personne du ministre des cultes, M. le comte de Portalis,
jurisconsulte savant, écrivain ingénieux et brillant, coopérateur
habile des deux plus belles oeuvres de Napoléon, le Code civil et le
Concordat, ayant su garder dans ses rapports avec le clergé une juste
mesure entre la faiblesse et la rigueur, estimé de l'Église française,
exerçant sur elle et sur Napoléon une influence utile; personnage
enfin fort regrettable dans un moment où l'on marchait à une rupture
ouverte avec la cour de Rome, aussi regrettable dans l'administration
des cultes que M. de Talleyrand dans la direction des affaires
étrangères. Cet homme laborieux, frappé d'une sorte de cécité, avait
eu l'art de suppléer au sens qui lui manquait par une mémoire
prodigieuse, et il lui était arrivé, étant appelé à écrire sous la
dictée de Napoléon, de reproduire par la mémoire ses pensées et leur
vive expression, qu'il avait feint de recueillir par l'écriture. M. de
Portalis était devenu cher à Napoléon, qui le regretta vivement. Il
eut pour successeur au ministère des cultes un autre jurisconsulte, un
autre auteur du Code civil, M. Bigot de Préameneu, esprit peu
brillant, mais sage, et religieux sans faiblesse.
Il fallait dédommager M. Regnault de Saint-Jean-d'Angély d'avoir
approché du ministère de l'intérieur sans y parvenir. M. Regnault
était l'un des membres du Conseil d'État les plus employés par
Napoléon, à cause de sa grande habitude des affaires, et de sa
facilité à les exposer dans des rapports clairs et éloquents. Comme il
n'y avait alors d'autre lutte de tribune que celle d'un conseiller
d'État discutant contre un membre du Tribunat, devant le Corps
Législatif muet, et apportant des raisons convenues contre des
objections également convenues, il suffisait pour ces luttes arrangées
à l'avance dans des conférences préparatoires, et ressemblant à celles
des assemblées libres, comme les manoeuvres d'apparat ressemblent à la
guerre, d'un talent disert, varié, brillant. Seulement il le fallait
facile et infatigable, sous un maître prompt à concevoir et à
exécuter, voulant, lorsqu'il portait son attention sur un sujet,
accomplir à l'instant même ce que lui avait inspiré ce sujet, afin de
passer immédiatement à un autre. M. Regnault était le premier des
orateurs pour un tel rôle, et il était à lui seul, on peut le dire,
toute l'éloquence du temps. Napoléon, appréciant ses services, voulut
le dédommager par le titre de ministre d'État, titre sans définition,
qui procurait le rang de ministre sans en conférer le pouvoir, et par
une charge de cour très-bien rétribuée, celle de secrétaire d'État de
la famille impériale. M. Defermon, pour ses services dans la section
des finances; M. Lacuée, pour ceux qu'il rendait dans la direction de
la conscription, obtinrent aussi la qualité de ministres d'État.
Ces nominations arrêtées avec l'archichancelier Cambacérès, seul
consulté en ces circonstances, Napoléon donna à la législation, à
l'administration intérieure, aux finances, aux travaux publics, une
attention qu'il ne leur avait pas refusée pendant la guerre, mais qui,
accordée de loin, rapidement, au bruit du canon, était suffisante pour
surveiller, non pour créer.
[En marge: Suppression du Tribunat.]
Napoléon s'occupa d'abord d'introduire dans la Constitution impériale
une modification qui lui semblait nécessaire, bien que très-peu
importante en elle-même, c'était la suppression du Tribunat. Ce corps
n'était plus qu'une ombre vaine, depuis que, ramené au nombre de
cinquante membres, privé de tribune, divisé en trois sections, _de
législation_, _d'administration intérieure_, _de finances_, il
discutait avec les sections correspondantes du Conseil d'État, dans
des conférences particulières, les projets de lois qui devaient être
proposés par le gouvernement. Nous avons fait connaître ailleurs
comment s'exécutait ce travail. Le temps écoulé n'y avait rien changé,
et tout au plus y avait apporté encore un peu plus de calme et de
silence. Après des conférences tenues chez l'archichancelier, un
membre du Tribunat, un membre du Conseil d'État, allaient prononcer
chacun un discours devant le Corps Législatif, ou en sens contraire,
ou dans le même sens, suivant qu'il y avait eu accord ou divergence.
