France ne laissât plus rien à désirer. On avait réuni dans la
comptabilité centrale, comme dans un foyer où des rayons lumineux
viennent se concentrer pour répandre plus d'éclat, tous les moyens de
contrôle et de constatation mathématique. Mais cette comptabilité
n'avait qu'une autorité purement administrative. Ses décisions à
l'égard des comptables étaient insuffisantes dans certains cas, pour
les contraindre ou pour les libérer, et, à l'égard du pays, elles
n'avaient d'autre valeur morale que celle d'un témoignage rendu par
les administrateurs du Trésor sur eux-mêmes et sur leurs subordonnés.
Il restait à créer une juridiction plus élevée, c'est-à-dire une
magistrature apurant tous les comptes, déchargeant valablement les
comptables, dégageant leurs personnes et leurs biens hypothéqués à
l'État, affirmant, après un examen fait en dehors des bureaux des
finances, l'exactitude des comptes présentés, et donnant à leur
règlement annuel la forme et la solennité d'un arrêt de cour suprême.
Il fallait enfin créer une Cour des comptes. Napoléon y avait souvent
pensé, et il réalisa au retour de Tilsit cette grande pensée.
[En marge: La nouvelle Cour des comptes instituée sur le modèle fort
amélioré des anciennes Chambres des comptes.]
[En marge: Le jugement des ordonnateurs refusé à la nouvelle Cour des
comptes.]
Il avait existé autrefois en France, sous le titre de Chambres des
comptes, des tribunaux de comptabilité, exerçant sur les comptables
une surveillance active, remplaçant jusqu'à un certain degré celle
qu'une trésorerie mal organisée ne pouvait exercer alors, ayant sur
eux les pouvoirs d'une juridiction criminelle, chargée de poursuivre
les délits de concussion, mais exposée aussi à être dessaisie par un
gouvernement arbitraire, et l'ayant été plus d'une fois quand il
s'agissait de riches comptables, hautement protégés parce qu'ils
avaient été hautement corrupteurs. C'était là un premier modèle qu'il
fallait améliorer, et adapter aux institutions, aux moeurs, à la
régularité des temps nouveaux. Depuis l'abolition en 1789 des Chambres
des comptes, ensevelies avec les parlements dans une ruine commune, il
n'avait existé qu'une commission de comptabilité, indépendante à la
vérité du Trésor, mais privée de caractère, trop peu nombreuse, et
ayant laissé s'arriérer un nombre immense de comptes. Napoléon,
obéissant à son goût pour l'unité, et se conformant au caractère de la
nouvelle administration française, centralisée dans toutes ses
parties, ne voulut qu'une seule Cour des comptes, qui aurait rang égal
au Conseil d'État et à la Cour de cassation, et viendrait
immédiatement après ces deux grands corps. Elle dut juger,
directement, individuellement, et tous les ans, les receveurs généraux
et les payeurs, c'est-à-dire les agents de la recette et de la
dépense. On ne lui attribua aucune action criminelle sur eux, car
c'eût été déplacer les juridictions, mais on lui donna le pouvoir de
les déclarer tous les ans quittes envers l'État pour leur gestion
annuelle, et de libérer leurs biens, c'est-à-dire de décider les
questions d'hypothèque. On la chargea enfin de tenir des cahiers
d'observations sur la fidèle exécution des lois de finances, cahiers
remis chaque année au chef de l'État par le prince architrésorier de
l'Empire. On discuta vivement devant Napoléon, et dans le sein du
Conseil d'État, si la nouvelle Cour des comptes jugerait ou ne
jugerait pas les ordonnateurs, c'est-à-dire si elle se bornerait à
constater que les agents des recettes avaient perçu des deniers
légalement votés, et en avaient rendu un compte fidèle, que les agents
de la dépense avaient acquitté des dépenses légalement autorisées, ou
bien si elle irait jusqu'à décider que les ordonnateurs, c'est-à-dire
les ministres, avaient bien ou mal administré, avaient, par exemple,
bien ou mal acheté les blés destinés à nourrir l'armée, les chevaux
destinés à remonter la cavalerie, qu'ils avaient été, en un mot, ou
n'avaient pas été dispensateurs intelligents, économes et habiles de
la fortune publique. Aller jusque-là, c'était donner à des magistrats,
qui devaient être inamovibles pour être indépendants, le moyen, et
avec le moyen la tentation, d'arrêter la marche du gouvernement
lui-même, en leur permettant de s'élever du jugement des comptes au
jugement des agents suprêmes du pouvoir. Le gouvernement eût abdiqué
son autorité en faveur d'une juridiction inamovible, dès lors
invincible dans ses écarts. Il fut donc résolu que la nouvelle Cour
des comptes ne jugerait que les comptables, jamais les ordonnateurs;
et, pour plus de sûreté, il fut établi que ses décisions, loin d'être
sans appel, pourraient être déférées au Conseil d'État, juridiction
souveraine, à la fois impartiale et imbue de l'esprit de gouvernement,
d'ailleurs amovible, et toujours facile à ramener si elle avait pu
s'égarer.
