d'instruction et d'entretien de leurs enfants. Mais ils trouvent
que c'est fort cher. En conséquence, ils ont demandé et obtenu que
la Loi, par l'impôt des boissons et du sel, prît de l'argent aux
millions de parents pauvres, pour ledit argent leur être distribué,
à eux parents riches, à titre de gratification, encouragement,
indemnité, subvention, etc., etc.
M. Mortimer-Ternaux a demandé la cessation d'une pareille
monstruosité, mais il a échoué dans ses efforts. L'extrême droite
trouve très-doux de faire payer par les pauvres l'éducation des
enfants riches, et l'extrême gauche trouve très-politique de saisir
une telle occasion de faire passer et sanctionner le système de la
Spoliation légale.
Sur quoi je me demande: Où allons-nous? Il faut que l'Assemblée se
dirige par quelque principe; il faut qu'elle s'attache à la justice
partout et pour tous, ou bien qu'elle se jette dans le système de
la Spoliation légale et réciproque, jusqu'à parfaite égalisation de
toutes les conditions, c'est-à-dire dans le communisme.
Hier, elle a déclaré que les pauvres payeraient des impôts pour
soulager les riches. De quel front repoussera-t-elle les impôts qu'on
lui proposera bientôt de frapper sur les riches pour soulager les
pauvres?
Pour moi, je ne puis oublier que, lorsque je me suis présenté devant
les électeurs, je leur ai dit:
«Approuveriez-vous un système de gouvernement qui consisterait en
ceci: Vous auriez la responsabilité de votre propre existence.
Vous demanderiez à votre travail, à vos efforts, à votre énergie,
les moyens de vous nourrir, de vous vêtir, de vous loger, de vous
éclairer, d'arriver à l'aisance, au bien-être, peut-être à la
fortune. Le gouvernement ne s'occuperait de vous que pour vous
garantir contre tout trouble, contre toute agression injuste.
D'un autre côté, il ne vous demanderait que le très-modique impôt
indispensable pour accomplir cette tâche.»
Et tous de s'écrier: «Nous ne lui demandons pas autre chose.»
Et maintenant, quelle serait ma position si j'avais à me présenter
de nouveau devant ces pauvres laboureurs, ces honnêtes artisans, ces
braves ouvriers, pour leur dire:
«Vous payez plus d'impôts que vous ne vous y attendiez. Vous avez
moins de liberté que vous ne l'espériez. C'est un peu de ma faute,
car je me suis écarté du système de gouvernement en vue duquel vous
m'aviez nommé, et, le 1er avril, j'ai voté un surcroît d'impôt sur
le sel et les boissons, afin de venir en aide au petit nombre de nos
compatriotes qui envoient leurs enfants dans les colléges de l'État.»
Quoi qu'il arrive, j'espère ne me mettre jamais dans la triste et
ridicule nécessité de tenir aux hommes qui m'ont investi de leur
confiance un semblable langage.
INCOMPATIBILITÉS
PARLEMENTAIRES[80].
[Note 80: Cet opuscule, publié en mars 1849, fut réimprimé, en 1850,
peu de mois avant la mort de l'auteur. L'opinion qu'il y développe
avait dans son esprit des racines profondes, ainsi qu'on peut le
voir, au tome Ier, par sa _Lettre à M. Larnac_, qui date de 1846, et
de plus, par l'écrit de 1830, intitulé: _Aux Électeurs du département
des Landes_.
(_Note de l'éditeur._)]
CITOYENS REPRÉSENTANTS,
Je vous conjure de donner quelque attention à cet écrit.
--«Est-il bon d'exclure de l'Assemblée nationale des catégories de
citoyens?»
--«Est-il bon de faire briller aux yeux des représentants les hautes
situations politiques?»
Voilà les deux questions que j'y traite. La constitution elle-même
n'en a pas soulevé de plus importantes.
Cependant, chose étrange, l'une d'elles,--la seconde,--a été décidée
sans discussion.
Le ministère doit-il se recruter dans la Chambre?--L'Angleterre
dit: _Oui_, et s'en trouve mal. L'Amérique dit: _Non_, et s'en
trouve bien.--89 adopta la pensée américaine; 1814 préféra l'idée
anglaise.--Entre de telles autorités, il y a, ce semble, de quoi
balancer. Cependant l'Assemblée nationale s'est prononcée pour le
système de la Restauration, importé d'Angleterre; et cela, sans débat.
