des recettes formant 770 millions, laissait une somme libre de 20
millions. Napoléon voulut sur-le-champ en restituer la jouissance au
pays, par la suppression des 10 centimes de guerre établis en 1804, en
remplacement des dons volontaires votés par les départements pour la
construction de la flottille de Boulogne. C'était un soulagement
considérable sur les contributions directes, les plus pesantes de
toutes à cette époque, et le troisième de ce genre accordé depuis le
18 brumaire. Napoléon ordonna qu'en présentant la loi de finances au
Corps Législatif, qui allait être assemblé après une prorogation d'une
année, on lui proposât immédiatement cette amélioration importante
dans le sort des contribuables, et qu'on annonçât ainsi la fin d'une
partie des charges de la guerre, avant la fin de la guerre elle-même.
Sa pensée ardente, aimant à plonger dans l'avenir, avait déjà
recherché quel serait en quelques années l'état des finances du pays,
et il avait constaté qu'en quinze ans l'extinction rapide des rentes
viagères et des pensions ecclésiastiques, le rachat également rapide
des rentes perpétuelles dotées d'un fonds d'amortissement que la
vente, chaque jour plus avantageuse, des biens nationaux rendait
très-puissant, réduiraient la dette publique de 104 millions à 74.
Mais bien avant ce résultat, qu'il fallait attendre plusieurs années
encore, le rétablissement de la paix pouvait faire tomber les dépenses
publiques fort au-dessous de 720 millions, faire monter fort au-dessus
les revenus, et offrir d'abondants moyens ou de dégrèvements, ou de
créations utiles. Sans les fautes que nous aurons bientôt à raconter,
ces beaux résultats eussent été réalisés, et les finances de la France
auraient été sauvées avec sa grandeur.
[En marge: Facilité toute nouvelle obtenue dans le service du Trésor.]
Au bon état des finances se joignait depuis l'année précédente une
facilité toute nouvelle dans le service du Trésor. On se souvient que
diverses causes, dont l'une était permanente et les autres
accidentelles, avaient rendu ce service très-difficile, et avaient
donné au Trésor l'apparence du riche embarrassé, qui, soit par défaut
d'ordre, soit par difficulté de recouvrer ses revenus, ne peut pas
suffire à ses dépenses courantes. La cause permanente naissait du
régime des _obligations_ et des _bons à vue_ que les receveurs
généraux souscrivaient, et qui, acquittables à leur caisse, mois par
mois, étaient le moyen par lequel le produit des impôts arrivait au
Trésor. Les _obligations_, représentant la valeur des contributions
directes, n'étaient souscrites qu'à des échéances assez éloignées, et
un quart au moins n'était payable que quatre, cinq ou six mois après
l'année à laquelle elles appartenaient. Les _bons à vue_, représentant
les contributions indirectes, et souscrits à des époques
indéterminées, postérieurement au versement réalisé de l'impôt, ne
faisaient parvenir à l'État les produits de ces contributions que
cinquante ou soixante jours après leur entrée dans les caisses des
receveurs généraux. Ces derniers avaient ainsi des jouissances de
fonds qui constituaient une partie de leurs émoluments. Mais ce qui
entraînait des inconvénients beaucoup plus graves que des bénéfices
excessifs accordés à des comptables, c'était la nécessité où se
trouvait le Trésor, pour réaliser ses revenus en temps opportun, de
faire escompter ces _obligations_ et _bons à vue_, quelquefois par la
Banque, quelquefois par de gros capitalistes, qui lui avaient fait
payer l'escompte jusqu'à 12 et 15 pour cent, et avaient même, comme M.
Ouvrard, commis d'étranges détournements de valeurs. On évaluait à 124
millions les sommes dont l'échéance était ainsi reportée au delà des
douze mois de l'année. Cependant, comme la dépense n'est pas plus que
l'impôt acquittée dans ces douze mois, le service du Trésor aurait pu
s'opérer presque sans escompte, si d'autres causes, tout
accidentelles, n'étaient venues compliquer la situation ordinaire.