Le Corps Législatif votait ensuite sans mot dire, et à une immense
majorité, les projets présentés, excepté dans quelques cas très-rares,
où il s'agissait d'intérêts matériels, les seuls sur lesquels on se
permît de différer d'avis avec le gouvernement; excepté aussi dans
quelques cas plus rares encore, où les propositions dont il s'agissait
blessaient les sentiments des hommes attachés à la révolution,
sentiments assoupis, non éteints dans les coeurs. Alors des minorités
de quarante ou cinquante voix prouvaient que la liberté était
ajournée, non détruite en France. Ainsi marchaient les affaires
intérieures, silencieusement et vite, avec l'approbation générale,
fondée sur la persuasion que ces affaires étaient parfaitement
conduites, l'Empereur ayant le plus souvent imaginé, le Conseil d'État
approfondi, le Tribunat contredit dans leur rédaction, les mesures
adoptées. Quant aux affaires extérieures, qu'il eût été temps alors de
discuter hardiment, pour arrêter celui que l'entraînement de son génie
allait bientôt précipiter dans les abîmes, elles étaient réservées
exclusivement à l'Empereur et au Sénat, dans des proportions fort
inégales, comme on le pense bien. Napoléon décidait à son gré la
paix, la guerre, d'une manière plus absolue que les empereurs de
l'ancienne Rome, les sultans de Constantinople, ou les czars de
Russie, car il n'avait ni prétoriens, ni janissaires, ni strelitz, ni
ulémas, ni aristocratie. Il n'avait que des soldats, aussi soumis
qu'héroïques, qu'un clergé appointé et exclu des affaires, qu'une
aristocratie qu'il créait avec des titres enfantés par son
imagination, et avec une fortune tirée de ses vastes conquêtes. De
temps à autre il faisait confidence au Sénat des négociations
diplomatiques, quand elles avaient abouti à la guerre. Le Sénat, qui
depuis 1805 avait reçu en l'absence du Corps Législatif l'attribution
de voter les levées d'hommes, payait ces confidences par deux ou trois
conscriptions, que l'Empereur payait à son tour par des bulletins
magnifiques, par des drapeaux noircis et déchirés, par des traités de
paix malheureusement trop peu durables, et le pays ébloui de tant de
gloire, charmé de son repos, trouvant les affaires intérieures
supérieurement conduites, les affaires extérieures élevées à une
hauteur inouïe, désirait que cet état de choses se maintînt long-temps
encore, et quelquefois seulement, en voyant une armée française
hiverner sur la Vistule, des batailles se livrer près du Niémen,
commençait à craindre que toute cette grandeur ne trouvât un terme
dans son excès même.
Un peu d'agitation ne se manifestait dans ce gouvernement que
lorsqu'un cinquième du Corps Législatif devait sortir. Alors quelques
intrigues se formaient autour du Sénat, qui était appelé à choisir
les membres des corps délibérants sur des listes présentées par des
colléges électoraux formés à vie. On essayait quelques démarches
auprès des principaux sénateurs, et on sollicitait un siége au Corps
Législatif, muet mais rétribué, comme on sollicite une place de
finances. L'archichancelier Cambacérès veillait sur ces élections,
afin de n'admettre que des adhérents, ce qui n'exigeait pas un grand
triage. C'est tout au plus si, à la fin de chaque liste, il se
glissait quelques créatures des opposants du Sénat, improbateurs
timides et peu nombreux, que Sieyès avait abandonnés et oubliés, qui
le lui rendaient en l'oubliant à leur tour, et qui n'en voulaient pas
à Napoléon des entreprises téméraires dans lesquelles la France allait
trouver sa perte, mais du Concordat, du Code civil, et de beaucoup
d'autres créations tout aussi excellentes.