[En marge: Organisation et composition de la nouvelle Cour.]
Restait à régler l'organisation de la nouvelle Cour. On voulut
proportionner le nombre de ses membres à l'étendue de sa tâche.
D'abord pour que l'examen auquel elle se livrerait fût réel, et ne
devînt pas une simple homologation du travail exécuté dans les bureaux
des finances, on institua, sous le nom de conseillers référendaires,
une première classe de magistrats, n'ayant pas voix délibérative,
aussi nombreux que la multiplicité des comptes l'exigerait, et chargés
de vérifier chacun de ces comptes, les pièces comptables sous les
yeux. Ils devaient soumettre le résultat de leur travail à la haute
magistrature des conseillers-maîtres, qui seuls auraient voix
délibérative, et seraient divisés en trois chambres de sept membres
chacune, six conseillers et un vice-président. Il fut établi que,
suivant la gravité des questions, les trois chambres se réuniraient en
une seule assemblée, sous la présidence d'un premier président, qui,
avec un procureur général, devait être à la tête de la compagnie, lui
donner l'impulsion et la direction. Ce corps respectable, qui a depuis
rendu de si grands services à l'État, devait prendre rang
immédiatement après la Cour de cassation, et recevoir les mêmes
traitements. On lui assigna, dès son début, une tâche difficile, et
qu'il pouvait seul accomplir, c'était d'apurer les comptabilités
arriérées, dont le nombre ne s'élevait pas à moins de 2,300, dont la
date remontait à la création des assignats, et dont la dernière
commission de comptabilité n'avait jamais pu achever l'examen. Cet
examen était difficile, car il fallait distinguer entre les comptables
de bonne foi, qui avaient souffert des variations continuelles du
papier-monnaie, et les comptables frauduleux qui en avaient profité.
Il était non-seulement difficile mais urgent, urgent pour l'État qui
avait à réclamer des valeurs considérables, et pour les familles des
comptables morts ou révoqués, qui avaient à se débarrasser de
l'hypothèque légale mise sur tous leurs biens. La nouvelle Cour reçut
le pouvoir d'arbitrer à l'égard de ces comptabilités arriérées, tandis
que pour les comptes nouveaux elle devait s'en tenir à l'application
rigoureuse des lois. Elle s'acquitta bientôt de cet arbitrage, avec
autant de justice qu'elle en montra depuis dans l'application pure et
simple des lois de finances, dont elle a la garde, comme la Cour de
cassation a la garde des lois civiles et criminelles de notre pays.
[En marge: M. de Marbois tiré de sa disgrâce pour présider la Cour des
comptes.]
Cette institution, qui devait avoir des résultats si utiles et si
durables pour l'administration tout entière, eut encore l'avantage
secondaire de fournir des emplois honorables et lucratifs aux membres
les plus distingués du Tribunat, que Napoléon tenait à placer d'une
manière convenable, car dans ses conceptions tout se liait et
s'enchaînait fortement. Il composa donc la nouvelle Cour des comptes
avec les membres de la commission de comptabilité qui venait d'être
supprimée, et avec les membres du Tribunat qui venait d'être supprimé
également. MM. Jard-Panvilliers, Delpierre, Brière de Surgy, les deux
premiers membres du Tribunat, le troisième membre de la commission de
comptabilité, furent nommés vice-présidents de la nouvelle Cour. M.