D'une part, les budgets antérieurs de 1805, 1804, 1803, avaient laissé
des arriérés, auxquels on essayait de pourvoir avec les ressources
courantes; et d'autre part, la singulière aventure financière des
négociants réunis, qui en confondant les affaires de France et
d'Espagne avaient privé l'État d'une somme de 141 millions, avait
constitué le Trésor dans un double embarras. On s'était vu obligé de
suppléer à un déficit antérieur de 60 à 70 millions, et à un débet de
141 millions créé par les négociants réunis. Ce débet avait pour gage,
à la vérité, des valeurs solides, mais d'une réalisation difficile. Il
avait donc fallu, outre l'escompte annuel des 124 millions
d'obligations n'échéant que dans l'année suivante, faire face à un
déficit d'environ 200 millions. C'est ce qui explique la détresse
financière de 1805 et de 1806, même au milieu des succès prodigieux de
la campagne qui s'était terminée par la victoire d'Austerlitz.
Mais l'arrivée de Napoléon en janvier 1806, revenant victorieux, et
les mains pleines des métaux enlevés à l'Autriche, avait fait renaître
la confiance, et apporté un premier secours dont on avait grand
besoin. Bientôt le crédit renaissant, l'intérêt de 12 et 15 pour cent
était retombé à 9, et même à 6 pour cent, dans l'escompte des valeurs
du Trésor.
D'autres moyens avaient été pris pour résoudre les difficultés du
moment, et en rendre le retour impossible. Premièrement on avait
retiré, comme nous l'avons dit, au Sénat, à la Légion-d'Honneur, à
l'Université, les biens nationaux qui constituaient leur dotation,
alloué des rentes en compensation, et transmis ces biens à la caisse
d'amortissement, pour qu'elle en opérât la vente peu à peu, ce qu'elle
faisait avec prudence et avantage. On estimait ces biens à 60
millions, et sur ce gage il avait été créé 60 millions de
rescriptions, portant 6 et 7 pour cent d'intérêt, suivant les
échéances, et successivement remboursables à ladite caisse, dans le
courant de cinq années. Ces rescriptions, à cause de l'intérêt
qu'elles rapportaient, de la certitude du gage, et de la confiance
qu'inspirait la caisse qui en était garante, avaient acquis le crédit
des meilleures valeurs, et n'avaient pas cessé de se négocier à un
taux très-rapproché du pair. Elles avaient ainsi fourni un moyen
d'acquitter l'arriéré des budgets de 1803, 1804, 1805. Les biens
donnés en gage acquérant avec le temps une valeur plus considérable,
on put porter à 70, et même à 80 millions, le chiffre de ces
rescriptions, afin de suffire aux charges successivement révélées par
la liquidation des exercices antérieurs.
[En marge: Recouvrement du débet des négociants réunis.]
Après avoir pourvu à cet arriéré, on avait apporté un grand soin à la
rentrée des 141 millions constituant le débet des négociants réunis.
M. Mollien, devenu ministre du Trésor au moment de la destitution de
M. de Marbois, et sans cesse stimulé par Napoléon, avait déployé, dans
la réalisation des valeurs composant ce débet, un zèle et une habileté
remarquables. D'abord on s'était emparé de dix à onze millions
d'immeubles appartenant aux sieurs Ouvrard et Vanlerbergh. Puis on
avait saisi les magasins de M. Vanlerbergh; et comme l'Empereur,
très-content de son activité, lui avait continué le service des vivres
de l'armée et de la marine, on s'était ménagé, en ne lui payant qu'une
partie de ses fournitures, le moyen de rentrer bientôt dans une somme
d'une quarantaine de millions. MM. Ouvrard, Desprez, Vanlerbergh
avaient encore versé, en différents payements, ou en effets sur la
Hollande, une somme de 30 millions. Enfin l'Espagne, reconnue
personnellement débitrice dans le débet total d'une somme de 60
millions, s'était acquittée en déléguant 36 millions de piastres sur
le Mexique, et en promettant de payer directement 24 millions, dans le
courant de 1806, à raison de trois millions par mois. L'Espagne était
le plus mauvais de tous ces débiteurs, car, sur les 24 millions
acquittables mensuellement en 1806, elle n'avait versé que 14 millions
en août 1807, après avoir montré avant Iéna une mauvaise volonté
évidente, et depuis Iéna une impuissance déplorable. C'est à force
