États-Unis, la série des relations internationales leur permettant
de devenir une puissance mondiale, cette cession souleva aussi à
l'intérieur du pays des questions constitutionnelles qui remirent
aux prises l'âpre hostilité des partis.
Et d'abord, rendons-nous compte de l'importance de l'acquisition:
elle comprend tous les États de l'Arkansas, Missouri, Iowa,
Nebraska, Dakota septentrionale et méridionale, une partie des États
de Minnesota, Kansas, Colorado, Montana, Wyoming, la Louisiane
proprement dite, tout le territoire indien et une partie du
territoire d'Oklahoma. La superficie de ces États était sept fois
plus grande que la Grande-Bretagne et l'Irlande, quatre fois plus
grande que l'Allemagne, l'Autriche ou la France; trois fois plus
grande que l'Espagne et le Portugal; sept fois plus grande que
l'Italie et deux fois plus que l'Égypte; dix fois plus grande que la
Turquie et la Grèce; trois fois plus grande que la Suède et la
Norvège et à peu près six fois plus que le Japon. En résumé: la
Grande Bretagne, l'Allemagne, la France, l'Espagne et l'Italie
réunies, répondaient à peine à l'étendue de cette vaste succession
de pays.
C'était beaucoup pour les facultés d'assimilation d'une
confédération d'États qui n'en était encore qu'au début de sa
carrière constitutionnelle. À peine arrivait-on à s'entendre au
sujet de l'administration, des droits plus ou moins étendus et
réciproques des Parlements particuliers et du Congrès et
quelques-uns s'effrayèrent des difficultés qu'allait faire surgir ce
subit accroissement de territoires qui viendraient ajouter aux
difficultés, aux contestations, aux délicates questions d'initiative
et d'entreprise politique appartenant à chaque état pris en soi ou à
l'Union entière prise dans son ensemble.
Ce fut une occasion propice pour les Fédéralistes de relever la
tête.
Le président Jefferson et ses représentants, Livingston et Monroe,
furent critiqués dans leur empressement patriotique à signer un
traité qu'ils croyaient avantageux, mais qui, pour être valable,
devait avoir l'assentiment du Congrès. Or, pour ne pas laisser
passer une occasion qui ne se serait sans doute plus représentée,
les hommes intelligents et judicieux appelés à discuter avec les
représentants de Napoléon n'avaient pas jugé nécessaire de se munir
de cet assentiment.
Quand on en discuta le bien fondé, des citoyens d'une notoriété et
d'une autorité incontestables, tels Pickering, Griswold et d'autres,
émirent des doutes sur la validité du traité et sur l'opportunité de
l'agrandissement qui en fut la conséquence. Le débat commença à la
Chambre le 24 octobre 1803, dans un désarroi de l'opinion où
républicains et fédéralistes changèrent réciproquement leur fusil
d'épaule. Des fédéralistes avérés comme Gouverneur Morris abondèrent
dans le sens des républicains avancés, partisans résolus de
Jefferson.
Au point de vue strict du droit constitutionnel, les objections
étaient nombreuses et judicieuses.
L'article 3 du traité spécifiait que les habitants du territoire
cédé seraient incorporés dans l'Union.
Or, ni le Président du Sénat, ni le Président du Congrès n'étaient
qualifiés pour ratifier une pareille incorporation. D'après la
constitution, il fallait le consentement particulier de chaque état
pour qu'une contrée étrangère pût être admise comme un membre de
l'Union. En principe, d'ailleurs, l'essence même d'un gouvernement
républicain s'oppose à ce que l'étendue de son territoire soit
démesurément agrandie, car plus cette étendue s'accroît, plus
s'accroissent aussi les difficultés suscitées par la divergence des
origines et des coutumes. Ceux qui ne reconnaissaient pas la
nécessité inévitable de s'étendre vers l'Ouest, seule condition
pourtant d'une expansion future et systématique, craignaient que les
États de l'Est en fussent diminués dans leur importance et n'en
vinssent à former un empire séparé et indépendant. Et même, sans
envisager une telle séparation comme fatale, les citoyens qui
émigreraient vers ces vastes contrées seraient tellement éloignés de
la capitale de l'Union, qu'ils finiraient par se soustraire à tout
contrôle gouvernemental, au point de devenir, pour les compatriotes
de l'Est, des étrangers ayant à défendre des intérêts contraires aux
leurs.