Garnier, membre de la commission de comptabilité, en fut nommé
procureur général. Restait à pourvoir à la charge importante de
premier président. C'était le cas de réparer envers un homme
respectable les rigueurs passagères dont il avait été l'objet. Cet
homme était M. de Marbois, destitué en 1806 des fonctions de ministre
du Trésor, pour avoir manqué de finesse et de fermeté dans ses
relations avec les négociants réunis. Napoléon avait eu tort
d'attendre de lui ces qualités, et de le punir parce qu'il ne les
avait pas. Il répara ce tort, en le mettant à sa véritable place,
celle de premier président de la Cour des comptes, car M. de Marbois
était bien plus fait pour être le premier magistrat de la finance que
pour en être l'administrateur actif et avisé.
[En marge: Travaux publics.]
[En marge: Grandes routes.]
[En marge: Ponts.]
À ces soins donnés à la comptabilité de l'Empire, Napoléon ajouta des
soins non moins actifs pour les grands travaux d'utilité générale.
S'occupant de ce sujet avec M. Crétet, ministre de l'intérieur, avec
MM. Regnault et de Montalivet, membres du Conseil d'État, avec les
ministres des finances et du Trésor public, il prit des résolutions
nombreuses, qui avaient pour but, ou d'imprimer une plus grande
activité aux travaux déjà commencés, ou d'en ordonner de nouveaux. Le
rétablissement de la paix, la diminution supposée prochaine des
dépenses publiques, la faculté de puiser dans le trésor de l'armée
soit pour égaler les recettes aux dépenses, soit pour contracter des
emprunts à un taux modique sans recourir au crédit, permettaient à
Napoléon de suivre les inspirations de son génie créateur. Treize
mille quatre cents lieues de grandes routes, formant le vaste réseau
des communications de l'Empire, avaient été ou réparées, ou
entretenues aux frais du Trésor public. Deux routes monumentales,
celles du Simplon et du Mont-Cenis, venaient d'être achevées. Napoléon
fit allouer des fonds pour entreprendre enfin celle du Mont-Genèvre.
Il ouvrit les crédits nécessaires pour tripler les ateliers de la
grande route de Lyon au pied du Mont-Cenis, pour doubler ceux de la
route de Savone à Alexandrie, destinée à relier la Ligurie au Piémont,
pour tripler ceux de la grande route de Mayence à Paris, l'une de
celles auxquelles il attachait le plus d'importance. Il décréta en
outre l'ouverture d'une route non moins utile à ses yeux, celle de
Paris à Wesel. Quatre ponts étaient terminés parmi ceux qui avaient
été antérieurement décrétés. Dix étaient en construction, notamment
ceux de Roanne et de Tours sur la Loire, de Strasbourg sur le Rhin,
d'Avignon sur le Rhône. Il ordonna celui de Sèvres sur la Seine,
l'achèvement sur la même rivière de celui de Saint-Cloud, dont une
partie était en bois, celui de la Scrivia entre Tortone et Alexandrie,
celui enfin de la Gironde devant Bordeaux, qui est devenu l'un des
plus grands monuments de l'Europe.
[En marge: Canaux.]
Les canaux, moyen alors le seul connu de procurer aux transports par
terre la facilité et le bas prix des transports par mer, n'avaient
cessé d'attirer l'attention de Napoléon. Dix grands canaux, destinés à
unir toutes les parties de l'Empire entre elles, l'Escaut avec la
Meuse, la Meuse avec le Rhin[7], le Rhin avec la Saône et le Rhône[8],
l'Escaut avec la Somme, la Somme avec l'Oise et la Seine[9], la Seine
avec la Saône et le Rhône[10], la Seine avec la Loire, la Loire avec
le Cher, la mer au nord de la Bretagne avec la mer au midi, les uns
tellement naturels, tellement anciens qu'ils avaient été projetés,
même entrepris dans les dix-septième et dix-huitième siècles, les
autres entièrement imaginés par Napoléon, tous ou continués ou
commencés par lui, étaient en pleine exécution. Le canal dit _du
Nord_, qui devait mettre en communication l'Escaut et la Meuse, la
Meuse et le Rhin, et affranchir les Pays-Bas de la Hollande, conçu par
Napoléon, possible pour lui seul, à cause de la réunion à la France
des pays traversés par ce canal, était définitivement résolu et tracé.
