Trésor, de lui procurer de grandes économies, de ramener ses
comptables à de meilleures habitudes, avait pour conséquence de faire
cesser dans la circulation générale des valeurs de faux mouvements,
qui se résolvaient pour l'État et pour le pays lui-même, ou en frais
de banque, ou en pertes d'intérêts, ou en déplacements inutiles de
numéraire. Lorsque, par exemple, le Trésor n'était pas encore, au
moyen du compte courant avec ses comptables, en communication directe
et journalière avec eux, et qu'il avait besoin d'argent quelque part,
ignorant ce qu'il en était, il faisait escompter à Paris des
_obligations_, et en expédiait la valeur sur les lieux, où souvent se
trouvaient déjà dans la caisse du receveur général des fonds en
abondance. De son côté le receveur général, intéressé à se débarrasser
de fonds inutiles, cherchait à les diriger sur Paris ou sur d'autres
points, et chargeait de métaux les voitures publiques, tandis que si
le compte courant eût existé, de simples écritures auraient suffi, et
eussent dispensé le Trésor d'envoyer du numéraire dans les
départements, et les départements d'en envoyer à Paris.
[En marge: Création de la caisse d'Alexandrie pour les départements
situés au delà des Alpes.]
M. Mollien ne s'était pas borné à la création d'une caisse de service
au centre de l'empire, il en avait institué une semblable dans les
départements situés au delà des Alpes. Là plus encore que dans
l'ancienne France, se rencontrait la fâcheuse contradiction de fonds
stagnants chez les comptables avec des besoins pressants auxquels il
fallait pourvoir par des envois de numéraire. Pour faire cesser ce
grave inconvénient, M. Mollien établit, non pas à Turin, mais à
Alexandrie, dans l'enceinte de la grande forteresse construite par
Napoléon, une caisse de virements, à laquelle tous les comptables de
la Ligurie, du Piémont et de l'Italie française, devaient verser leurs
fonds, et qui à son tour les dirigeait vers les lieux où existaient
des besoins, à Milan surtout, où il y avait à payer l'armée française.
Cette caisse, placée sous la direction d'un agent habile, M. Dauchy,
avait bientôt produit les mêmes avantages que celle qu'on avait
instituée à Paris, c'est-à-dire rendu le service facile, les
ressources abondantes, les envois de numéraire inutiles; et c'était la
peine, en vérité, d'apporter un tel ordre dans cette partie des
finances de l'Empire, car l'Italie française (nous entendons par ce
nom celle qui était convertie en départements, et non celle qui était
constituée, sous le prince Eugène, en État allié mais indépendant),
l'Italie française rapportait à cette époque jusqu'à 40 millions, dont
18 étaient consacrés à payer l'administration locale, la justice, la
police, les routes; et 22 millions restaient, soit pour la
construction des places fortes, soit pour contribuer à l'entretien des
120 mille hommes, qui fermaient aux Autrichiens les routes de la
Lombardie.
[En marge: Prêt permanent de 124 millions fait par le trésor de
l'armée à la caisse de service pour assurer définitivement ses
ressources.]