À toutes ces raisons qui émanaient d'une conception logique mais un
peu étroite, on pouvait opposer la faculté accordée au Congrès
d'agrandir le territoire quand il s'agissait du bien-être général et
de la défense nationale. Dans ces conditions, une annexion était
parfaitement légale et à ceux qui demandaient avec ironie s'il ne
serait pas possible d'annexer aussi légalement l'Angleterre ou la
France, Randolph fit cette réponse un peu naïve mais décisive: «Nous
ne pouvons pas, parce que nous ne pouvons pas.»
On cherchait de mauvaises raisons et on donnait de mauvaises
explications.
Pourquoi ne pas aller jusqu'à l'absurde et préconiser l'annexion de
quelque nation étrangère de plus de 10 millions d'habitants--l'Afrique
par exemple--et exposer de la sorte les annexeurs à être mangés par
les annexés? On discutait dans le vide.
En réalité, ces discussions ne portaient que sur des subtilités
constitutionnelles. Au fond, on était d'accord sur le résultat
acquis: on était divisé sur la manière d'envisager la méthode
employée pour arriver à ce résultat. La vieille querelle des
Républicains et des Fédéralistes renaissait.
La Louisiane, en effet, ne pouvait être considérée que comme un État
ou comme un territoire. Dans le premier cas, constitutionnellement
parlant, l'Union n'existait plus; dans le second cas, le
gouvernement n'était plus une république, mais un empire avec la
souveraineté dérivant du pouvoir de déclarer la guerre et de signer
des traités.
Le grand intérêt de ces débats provenait précisément de
l'opportunité dans laquelle se trouvaient les États-Unis de modifier
le caractère de leur constitution. À l'occasion de l'annexion de la
Louisiane, prélude, sans doute de nouveaux agrandissements promis à
la grandeur future du pays, on pouvait deviner la solution des
problèmes politiques qui divisaient encore les deux partis en
présence. La théorie fédéraliste contenait en germe la conquête et
l'empire; la théorie républicaine tendait à l'absorption pacifique
des pays par l'assimilation.
En attendant et en tout état de cause, et quelles que fussent, à
cette date de l'évolution américaine, les différentes opinions des
différents hommes d'État qui prétendaient s'imposer, la nécessité
s'imposait aussi, pour le gouvernement, de s'acquitter de sa haute
mission qui consistait, avant tout, à gouverner.
La faculté d'acheter un territoire étant admise en principe, la
faculté de le gouverner en découlait nécessairement. La difficulté
commençait quand il s'agissait de déterminer quels seraient les
droits du gouvernement sur ce territoire. Serait-il traité comme les
anciens États de l'Union? ou serait-il administré comme un
territoire particulier? Question délicate, le Congrès pouvant
exercer sur des territoires annexés par lui un pouvoir qu'il ne
saurait imposer aux États. Cette distinction entre les États et les
territoires pouvait mener loin.
Si l'on considérait la Louisiane comme un territoire annexé, le
Président y remplaçait simplement le roi d'Espagne; les
fonctionnaires et officiers remplaçaient ceux du roi et leur
nomination dépendait exclusivement du Président, sans l'intervention
du Sénat. Mais un tel gouvernement était absolument incompatible
avec la constitution américaine,--c'eût été l'émanation directe du
despotisme espagnol concentrant, en la personne d'un intendant
général, représentant du roi, tous les pouvoirs civil, militaire,
législatif et exécutif,--et ne laissant au peuple, en fait de
droits politiques, que le devoir d'obéir en silence.