Les travaux récemment adjugés commençaient à s'exécuter. Le percement
de Saint-Quentin, difficulté principale du canal qui devait réunir
l'Escaut à la Somme, la Somme à la Seine, était terminé, et promettait
la prompte ouverture de la navigation de Paris à Anvers. Le canal de
l'Ourcq, achevé aux quatre cinquièmes, allait apporter à Paris les
eaux de la Marne. En attendant, les eaux de la Beuvronne pouvant
arriver jusqu'au bassin de la Villette, Napoléon voulut les introduire
tout de suite dans les quartiers Saint-Denis et Saint-Martin. Le canal
de Bourgogne, voeu et création du dix-huitième siècle, avait été
abandonné depuis long-temps. Napoléon avait fait continuer la partie
de Dijon à Saint-Jean-de-Losne. Sur vingt-deux écluses dont se
composait cette partie, onze, exécutées sous son règne, venaient
d'être terminées. La navigation allait donc devenir possible de Dijon
à la Saône. De l'Yonne à Tonnerre il fallait dix-huit écluses, et on y
travaillait. Mais le point important de l'oeuvre consistait à franchir
les faîtes qui séparent le bassin de la Seine de celui de la Saône.
Jusqu'ici les moyens proposés paraissaient insuffisants. Napoléon
ordonna de reprendre d'abord par des études, et le plus tôt possible
par des travaux sur le sol, cette grande ligne de navigation. Après
avoir fait un examen des difficultés que présentait le canal du Rhône
au Rhin, qu'il avait fort à coeur d'exécuter, et auquel il avait
permis qu'on donnât son nom, il lui assigna de nouveaux fonds. Le
canal de Beaucaire était achevé. Il fit examiner la situation de celui
du Midi, gloire éternelle de Riquet, se proposant de le continuer
jusqu'à Bordeaux. Il fit reprendre celui du Berry, tendant à prolonger
la navigation du Cher, depuis Montluçon jusqu'à la Loire. Il ordonna
de nouveaux travaux sur celui de La Rochelle, indispensable à ce grand
établissement maritime, et sur ceux d'Ille-et-Rance, du Blavet, de
Nantes à Brest, destinés à percer dans tous les sens, à rendre
navigable dans toutes les directions, la péninsule de Bretagne, et à
faciliter les approvisionnements de nos grands ports militaires.
[Note 7: Canal du Nord.]
[Note 8: Canal Napoléon, depuis canal du Rhône au Rhin.]
[Note 9: Canal de Saint-Quentin.]
[Note 10: Canal de Bourgogne.]
[En marge: Amélioration du cours des rivières.]
[En marge: Places fortes.]
À cette navigation artificielle des canaux il pensait avec raison que
devait s'ajouter la navigation naturelle des fleuves et rivières, et
que pour cela il en fallait améliorer le cours. Il ordonna d'étudier
dix-huit rivières, sur lesquelles du reste certains travaux étaient
déjà entrepris. Toujours conséquent dans ses conceptions, il passa des
canaux et des fleuves aux ports. Il consacra de nouveaux fonds à celui
de Savone, qui était l'un des aboutissants de la route d'Alexandrie.
On sait quelles merveilles s'accomplissaient à Anvers, où de vastes
bassins, creusés comme par enchantement, contenaient déjà des
vaisseaux à trois ponts, qu'ils avaient reçus des chantiers établis
dans l'enceinte de cette grande ville, et qu'ils transmettaient par
l'Escaut à Flessingue. En arrangement avec la Hollande pour se faire
céder Flessingue, Napoléon y ordonna des travaux, afin de rendre
l'entrée, la sortie, le mouillage de ce port plus faciles, et d'y
mettre les flottes à l'abri de l'ennemi. À Dunkerque, à Calais, il
alloua des fonds pour allonger les jetées. À Cherbourg, la grande
jetée destinée à former un port était sortie de l'eau, et avait été
couronnée par une batterie, dite _batterie Napoléon_. La continuation
de cette superbe entreprise, oeuvre de Louis XVI, reçut de nouvelles
allocations, quoiqu'elle rappelât l'une des gloires de l'ancienne
monarchie. Napoléon livra enfin à un nouvel examen le système entier
des places fortes de l'Empire. Il voulut leur consacrer une somme qui
n'était pas moins de 12 millions par an, et il la distribua entre
elles, en raison de leur importance, qu'il apprécia et fixa en les
classant de la manière suivante: Alexandrie, Mayence, Wesel,
Strasbourg, Kehl, etc.
