à l'administration publique que par un seul point, la justice. Les
principaux d'entre eux avaient conservé le droit d'avoir des juges qui
décidaient certains procès en leur nom, et faisaient encore de temps
en temps des règlements de police dans les limites de la seigneurie;
mais le pouvoir royal avait graduellement écourté, limité, subordonné
la justice seigneuriale, à ce point que les seigneurs qui l'exerçaient
encore la considéraient moins comme un pouvoir que comme un revenu.
Il en était ainsi de tous les droits particuliers de la noblesse. La
partie politique avait disparu; la portion pécuniaire seule était
restée, et quelquefois s'était fort accrue.
Je ne veux parler en ce moment que de cette portion des priviléges
utiles qui portait par excellence le nom de droits féodaux, parce que
ce sont ceux-là particulièrement qui touchent le peuple.
Il est malaisé de dire aujourd'hui en quoi ces droits consistaient
encore en 1789, car leur nombre avait été immense et leur diversité
prodigieuse, et, parmi eux, plusieurs avaient déjà disparu ou s'étaient
transformés; de sorte que le sens des mots qui les désignaient, déjà
confus pour les contemporains, est devenu pour nous fort obscur.
Néanmoins, quand on consulte les livres des feudistes du dix-huitième
siècle et qu'on recherche avec attention les usages locaux, on
s'aperçoit que tous les droits encore existants peuvent se réduire à
un petit nombre d'espèces principales; tous les autres subsistent, il
est vrai, mais ils ne sont plus que des individus isolés.
Les traces de la corvée seigneuriale se retrouvent presque partout à
demi effacées. La plupart des droits de péage sur les chemins sont
modérés ou détruits; néanmoins, il n'y a que peu de provinces où l'on
n'en rencontre encore plusieurs. Dans toutes, les seigneurs prélèvent
des droits sur les foires et dans les marchés. On sait que dans la
France entière ils jouissaient du droit exclusif de chasse. En général,
ils possèdent seuls des colombiers et des pigeons; presque partout ils
obligent le paysan à faire moudre à leur moulin et vendanger à leur
pressoir. Un droit universel et très-onéreux est celui des _lods et
ventes_; c'est un impôt qu'on paye au seigneur toutes les fois qu'on
vend ou qu'on achète des terres dans les limites de la seigneurie. Sur
toute la surface du territoire, enfin, la terre est chargée de cens, de
rentes foncières et de redevances en argent ou en nature, qui sont dues
au seigneur par le propriétaire, et dont celui-ci ne peut se racheter.
A travers toutes ces diversités, un trait commun se présente: tous
ces droits se rattachent plus ou moins au sol ou à ses produits; tous
atteignent celui qui le cultive.
On sait que les seigneurs ecclésiastiques jouissaient des mêmes
avantages; car l'Eglise, qui avait une autre origine, une autre
destination et une autre nature que la féodalité, avait fini néanmoins
par se mêler intimement à elle, et, bien qu'elle ne se fût jamais
complétement incorporée à cette substance étrangère, elle y avait si
profondément pénétré qu'elle y demeurait comme incrustée.
Des évêques, des chanoines, des abbés possédaient donc des fiefs ou des
censives en vertu de leurs fonctions ecclésiastiques; le couvent avait,
d'ordinaire, la seigneurie du village sur le territoire duquel il était
placé. Il avait des serfs dans la seule partie de la France où il y en
eût encore; il employait la corvée, levait des droits sur les foires et
marchés, avait son four, son moulin, son pressoir, son taureau banal.
Le clergé jouissait, de plus, en France, comme dans tout le monde
chrétien, du droit de dîme.
Mais ce qui m'importe ici, c'est de remarquer que, dans toute
l'Europe alors, les mêmes droits féodaux, _précisément les mêmes_, se
retrouvaient, et que, dans la plupart des contrées du continent, ils
étaient bien plus lourds. Je citerai seulement la corvée seigneuriale.
En France, elle était rare et douce; en Allemagne, elle était encore
universelle et dure.