d'emprunts sur la Hollande qu'elle avait remboursé, en août 1807, 14
des 24 millions dus en 1806. Quant aux 36 millions de piastres à
toucher dans les comptoirs de Mexico, de la Vera-Cruz, de Caracas, de
la Havane, de Buenos-Ayres, M. Mollien avait employé un moyen fort
ingénieux pour en recouvrer la valeur: c'était de les céder à la
maison hollandaise Hope, qui les cédait à la maison anglaise Baring,
laquelle obtenait, à cause du besoin que l'Angleterre avait de métaux,
la permission de les extraire des ports espagnols sur des frégates
anglaises. La France ne garantissait que le versement, en rade, à bord
des canots anglais, et les livrait au prix de 3 fr. 75 c., prix auquel
elle les avait reçues. Le bénéfice de 1 fr. 25 c., abandonné à ceux
qui bravaient les difficultés de l'opération, n'était donc pas fait
sur elle-même, mais sur l'Espagne, qui payait ainsi par un énorme
escompte l'éloignement des sources de sa richesse, et la faiblesse de
son pavillon, obligé d'abandonner au pavillon anglais l'extraction des
métaux de l'Amérique. Les maisons Baring et Hope, par des virements
de valeurs, transmettaient ensuite au Trésor français le montant des
piastres cédées. On en avait négocié à ces conditions pour plus de 25
millions, dont une partie venait de rentrer. Le surplus avait été
employé à payer aux États-Unis, ou dans les colonies espagnoles, les
dettes contractées par notre marine, et notamment les dépenses faites
pour les vaisseaux de l'amiral Willaumez, qui avaient cherché refuge,
les uns dans le port de la Havane, les autres dans le Delaware et dans
la Chesapeak.
C'est à l'aide de ces diverses combinaisons qu'en août 1807, le Trésor
français était parvenu à recouvrer 100 millions, sur les 141 composant
l'énorme débet des négociants réunis. La rentrée des 41 millions
restants était assurée, à 4 ou 5 millions près, et à des termes
très-rapprochés.
Le Trésor obéré dans l'hiver de 1806, bientôt soulagé par les secours
métalliques que Napoléon avait tirés de l'étranger, par le retour de
la confiance, par le payement intégral de l'arriéré des budgets, par
le recouvrement presque total du débet des négociants réunis, n'avait
eu à pourvoir, en 1807, qu'à une petite partie de ce débet, et aux 124
millions d'obligations ordinairement recouvrables dans l'exercice
suivant, ce qui était facile, comme nous l'avons déjà dit,
l'acquittement de la dépense étant presque autant retardé que celui de
l'impôt. Aussi l'Empereur avait-il pu exiger et obtenir que la solde
de la grande armée, qui représentait 3 à 4 millions par mois, et dont
il avait dispensé le Trésor de faire le versement immédiat,
s'accumulât peu à peu à Erfurt, à Mayence, à Paris, et y formât un
dépôt en numéraire de plus de 40 millions, précaution excessive qui
prouve combien était prudent à la guerre cet homme si imprudent dans
la politique[3].
[Note 3: Les détails que je rapporte ici peuvent paraître minutieux,
mais ils me semblent indispensables pour faire connaître la marche de
nos finances, l'habileté administrative de Napoléon et de ses agents,
le temps singulier dans lequel ils vivaient. Ces détails, et surtout
ceux qui vont suivre sur la création du nouveau système de trésorerie,
sont extraits, non des publications officielles, devenues fort rares à
cette époque, restées d'ailleurs très-incomplètes, et surtout
parfaitement muettes sur les moyens d'exécution, mais des Archives
même du Trésor. J'ai fait sur ces archives, avec l'autorisation de MM.
les ministres des finances Humann et Dumon, un travail considérable,
dont j'ai été dédommagé, quelque long qu'il ait pu être, par
l'instruction que j'ai recueillie, sur l'origine et la marche de notre
administration financière. Je me suis fort éclairé aussi pour ce qui
concerne cette époque, dans la lecture des mémoires inédits, et
très-importants, de M. le comte Mollien. Je garantis donc la parfaite
exactitude des détails qui ont précédé et qui vont suivre, quant aux
faits en eux-mêmes et quant aux chiffres. Seulement j'ai donné les
sommes rondes, et, pour les chiffres variables d'un jour à l'autre,
les sommes moyennes, qui exprimaient le mieux la vérité durable des
choses.]