[En marge: Travaux de Paris.]
Mais jamais il ne s'occupait de grands travaux sans songer à Paris,
Paris son séjour, le centre de son gouvernement, la ville de sa
prédilection, la capitale qui résumait en elle-même la grandeur, la
prédominance morale de la France sur toutes les nations. Il s'était
promis de ne pas finir son règne sans l'avoir couverte de monuments
d'art et d'utilité publique, sans l'avoir rendue aussi salubre que
magnifique. Déjà, grâce à lui, trente fontaines, au lieu de verser l'eau
pendant quelques heures, la versaient jour et nuit. L'avancement du
canal de l'Ourcq permettait encore d'ajouter à cette abondance, et de
faire couler l'eau sans interruption, dans les autres fontaines
anciennes ou nouvelles. En ce moment s'élevaient, par la main de
plusieurs milliers d'ouvriers, les deux arcs de triomphe du Carrousel et
de l'Étoile, la colonne de la place Vendôme, la façade du Corps
Législatif, le temple de la Madeleine, alors dit Temple de la Gloire,
le Panthéon. Le pont d'Austerlitz, jeté sur la Seine, à l'entrée de
cette rivière dans Paris, était achevé. Le pont d'Iéna, jeté sur la
Seine à sa sortie, se construisait, et la capitale de l'Empire allait
ainsi être enfermée entre deux souvenirs immortels. Napoléon avait
enjoint à l'administration de la Banque de bâtir un hôtel pour ce grand
établissement. Il avait décrété le palais de la nouvelle Bourse, et en
faisait chercher l'emplacement. La grande rue Impériale, résolue en
1806, devait être commencée prochainement. C'était assez, en fait de
monuments d'art, et il fallait s'occuper de monuments d'utilité
publique. Napoléon, dans l'un de ses conseils, décida que de longues
galeries couvertes seraient construites dans les principaux marchés,
pour y mettre à l'abri des intempéries des saisons les acheteurs et les
vendeurs; qu'à la place de quarante tueries, où l'on abattait les
bestiaux destinés à l'alimentation de Paris, et qui étaient aussi
insalubres que dangereuses, on élèverait quatre grands abattoirs aux
quatre principales extrémités de Paris; que la coupole de la Halle aux
blés serait reconstruite; enfin que de vastes magasins, capables de
contenir plusieurs millions de quintaux de grain, seraient bâtis du côté
de l'Arsenal, près de la gare du canal Saint-Martin, au point même où
venaient aboutir les voies navigables. Il avait donné des soins assidus
et consacré des sommes considérables à l'approvisionnement de Paris;
mais il pensait que ce n'était pas tout que d'acheter des blés pour
vingt millions de francs, comme il l'avait fait à une autre époque,
qu'il fallait en outre avoir un lieu dans lequel on pût les déposer, et
c'est à cette pensée que sont dus les greniers d'abondance existant
aujourd'hui près de la place de la Bastille.
[En marge: Moyens financiers imaginés pour suffire à la dépense des
nouvelles créations.]
[En marge: Loi qui ordonne le concours des départements à certains
travaux d'utilité générale et particulière.]
