Il _s. c. u._ fornisce di un valore imperativo le decisioni del
senato. E su questa via non erano trascurabili i progressi compiuti dal
medesimo.
Rispetto al potere esecutivo, rappresentato dai magistrati, il senato
non aveva per legge che un potere consultivo, per cui quelli doveano
sottoporgli l’esecuzione degli atti più importanti del governo[300].
Ma, dopo la legge Publilia del 339 e la Menenia del 338, tale
procedura divenne obligatoria per le _rogationes_, che il magistrato
si apparecchiava a presentare al popolo allo scopo di convertirle in
legge[301]. Ciò parve un’innovazione liberale, in quanto toglieva al
senato il diritto alla convalidazione delle decisioni dei comizi, sia
nel campo legislativo, come nell’elettorale; ma non lo fu con certezza
rispetto alla magistratura. Era ben più agevole, osserva il Willems,
impedire preventivamente a un magistrato la presentazione di una
proposta di legge o rifiutare una candidatura, che annullare una legge
già votata od una elezione[302].
Il dritto pubblico non imponeva altrettanto per i rimanenti atti
magistratizi. Tuttavia, il senato avea, poco a poco, conquistato
dei mezzi diretti e indiretti, capaci di forzare i magistrati a
consultarlo:
1. Poteva invocare i tribuni della plebe perchè glielo facessero
imporre da un plebiscito, o sottomettessero essi stessi la questione al
senato.
2. Poteva — come avvenne pel richiamo di Cicerone — minacciare il
rigetto di tutte le _relationes_ magistratizie, finchè una data
questione non gli si fosse sottoposta.
Tutto questo riesciva però di un valore pratico meschinissimo. Se il
magistrato, pur sottoponendo al senato la sua _relatio_, si trovava a
vedere scartato il proprio avviso, poteva intercedere alla _sententia_
senatoria, annullandone ogni valore.
Ma, in realtà, il senato aveva in tal caso a sua disposizione un nuovo
mezzo: poteva invitare un tribuno, contro cui nè consoli, nè pretori
aveano dritto all’_intercessio_, a dare con un plebiscito forza di
legge alla sua _sententia_.
Nell’ipotesi più favorevole, in cui cioè il _s. c._ non avesse patito
_intercessio_, i magistrati non erano tenuti ad eseguirlo. Or bene, il
senato era giunto ad imporre anche allora la propria volontà.
Bisogna per ciò distinguere i _s. c.ª_ ordinari dagli altri, votati su
questioni speciali, la cui decisione era stata, per legge, delegata al
senato.
In questo secondo caso, il _s. c._ avea valore esecutivo, e, contro
di esso, era preventivamente vietata ogni _intercessio_[303]. Quanto
ai primi, fa d’uopo distinguere i magistrati, investiti dell’_ius
referendi_, dai minori e dai promagistrati.
Rispetto a quelli, il senato non disponeva che della propria autorità.
I magistrati erano temporanei, il senato vitalizio. A lui solo
competeva il decreto e la proroga delle province, come l’approvazione o
meno delle varie candidature e lo stanziamento dei fondi pei pretori e
pei consoli assenti dalla capitale. Aggiungi la tradizionale influenza
morale; ed ecco dei mezzi di coazione abbastanza energici.
Ai magistrati minori, invece, sprovvisti dell’_ius referendi_, il
senato trasmetteva le sue decisioni per mezzo dei capi del potere
esecutivo. In tale caso, pur facendoli obbedire soltanto ai loro
superiori[304], esso veniva di fatto a costringerli al proprio impero.
I promagistrati erano, anche entro l’ambito del loro dominio, al di
sotto dei magistrati corrispondenti, e solo una legge o un _s. c._
poteva eguagliarveli[305]. Anche a questi il senato trasmetteva le sue
decisioni per mezzo dei capi del potere esecutivo residenti in Roma. Se
non che, venendo le loro funzioni delegate per _s. c._ previsto dalla
legge, e, potendo per _s. c._ essere ritolte,[306] tanto più forte era
l’obbligazione morale, che verso di esso ne seguiva[307].
Ma il consiglio senatorio non era semplicemente arrivato a costringere
la volontà e l’opera di ogni ordine di magistrati. Nel caso che costoro
si fossero dimostrati o si prevedessero inflessibili, anche dopo le
leggi Publilia e Menenia, esso non avea perduto la voglia di ricorrere
all’annullamento delle elezioni.
A tale scopo, consultati gli auguri, emanava un _s. c._, pel quale,
constatando nell’elezione un vizio di procedura, invitava il magistrato
a dimettersi[308].
Ma si fosse arrestato agli inviti!
Quando tale necessità sopraggiunse durante la gestione magistratizia,
il senato ardì ricorrere a una cruda e semplice destituzione. Così
avvenne all’87 per Cinna[309], e al 62 per Cesare[310].
Ma ciò, che avea dato origine a tanta potenza, non era questa o quella
via palese d’influenza sul potere esecutivo; era invece la tradizionale
consuetudine di quest’ultimo di interrogare il senato in ogni affare
di governo, la quale avea creato una serie innumerevole di atti, per
cui il chiedere consiglio era divenuto obbligatorio, come, sempre per
tradizione, obbligatorio l’obbedire.
Quando si pensa che a rigore poteva dirsi non esistere atto dei
funzionari del dipartimento delle finanze, della guerra e degli affari
esteri, che non presupponesse un _s. c._, e, quando si considera
l’importanza dei medesimi negli ultimi anni della republica, non si può
non prevedere un’invasione dell’autorità del senato in dipartimenti,
che esso avea altresì curato di non lasciare inviolati.
Un consiglio, che s’ingeriva nella discussione di tanti affari,
non poteva, a nessun patto, sottostare alla contraddizione interna
della propria situazione, per cui esso poteva vantare ogni dritto a
interloquire su tutto, e nessuno ad imporre l’esecuzione dei proprii
consigli. Un giorno o l’altro avrebbe dovuto scegliere tra le due vie,
che gli rimanevano: o rinunziare a tutti i suoi poteri consultivi
o assurgere ad assemblea dirigente. Si aggiungeva a favorirlo
l’indeterminatezza, in cui la legge lasciava i magistrati sul loro
obbligo di consultarlo e il senato sul dritto di richiedere la domanda
del proprio consiglio. Su tale sdrucciolo, questo scelse la via, che
gli si parava più conveniente: dal _s. c._ si avviò al _s. c. u._