L'auteur de cet écrit avait proposé un amendement. Pendant
qu'il montait les degrés de la tribune... la question était
tranchée. Je propose, dit-il...--La Chambre a voté, s'écrie M. le
président.--Quoi! sans m'admettre à...--La Chambre a voté.--Mais
personne ne s'en est aperçu!--Consultez le bureau, la Chambre a voté.
Certes, cette fois, on ne reprochera pas à l'Assemblée une lenteur
systématique!
Que faire? Saisir l'Assemblée avant le vote définitif. Je le fais par
écrit, dans l'espoir que quelque voix plus exercée me viendra en aide.
D'ailleurs, pour l'épreuve d'une discussion orale, il faut des
poumons de Stentor s'adressant à des oreilles attentives. Décidément,
le plus sûr est d'écrire.
Citoyens représentants, en mon âme et conscience, je crois que le
titre IV de la Loi électorale est à refaire. Tel qu'il est, il
organise l'anarchie. Il en est temps encore, ne léguons pas ce fléau
au pays.
Les Incompatibilités parlementaires soulèvent deux questions
profondément distinctes, quoiqu'on les ait souvent confondues.
--La représentation nationale sera-t-elle ouverte ou fermée à ceux
qui suivent la carrière des fonctions publiques?
--La carrière des fonctions publiques sera-t-elle ouverte ou fermée
aux représentants?
Ce sont là certainement deux questions différentes et qui n'ont
même entre elles aucun rapport, si bien que la solution de l'une
ne préjuge rien quant à la solution de l'autre. La députation peut
être accessible aux fonctionnaires, sans que les fonctions soient
accessibles aux députés, et réciproquement.
La loi que nous discutons est très-sévère quant à l'admission des
fonctionnaires à la Chambre, très-tolérante en ce qui concerne
l'admission des représentants aux hautes situations politiques.
Dans le premier cas, elle me semble s'être laissée entraîner à un
radicalisme de mauvais aloi. En revanche, dans le second, elle n'est
pas même prudente.
Je ne dissimule pas que j'arrive, dans cet écrit, à des conclusions
tout opposées.
Pour passer des places à la Chambre, pas d'exclusion, mais
précautions suffisantes.
Pour passer de la Chambre aux places, exclusion absolue.
Respect au suffrage universel! Ceux qu'il fait représentants doivent
_être_ représentants, et rester représentants. Pas d'exclusion à
l'entrée, exclusion absolue à la sortie. Voilà le principe. Nous
allons voir qu'il est d'accord avec l'utilité générale.
§ I. Les électeurs peuvent-ils se faire représenter par des
fonctionnaires?
Je réponds: Oui, sauf à la société à s'entourer de précautions
suffisantes.
Ici je rencontre une première difficulté, qui semble opposer d'avance
à tout ce que je pourrai dire une fin de non-recevoir insurmontable.
La constitution elle-même proclame le principe de l'incompatibilité
entre toute _fonction_ publique rétribuée et le mandat de
représentant du peuple. Or, comme dit le rapport, il ne s'agit pas
d'éluder mais d'appliquer ce principe, désormais fondamental.
Je demande s'il y a excès de subtilité à se prévaloir du mot
_fonction_ dont se sert la constitution, pour dire: Ce qu'elle
a entendu exclure, ce n'est pas l'homme, ce n'est pas même le
fonctionnaire, c'est la fonction, c'est le danger qu'elle pourrait
introduire au sein de l'Assemblée législative. Pourvu donc que la
fonction n'entre pas et reste à la porte, dût-elle être reprise à la
fin de la législature, par le titulaire, le voeu de la constitution
est satisfait.
L'Assemblée nationale a interprété ainsi l'article 28 de la
constitution, à l'occasion de l'armée, et, comme je n'arrive à autre
chose qu'à étendre cette interprétation à tous les fonctionnaires,
j'ai lieu de croire qu'il me sera permis de ne pas m'arrêter à la fin
de non-recevoir que le rapport met sur mon chemin.
