants, sans enquête
préalable, et quelquefois sans que les habitants de la ville eux-mêmes
s'en doutent.
«Cette mesure,» disent les habitants d'une ville qui avait été atteinte
par un semblable arrêt, «a étonné tous les ordres de la ville, qui ne
s'attendaient à rien de semblable.»
Les villes ne peuvent ni établir un octroi, ni lever une contribution,
ni hypothéquer, ni vendre, ni plaider, ni affermer leurs biens, ni les
administrer, ni faire emploi de l'excédant de leurs recettes, sans
qu'il intervienne un arrêt du conseil sur le rapport de l'intendant.
Tous leurs travaux sont exécutés sur des plans et d'après des devis
que le conseil a approuvés par arrêt. C'est devant l'intendant ou ses
subdélégués qu'on les adjuge, et c'est d'ordinaire l'ingénieur ou
l'architecte de l'État qui les conduit. Voilà qui surprendra bien ceux
qui pensent que tout ce qu'on voit en France est nouveau.
Mais le gouvernement central entre bien plus avant encore dans
l'administration des villes que cette règle même ne l'indique; son
pouvoir y est bien plus étendu que son droit.
Je trouve dans une circulaire adressée vers le milieu du siècle par le
contrôleur général à tous les intendants: «Vous donnerez une attention
particulière à tout ce qui se passe dans les assemblées municipales.
Vous vous en ferez rendre le compte le plus exact et remettre toutes
les délibérations qui y seront prises, pour me les envoyer sur-le-champ
avec votre avis.»
On voit en effet par la correspondance de l'intendant avec ses
subdélégués que le gouvernement a la main dans toutes les affaires des
villes, dans les moindres comme dans les plus grandes. On le consulte
sur tout, et il a un avis décidé sur tout; il y règle jusqu'aux
fêtes. C'est lui qui commande, dans certains cas, les témoignages de
l'allégresse publique, qui fait allumer les feux de joie et illuminer
les maisons. Je trouve un intendant qui met à l'amende de 20 livres des
membres de la garde bourgeoise qui se sont absentés du _Te Deum_.
Aussi les officiers municipaux ont-ils un sentiment convenable de leur
néant.
«Nous vous prions très-humblement, Monseigneur,» écrivent quelques-uns
d'entre eux à l'intendant, «de nous accorder votre bienveillance et
votre protection. Nous tâcherons de ne pas nous en rendre indignes par
notre soumission à tous les ordres de Votre Grandeur.» «Nous n'avons
jamais résisté à vos volontés, Monseigneur,» écrivent d'autres, qui
s'intitulent encore magnifiquement _Pairs de la ville_.
C'est ainsi que la classe bourgeoise se prépare au gouvernement et le
peuple à la liberté.
Au moins, si cette étroite dépendance des villes avait préservé leurs
finances! mais il n'en est rien. On avance que sans la centralisation
les villes se ruineraient aussitôt: je l'ignore; mais il est certain
que, dans le dix-huitième siècle, la centralisation ne les empêchait
pas de se ruiner. Toute l'histoire administrative de ce temps est
pleine du désordre de leurs affaires.
Que si nous allons des villes aux villages, nous rencontrons d'autres
pouvoirs, d'autres formes; même dépendance.
Je vois bien des indices qui m'annoncent que dans le moyen âge les
habitants de chaque village ont formé une communauté distincte du
seigneur. Celui-ci s'en servait, la surveillait, la gouvernait; mais
elle possédait en commun certains biens dont elle avait la propriété
propre; elle élisait ses chefs, elle s'administrait elle-même
démocratiquement.
Cette vieille constitution de la paroisse se retrouve chez toutes les
nations qui ont été féodales et dans tous les pays où ces nations
ont porté les débris de leurs lois. On en voit partout la trace en
Angleterre, et elle était encore toute vivante en Allemagne il y a
soixante ans, ainsi qu'on peut s'en convaincre en lisant le code du
grand Frédéric. En France même, au dix-huitième siècle, il en existe
encore quelques vestiges.