[En marge: Création de la caisse de service.]
Mais une institution nouvelle, qui était le complément nécessaire de
notre organisation financière, facilita dès 1806 les opérations du
Trésor, et y fit régner dans le courant de 1807 une abondance
jusque-là inconnue. D'après le système proposé par M. Gaudin au
Premier Consul le lendemain du 18 brumaire, système suivi jusqu'en
1807, les receveurs généraux souscrivaient, comme nous avons dit, au
profit du Trésor des lettres de change, sous le titre d'_obligations_
ou de _bons à vue_, échéant mois par mois. Ce fut là le moyen employé
pour opérer la rentrée des revenus publics. On avait ainsi la
certitude d'une échéance fixe, et on abandonnait comme émoluments,
aux receveurs généraux, les bénéfices d'intérêts qui en résultaient,
car l'impôt rentrait toujours avant l'échéance de ces _obligations_ ou
_bons à vue_. C'était sans doute une grande amélioration, eu égard au
temps où ce système fut imaginé, car on s'était ainsi assuré des
termes fixes pour le versement des impôts. Il restait en 1807 un
dernier pas à faire, c'était d'obliger les comptables à livrer leurs
fonds au Trésor au moment même où ils les recevaient. Mais supprimer
tout à coup ce système de lettres de change, pour lui substituer le
système plus naturel d'un versement immédiat, sous la forme d'un
compte courant établi entre le Trésor et les receveurs généraux,
aurait constitué un changement trop brusque et peut-être dangereux.
L'expérience et l'esprit inventif de M. Mollien lui suggérèrent une
transition des plus heureuses.
[En marge: Moyen imaginé par M. Mollien pour substituer aux
obligations des receveurs généreux le système du versement immédiat.]
M. Mollien, comme on s'en souvient sans doute, était directeur de la
caisse d'amortissement, lorsque Napoléon, satisfait de la manière dont
il avait dirigé cette caisse, l'appela en 1806 au ministère du Trésor,
en remplacement de M. de Marbois, destitué par suite de l'affaire des
négociants réunis. M. Mollien était un discoureur subtil, ingénieux,
tout plein des doctrines des économistes, très-habile en affaires
quoiqu'il les exposât dans un langage prétentieux, timide,
susceptible, se troublant aisément devant Napoléon, qui n'aimait pas
les longues dissertations, mais retrouvant bientôt en lui-même
l'indépendance d'un honnête homme, et la fermeté d'un esprit
convaincu. Napoléon traitait quelquefois, avec la liberté de la
toute-puissance et du génie, les théories de M. Mollien, et puis
laissait agir cet habile ministre, sachant à quel point il était
consciencieux, appliqué, et propre surtout à réformer le mécanisme du
Trésor, où régnaient encore de vieilles routines protégées par des
intérêts opiniâtres.
[En marge: Moyens employés par M. Mollien pour amener les fonds à la
caisse de service.]
Lorsque la négociation des valeurs du Trésor fut enlevée à M. Desprez,
représentant de la compagnie des négociants réunis, un comité des
receveurs généraux avait été chargé de le remplacer. Ce comité exista
quelque temps, et son service consistait à escompter les _obligations_
et _bons à vue_, en agissant pour le compte des receveurs généraux.
Les fonds dont ce comité se servait lui venaient des receveurs
généraux eux-mêmes, qui touchaient toujours le montant des impôts
avant l'époque où l'échéance des _obligations_ et _bons à vue_ les
forçait à le verser. M. Mollien, frappé de cette remarque, que
l'argent avec lequel on escomptait les valeurs du Trésor était
l'argent du Trésor lui-même, imagina d'en exiger le versement
immédiat, au moyen d'une combinaison qui, sans priver les comptables
des jouissances de fonds dont ils profitaient, les amènerait à livrer
directement, et sans intermédiaire, le produit de l'impôt aux caisses
du Trésor. Pour y parvenir, il créa une caisse appelée _caisse de
service_, titre emprunté de son objet même, à laquelle les receveurs
généraux devaient envoyer à l'instant où ils les recevaient tous les
fonds obtenus des contribuables, moyennant un intérêt de 5 pour cent.