Bien plus, plusieurs des droits d'origine féodale qui ont le plus
révolté nos pères, qu'ils considéraient non-seulement comme contraires
à la justice, mais à la civilisation; la dîme, les rentes foncières
inaliénables, les redevances perpétuelles, les lods et ventes, ce
qu'ils appelaient, dans la langue un peu emphatique du dix-huitième
siècle, _la servitude de la terre_, toutes ces choses se retrouvaient
alors, en partie, chez les Anglais; plusieurs s'y voient encore
aujourd'hui même. Elles n'empêchent pas l'agriculture anglaise d'être
la plus perfectionnée et la plus riche du monde, et le peuple anglais
s'aperçoit à peine de leur existence.
Pourquoi donc les mêmes droits féodaux ont-ils excité dans le cœur du
peuple en France une haine si forte qu'elle survit à son objet même
et semble ainsi inextinguible? La cause de ce phénomène est, d'une
part, que le paysan français était devenu propriétaire foncier, et,
de l'autre, qu'il avait entièrement échappé au gouvernement de son
seigneur. Il y a bien d'autres causes encore, sans doute, mais je pense
que celles-ci sont les principales.
Si le paysan n'avait pas possédé le sol, il eût été comme insensible
à plusieurs des charges que le système féodal faisait peser sur la
propriété foncière. Qu'importe la dîme à celui qui n'est que fermier?
Il la prélève sur le produit du fermage. Qu'importe la rente foncière à
celui qui n'est pas propriétaire du fonds? Qu'importent même les gênes
de l'exploitation à celui qui exploite pour un autre?
D'un autre côté, si le paysan français avait encore été administré
par son seigneur, les droits féodaux lui eussent paru bien moins
insupportables, parce qu'il n'y aurait vu qu'une conséquence naturelle
de la constitution du pays.
Quand la noblesse possède non-seulement des priviléges, mais des
pouvoirs; quand elle gouverne et administre, ses droits particuliers
peuvent être tout à la fois plus grands et moins aperçus. Dans les
temps féodaux, on considérait la noblesse à peu près du même œil dont
on considère aujourd'hui le gouvernement: on supportait les charges
qu'elle imposait en vue des garanties qu'elle donnait. Les nobles
avaient des priviléges gênants, ils possédaient des droits onéreux;
mais ils assuraient l'ordre public, distribuaient la justice, faisaient
exécuter la loi, venaient au secours du faible, menaient les affaires
communes. A mesure que la noblesse cesse de faire ces choses, le poids
de ses priviléges paraît plus pesant, et leur existence même finit par
ne plus se comprendre.
Imaginez-vous, je vous prie, le paysan français du dix-huitième siècle,
ou plutôt celui que vous connaissez; car c'est toujours le même: sa
condition a changé, mais non son humeur. Voyez-le tel que les documents
que j'ai cités l'ont dépeint, si passionnément épris de la terre qu'il
consacre à l'acheter toutes ses épargnes et l'achète à tout prix. Pour
l'acquérir il lui faut d'abord payer un droit, non au gouvernement,
mais à d'autres propriétaires du voisinage, aussi étrangers que lui
à l'administration des affaires publiques, presque aussi impuissants
que lui. Il la possède enfin; il y enterre son cœur avec son grain. Ce
petit coin du sol qui lui appartient en propre dans ce vaste univers
le remplit d'orgueil et d'indépendance. Surviennent pourtant les mêmes
voisins qui l'arrachent à son champ et l'obligent à venir travailler
ailleurs sans salaire. Veut-il défendre sa semence contre leur gibier:
les mêmes l'en empêchent; les mêmes l'attendent au passage de la
rivière pour lui demander un droit de péage. Il les retrouve au marché,
où ils lui vendent le droit de vendre ses propres denrées; et quand,
rentré au logis, il veut employer à son usage le reste de son blé, de
ce blé qui a crû sous ses yeux et par ses mains, il ne peut le faire
qu'après l'avoir envoyé moudre dans le moulin et cuire dans le four de
ces mêmes hommes. C'est à leur faire des rentes que passe une partie
du revenu de son petit domaine, et ces rentes sont imprescriptibles et
irrachetables.