Napoléon avait suivi attentivement, tandis qu'il faisait la guerre au
Nord, la marche et les progrès de ces nouvelles créations financières;
et à son retour, le jour même où les ministres étaient venus saluer en
lui l'heureux vainqueur du continent, il avait félicité M. Mollien
avec une sorte d'effusion. Ne voulant jamais faire le bien à demi, il
se proposait de rendre plus complète encore ce qu'il appelait
l'émancipation du Trésor. La nouvelle caisse de service, moyennant
l'emprunt flottant de 80 millions dont il vient d'être parlé, était
presque dispensée, sauf dans certains besoins pressants, pour lesquels
elle s'adressait à la Banque, de recourir à l'escompte des
_obligations_ et _bons à vue_. Mais Napoléon résolut d'assurer ses
ressources d'une manière définitive, à l'aide d'une combinaison dont
il avait déjà eu l'idée lorsqu'il bivouaquait au milieu des neiges de
la Pologne. La somme des _obligations_ et _bons à vue_, dont
l'échéance n'arrivait que dans l'année suivante, et qu'il fallait dès
lors escompter, s'élevait à 124 millions environ. Il est vrai que la
dépense comme la recette ne s'acquittait pas dans l'année. Mais
Napoléon voulait autant que possible faire solder la dépense dans
l'année même, et pour cela réaliser dans le même intervalle de temps
les revenus de l'État. Conformément à ce qu'il avait imaginé en
Pologne, il voulut que les _obligations_ de 1807, qui ne devaient
échoir qu'en 1808, fussent abandonnées à l'exercice 1808; que celles
de 1808, qui ne devaient échoir qu'en 1809, fussent abandonnées
également à 1809, de façon que chaque exercice n'eut que des valeurs
échéant dans les douze mois de sa durée. Mais pour qu'il en fût ainsi,
il fallait fournir à 1807 l'équivalent des 124 millions de valeurs
reportées sur les exercices suivants. Napoléon résolut de faire à la
caisse de service un prêt de 124 millions, qui pouvait être définitif,
grâce aux ressources dont il disposait. Après diverses combinaisons,
il s'arrêta à l'idée de faire fournir 84 millions, sur les 124, par le
trésor de l'armée, et les 40 restants par les établissements qui
avaient l'habitude de placer leurs fonds dans les valeurs du Trésor.
La nouvelle caisse allait dès lors se trouver dans une abondance
extraordinaire, ayant 84 millions qui lui venaient tout à coup de
l'armée, et n'ayant plus que 40 millions à demander au public, au lieu
de 80 qu'elle lui avait empruntés en 1807. Elle devait être dispensée
à l'avenir d'escompter les _obligations_ et _bons à vue_, puisque
chaque exercice n'aurait désormais à sa disposition que des valeurs
échéant dans l'année même. Napoléon décida en outre que les 124
millions d'_obligations_ et de _bons à vue_, reportés d'une année sur
l'autre, seraient enfermés dans un portefeuille, pour n'en sortir que
l'année suivante, au moment de leur remplacement par une égale somme
de valeurs nouvelles. Il devenait facile alors de les supprimer comme
inutiles, car leur seule fonction consistait à rester en dépôt dans le
portefeuille, ou à procurer aux comptables par des échéances différées
des bénéfices d'intérêts qu'on avait jugé convenable de leur accorder.
On pouvait obtenir les mêmes résultats en réglant le compte d'intérêt
établi entre le Trésor et les receveurs généraux, de manière à
indemniser ces derniers. C'est en effet ce qui est arrivé depuis. La
caisse de service, instituée d'après les mêmes principes, s'appelle
caisse centrale du Trésor. Les receveurs généraux sont en compte
courant avec cette caisse. On les _débite_, c'est-à-dire on les
constitue débiteurs de tout ce qu'ils ont reçu dans la dizaine. On les
_crédite_, c'est-à-dire on les constitue créanciers de tout ce qu'ils
ont versé dans la même dizaine. L'intérêt qui court contre eux, quand
ils sont débiteurs, court pour eux quand ils sont créanciers. On règle
ensuite le compte d'intérêt tous les trois mois, et, de plus, à la fin
de l'année, on leur alloue pour la masse des contributions directes,
autrefois représentées par les _obligations_, une bonification
d'intérêt, qui les indemnise si les rentrées n'ont pas eu lieu dans
les douze mois, qui les récompense s'ils ont su les opérer dans cet
intervalle de temps, qui les intéresse enfin au prompt et facile
recouvrement des deniers publics.
Cette belle opération achevait la réorganisation des finances, par la
bonne constitution de la trésorerie. Il fut convenu qu'elle ne
s'exécuterait définitivement qu'en 1808, soit à cause du débet des
négociants réunis qui ne pouvait être entièrement acquitté qu'à cette
époque, soit à cause du recouvrement des contributions étrangères
qu'il était impossible d'opérer plus tôt. L'emprunt de 124 millions
dut être applicable à l'exercice 1808, lequel, moyennant cette somme
de 124 millions, allait faire abandon à l'exercice 1809 de toutes les
_obligations_ et _bons à vue_ échéant après le 31 décembre 1808; de
façon que l'exercice 1809 devait être le premier qui n'aurait à sa
disposition que des valeurs échéant dans les douze mois de sa
durée[5].