Ce que je demande en effet, c'est ceci: Que tout électeur soit
éligible. Que les colléges électoraux puissent se faire représenter
par quiconque a mérité leur confiance. Mais, si le choix des
électeurs tombe sur un fonctionnaire public, c'est l'homme et non
la fonction qui entre à la Chambre. Le fonctionnaire ne perdra pas
pour cela ses droits antérieurs et ses titres. On n'exigera pas de
lui le sacrifice d'une véritable propriété acquise par de longs et
utiles travaux. La société n'a que faire d'exigences superflues et
doit se contenter de précautions suffisantes. Ainsi, le fonctionnaire
sera soustrait à l'influence du pouvoir exécutif; il ne pourra
être promu ou destitué. Il sera mis à l'abri des suggestions de
l'espérance et de la crainte. Il ne pourra exercer ses fonctions ou
en percevoir les émoluments. En un mot, il sera représentant, ne
sera que représentant, pendant toute la durée de son mandat. Sa vie
administrative sera, pour ainsi dire, suspendue et comme absorbée
par sa vie parlementaire. C'est bien là ce qu'on a fait pour les
militaires, grâce à la distinction entre le grade et l'emploi. Par
quel motif ne le ferait-on pas pour les magistrats?
Qu'on veuille bien le remarquer: l'_incompatibilité_, prise dans
le sens de l'_exclusion_, est une idée qui dut naturellement se
présenter et se populariser sous le régime déchu.
À cette époque, aucune indemnité n'était accordée aux députés non
fonctionnaires, mais ils pouvaient se faire de la députation
un marchepied vers les places lucratives. Au contraire, les
fonctionnaires publics nommés députés continuaient à recevoir
leurs traitements. À vrai dire, ils étaient payés, non comme
fonctionnaires, mais comme députés, puisqu'ils ne remplissaient pas
leurs fonctions, et que, si le ministre était mécontent de leurs
votes, il pouvait, en les destituant, leur retirer tout salaire.
Les résultats d'une telle combinaison devaient être et furent, en
effet, déplorables. D'un côté, les candidats non fonctionnaires
étaient fort rares dans la plupart des arrondissements. Les électeurs
étaient _libres_ de choisir; oui, mais le cercle du choix ne
s'étendait pas au delà de cinq à six personnes. La première condition
de l'éligibilité était une fortune considérable. Que si un homme,
seulement dans l'aisance, se présentait, il était repoussé avec
quelque raison, car on le soupçonnait d'avoir de ces vues ultérieures
que la charte n'interdisait pas.
D'un autre côté, les candidats fonctionnaires pullulaient. C'était
tout simple. D'abord une indemnité leur était allouée. Ensuite la
députation était pour eux un moyen assuré de rapide avancement.
Lorsque l'on considère que la guerre aux portefeuilles, conséquence
nécessaire de l'accessibilité des ministères aux députés (vaste sujet
que je traiterai dans le paragraphe suivant), quand on considère,
dis-je, que la guerre aux portefeuilles suscitait, au sein du
parlement, des coalitions systématiquement organisées pour renverser
le cabinet, que celui-ci ne pouvait résister qu'à l'aide d'une
majorité également systématique, compacte, dévouée; il est aisé de
comprendre à quoi devait aboutir cette double facilité donnée aux
hommes à places, pour devenir députés, et aux députés, pour devenir
hommes à places.
Le résultat devait être et a été: les services publics convertis en
exploitation; le gouvernement absorbant le domaine de l'activité
privée; la perte de nos libertés, la ruine de nos finances: la
corruption descendant de proche en proche des hautes régions
parlementaires jusqu'aux dernières couches électorales.
Dans ces circonstances, il ne faut pas s'étonner si la nation
s'attacha au principe de l'incompatibilité comme à une ancre de
salut. Tout le monde se souvient que le cri de ralliement des
électeurs honnêtes était: «Plus de fonctionnaires à la Chambre!» Et
le programme des candidats: «Je promets de n'accepter ni places, ni
faveurs.»
Cependant, la révolution de Février n'a-t-elle rien changé à cet
ordre de choses, qui expliquait et justifiait le courant de l'opinion
publique?