Quoi qu'il fasse, il rencontre partout sur son chemin ces voisins
incommodes, pour troubler son plaisir, gêner son travail, manger ses
produits; et, quand il a fini avec ceux-ci, d'autres, vêtus de noir, se
présentent, qui lui prennent le plus clair de sa récolte. Figurez-vous
la condition, les besoins, le caractère, les passions de cet homme,
et calculez, si vous le pouvez, les trésors de haine et d'envie qui se
sont amassés dans son cœur.
La féodalité était demeurée la plus grande de toutes nos institutions
civiles en cessant d'être une institution politique. Ainsi réduite,
elle excitait bien plus de haines encore, et c'est avec vérité qu'on
peut dire qu'en détruisant une partie des institutions du moyen âge on
avait rendu cent fois plus odieux ce qu'on en laissait.
CHAPITRE II.
Que la centralisation administrative est une institution de
l'ancien régime, et non pas l'œuvre de la Révolution ni de
l'Empire, comme on le dit.
J'ai entendu jadis un orateur, dans le temps où nous avions des
assemblées politiques en France, qui disait en parlant de la
centralisation administrative: «Cette belle conquête de la Révolution,
que l'Europe nous envie.» Je veux bien que la centralisation soit une
belle conquête, je consens à ce que l'Europe nous l'envie, mais je
soutiens que ce n'est point une conquête de la Révolution. C'est, au
contraire, un produit de l'ancien régime, et, j'ajouterai, la seule
portion de la constitution politique de l'ancien régime qui ait survécu
à la Révolution, parce que c'était la seule qui pût s'accommoder de
l'état social nouveau que cette Révolution a créé. Le lecteur qui
aura la patience de lire attentivement le présent chapitre trouvera
peut-être que j'ai surabondamment prouvé ma thèse.
Je prie qu'on me permette d'abord de mettre à part ce qu'on appelait
_les pays d'état_, c'est-à-dire les provinces qui s'administraient, ou
plutôt avaient l'air de s'administrer encore en partie elles-mêmes.
Les pays d'état, placés aux extrémités du royaume, ne contenaient guère
que le quart de la population totale de la France, et, parmi eux, il
n'y en avait que deux où la liberté provinciale fût réellement vivante.
Je reviendrai plus tard aux pays d'état, et je montrerai jusqu'à quel
point le pouvoir central les avait assujettis eux-mêmes aux règles
communes[1].
[1] Voyez l'appendice.
Je veux m'occuper principalement ici de ce qu'on nommait dans la langue
administrative du temps _les pays d'élection_, quoiqu'il y eût là moins
d'élections que nulle part ailleurs. Ceux-là enveloppaient Paris de
toute part; ils se tenaient tous ensemble, et formaient le cœur et la
meilleure partie du corps de la France.
Quand on jette un premier regard sur l'ancienne administration du
royaume, tout y paraît d'abord diversité de règles et d'autorité,
enchevêtrement de pouvoirs. La France est couverte de corps
administratifs ou de fonctionnaires isolés qui ne dépendent pas les
uns des autres, et qui prennent part au gouvernement en vertu d'un
droit qu'ils ont acheté et qu'on ne peut leur reprendre. Souvent leurs
attributions sont si entremêlées et si contiguës qu'ils se pressent et
s'entre-choquent dans le cercle des mêmes affaires.
Des cours de justice prennent part indirectement à la puissance
législative; elles ont le droit de faire des règlements administratifs
qui obligent dans les limites de leur ressort. Quelquefois elles
tiennent tête à l'administration proprement dite, blâment bruyamment
ses mesures et décrètent ses agents. De simples juges font des
ordonnances de police dans les villes et dans les bourgs de leur
résidence.
Les villes ont des constitutions très-diverses. Leurs magistrats
portent des noms différents, ou puisent leurs pouvoirs à différentes
sources: ici un maire, là des consuls, ailleurs des syndics.