Je me souviens que, quand je recherchais pour la première fois, dans
les archives d'une intendance, ce que c'était qu'une paroisse de
l'ancien régime, j'étais surpris de retrouver, dans cette communauté
si pauvre et si asservie, plusieurs des traits qui m'avaient frappé
jadis dans les communes rurales d'Amérique, et que j'avais jugés
alors à tort devoir être une singularité particulière au nouveau
monde. Ni l'une ni l'autre n'ont de représentation permanente, de
corps municipal proprement dit; l'une et l'autre sont administrées
par des fonctionnaires qui agissent séparément, sous la direction de
la communauté tout entière. Toutes deux ont, de temps à autre, des
assemblées générales où tous les habitants, réunis dans un seul corps,
élisent leurs magistrats et règlent les principales affaires. Elles se
ressemblent, en un mot, autant qu'un vivant peut ressembler à un mort.
Ces deux êtres si différents dans leurs destinées ont eu, en effet,
même naissance.
Transportée d'un seul coup loin de la féodalité et maîtresse absolue
d'elle-même, la paroisse rurale du moyen âge est devenue le _township_
de la Nouvelle-Angleterre. Séparée du seigneur, mais serrée dans la
puissante main de l'État, elle est devenue en France ce que nous allons
dire.
Au dix-huitième siècle, le nombre et le nom des fonctionnaires de
la paroisse varient suivant les provinces. On voit par les anciens
documents que ces fonctionnaires avaient été plus nombreux quand la
vie locale avait été plus active; leur nombre a diminué à mesure
qu'elle s'est engourdie. Dans la plupart des paroisses du dix-huitième
siècle ils sont réduits à deux: l'un se nomme le _collecteur_, l'autre
s'appelle le plus souvent le _syndic_. D'ordinaire ces officiers
municipaux sont encore élus ou sont censés l'être; mais ils sont
devenus partout les instruments de l'État plus que les représentants
de la communauté. Le collecteur lève la taille sous les ordres directs
de l'intendant. Le syndic, placé sous la direction journalière du
subdélégué de l'intendant, le représente dans toutes les opérations
qui ont trait à l'ordre public ou au gouvernement. Il est son
principal agent quand il s'agit de la milice, des travaux de l'État, de
l'exécution de toutes les lois générales.
Le seigneur, comme nous l'avons déjà vu, reste étranger à tous ces
détails du gouvernement; il ne les surveille même plus; il n'y aide
pas; bien plus, ces soins par lesquels s'entretenait jadis sa puissance
lui paraissent indignes de lui, à mesure que sa puissance elle-même est
mieux détruite. On blesserait aujourd'hui son orgueil en l'invitant
à s'y livrer. Il ne gouverne plus; mais sa présence dans la paroisse
et ses priviléges empêchent qu'un bon gouvernement paroissial puisse
s'établir à la place du sien. Un particulier si différent de tous les
autres, si indépendant, si favorisé, y détruit ou y affaiblit l'empire
de toutes les règles.
Comme son contact a fait fuir successivement vers la ville, ainsi
que je le montrerai plus loin, presque tous ceux des habitants qui
possédaient de l'aisance et des lumières, il ne reste en dehors de
lui qu'un troupeau de paysans ignorants et grossiers, hors d'état de
diriger l'administration des affaires communes. «Une paroisse,» a dit
avec raison Turgot, «est un assemblage de cabanes et d'habitants non
moins passifs qu'elles.»
Les documents administratifs du dix-huitième siècle sont remplis
de plaintes que font naître l'impéritie, l'inertie et l'ignorance
des collecteurs et des syndics de paroisses. Ministres, intendants,
subdélégués, gentilshommes même, tous le déplorent sans cesse; mais
aucun ne remonte aux causes.
Jusqu'à la Révolution, la paroisse rurale de France conserve dans son
gouvernement quelque chose de cet aspect démocratique qu'on lui avait
vu dans le moyen âge. S'agit-il d'élire des officiers municipaux ou
de discuter quelque affaire commune: la cloche du village appelle les
paysans devant le porche de l'église; là, pauvres comme riches ont
le droit de se présenter. L'assemblée réunie, il n'y a point, il est
vrai, de délibération proprement dite ni de vote; mais chacun peut
exprimer son avis, et un notaire requis à cet effet et instrumentant
en plein vent recueille les différents dires et les consigne dans un
procès-verbal.