Les Fédéralistes purent objecter que les pouvoirs ainsi conférés au
Président étaient inconstitutionnels. Le principe de la souveraineté
qu'ils défendaient par ailleurs, ils l'attaquaient quand il
s'agissait de le faire prévaloir au profit du représentant de l'idée
républicaine.
Les Républicains répondirent que la Constitution était faite pour
les États et non pour les territoires et qu'en l'occurrence les
États-Unis se trouvaient dans la nécessité, au nom d'un patriotisme
bien entendu, de prendre possession de la Louisiane, en toute
souveraineté.
Ce point fut acquis et il fallut s'incliner.
On divisa, alors, le pays dont l'acquisition avait été reconnue
valable, au 33° parallèle, ligne qui devait séparer l'État des
Arkansas du territoire de la Louisiane. Le pays au nord de cette
ligne fut appelé le District de Louisiane et soumis au gouvernement
territorial d'Indiana, surtout habité par des Indiens. Le district
Sud, qui fut appelé «territoire d'Orléans», contenait une population
d'environ 50.000 personnes, comprenant les éléments d'une société
organisée et policée. D'après les termes mêmes du traité: «les
habitants du territoire cédé devaient être incorporés dans l'Union
des États-Unis et admis, aussitôt que possible, conformément aux
principes de la Constitution fédérale, à la jouissance de tous les
droits, avantages et immunités de citoyens des États-Unis et, en
attendant, maintenus et protégés dans l'entière jouissance de leur
liberté, propriété et de la religion qu'ils professaient.»
En attendant, il est vrai, le gouvernement accordé à la Louisiane
pouvait soulever bien des critiques. N'était-il pas à la fois
arbitraire et contradictoire? Le pouvoir octroyé au gouverneur de ce
nouveau territoire était presque royal et un représentant du
Kentucky compara Jefferson à Bonaparte. M. Campbell, de Tennessee,
alla jusqu'à taxer tout le système de despotisme: on n'y trouvait
pas, dit-il, la moindre trace de liberté et les droits promis par
le traité n'étaient même pas mentionnés. Ce ne devait d'ailleurs
être qu'un régime transitoire. Le Dr Eustes, de Boston, était, en
effet d'avis qu'un certain despotisme était nécessaire au début;
selon lui, l'entière liberté civile ne pouvait être accordée
brusquement à un peuple habitué au joug de la royauté espagnole.
Pauvres Louisianais!
Survivants d'un établissement français, un instant florissant,
soumis, depuis, à bien des vicissitudes, ils cherchaient en vain à
se rattacher à leur pays d'origine,--tout tendait à les en séparer
pour toujours: la politique de la mère-patrie, la situation
géographique, les aspirations américaines. Entourés de tribus
sauvages, déprimés par la tyrannique administration espagnole, ils
avaient à peine pu espérer renouer la trame des traditions
nationales, en étant de nouveau incorporés à la France, qu'ils
passaient, en un tour de main, sous la domination des États-Unis qui
les considéraient naturellement comme des étrangers dont il fallait,
pendant quelque temps, éprouver les facultés d'assimilation. Ces
idées constituaient, en somme, le fond de toutes les discussions qui
eurent lieu à la Chambre et au Sénat au sujet de cet achat et de
cette incorporation de territoires nouveaux. En résumé, les
Louisianais, auxquels on avait solennellement promis tous les droits
de citoyens américains, furent considérés, pendant un certain temps,
comme formant un groupement à part, non comme des citoyens libres,
mais comme des sujets placés, politiquement parlant, plus bas que
les dernières des tribus indiennes auxquelles on n'avait jamais
refusé le droit de se gouverner elles-mêmes.