Telles étaient les formes de ce despotisme héroïque issu de la
Révolution. Il importait peu de les changer, car le fond devait rester
le même. On pouvait sans doute rectifier certains détails dans
l'organisation de ces corps soumis et dépendants. Cela se pouvait, et
Napoléon l'avait ainsi projeté au sujet du Tribunat. Le Tribunat,
réduit à des critiques de mots dans des conférences privées, incommode
au Conseil d'État, dont il n'était plus que l'obscur rival, avait une
position fausse, et peu digne de son titre. Le Corps Législatif, bien
que ne désirant pas plus d'importance qu'il n'en avait, et nullement
disposé à user de la parole si on se décidait à la lui rendre, était
cependant quelque peu confus de son mutisme, qui l'exposait au
ridicule. Il y avait une chose toute simple à faire, et qui ne
pouvait guère nuire à la liberté du temps, c'était de réunir le
Tribunat au Corps Législatif, en confondant dans un même corps les
attributions et les personnes. C'est ce que Napoléon résolut, après en
avoir conféré avec l'archichancelier Cambacérès. En conséquence, il
décida que le Tribunat serait supprimé, que ses attributions seraient
transférées au Corps Législatif, remis ainsi en possession de la
parole; qu'à l'ouverture de chaque session il serait formé dans le
sein du Corps Législatif, et au scrutin, trois commissions de sept
membres chacune, destinées, comme les commissions supprimées du
Tribunat, à s'occuper, la première de législation, la seconde
d'administration intérieure, la troisième de finances; que ces
sections continueraient à discuter avec les sections correspondantes
du Conseil d'État, et dans des conférences particulières, les projets
de lois présentés par le gouvernement; que lorsqu'elles se
trouveraient d'accord avec le Conseil d'État, un membre de ce conseil
viendrait exposer à la tribune du Corps Législatif les motifs que le
gouvernement avait eus pour proposer le projet dont il s'agirait, et
que le président de la commission donnerait de son côté les motifs
qu'elle avait eus pour l'approuver; mais qu'en cas de désaccord, tous
les membres de la commission seraient admis à produire publiquement
les raisons sur lesquelles se fondait leur résistance, et qu'enfin le
Corps Législatif continuerait à voter sans autre débat les mesures
soumises à son approbation. Il fut arrêté en outre que, pour ne pas
changer l'état présent des choses dans la session qui allait s'ouvrir,
et dont tous les travaux étaient déjà préparés, le sénatus-consulte,
contenant les dispositions nouvelles, ne serait promulgué que le jour
de la clôture de cette session.
En fait, le Corps Législatif recouvrait la parole, puisque vingt et un
de ses membres, choisis tous les ans au scrutin, étaient appelés à la
discussion des affaires, et la suppression du Tribunat ne faisait
disparaître qu'un corps depuis long-temps privé de vie. Le Corps
Législatif fut sensible à cette restitution de la parole, non qu'il
fût prêt à s'en servir, mais parce qu'on le délivrait d'un ridicule
devenu embarrassant. Toutefois, il y avait un mot supprimé, mot qui
avait eu quelque importance, c'était celui de Tribunat. C'en était
assez pour déplaire à certains amis constants de la Révolution, et
pour plaire à Napoléon, qui ne craignit pas, afin d'effacer un mot que
les souvenirs de 1802 lui rendaient désagréable, de restituer au Corps
Législatif des prérogatives de quelque valeur. Il est vrai qu'une
précaution fut prise contre ces nouvelles prérogatives, ce fut de
fixer à quarante ans l'âge auquel on pouvait siéger dans le Corps
Législatif; triste précaution qui n'aurait pas empêché une assemblée
d'être entreprenante, si l'esprit de liberté avait pu se réveiller
alors, et qui faisait commencer trop tard l'éducation politique des
hommes publics.
[En marge: Emplois assurés aux membres du Tribunat après la
suppression de ce corps.]
Il restait, après s'être débarrassé de cette ombre importune du
Tribunat, à s'occuper du sort des personnes, que Napoléon, par
bienveillance naturelle autant que par politique, n'aimait jamais à
froisser. Il fut donc résolu que les membres du Tribunat s'en iraient
avec leurs prérogatives chercher un asile dans le sein du Corps
Législatif, où ils devaient trouver un titre et des appointements.