D'abord, nous avons le suffrage universel, et évidemment l'influence
du gouvernement sur les élections sera bien affaiblie, si même il en
reste quelque vestige.
Ensuite, il n'aura aucun intérêt à faire nommer de préférence des
fonctionnaires complétement soustraits à son action.
En outre, nous avons l'indemnité égale accordée à tous les
représentants, circonstance qui, à elle seule, change complétement la
situation.
En effet, nous n'avons plus à redouter, comme autrefois, que les
candidats fassent défaut aux élections. Il est plus à craindre que la
difficulté vienne de l'embarras du choix. Il sera donc impossible que
les fonctionnaires envahissent la Chambre. J'ajoute qu'ils n'y auront
aucun intérêt, puisque la députation ne sera plus pour eux un moyen
de parvenir. Autrefois, le fonctionnaire accueillait une candidature
comme une bonne fortune. Aujourd'hui, il ne pourra l'accepter que
comme un véritable sacrifice, au moins au point de vue de sa carrière.
Des changements aussi profonds dans la situation respective des
deux classes sont de nature, ce me semble, à modifier les idées que
nous nous étions faites de l'_incompatibilité_, sous l'empire de
circonstances toutes différentes. Je crois qu'il y a lieu d'envisager
le vrai principe et l'utilité commune, non au flambeau de l'ancienne
charte, mais à celui de la nouvelle constitution.
L'Incompatibilité, en tant que synonyme d'Exclusion, présente trois
grands inconvénients:
1º C'en est un énorme que de restreindre les choix du _suffrage
universel_. Le suffrage universel est un principe aussi jaloux
qu'absolu. Quand une population tout entière aura environné d'estime,
de respect, de confiance, d'admiration, un conseiller de Cour
d'appel, par exemple, quand elle aura foi dans ses lumières et ses
vertus; croyez-vous qu'il sera facile de lui faire comprendre qu'elle
peut confier à qui bon lui semble le soin de corriger sa législation,
excepté à ce digne magistrat?
2º Ce n'est pas une tentative moins exorbitante que celle de
dépouiller du plus beau droit politique, de la plus noble récompense
de longs et loyaux services, récompense décernée par le libre choix
des électeurs, toute une catégorie de citoyens. On pourrait presque
se demander jusqu'à quel point l'Assemblée nationale a ce droit.
3º Au point de vue de l'utilité pratique, il saute aux yeux que le
niveau de l'expérience et des lumières doit se trouver bien abaissé
dans une Chambre, renouvelable tous les trois ans, et d'où sont
exclus tous les hommes rompus aux affaires publiques. Quoi! voilà une
assemblée qui doit s'occuper de marine, et il n'y aura pas un marin!
d'armée, et il n'y aura pas de militaire! de législation civile et
criminelle, et il n'y aura pas de magistrat!
Il est vrai que les militaires et les marins sont admis, grâce à une
loi étrangère à la matière et par des motifs qui ne sont pas pris
du fond de la question. Mais cela même est un quatrième et grave
inconvénient ajouté aux trois autres. Le peuple ne comprendra pas
que, dans l'enceinte où se font les lois, l'épée soit présente et la
robe absente, parce qu'en 1832 ou 1834 une organisation particulière
fut introduite dans l'armée. Une inégalité si choquante, dira-t-il,
ne devait pas résulter d'une loi ancienne et tout à fait contingente.
Vous étiez chargé de faire une loi électorale complète, il en valait
bien la peine, et vous ne deviez pas y introduire une inconséquence
monstrueuse, à la faveur d'un article perdu du Code militaire. Mieux
eût valu l'Incompatibilité absolue. Elle eût eu au moins le prestige
d'un principe.
Quelques mots maintenant sur les précautions que la société me
semble avoir le droit de prendre à l'égard des fonctionnaires nommés
représentants.
On pourra essayer de me faire tomber dans l'inconséquence et
me dire: Puisque vous n'admettez pas de limites au choix du
suffrage universel, puisque vous ne croyez pas qu'on puisse priver
une catégorie de citoyens de leurs droits politiques, comment
admettez-vous que l'on prenne, à l'égard des uns, des précautions
plus ou moins restrictives, dont les autres sont affranchis?