Il ressort de ces débats que l'affaire de la Louisiane si
délibérément traitée par Bonaparte soulevait, pour les États-Unis,
des problèmes de politique extérieure et intérieure de la plus haute
importance. À l'extérieur, c'était l'immixtion de l'Union dans les
complications mondiales et, en l'occurrence, une influence décisive
exercée sur la marche des événements européens, sur l'issue des
guerres que le Premier Consul se préparait à déchaîner contre la
domination anglaise. À l'intérieur, ce fut l'occasion de mettre au
point des questions d'ordre constitutionnel qui touchaient au
principe même de la démocratie. Cette démocratie, malgré les luttes
sanglantes et diplomatiques qu'elle eut à soutenir contre une
métropole située à tant de milles de distance, au-delà de
l'Atlantique et évoluant dans une atmosphère toute différente, avait
pu se développer sur un terrain quasi vierge de toute atteinte
monarchique et despotique. Les querelles intestines, qu'elles
fussent alimentées par une théocratie intransigeante ou fomentées
par un loyalisme suranné, avaient toujours eu pour base: l'esprit
d'indépendance,--et pour but: l'affranchissement de l'individu.
Conception simple et claire au triomphe de laquelle fut, jusqu'à
présent, consacrée une politique simple et logique aussi dans ses
grandes lignes.
Mais, dès qu'à ces éléments sociaux, économiques et théologiques,
d'essence anglo-saxonne, vinrent se mêler les éléments constitutifs
de nations étrangères, longtemps soumises au joug oppresseur des
vieilles monarchies française et espagnole, les conditions de vie et
d'administration se compliquèrent nécessairement, prirent plus
d'ampleur et il fallut se résoudre à des concessions pour gouverner.
Le Président Jefferson et ses partisans, tout le parti républicain
en un mot, se trouvèrent donc devant la nécessité de transiger avec
des principes réputés intangibles, auxquels, pour un temps du moins,
il était besoin de donner une interprétation plus souple, davantage
adaptée aux multiples aspects d'une confédération de contrées aux
origines si opposées.
Un tel changement se produit généralement, en matière de
gouvernement, quand on passe, de la sphère un peu étroite de
l'opposition, à la responsabilité plus élargie du pouvoir. Il n'en
est pas moins vrai que ceux qui s'alarmaient des immunités
accordées au Congrès, immunités imposées par la nature physique et
politique de la Louisiane, n'avaient pas tort. Elles constituaient,
en effet, une violation des droits constitutionnels. Et l'on pouvait
dire, à juste titre, que le gouvernement qui y avait été contraint
par les événements, n'était plus un gouvernement de républiques
confédérées, mais bien le gouvernement d'une démocratie consolidée:
ce n'était plus un gouvernement libre mais un gouvernement
despotique: despotique, puisqu'il était avéré que Jefferson avait
acheté une colonie étrangère, non-seulement sans le consentement de
ses habitants mais contrairement à leur volonté, et qu'il l'avait
annexée par un acte absolument contraire à la Constitution.
Si l'on s'en tient à la lettre de cette constitution, les
accusations d'arbitraire et les critiques acerbes, les attaques, les
joutes oratoires, les discussions de droit et de fait qui mirent aux
prises les différents partis représentés par des orateurs de talent
ou par des juristes experts, se justifiaient amplement. Cependant,
elles ne répondaient vraiment qu'à des agitations locales, à des
intérêts limités dont le rayonnement ne portait pas bien loin,
tandis que la politique des États-Unis, telle que la concevait
Jefferson, consistait précisément, quels que fussent les obstacles à
surmonter, à reculer les frontières vers l'ouest, à agrandir
l'étendue des territoires dans le but d'y verser le trop-plein des
populations qui risqueraient un jour d'étouffer entre la mer et les
monts Alleghanys,--à s'emparer, avant tout, des vastes étendues
allant de la région des Grands Lacs jusqu'au golfe du Mexique, dans
le but de pouvoir offrir une hospitalité large et indépendante aux
nombreuses théories d'immigrants qui allaient bientôt venir de
toutes les parties du monde. C'était la mission de la confédération
américaine: avec des résidus de nationalités, composer une nation,
avec des déchets de races, recréer une race,--à moins que sa
grandeur ne consiste à passer un peu dédaigneusement sur le
principe des nationalités, sur le préjugé des races, pour amalgamer
races et nationalités en une vaste union, au sein de laquelle
l'impérieuse puissance des intérêts généraux et collectifs mettrait
au second plan, sans les anéantir toutefois, les tendances
particularistes, les origines différentes, les religions, et les
coutumes,--le tout réuni et coordonné sous la bannière étoilée qui
porte cette devise: _E pluribus unum!_
CHAPITRE VII
NAPOLÉON ET LA FLORIDE.