Pour tous ces travaux, répandus du centre à la circonférence de
l'Empire, le budget de l'intérieur monta instantanément de trente et
quelques millions à 56. Le fonds de réserve, placé dans le budget
comme ressource, et enfin des sommes complémentaires qu'on savait où
prendre, devaient suffire à ces excédants de dépense, ordonnés, non
dans des vues intéressées d'utilité locale, mais dans des vues
générales de bien public, et ne dépassant jamais une sage mesure,
malgré la fougue créatrice du chef de l'État. Cependant Napoléon
voulait soulager le Trésor, ou plutôt lui ménager le moyen de pourvoir
sans cesse à de nouvelles entreprises, et il imagina pour arriver à ce
but diverses combinaisons. D'abord l'abolition des dix centimes de
guerre, récemment accordée, lui parut une occasion dont on devait
profiter. Il suffisait de retenir une petite partie de ce bienfait
dans quelques départements, trois ou quatre centimes par exemple, pour
créer des ressources considérables. Napoléon pensa que certains
travaux, quoique ayant un haut caractère d'utilité générale, comme le
canal de Bourgogne, le canal du Berry, la route de Bordeaux à Lyon,
présentaient, en même temps, un caractère évident d'utilité
particulière et locale; que les départements feraient volontiers des
sacrifices pour en accélérer l'achèvement, et qu'on trouverait dans
leur concours, avec une plus grande justice distributive, des moyens
d'exécution plus considérables. Ce n'était pas là une vaine
espérance, car plusieurs départements s'étaient déjà volontairement
imposés, pour contribuer à ces vastes travaux d'utilité générale et
particulière. Mais ces votes avaient l'inconvénient d'être
temporaires, soumis aux vicissitudes des délibérations des conseils
généraux, et on ne pouvait guère fonder sur une pareille base des
entreprises durables. Napoléon résolut donc de présenter une loi, en
vertu de laquelle la participation des départements à certains travaux
serait équitablement réglée, et les centimes jugés nécessaires imposés
pour un nombre d'années déterminé. Trente-deux départements se
trouvèrent dans ce cas. La plus grande durée des centimes était de
vingt et un ans, la moindre de trois, la moyenne de douze; le maximum
des centimes imposés 6, la moyenne 2-2/3. Ainsi les départements de la
Côte-d'Or et de l'Yonne, avec l'arrondissement de Bar, durent
concourir au canal de Bourgogne; ceux de l'Allier et du Cher, au canal
du Berry; ceux du Rhône, de la Loire, du Puy-de-Dôme, de la Corrèze,
de la Dordogne et de la Gironde, à la grande route de Bordeaux à Lyon.
Il serait trop long de citer les autres. En général la proportion du
concours de l'État et du département était fixée à la moitié pour
chacun. Cette imposition n'était après tout qu'un moindre dégrèvement
de la contribution foncière, et la source d'immenses avantages pour
les localités imposées. Un subside annuel étant dès lors assuré par la
loi qui imposait les centimes, il était possible de contracter des
emprunts, puisqu'on avait le moyen d'en servir les intérêts. On
s'adressa au prêteur ordinaire, au trésor de l'armée, qui, suivant
les intentions de Napoléon, devait tendre à se procurer des revenus
solides, en plaçant bien ses capitaux. Ce trésor prêta immédiatement
au préfet de la Seine huit millions pour les travaux de Paris.
D'autres villes, ainsi que plusieurs départements, eurent recours à
cette bienfaisante dispensation des richesses acquises par la
victoire. Tirant toujours de chaque idée tout ce qu'elle renfermait
d'utile, Napoléon imagina de pousser plus loin encore l'emploi de ce
genre de ressources. Trois canaux parmi ceux que nous venons
d'énumérer, ceux de l'Escaut au Rhin, du Rhin au Rhône, du Rhône à la
Seine, lui paraissaient plus dignes de fixer son attention, et de
devenir l'objet de son activité toute-puissante. À côté de ces trois
canaux, et presque dans leur voisinage, s'en trouvaient trois autres,
achevés ou près de l'être, et pouvant donner des revenus prochains:
c'étaient les canaux de Saint-Quentin, d'Orléans, du Midi. Napoléon
résolut de les terminer sur-le-champ, de les vendre ensuite à des
capitalistes sous forme d'actions qui devaient rapporter 6 ou 7 pour
cent, se faisant fort de procurer un acheteur pour toutes celles que
le public ne prendrait pas. Cet acheteur, comme on le pense bien,
c'était toujours le trésor de l'armée.--Ces sommes, dit-il au ministre
de l'intérieur, vous les emploierez à pousser l'exécution des trois
canaux dont l'achèvement importe si fort à la prospérité de l'Empire,
et, ces trois derniers achevés, je les vendrai à un acheteur qui les
prendra encore, et en promenant ainsi d'un ouvrage sur un autre un
capital de trois ou quatre cents millions, accru des prestations
annuelles de l'État et des départements, nous changerons en peu
d'années la face du sol.--