[Note 5: Le décret définitif, ordonnant le prêt de 84 millions, ne fut
signé que le 6 mars 1808.]
[En marge: Emploi des contributions de guerre au profit des finances
de l'État.]
Ce prêt accordé au Trésor de l'État par le trésor de l'armée ne devait
pas être temporaire, mais définitif, au moyen d'une combinaison
profonde, qui révélait plus clairement encore l'usage que Napoléon
entendait faire des produits de la victoire. Il entrevoyait qu'après
avoir payé les dépenses extraordinaires de guerre de 1805, de 1806 et
de 1807, il lui resterait environ 300 millions, lesquels étaient déjà
déposés en partie, et devaient être déposés en totalité à la caisse
d'amortissement. Il prétendait faire sortir de ce trésor comme d'une
source merveilleuse, non-seulement le bien-être de ses généraux, de
ses officiers, de ses soldats, mais la prospérité de l'Empire. Si à
cette somme on ajoute 12 à 15 millions qu'il avait l'art d'économiser
tous les ans sur les 25 millions de la liste civile, plus une
quantité de domaines fonciers, en Pologne, en Prusse, en Hanovre, en
Westphalie, on aura une idée des ressources immenses qu'il s'était
ménagées, pour assurer à la fois les fortunes particulières et la
fortune publique. Mais, dans le désir d'en retirer un double bienfait,
il se serait bien gardé de récompenser ses généraux, ses officiers,
ses soldats avec des sommes en argent, car ces sommes auraient été
bientôt dévorées par ceux qu'il voulait enrichir, et qui, se sentant
exposés continuellement à la mort, entendaient jouir de la vie pendant
qu'elle leur était laissée. Il lui suffisait donc que le trésor de la
grande armée fût riche en revenus, et il ne tenait pas à ce qu'il le
fût en argent comptant. En conséquence il décida que, pour les 84
millions qu'il allait verser à la caisse de service, l'État fournirait
au trésor de l'armée une somme équivalente d'inscriptions de rentes 5
pour cent. Bien résolu à ne pas recourir au public pour contracter des
emprunts, il avait ainsi dans le trésor de l'armée un capitaliste tout
trouvé, qui prêtait à l'État, moyennant un intérêt raisonnable, sans
qu'il y eût ni agiotage ni dépréciation de valeurs; et de plus il
pouvait compléter par des dotations en rentes les fortunes militaires,
qu'il avait déjà commencées avec des dotations en terres.
[En marge: Supplément tiré du trésor de l'armée pour l'entier
acquittement des budgets de 1806 et 1807.]
C'est d'après ce principe qu'il acheva de régulariser les budgets de
1806 et de 1807, qui n'étaient pas encore définitivement liquidés. Les
contributions de guerre frappées en pays conquis servaient des budgets
à acquitter les dépenses extraordinaires d'entretien, de matériel, de
remonte de l'armée, et Napoléon ne laissait au compte du Trésor que
la solde annuelle et ordinaire. Mais cette charge seule de la solde
devait faire monter à 770 millions le budget de 1806, à 778 celui de
1807, et, comme on l'a vu, les ressources ordinaires de l'impôt
n'avaient pas encore atteint ce chiffre. Napoléon pensa que les
produits de la victoire devaient servir non-seulement à enrichir ses
soldats, mais aussi à soulager les finances, et à les maintenir en
équilibre. Il voulut donc qu'il fût pourvu par la caisse de l'armée à
ces excédants de dépense que l'impôt ne pouvait pas couvrir, jusqu'à
concurrence de 33 millions pour 1806, et de 27 millions pour 1807.