Cette caisse, afin de s'acquitter envers eux, devait ensuite, à
l'échéance, leur remettre leurs _obligations_ et _bons à vue_. Pour
amener les receveurs généraux à verser les sommes perçues à cette
caisse, il leur adressa une circulaire par laquelle il leur disait,
que si d'une part ils ne devaient les fonds de l'impôt qu'à l'échéance
de leurs _obligations_, de l'autre ils n'étaient que dépositaires de
ces fonds, et n'avaient pas le droit de les employer en spéculations
privées; que la caisse de service, instituée pour les recevoir, en
serait le dépositaire le plus naturel et le plus sûr, et leur en
payerait un intérêt raisonnable, celui de 5 pour cent. Il ajouta que
leur compte courant avec cette caisse serait mis tous les mois sous
les yeux de l'Empereur, que chacun savait attentif, plein de mémoire
et de justice. C'était assez pour stimuler le zèle de ceux qui avaient
de la bonne volonté. Quant aux autres, M. Mollien s'y prit
différemment. Dispensé, par l'abondance d'argent dont il commençait à
jouir, de recourir aussi fréquemment à l'escompte des _obligations_ et
_bons à vue_, il ne laissa plus paraître un seul de ces effets sur la
place; et si, dans certains besoins pressants, il était obligé de
s'adresser à la Banque de France, pour qu'elle lui escomptât quelques
millions de valeurs, c'était à condition qu'elle en garderait les
titres dans son portefeuille. Dès lors les receveurs généraux qui
faisaient valoir les fonds de l'impôt en agiotant sur les
_obligations_ et _bons à vue_, n'eurent plus d'autre ressource que la
caisse de service elle-même, et ils lui envoyèrent ces fonds. Les uns
par zèle, par émulation de se distinguer sous les yeux mêmes de
l'Empereur, les autres par impossibilité de trouver ailleurs un emploi
de leurs capitaux, depuis que les _obligations_ ne paraissaient plus
sur la place, versèrent le produit réalisé des impôts à la caisse de
service, moyennant l'intérêt de 5 pour cent, et la caisse s'acquitta
envers eux en leur restituant leurs _obligations_ à chaque échéance.
L'opération de l'escompte se trouva donc ainsi naturellement
supprimée, et remplacée par un versement immédiat au Trésor, moyennant
un intérêt de 5 pour cent, pour le temps à courir entre l'époque du
versement et l'époque de l'échéance des _obligations_ et _bons à vue_.
Instituée à la fin de 1806, au moment du départ de Napoléon pour la
Prusse, la caisse de service regorgeait de fonds en 1807, au moment de
son retour. M. Mollien, dont on ne saurait trop admirer en cette
occasion les combinaisons ingénieuses et habiles, ne se borna point à
diriger vers la caisse de service les fonds des receveurs généraux; il
fit mieux encore. Ce n'étaient pas seulement les comptables qui
avaient recours aux _obligations_ et aux _bons à vue_, pour l'emploi
des fonds dont ils avaient la disposition temporaire, c'étaient aussi
les particuliers qui cherchaient là des placements à court terme
(comme font aujourd'hui les capitalistes français qui recherchent les
bons du Trésor, ou les capitalistes anglais qui recherchent les bons
de l'Échiquier); c'étaient aussi les établissements publics qui
avaient des capitaux à placer, comme le Mont-de-Piété, la Banque, la
caisse d'amortissement, etc. Ces divers capitalistes s'adressaient aux
banquiers faisant ordinairement l'agio des _obligations_ et _bons à
vue_, afin de s'en procurer. M. Mollien autorisa la caisse de service,
par le décret d'institution, à émettre des billets sur elle-même,
portant un intérêt de 5 pour cent, et une échéance déterminée. Au
lieu de donner des _obligations_ ou des _bons à vue_ aux particuliers,
elle leur remit de ces billets sur elle-même, et elle en eut bientôt
placé pour 18 millions, ce qui la mit en possession d'une égale somme
en écus. Elle conclut encore un traité particulier avec le
Mont-de-Piété, qui avait ordinairement besoin de 15 à 18 millions
d'_obligations_, pour l'emploi de ses fonds. Au lieu de lui remettre
des _obligations_, on lui remit des billets de la caisse de service,
en lui donnant la garantie d'un dépôt de 18 millions d'_obligations_
conservées au Trésor dans un portefeuille spécial. De la sorte les
_obligations_ et _bons à vue_ ne circulèrent plus; les billets de la
caisse de service les remplacèrent dans le public. Il y avait en
juillet 1807 un an que cette caisse existait, et elle avait déjà reçu
45 millions des receveurs généraux (dont moitié pour leur compte,
moitié pour celui des capitalistes de province), 18 millions du
public, 18 millions du Mont-de-Piété, c'est-à-dire une somme totale de
80 millions.