Quelques-uns sont choisis par le roi, quelques autres par l'ancien
seigneur ou le prince apanagiste; il y en a qui sont élus pour un an
par leurs concitoyens, et d'autres qui ont acheté le droit de gouverner
ceux-ci à perpétuité.
Ce sont là les débris des anciens pouvoirs; mais il s'est établi peu à
peu au milieu d'eux une chose comparativement nouvelle ou transformée,
qui me reste à peindre.
Au centre du royaume et près du trône s'est peu à peu formé un corps
administratif d'une puissance singulière, et dans le sein duquel tous
les pouvoirs se réunissent d'une façon nouvelle, _le conseil du roi_.
Son origine est antique, mais la plupart de ses fonctions sont de
date récente. Il est tout à la fois: cour suprême de justice, car il
a le droit de casser les arrêts de tous les tribunaux ordinaires;
tribunal supérieur administratif: c'est de lui que ressortissent en
dernier ressort toutes les juridictions spéciales. Comme conseil du
gouvernement, il possède en outre, sous le bon plaisir du roi, la
puissance législative, discute et propose la plupart des lois, fixe et
répartit les impôts. Comme conseil supérieur d'administration, c'est
à lui d'établir les règles générales qui doivent diriger les agents
du gouvernement. Lui-même décide toutes les affaires importantes et
surveille les pouvoirs secondaires. Tout finit par aboutir à lui, et de
lui part le mouvement qui se communique à tout. Cependant il n'a point
de juridiction propre. C'est le roi qui seul décide, alors même que le
conseil semble prononcer. Même en ayant l'air de rendre la justice,
celui-ci n'est composé que de simples _donneurs d'avis_, ainsi que le
dit le parlement dans une de ses remontrances.
Ce conseil n'est point composé de grands seigneurs, mais de personnages
de médiocre ou de basse naissance, d'anciens intendants et autres gens
consommés dans la pratique des affaires, tous révocables.
Il agit d'ordinaire discrètement et sans bruit, montrant toujours moins
de prétentions que de pouvoir. Aussi n'a-t-il par lui-même aucun
éclat; ou plutôt il se perd dans la splendeur du trône dont il est
proche, si puissant qu'il touche à tout, et en même temps si obscur que
c'est à peine si l'histoire le remarque.
De même que toute l'administration du pays est dirigée par un corps
unique, presque tout le maniement des affaires intérieures est confié
aux soins d'un seul agent, _le contrôleur général_.
Si vous ouvrez un almanach de l'ancien régime, vous y trouvez que
chaque province avait son ministre particulier; mais, quand on étudie
l'administration dans les dossiers, on aperçoit bientôt que le ministre
de la province n'a que quelques occasions peu importantes d'agir.
Le train ordinaire des affaires est mené par le contrôleur général;
celui-ci a attiré peu à peu à lui toutes les affaires qui donnent
lieu à des questions d'argent, c'est-à-dire l'administration publique
presque tout entière. On le voit agir successivement comme ministre
des finances, ministre de l'intérieur, ministre des travaux publics,
ministre du commerce.
De même que l'administration centrale n'a, à vrai dire, qu'un seul
agent à Paris, elle n'a qu'un seul agent dans chaque province. On
trouve encore, au dix-huitième siècle, de grands seigneurs qui portent
le nom de _gouverneurs de province_. Ce sont les anciens représentants,
souvent héréditaires, de la royauté féodale. On leur accorde encore
des honneurs, mais ils n'ont plus aucun pouvoir. L'intendant possède
toute la réalité du gouvernement.
Celui-ci est un homme de naissance commune, toujours étranger à la
province, jeune, qui a sa fortune à faire. Il n'exerce point ses
pouvoirs par droit d'élection, de naissance ou d'office acheté; il est
choisi par le gouvernement parmi les membres inférieurs du conseil
d'État et toujours révocable. Séparé de ce corps, il le représente,
et c'est pour cela que, dans la langue administrative du temps, on le
nomme le _commissaire départi_. Dans ses mains sont accumulés presque
tous les pouvoirs que le conseil lui-même possède; il les exerce
tous en premier ressort. Comme ce conseil, il est tout à la fois
administrateur et juge. L'intendant correspond avec tous les ministres;
il est l'agent unique, dans la province, de toutes les volontés du
gouvernement.