Quand on compare ces vaines apparences de la liberté avec l'impuissance
réelle qui y était jointe, on découvre déjà en petit comment le
gouvernement le plus absolu peut se combiner avec quelques-unes des
formes de la plus extrême démocratie, de telle sorte qu'à l'oppression
vienne encore s'ajouter le ridicule de n'avoir pas l'air de la voir.
Cette assemblée démocratique de la paroisse pouvait bien exprimer des
vœux, mais elle n'avait pas plus le droit de faire sa volonté que
le conseil municipal de la ville. Elle ne pouvait même parler que
quand on lui avait ouvert la bouche; car ce n'était jamais qu'après
avoir sollicité la permission expresse de l'intendant, et, comme
on le disait alors, appliquant le mot à la chose, _sous son bon
plaisir_, qu'on pouvait la réunir. Fût-elle unanime, elle ne pouvait
ni s'imposer, ni vendre, ni acheter, ni louer, ni plaider, sans que le
conseil du roi le permît. Il fallait obtenir un arrêt de ce conseil
pour réparer le dommage que le vent venait de causer au toit de
l'église ou relever le mur croulant du presbytère. La paroisse rurale
la plus éloignée de Paris était soumise à cette règle comme les plus
proches. J'ai vu des paroisses demander au conseil le droit de dépenser
25 livres.
Les habitants avaient retenu, d'ordinaire, il est vrai, le droit
d'élire par vote universel leurs magistrats; mais il arrivait souvent
que l'intendant désignait à ce petit corps électoral un candidat qui
ne manquait guère d'être nommé à l'unanimité des suffrages. D'autres
fois il cassait l'élection spontanément faite, nommait lui-même le
collecteur et le syndic, et suspendait indéfiniment toute élection
nouvelle. J'en ai vu mille exemples.
On ne saurait imaginer de destinée plus cruelle que celle de ces
fonctionnaires communaux. Le dernier agent du gouvernement central,
le subdélégué, les faisait obéir à ses moindres caprices. Souvent il
les condamnait à l'amende; quelquefois il les faisait emprisonner;
car les garanties qui, ailleurs, défendaient encore les citoyens
contre l'arbitraire, n'existaient plus ici. «J'ai fait mettre en
prison, dit un intendant en 1750, quelques principaux des communautés
qui murmuraient, et j'ai fait payer à ces communautés la course des
cavaliers de la maréchaussée. Par ce moyen elles ont été facilement
matées.» Aussi les fonctions paroissiales étaient-elles considérées
moins comme des honneurs que comme des charges auxquelles on cherchait
par toutes sortes de subterfuges à se dérober.
Et pourtant ces derniers débris de l'ancien gouvernement de la paroisse
étaient encore chers aux paysans, et aujourd'hui même, de toutes les
libertés publiques, la seule qu'ils comprennent bien, c'est la liberté
paroissiale. L'unique affaire de nature publique qui les intéresse
réellement est celle-là. Tel qui laisse volontiers le gouvernement de
toute la nation dans la main d'un maître regimbe à l'idée de n'avoir
pas à dire son mot dans l'administration de son village: tant il y a
encore de poids dans les formes les plus creuses!
Ce que je viens de dire des villes et des paroisses, il faut l'étendre
à presque tous les corps qui avaient une existence à part et une
propriété collective.
Sous l'ancien régime comme de nos jours, il n'y avait ville, bourg,
village, ni si petit hameau en France, hôpital, fabrique, couvent ni
collége, qui pût avoir une volonté indépendante dans ses affaires
particulières, ni administrer à sa volonté ses propres biens. Alors
comme aujourd'hui, l'administration tenait donc tous les Français en
tutelle, et si l'insolence du mot ne s'était pas encore produite, on
avait du moins déjà la chose.
CHAPITRE IV.