Grâce à ce secours, les quatorze mois de solde dont le versement avait
été ajourné, et dont la valeur avait été accumulée peu à peu en
numéraire, dans des caisses de prévoyance établies à Paris, à Mayence,
à Erfurt, se trouvèrent liquidés. Si on joint ce supplément à ceux que
la caisse des contributions avait déjà fournis pour les dépenses
extraordinaires de guerre, on arrive à des sommes de 80 millions pour
1806, de 150 millions pour 1807; ce qui ferait monter les dépenses
totales de l'armée à 372 millions pour 1806, et à 486 millions pour
1807, sans parler de beaucoup d'autres consommations locales échappant
à toute évaluation. C'est là ce qui explique comment sur les 60
millions imposés à l'Autriche en 1803, sur les 570 imposés en 1806 et
1807 à l'Allemagne, soit en nature, soit en argent, il ne devait
rester au trésor de l'armée qu'environ 20 millions de la première
contribution, et 280 de la seconde. Mais ce genre de service n'était
pas le seul que le trésor de l'armée dût rendre aux budgets de 1806
et de 1807. Le Trésor avait compté comme recettes de ces deux
exercices des valeurs qui n'étaient pas immédiatement réalisables,
telles que 10 millions de biens rétrocédés par les négociants réunis,
6 millions du prix des salines de l'Est, 8 millions d'anciens
décomptes des acquéreurs de biens nationaux, le tout montant à 24
millions. Napoléon consentit à ce que le Trésor payât avec ces valeurs
ce qu'il devait à l'armée pour le règlement de la solde. Ces valeurs,
d'une réalisation plus ou moins éloignée, mais certaine, convenaient
au trésor de l'armée, qui n'avait pas besoin d'argent mais de revenus,
et ne convenaient pas au Trésor de l'État, auquel il fallait des
ressources immédiates.
[En marge: Établissement de la comptabilité en partie double.]
Napoléon compléta les belles mesures financières de cette année par
l'établissement de la nouvelle comptabilité en _partie double_,
laquelle acheva d'introduire dans nos finances la clarté admirable qui
n'a cessé d'y régner depuis.
[En marge: Obscurité des comptes résultant de l'ancienne
comptabilité.]
[En marge: Création d'un bureau spécial pour l'introduction de la
nouvelle comptabilité.]
La nouvelle caisse de service ayant créé aux comptables le devoir,
l'intérêt, la nécessité de verser leurs fonds au Trésor à l'instant
même où ils les percevaient, en n'y apportant que le délai inévitable
de la perception locale, de la centralisation au chef-lieu de
département, et de l'envoi soit à Paris, soit sur les lieux de
dépenses, avait fourni le moyen d'observer plus exactement les faits
dont se composent la recette et le versement des impôts. M. Mollien,
qui avait été employé autrefois dans la régie des fermes, où l'on ne
suivait pas dans la tenue des comptes les formes routinières et vagues
de l'ancienne trésorerie, mais les formes simples, pratiques et sûres
du commerce, les avait introduites à la caisse d'amortissement, lorsqu
il en était le directeur, et à la caisse de service depuis qu'il en
avait fait adopter l'institution. Il avait fait usage dans cette
caisse des écritures en _partie double_, qui consistent à tenir un
journal quotidien de toutes les opérations de recette ou de dépense au
moment même où elles s'exécutent, à extraire de ce journal les faits
particuliers à chacun des débiteurs ou créanciers auxquels on a
affaire dans une même journée, pour ouvrir à chacun d'eux un compte
particulier qui met en regard ce qu'ils doivent et ce qu'on leur doit;
à résumer enfin tous ces comptes particuliers dans un compte général,
qui n'est qu'une analyse quotidienne et bien faite des relations d'un
commerçant avec tous les autres, et lui donne pour contradicteurs
naturels tous ceux qui sont nommés dans ses livres, lesquels ont dû
tenir de leur côté des livres semblables, et les tenir exactement sous
peine de faux. M. Mollien, observant, à l'aide de pareilles écritures,
la marche de la caisse de service, et la situation des comptables
envers elle, pouvant à chaque instant s'assurer de leur exactitude à
verser, et à chaque instant aussi savoir ce qu'elle avait de
ressources ou d'engagements, se demanda naturellement pourquoi cette
comptabilité ne deviendrait pas celle du Trésor lui-même, sa
comptabilité obligatoire et unique. Les receveurs généraux
n'envoyaient alors à la comptabilité générale que des déclarations
résumées de leurs recettes et de leurs versements, à des intervalles
de temps éloignés, et sans y joindre un journal quotidien de leurs
opérations. Les comptables inférieurs qui leur versaient les fonds,
les payeurs qui les recevaient de leurs mains pour les appliquer aux
dépenses de l'État, et qui étaient les uns et les autres leurs
contradicteurs naturels, n'envoyaient pas non plus le journal de leurs
opérations. Ils n'adressaient tous que des résultats généraux, qui
étaient recueillis plus tard, et trop tard pour que la comptabilité
générale fût à même, en les comparant, d'apurer le compte de chacun.