Cependant Napoléon ne voulait pas rendre trop nombreux le Corps
Législatif, fixé alors à trois cents membres, en y versant le Tribunat
tout entier. Aussi n'ouvrit-il cet asile qu'aux membres les plus
obscurs du corps. Quant à ceux qui avaient montré des lumières, de
l'application aux affaires, il leur destina de hauts emplois. Il plaça
d'abord au Sénat M. Fabre de l'Aude, qui avait présidé le Tribunat
avec distinction, et M. Curée, qui avait commencé sa carrière par la
manifestation d'un républicanisme ardent, mais qui l'avait terminée
par la motion de rétablir la monarchie, en instituant l'Empire. Quant
aux autres membres du Tribunat distingués par leur mérite, Napoléon
ordonna aux ministres de l'intérieur et de la justice de les lui
proposer pour les places vacantes de préfets, de premiers présidents,
de procureurs-généraux. Enfin, il en réservait quelques autres pour
les faire figurer dans une nouvelle magistrature qui devait être le
complément de nos institutions financières, la Cour des comptes, dont
nous raconterons bientôt la création.
[En marge: Épuration de la magistrature ordonnée en 1807.]
Il y avait une autre mesure que Napoléon n'était pas moins impatient
de prendre, et qu'il regardait comme beaucoup plus urgente que la
suppression du Tribunat, c'était l'épuration de la magistrature. Le
gouvernement du Consulat, au moment de son installation, avait apporté
dans ses choix un excellent esprit; mais, pressé de s'établir, il
avait choisi à la hâte les membres de toutes les administrations, et,
s'il s'était moins trompé que les gouvernements qui l'avaient précédé,
il s'était trompé beaucoup trop encore pour ne pas être bientôt obligé
de réformer quelques-unes de ses premières nominations. Dans tous les
ordres de fonctions il était revenu sur plusieurs d'entre elles, et
ces changements de personnes avaient été d'autant plus approuvables et
approuvés, que ce n'était jamais une influence politique qui les avait
dictés, mais la connaissance acquise du mérite de chacun. Dans la
magistrature, rien de pareil n'avait pu s'accomplir, à cause de
l'inamovibilité établie par la constitution de M. Sieyès, et certains
choix faits en l'an VIII, dans l'ignorance des hommes, dans la
précipitation d'une réorganisation générale, étaient devenus avec le
temps un scandale permanent. On avait bien attribué à la Cour de
cassation une juridiction disciplinaire sur la magistrature, mais
cette juridiction, suffisante dans les temps ordinaires, ne l'était
pas à l'égard d'un personnel de magistrats nommés en masse, au
lendemain d'un immense bouleversement, et parmi lesquels s'étaient
glissés des misérables, indignes du rang qu'ils occupaient. Tandis que
la décence et l'application régnaient chez presque tous les agents du
gouvernement placés sous une active surveillance, la magistrature
seule donnait quelquefois de fâcheux exemples. Il fallait y pourvoir,
et Napoléon, qui se croyait appelé en 1807 à mettre la dernière main à
la réorganisation de la France, s'était décidé à faire cesser un tel
désordre. Il avait demandé l'avis de l'archichancelier, juge suprême
en pareille matière. Cet esprit aussi fertile que sage avait trouvé,
dans cette occasion comme dans beaucoup d'autres, un expédient
ingénieux, fondé d'ailleurs sur des raisons solides. La constitution
de l'an VIII, en déclarant les membres de l'ordre judiciaire
inamovibles, les soumettait cependant à une condition commune à tous
les membres du gouvernement, c'était de figurer sur les listes
d'éligibles. Elle ne leur avait donc assuré la perpétuité de leur
charge que conditionnellement, et lorsqu'ils mériteraient toute leur
vie l'estime publique. Cette précaution ayant disparu avec les listes
d'éligibles, abolies depuis, il fallait, avait dit le prince
Cambacérès, y suppléer, et il avait proposé deux mesures, l'une
permanente, l'autre temporaire. La première consistait à ne considérer
les nominations dans la magistrature comme définitives, et conférant
l'inamovibilité, qu'après l'expiration de cinq années, et après
l'expérience faite de la moralité et de la capacité des magistrats
choisis. La seconde consistait à former une commission de dix membres,
à donner à cette commission le soin de passer en revue la magistrature
tout entière, et de désigner ceux de ses membres qui s'étaient montrés
indignes de rendre la justice. Cette combinaison ingénieuse et
rassurante fut adoptée par Napoléon, et convertie en un
sénatus-consulte qui devait être présenté au Sénat. En tout autre
temps, cette mesure aurait été considérée comme une violation de la
constitution. À cette époque, à la suite d'immenses bouleversements,
en présence d'une nécessité reconnue, et avec l'intervention d'un
corps dont l'élévation garantissait l'impartialité, elle ne parut que
ce qu'elle était en effet, un acte réparateur et nécessaire. Du
reste, cette épuration, opérée bientôt avec justice et discrétion, fut
autant approuvée dans son exécution que dans son principe.