Au-dessous de lui, et nommé par lui, est placé dans chaque canton un
fonctionnaire révocable à volonté, le _subdélégué_. L'intendant est
d'ordinaire un nouvel anobli; le subdélégué est toujours un roturier.
Néanmoins il représente le gouvernement tout entier dans la petite
circonscription qui lui est assignée, comme l'intendant dans la
généralité entière. Il est soumis à l'intendant, comme celui-ci au
ministre.
Le marquis d'Argenson raconte, dans ses Mémoires, qu'un jour Law lui
dit: «Jamais je n'aurais cru ce que j'ai vu quand j'étais contrôleur
des finances. Sachez que ce royaume de France est gouverné par trente
intendants. Vous n'avez ni parlement, ni états, ni gouverneurs; ce
sont trente maîtres des requêtes commis aux provinces de qui dépendent
le malheur ou le bonheur de ces provinces, leur abondance ou leur
stérilité.»
Ces fonctionnaires si puissants étaient pourtant éclipsés par
les restes de l'ancienne aristocratie féodale et comme perdus au
milieu de l'éclat qu'elle jetait encore; c'est ce qui fait que, de
leur temps même, on les voyait à peine, quoique leur main fût déjà
partout. Dans la société, les nobles avaient sur eux l'avantage du
rang, de la richesse et de la considération qui s'attache toujours
aux choses anciennes. Dans le gouvernement, la noblesse entourait le
prince et formait sa cour; elle commandait les flottes, dirigeait les
armées; elle faisait, en un mot, ce qui frappe le plus les yeux des
contemporains et arrête trop souvent les regards de la postérité. On
eût insulté un grand seigneur en lui proposant de le nommer intendant;
le plus pauvre gentilhomme de race aurait le plus souvent dédaigné
de l'être. Les intendants étaient à ses yeux les représentants d'un
pouvoir intrus, des hommes nouveaux, préposés au gouvernement des
bourgeois et des paysans, et, au demeurant, de fort petits compagnons.
Ces hommes gouvernaient cependant la France, comme avait dit Law et
comme nous allons le voir.
Commençons d'abord par le droit d'impôt, qui contient en quelque façon
en lui tous les autres.
On sait qu'une partie des impôts était en ferme: pour ceux-là, c'était
le conseil du roi qui traitait avec les compagnies financières,
fixait les conditions du contrat et réglait le mode de la perception.
Toutes les autres taxes, comme la taille, la capitation et les
vingtièmes, étaient établies et levées directement par les agents de
l'administration centrale ou sous leur contrôle tout-puissant.
C'était le conseil qui fixait chaque année par une décision secrète
le montant de la taille et de ses nombreux accessoires, et aussi sa
répartition entre les provinces. La taille avait ainsi grandi d'année
en année, sans que personne en fût averti d'avance par aucun bruit.
Comme la taille était un vieil impôt, l'assiette et la levée en
avaient été confiées jadis à des agents locaux, qui tous étaient plus
ou moins indépendants du gouvernement, puisqu'ils exerçaient leurs
pouvoirs par droit de naissance ou d'élection, ou en vertu de charges
achetées. C'étaient _le seigneur_, _le collecteur paroissial_, _les
trésoriers de France_, _les élus_. Ces autorités existaient encore
au dix-huitième siècle; mais les unes avaient cessé absolument de
s'occuper de la taille, les autres ne le faisaient plus que d'une
façon très-secondaire et entièrement subordonnée. Là même, la puissance
entière était dans les mains de l'intendant et de ses agents; lui seul,
en réalité, répartissait la taille entre les paroisses, guidait et
surveillait les collecteurs, accordait des sursis ou des décharges.