Napoléon, ayant renoncé à l'Amérique, concentre ses forces
en Europe pour mieux atteindre l'Angleterre. -- La cession
de la Louisiane a une répercussion sur la question de la
Floride. -- Après la rupture de la paix d'Amiens l'ambition
de Bonaparte se donne libre carrière. -- Le général Turreau
représente la France à Washington. -- Son rôle. --
Difficultés avec l'Espagne. -- Politique de Talleyrand. --
Frontière de la Louisiane et de la Floride. -- Activité de
Monroe, entre Paris, Londres et Madrid. -- Ses efforts
échouent. -- Jefferson reste fidèle au principe de la paix.
-- Attitude hostile de l'Espagne, de la France et de
l'Angleterre. -- La Floride devient l'appât dont joue
l'Empereur suivant les besoins de sa cause.
Si l'affaire de la Louisiane eut une influence considérable sur
l'avenir des États-Unis, elle n'en exerça pas une moindre sur la
destinée de Bonaparte.
Ayant renoncé à son rêve de fonder un empire français en Amérique,
Napoléon est maintenant tout entier au projet de bouleverser
l'Europe pour pouvoir mieux atteindre l'Angleterre,--et, de son
côté, l'Angleterre, à l'effet d'éloigner tout danger des côtes
britanniques, s'efforce de rejeter la guerre sur le continent, en y
suscitant une nouvelle coalition.
Les conséquences du traité signé pour la cession de la Louisiane par
la France, les pourparlers qui en furent la suite pour la cession de
la Floride par l'Espagne, troublèrent profondément les relations
diplomatiques des États-Unis avec ces deux pays et engendrèrent des
complications qui mirent de nouveau, face à face, Républicains et
Fédéralistes.
Immédiatement après la rupture de la paix d'Amiens, la soif de
domination s'affirme chez Bonaparte et tout républicain,
observateur, a lieu de s'inquiéter. Des événements graves montrent
que le despotisme militaire marche, à grands pas, vers la dictature
césarienne. L'automne de 1803 est consacré aux préparatifs d'une
descente en Angleterre. En 1804, des indications plus significatives
sont autant d'avertissements. L'homme qui est décidé à sacrifier
tous les liens et tous les préjugés à la satisfaction d'une ambition
personnelle, immense et encore dissimulée, va écarter de sa route
tout obstacle, tout rival, qu'il soit un ancien compagnon d'armes,
ou qu'il soit un membre de la famille des Bourbons: dès le mois de
février, c'est l'arrestation, le procès et le bannissement de
Moreau,--en mars, c'est l'enlèvement et l'exécution du duc
d'Enghien,--en mai, c'est la proclamation de l'Empire.
Quelque temps avant que Bonaparte eût pris le titre d'Empereur, le
général Turreau, qui avait joué un rôle au 18 brumaire, avait été
nommé Ministre de France à Washington. Mais comment ce républicain,
représentant d'un souverain d'occasion, pouvait-il être _persona
grata_ aux États-Unis? Tout au plus pouvait-il inspirer quelque
intérêt aux aventuriers qui composaient une certaine fraction des
fédéralistes, aventuriers qui n'auraient pas désavoué un 18 brumaire
tenté à la Nouvelle-Orléans, au profit, par exemple, d'Aron Burr,
chef d'une bande toute prête à se partager l'or des mines de Mexico
et à légitimer leur coup de main par un coup d'État instituant une
organisation hiérarchique où se rencontreraient des Ducs et des
Maréchaux.