[En marge: État des finances.]
[En marge: Budgets de 1806 et 1807.]
Tandis qu'il s'occupait de ces mesures constitutionnelles et
administratives, Napoléon donna également son attention aux finances.
Il n'était aucune partie de l'administration dont il eût lieu d'être
aussi satisfait que de celle-là, car l'abondance régnait au Trésor, et
l'ordre achevait de s'y rétablir. On a vu le budget, fixé d'abord à
500 millions en 1802, s'élever bientôt, par la liquidation définitive
de la dette publique, par le développement apporté aux travaux
d'utilité générale, par le rétablissement successif du culte dans les
plus petites communes de France, par la création d'un vaste système
d'enseignement, par l'extension des constructions navales, par
l'institution enfin de la monarchie et la création d'une liste civile,
s'élever à environ 600 millions, et, la guerre survenant, à 700
millions (820 avec les frais de perception). Napoléon, en 1806, au
retour de la guerre d'Autriche, et avant son départ pour la guerre de
Prusse, avait déclaré au Corps Législatif, afin que l'Europe en fût
bien avertie, que 600 millions lui suffisaient pour la paix, 700
millions pour la guerre, et que, sans recourir à l'emprunt, système
alors antipathique à la France, il obtiendrait cette somme par le
rétablissement des perceptions naturelles, que la Révolution française
avait abolies, au lieu de se borner à les réformer. En conséquence il
avait rétabli, sous le nom de _droits réunis_, les contributions sur
les boissons, et, en remplacement de l'impôt des barrières, l'impôt
sur le sel. Ces perceptions avaient bientôt justifié sa prévoyance et
sa fermeté, car les droits réunis, après avoir produit une vingtaine
de millions dans la première année, en produisaient déjà 48 dans
l'année 1806, et en promettaient 76 dans l'année 1807. L'impôt sur le
sel, qui avait produit 6 à 7 millions en 1806, rapportait 29 millions
en 1807, et en faisait espérer bien davantage pour les années
suivantes. Les anciennes contributions avaient présenté également des
améliorations notables. L'enregistrement était monté de 160 millions à
180; les douanes, de 40 millions à 50 en 1806, à 66 en 1807; car si le
commerce maritime était interdit, le commerce avec le continent
prenait un immense développement.
Aussi les revenus ordinaires, que Napoléon avait supposé en 1806
devoir s'élever à 700 millions, s'élevaient fort au delà en 1807, et
pouvaient être évalués approximativement à 740 millions, se
décomposant de la manière suivante: 315 millions provenant des
contributions directes (impôt sur la terre, les propriétés bâties, les
portes et fenêtres, les loyers, etc.); 180 provenant de
l'enregistrement (droit sur le timbre, les successions, les mutations
de propriété, avec addition du produit des forêts); 80 provenant des
droits réunis, 50 des douanes, 30 du sel, 5 des sels et tabacs au delà
des Alpes, 5 des salines de l'est, 12 de la loterie, 10 des postes, 1
des poudres et salpêtres, 10 des décomptes dus par les acquéreurs des
domaines nationaux, 6 de recettes diverses, 36 du subside italien,
représentant l'entretien de l'armée française chargée de garder
l'Italie. Cette somme totale de 740 millions, accrue de 30 millions
de produits spéciaux, c'est-à-dire de centimes additionnels ajoutés
aux contributions directes pour les dépenses départementales, et de
l'octroi établi sur certaines rivières pour l'entretien de la
navigation, devait monter à 770 millions. Tel de ces produits, comme
celui de l'enregistrement, des droits réunis ou des douanes, pouvait
s'élever ou s'abaisser; mais le total des produits devait atteindre et
dépasser successivement le revenu moyen de 740 millions, 770 avec les
produits spéciaux.