On comprend quelle facilité la création de la nouvelle caisse avait dû
apporter dans le service du Trésor, qui, soulagé de l'arriéré des
budgets par la création des 70 millions de rescriptions, remboursé de
la plus grande partie du débet des négociants réunis, trouva en outre,
dans cet emprunt flottant de 80 millions, des ressources qui le
dispensèrent de recourir à l'escompte des _obligations_ et _bons à
vue_. En réalité cet emprunt avait toujours existé, puisque toujours
les capitaux avaient cherché un placement temporaire dans les bonnes
valeurs du Trésor. Mais le Trésor n'en avait pas été l'intermédiaire.
Des spéculateurs, placés entre lui et le public, attiraient les
capitaux à eux, et ensuite lui faisaient désirer, demander, souvent
attendre, et payer à un taux exorbitant l'escompte des _obligations_
et des _bons à vue_. Quelquefois même ces spéculateurs n'étaient
autres que ses propres comptables, qui lui prêtaient les fonds de
l'impôt, et non-seulement le rançonnaient sans pudeur, mais prenaient
aussi de funestes habitudes d'agiotage. La caisse de service étant
devenue l'intermédiaire, se trouvait maîtresse de cet emprunt
permanent, du taux auquel il se contractait; s'affranchissait des
comptables, qu'elle réduisait à n'être plus que les simples
dépositaires des deniers publics, et ne leur laissait du rôle de
banquiers que le soin de mouvoir les fonds du Trésor d'un point à un
autre. L'abaissement subit et extraordinaire des frais de négociation
de 1806 à 1807, devint la preuve matérielle de tous ces avantages.
Pour l'exercice 1806, qui, à cause du changement de calendrier,
comprenait, outre les douze mois de 1806, les trois derniers mois de
1805, la dépense des frais de négociation s'était élevée à la somme
exorbitante de 27 à 28 millions[4]. Pour les quatre premiers mois,
elle avait été de 14 millions (ce qui supposait 3 millions et demi par
mois, c'est-à-dire 40 millions par an). Pour les sept mois suivants
elle avait été de près de 9 millions (ce qui ne supposait plus que
1,200 mille francs par mois, et 14 ou 15 millions par an). Enfin pour
les quatre derniers mois elle avait été de 4 millions 300 mille francs
(ce qui supposait tout au plus 12 millions par an). Cette dépense
était réduite en 1807 à 9 ou 10 millions, économie considérable, qui
ne laissait aux capitalistes que des bénéfices légitimes, et nullement
regrettables, si on considère surtout le partage qui s'en faisait. Sur
ces 9 millions la Banque percevait 1,400 mille francs, la caisse
d'amortissement 1,500, le Mont-de-Piété 1,350, les receveurs généraux
et particuliers, pour leurs frais et rétributions, 5 millions. Quel
changement, si on se reporte aux années antérieures, où les comptables
se ménageaient des bénéfices exorbitants sur les sommes qu'ils
retenaient, si on remonte surtout aux temps de l'ancienne monarchie,
où les fermiers généraux payaient la cour, les ministres, les
employés, et réalisaient encore des fortunes immenses pendant un bail
de quelques années!
[Note 4:
27,369,022 fr. pour 465 jours, se décomposant ainsi qu'il suit:
Pour 130 jours 14,385,680 fr.
Pour 197 jours 8,609,872
Pour 138 jours 4,373,470
------------
27,369,022]