Aussi les receveurs généraux pouvaient-ils se constituer en débet,
sans que le Trésor le sût, et, ce qui est pire, sans qu'ils le sussent
eux-mêmes. Lorsqu'il y avait, en effet, tel d'entre eux qui percevait
dans l'année trente à quarante millions, il lui était bien facile, sur
pareille somme, de retenir annuellement deux ou trois cent mille
francs, et, en gagnant ainsi quatre ou cinq années sans régler son
compte, d'accumuler trois ou quatre débets ensemble, et de s'arriérer
avec le Trésor d'un ou de plusieurs millions. Il y en avait qui
devaient 12, 15, 18 cent mille francs, et qui les employaient ou à
faire des spéculations aventureuses, ou à s'engager dans de folles
dépenses, ou même, se croyant riches avant de l'être, à acheter des
propriétés qui devenaient pour eux des causes de ruine, parce qu'elles
n'étaient pas en rapport avec leur fortune véritable. Une enquête
sévère prouva que beaucoup d'entre eux se trouvaient dans ces diverses
situations. Les receveurs généraux qui ne trompaient pas le Trésor, ou
qui, en le trompant, ne se trompaient pas eux-mêmes, étaient ceux qui,
sans le dire, faisaient usage pour leur propre compte de la
comptabilité quotidienne, rigoureuse, contradictoire, que le commerce
emploie sous le titre d'écritures _en partie double_, et que M.
Mollien venait d'introduire tant à la caisse d'amortissement qu'à la
caisse de service. Cette circonstance, bientôt constatée par les
inspecteurs du Trésor, suffisait pour servir de leçon décisive et au
ministre, et à Napoléon lui-même, toujours informé de ce qui se
passait dans l'administration. M. Mollien, n'osant pas changer
sur-le-champ la comptabilité de l'Empire, ni éteindre une lumière,
quelque obscure qu'elle fût, sans auparavant en avoir fait luire une
nouvelle, imagina de créer une seconde comptabilité à côté de
l'ancienne, et concurremment avec elle. Il institua auprès de lui un
bureau de comptabilité, dirigé par un comptable exercé[6], lui
adjoignit des teneurs de livres pris dans diverses maisons de
commerce, et une quantité de jeunes gens qui appartenaient à de
vieilles familles de finances, quelques-uns même qui étaient fils de
ces fermiers généraux dont la révolution avait fait tomber la tête. Il
fit tenir par ce bureau des écritures en _partie double_ avec
plusieurs receveurs généraux, qui, n'ayant pas l'intention de dérober
la vérité au Trésor, cherchaient, au contraire, les meilleurs moyens
de la connaître. Quelques autres qui, sans mauvaise intention,
n'avaient de raisons d'éloignement pour le nouveau mode d'écritures,
que sa nouveauté et leur ignorance, reçurent des jeunes gens tirés du
bureau créé à Paris, pour leur enseigner à s'en servir. Enfin on
l'imposa à ceux qu'on suspectait. Il fallut fort peu de temps pour
reconnaître que beaucoup de comptables étaient en débet, les uns par
aveuglement sur leur situation, les autres par l'entraînement des
fausses spéculations ou d'un luxe exagéré. Il y en avait qui avaient
fini par regarder leurs débets, reportés depuis longues années d'un
exercice sur l'autre, comme un capital à eux appartenant, et qui
avaient acquis des terres en proportion d'une fortune qu'ils croyaient
avoir, et qu'ils n'avaient pas. Plusieurs furent obligés de livrer le
secret de leurs relations avec les riches spéculateurs de Paris, et on
découvrit ainsi que leurs fonds, c'est-à-dire ceux de l'État, avaient
servi à l'agiotage sur les _obligations_ et _bons à vue_, agiotage qui
coûtait au Trésor 25 millions de frais de négociation au lieu de 10.