Ces précautions, remarquez-le bien, se bornent à une chose:
assurer, dans l'intérêt public, l'indépendance, l'impartialité du
représentant; mettre le député fonctionnaire, à l'égard du pouvoir
exécutif, sur le pied de l'égalité la plus complète avec le député
non fonctionnaire. Quand un magistrat accepte le mandat législatif,
que la loi du pays lui dise: Votre vie parlementaire commence; tant
qu'elle durera, votre vie judiciaire sera suspendue.--Qu'y a-t-il là
d'exorbitant et de contraire aux principes? Quand la fonction est
interrompue de fait, pourquoi ne le serait-elle pas aussi de droit,
puisque aussi bien c'est là ce qui soustrait le fonctionnaire à
toute pernicieuse influence? Je ne veux pas qu'il puisse être promu
ou destitué par le pouvoir exécutif, parce que, s'il l'était, ce ne
serait pas pour des actes relatifs à la fonction, qui n'est plus
remplie, mais pour des votes. Or, qui admet que le pouvoir exécutif
puisse récompenser ou punir des votes?--Ces précautions ne sont pas
arbitraires. Elles n'ont pas pour but de restreindre le choix du
suffrage universel ou les droits politiques d'une classe de citoyens,
mais, au contraire, de les universaliser, puisque, sans elles, il en
faudrait venir à l'incompatibilité absolue.
L'homme qui, à quelque degré que ce soit, fait partie de la
hiérarchie gouvernementale, ne doit pas se dissimuler qu'il est,
vis-à-vis de la société, et sur un point capital relativement au
sujet qui nous occupe, dans une position fort différente de celle des
autres citoyens.
Entre les fonctions publiques et les industries privées, il y a
quelque chose de commun, et quelque chose de différent. Ce qu'il
y a de commun, c'est que les unes et les autres satisfont à des
besoins sociaux. Celles-ci nous préservent de la faim, du froid,
des maladies, de l'ignorance; celle-là de la guerre, du désordre,
de l'injustice, de la violence. C'est toujours des services rendus
contre une rémunération.
Mais voici ce qu'il y a de différent. Chacun est libre d'accepter ou
de refuser les services privés, de les recevoir dans la mesure qui
lui convient et d'en débattre le prix. Je ne puis forcer qui que ce
soit à acheter mes pamphlets, à les lire, à les payer au taux auquel
l'éditeur les mettrait, s'il en avait la puissance.
Mais tout ce qui concerne les services publics est réglé d'avance par
la loi. Ce n'est pas moi qui juge ce que j'achèterai de _sécurité_ et
combien je la payerai. Le fonctionnaire m'en donne tout autant que la
loi lui prescrit de m'en donner, et je le paye pour cela tout autant
que la loi me prescrit de le payer. Mon libre arbitre n'y est pour
rien.
Il est donc bien essentiel de savoir qui fera cette loi.
Comme il est dans la nature de l'homme de vendre le plus possible, la
plus mauvaise marchandise possible, au plus haut prix possible, il
est à croire que nous serions horriblement et chèrement administrés,
si ceux qui ont le privilége de vendre les produits gouvernementaux
avaient aussi celui d'en déterminer la quantité, la qualité et le
prix[81].
[Note 81: V. au tome IV, les pages 10 et 11; au tome VI, le chap.
XVII; et, au présent tome, la page 443 et suiv.
(_Note de l'éditeur_.)]
C'est pourquoi, en présence de cette vaste organisation qu'on appelle
le gouvernement, et qui, comme tous les corps organisés, aspire
incessamment à s'accroître, la nation, représentée par ses députés,
décide elle-même sur quels points, dans quelle mesure, à quel prix
elle entend être gouvernée et administrée.
Que si, pour régler ces choses, elle choisit les gouvernants
eux-mêmes, il est fort à croire qu'elle sera bientôt administrée à
merci et miséricorde, jusqu'à épuisement de sa bourse.
Aussi je comprends que les hommes portés vers les moyens extrêmes
aient songé à dire à la nation: «Je te défends de te faire
représenter par des fonctionnaires.» C'est l'incompatibilité absolue.