Il est vrai que la dépense n'avait pas moins dépassé que la recette
les limites posées dans la loi des finances. Napoléon, en 1806, avait
évalué à 700 millions le budget de l'état de guerre, état le plus
ordinaire à cette époque; ce qui devait, avec 30 millions de produits
spéciaux, porter la dépense totale à 730 millions. On savait déjà
qu'elle serait de 760 millions pour cette même année 1806. On sut même
plus tard qu'elle avait été de 770. Elle avait donc dépassé de 40
millions le chiffre prévu. En 1807, année dont nous faisons en ce
moment l'histoire, la dépense évaluée à 720 millions, à 750 avec les
produits spéciaux, menaçait d'être beaucoup plus considérable. Elle
fut réglée plus tard à 778 millions. La cause de ces augmentations se
devine aisément, car la dépense de la guerre (pour les deux
ministères, du personnel et du matériel), évaluée à 300 millions,
était montée à 340. Encore cette somme est-elle loin d'en révéler
toute l'étendue; car, indépendamment des dépenses mises à la charge de
l'État, les pays occupés par nos troupes avaient fourni une partie
des vivres, et le trésor de l'armée dans lequel étaient versées les
contributions de guerre, avait supporté une partie des dépenses du
matériel et de la solde. Les suppléments tirés de ce trésor ne
s'élevaient pas à moins de 40 ou 50 millions pour 1806, et à moins de
140 ou 150 pour 1807. Mais les recettes courantes de l'année donnant
déjà 740 millions (770 avec les produits spéciaux), et le trésor de
l'armée pouvant fournir quelques suppléments sans s'appauvrir, on est
fondé à dire que Napoléon avait atteint son but d'égaler les recettes
aux dépenses, même pendant l'état de guerre, sans recourir à
l'emprunt.
Du reste, le total de 770 millions de dépenses pour 1806, de 778 pour
1807, ne s'était pas encore révélé tout entier, car la comptabilité
française, quoique en progrès, n'était point alors parvenue à la
perfection qui permet aujourd'hui, quelques mois après une année
écoulée, d'en constater et d'en arrêter la dépense. Il ne fallait pas
moins de deux ou trois années pour arriver à une pareille liquidation.
Napoléon évaluait donc les dépenses de l'année à 720 millions, à 750
avec les services payés sur les produits spéciaux, et, sauf quelques
excédants pour l'entretien de l'armée, cette évaluation était exacte.
Dans ce total de 720 millions la dette publique devait entrer pour 104
millions (54 de rentes perpétuelles cinq pour cent, 17 de rentes
viagères, 24 de pensions ecclésiastiques, 5 de pensions civiles, 4 de la
dette du Piémont, de Gênes, Parme et Plaisance); la liste civile, pour
28 (les princes compris); le service des affaires étrangères, pour 8;
l'administration de la justice, pour 22; la dépense de l'intérieur et
des travaux publics, pour 54 (non compris les travaux des départements
payés sur les 30 millions de produits spéciaux); la dotation des cultes,
pour 12; la police générale, pour 1; les finances, pour 36 (compris 10
millions pour la caisse d'amortissement); l'administration du trésor,
pour 18 (compris 10 millions de frais d'escompte); la marine, pour 106;
la guerre, pour 321; enfin un fonds de réserve destiné aux dépenses
imprévues, pour 10: total 720 millions, 750 avec les dépenses des
départements.