Le receveur général de la Meurthe fut, à lui seul, constitué débiteur
envers le Trésor d'une somme de 1,700,000 francs. Une fois ce mystère
éclairci, il n'y eut plus à hésiter, et il fallut changer le système
de comptabilité. La chose était facile, puisqu'on avait le moyen de
substituer partout le nouveau mode à l'ancien. Napoléon, qui donnait
toujours force aux bonnes innovations, en repoussant les mauvaises,
avait depuis son retour constamment suivi la marche de cette
expérience financière, et il autorisa M. Mollien à rédiger un décret
pour rendre la nouvelle comptabilité obligatoire dans tout l'Empire à
partir du 1er janvier 1808. Les relations de chaque comptable avec la
caisse de service, décrites exactement et rendues obligatoires,
fournirent le dispositif de ce décret. Chaque receveur général ou
particulier, chaque payeur, chaque dépositaire en un mot des deniers
publics, chargé de les recevoir ou de les verser, fut astreint
désormais à tenir un journal quotidien de ses opérations, à l'envoyer
tous les dix jours au Trésor, qui, en comparant ces divers journaux
les uns avec les autres, a été depuis mis en mesure de constater
exactement l'entrée, la sortie des valeurs, de ne payer, de n'exiger
que les intérêts qu'il doit, ou ceux qui lui sont dus. Les
dispositions de ce décret sont les mêmes qui se pratiquent encore
aujourd'hui, et elles ont fait de la comptabilité française la plus
sûre, la plus exacte, la plus claire de l'Europe. Elles ont permis de
clore chaque exercice dix mois après la fin de l'année à laquelle il
appartient, c'est-à-dire au 1er novembre suivant. Grâce à cette
réforme, les agents du Trésor, contrôlés les uns par les autres, à
l'aide du témoignage journalier et direct de leurs écritures, inondés
en quelque sorte de lumière, ne pouvaient plus avoir ni le moyen ni la
tentation de tromper, et étaient même soustraits au danger de
s'endetter envers l'État. Napoléon et M. Mollien, d'accord sur ce
point comme sur tous les autres, furent d'avis qu'il ne fallait, chez
les comptables surpris en faute, punir que la mauvaise foi évidente,
mais pardonner ou les inexactitudes involontaires, ou les lenteurs,
suite d'anciennes habitudes; car la mauvaise méthode avait été le
complice et le séducteur des mauvais comptables, et était plus
coupable qu'eux. En conséquence, excepté trois receveurs généraux
qu'on frappa de destitution, les autres furent ramenés à de meilleures
habitudes, mais non privés de leur charge.
[Note 6: M. de Saint-Didier.]
[En marge: Récompense accordée par Napoléon à M. Mollien pour ses
réformes financières.]
Napoléon, charmé de ce bel ordre, voulut récompenser le ministre qui
l'avait établi, et qu'il avait du reste puissamment secondé par son
approbation, par la force qu'il lui avait prêtée contre des
résistances intéressées. N'approuvant pas toujours ses idées en fait
d'économie publique, quoiqu'il approuvât toutes ses idées en fait de
comptabilité financière, il avait un jour au Conseil d'État lancé
quelques traits acérés contre les novateurs. M. Mollien avait cru que
ces traits étaient dirigés contre lui, et s'en était plaint dans une
lettre respectueuse, mais empreinte du chagrin qu'il avait ressenti.
Napoléon se hâta de lui répondre en termes pleins de noblesse et de
cordialité, et de lui exprimer sa haute estime, et son regret d'avoir
été mal compris. Puis il lui adressa l'une des grandes décorations
qu'il distribuait à ses serviteurs, et une somme considérable pour
acheter une terre, dans laquelle ce ministre passe aujourd'hui les
dernières années d'une vie utile et justement honorée.
[En marge: Création de la Cour des comptes.]