D'autres impôts, comme la capitation, étant de date récente, le
gouvernement n'y était plus gêné par les débris des vieux pouvoirs; il
y agissait seul, sans aucune intervention des gouvernés. Le contrôleur
général, l'intendant et le conseil fixaient le montant de chaque cote.
Passons de l'argent aux hommes.
On s'étonne quelquefois que les Français aient supporté si patiemment
le joug de la conscription militaire à l'époque de la Révolution et
depuis; mais il faut bien considérer qu'ils y étaient tous pliés depuis
longtemps. La conscription avait été précédée par la milice, charge
plus lourde, bien que les contingents demandés fussent moins grands. De
temps à autre on faisait tirer au sort la jeunesse des campagnes, et on
prenait dans son sein un certain nombre de soldats dont on formait des
régiments de milice où l'on servait pendant six ans.
Comme la milice était une institution comparativement moderne, aucun
des anciens pouvoirs féodaux ne s'en occupait; toute l'opération était
confiée aux seuls agents du gouvernement central. Le conseil fixait le
contingent général et la part de la province. L'intendant réglait le
nombre d'hommes à lever dans chaque paroisse; son subdélégué présidait
au tirage, jugeait les cas d'exemption, désignait les miliciens qui
pouvaient résider dans leurs foyers, ceux qui devaient partir, et
livrait enfin ceux-ci à l'autorité militaire. Il n'y avait de recours
qu'à l'intendant et au conseil.
On peut dire également qu'en dehors des pays d'état tous les travaux
publics, même ceux qui avaient la destination la plus particulière,
étaient décidés et conduits par les seuls agents du pouvoir central.
Il existait bien encore des autorités locales et indépendantes qui,
comme _le seigneur_, _les bureaux de finances_, _les grands voyers_,
pouvaient concourir à cette partie de l'administration publique.
Presque partout ces vieux pouvoirs agissaient peu ou n'agissaient plus
du tout: le plus léger examen des pièces administratives du temps
nous le démontre. Toutes les grandes routes, et même les chemins qui
conduisaient d'une ville à une autre, étaient ouverts et entretenus sur
le produit des contributions générales. C'était le conseil qui arrêtait
le plan et fixait l'adjudication. L'intendant dirigeait les travaux des
ingénieurs, le subdélégué réunissait la corvée qui devait les exécuter.
On n'abandonnait aux anciens pouvoirs locaux que le soin des chemins
vicinaux, qui demeuraient dès lors impraticables.
Le grand agent du gouvernement central en matière de travaux publics
était, comme de nos jours, le _corps des ponts et chaussées_. Ici tout
se ressemble d'une manière singulière, malgré la différence des temps.
L'administration des ponts et chaussées a un conseil et une école; des
inspecteurs qui parcourent annuellement toute la France; des ingénieurs
qui résident sur les lieux et sont chargés, sous les ordres de
l'intendant, d'y diriger tous les travaux. Les institutions de l'ancien
régime, qui, en bien plus grand nombre qu'on ne le suppose, ont été
transportées dans la société nouvelle, ont perdu d'ordinaire dans le
passage leurs noms alors même qu'elles conservaient leurs formes; mais
celle-ci a gardé l'un et l'autre: fait rare.
Le gouvernement central se chargeait seul, à l'aide de ses agents, de
maintenir l'ordre public dans les provinces. La maréchaussée était
répandue sur toute la surface du royaume en petites brigades, et
placée partout sous la direction des intendants. C'est à l'aide de
ces soldats, et au besoin de l'armée, que l'intendant parait à tous
les dangers imprévus, arrêtait les vagabonds, réprimait la mendicité
et étouffait les émeutes que le prix des grains faisait naître sans
cesse. Jamais il n'arrivait, comme autrefois, que les gouvernés fussent
appelés à aider le gouvernement dans cette partie de sa tâche, excepté
dans les villes, où il existait d'ordinaire une garde urbaine dont
l'intendant choisissait les soldats et nommait les officiers.