Pour moi, je suis très-porté à tenir à la nation le même langage,
mais seulement à titre de conseil. Je ne suis pas bien sûr d'avoir
le droit de convertir ce conseil en prohibition. Assurément, si le
suffrage universel est laissé libre, cela veut dire qu'il pourra se
tromper. S'ensuit-il que, pour prévenir ses erreurs, nous devions le
dépouiller de sa liberté?
Mais ce que nous avons le droit de faire, comme chargés de formuler
une loi électorale, c'est d'assurer l'indépendance du fonctionnaire
élu représentant, de le mettre sur le pied de l'égalité avec ses
collègues, de le soustraire aux caprices de ses chefs, et de régler
sa position, pendant la durée du mandat, en ce qu'elle pourrait avoir
d'antagonique au bien public.
C'est le but de la première partie de mon amendement.
Il me semble tout concilier.
Il respecte le droit des électeurs.
Il respecte, dans le fonctionnaire, le droit du citoyen.
Il détruit cet intérêt spécial qui, autrefois, poussait les
fonctionnaires vers la députation.
Il restreint le nombre de ceux par qui elle sera recherchée.
Il assure l'indépendance de ceux par qui elle sera obtenue.
Il laisse entier le droit, tout en anéantissant l'abus.
Il élève le niveau de l'expérience et des lumières dans la Chambre.
En un mot, il concilie les principes avec l'utilité.
Mais, si ce n'est pas _avant_ l'élection qu'il faut placer
l'incompatibilité, il faut certainement la placer _après_. Les deux
parties de mon amendement se tiennent, et j'aimerais mieux cent fois
le voir repoussé tout entier qu'accueilli à moitié.
§ II.--Les représentants peuvent-ils devenir fonctionnaires?
À toutes les époques, lorsqu'il a été question de _réforme
parlementaire_, on a senti la nécessité de fermer aux députés la
carrière des fonctions publiques.
On se fondait sur ce raisonnement, qui est en effet très-concluant:
Les gouvernés nomment des mandataires pour surveiller, contrôler,
limiter et, au besoin, accuser les gouvernants. Pour remplir cette
mission, il faut qu'ils conservent, à l'égard du pouvoir, toute
leur indépendance. Que si celui-ci enrôle les représentants dans
ses cadres, le but de l'institution est manqué.--Voilà l'objection
constitutionnelle.
L'objection morale n'est pas moins forte. Quoi de plus triste que
de voir les mandataires du peuple, trahissant l'un après l'autre la
confiance dont ils avaient été investis, vendre, pour une place, et
leurs votes et les intérêts de leurs commettants?
On avait d'abord espéré tout concilier par la _réélection_.
L'expérience a démontré l'inefficacité de ce palliatif.
L'opinion publique s'attacha donc fortement à ce second aspect de
l'incompatibilité, et l'article 28 de la constitution n'est autre
chose que la manifestation de son triomphe.
Mais, à toutes les époques aussi, l'opinion publique a pensé que
l'_Incompatibilité_ devait souffrir une exception, et que, s'il était
sage d'interdire les emplois subalternes aux députés, il n'en devait
pas être de même des ministères, des ambassades, et de ce qu'on nomme
les _hautes situations_ politiques.
Aussi, dans tous les plans de _réforme parlementaire_ qui se sont
produits avant Février, dans celui de M. Gauguier, comme dans celui
de M. de Rumilly, comme dans celui de M. Thiers, si l'article 1er
posait toujours hardiment le principe, l'article 2 reproduisait
invariablement l'exception.
À vrai dire, je crois qu'il ne venait à la pensée de personne qu'il
en pût être autrement.
Et, comme l'opinion publique, qu'elle ait tort ou raison, finit
toujours par l'emporter, l'art. 79 du projet de la Loi électorale
n'est encore qu'une seconde manifestation de son triomphe.
Cet article dispose ainsi:
Art. 79. Les fonctions publiques rétribuées auxquelles, _par
exception_ à l'article 28 de la Constitution, les membres de
l'Assemblée nationale peuvent être appelés, pendant la durée de
la législature, par le choix du pouvoir exécutif, sont celles de:
MINISTRE; Sous-secrétaire d'État; Commandant supérieur des
gardes nationales de la Seine; Procureur général à la Cour de
cassation; Procureur général à la Cour d'appel de Paris; Préfet
de la Seine.