Cependant, Turreau avait à traiter des questions importantes non
résolues par son prédécesseur; telles: le commerce avec
Saint-Domingue, les frontières des deux côtés de la Louisiane, les
contestations espagnoles, les créances françaises, sans compter la
troublante querelle qui s'était envenimée entre son collègue
espagnol, Yrujo, et le Ministère. Surtout la question des Florides
était la plus compliquée parce qu'elle mettait aux prises les
États-Unis et l'Espagne, défendue ou sacrifiée par la France suivant
les intérêts du moment.
C'était là comme l'héritage un peu amoindri laissé par la politique
du Premier Consul en Amérique.
Tandis que l'Empereur faisait parler le canon en Europe, ses
représentants aux États-Unis devaient s'employer à régler par de
subtiles tractations ces irritantes difficultés. La tâche était
d'autant plus ardue qu'entre les deux pays venait de se creuser un
abîme: celui qui séparait désormais la République de l'Empire.
L'atmosphère sinon hostile, du moins étrangère qui, comme l'avait
déjà un peu exagérément constaté Talleyrand, faisait d'un Français
un étranger aux États-Unis, même au lendemain de la guerre de
l'Indépendance, ne pouvait que s'accentuer maintenant que la France,
après avoir combattu pour toutes les libertés, combattait, sous
l'impulsion de Napoléon, à les détruire.
En réalité, dans cette lutte gigantesque, dernière convulsion de la
rivalité franco-anglaise, l'Amérique du Nord se trouvait, comme
toujours, exposée aux contre-coups des vicissitudes ressenties par
la France et l'Angleterre.
Et d'abord, la cession de la Louisiane par le Premier Consul n'avait
pas reçu l'approbation du roi d'Espagne. Le rôle du brouillon Yrujo
consistait précisément à faire ressortir cette irrégularité et à
présenter l'attitude des États-Unis comme très hostile à l'égard de
l'Espagne. Madison supportait fort mal le langage dilatoire et les
incartades un peu déplacées du Ministre espagnol. Dans ces
conditions, il était difficile d'arriver à régler l'affaire de la
Floride, d'autant plus que Pinckney, Ministre des États-Unis à
Madrid, y jouait à peu près, mais en sens inverse, le même rôle
qu'Yrujo à Washington.
D'autre part, le Prince de la Paix, tout en déplorant la perte de la
Louisiane, comprit parfaitement que le meilleur moyen de garder la
Floride était de s'assurer l'appui de Bonaparte. Il fallait donc
conseiller au roi de ne plus faire d'opposition à la cession de la
Louisiane. La situation, on le voit, était devenue fort embrouillée;
les éléments de l'embroglio diplomatique changeaient à chaque
instant de valeur,--comme changeaient de ton et d'inspiration les
principaux interlocuteurs en présence.
Certes, ni les difficultés, les contestations pendantes, ni les
compensations dues par la France aux États-Unis pour les
spoliations, ni la Floride occidentale ne décideraient le
gouvernement américain à rompre son système pacifique, aussi
longtemps du moins que Jefferson et ses amis pourraient rester
fidèles à leur principe. L'Espagne devait plier sa grandesse déchue
à une souplesse plus opportune. Mais, s'il était bon qu'elle
renonçât à toute revendication en ce qui concernait la Louisiane, il
n'était peut-être pas souhaitable de la voir s'acquitter des
compensations en espèces, tout argent passant d'Espagne en Amérique
étant autant de moins pour la France.
Le mot d'ordre était donc d'entretenir le trouble et l'incohérence.
On y parvint à merveille.
Pinckney, à Madrid, continuait à se montrer intransigeant et
exigeant. Il voulait en finir avec la Floride. Par son attitude, il
fut plus royaliste que le roi, ou plutôt, plus américain que le
Président. Voyant l'Espagne impassible, il alla jusqu'à demander ses
lettres de rappel. Il ne parvint qu'à faire sortir Cevallos de sa
courtoisie coutumière et à se faire désavouer par Madison qui pria
Monroe de se rendre au plus tôt à Madrid pour donner aux relations
diplomatiques une direction à la fois plus digne et moins agressive.