demeure encore indécise, fut la question de savoir s'il fallait faire,
de l'instruction primaire pour tous les enfants, une obligation absolue,
imposée par la loi à tous les parents, et sanctionnée par certaines
peines en cas de négligence, ainsi que cela se pratique en Prusse et
dans la plupart des États de l'Allemagne. Je n'ai rien à dire des pays
où cette règle est depuis longtemps établie et acceptée par le sentiment
national; elle y a certainement produit de bons résultats; mais je
remarque qu'elle n'existe guère que chez des peuples jusqu'ici peu
exigeants en fait de liberté, et qu'elle a pris naissance chez ceux où,
par suite de la Réforme du XVIe siècle, le pouvoir civil est, dans les
matières religieuses ou qui touchent de près aux intérêts religieux, le
pouvoir suprême. La fière susceptibilité des peuples libres et la forte
indépendance mutuelle du pouvoir temporel et du pouvoir spirituel
s'accommoderaient mal de cette action coercitive de l'État dans
l'intérieur de la famille; et là où les traditions ne la sanctionnent
pas, les lois échoueraient à l'introduire, car ou bien elles n'iraient
pas au delà d'un commandement vain, ou bien elles auraient recours, pour
se faire obéir, à des prescriptions et à des recherches inquisitoriales
odieuses à tenter et presque impossibles à exécuter, surtout dans un
grand pays. La Convention nationale le tenta; c'est-à-dire le décréta
en 1793, et parmi toutes ses tyrannies, celle-là du moins demeura sans
effet. L'instruction populaire est de nos jours en Angleterre, de la
part des pouvoirs nationaux et municipaux comme des simples citoyens,
l'objet d'un zélé et persévérant effort; personne pourtant ne propose
de la commander aux parents absolument et par la loi. Elle prospère aux
États-Unis d'Amérique; les gouvernements locaux et les associations
particulières font de grands sacrifices pour multiplier et perfectionner
les écoles; on ne songe pas à pénétrer dans l'intérieur des familles
pour y recruter forcément des écoliers. C'est le caractère et l'honneur
des peuples libres d'être à la fois confiants et patients, de compter
sur l'empire de la raison éclairée, de l'intérêt bien entendu, et de
savoir en attendre les effets. Je fais peu de cas des règles qui portent
l'empreinte du couvent ou de la caserne; j'écartai décidément la
contrainte de mon projet de loi sur l'instruction primaire, et nul de
mes collaborateurs n'insista pour l'y introduire, pas même ceux qui en
ressentaient quelque regret.
Après la question de l'instruction primaire obligatoire venait celle de
l'instruction primaire libre. Sur celle-ci, il ne pouvait y avoir de
doute; la Charte avait promis la liberté de l'enseignement, et ce
n'était pas en fait d'instruction primaire que cette promesse
pouvait donner lieu à des interprétations diverses et à de longues
contestations. Personne ne songeait à vouloir que l'instruction primaire
fût complétement livrée à l'industrie particulière évidemment incapable
d'y suffire et peu tentée de l'entreprendre. L'oeuvre est immense et
sans brillantes perspectives; l'action de l'État y est indispensable. La
libre concurrence entre l'État et les particuliers, les écoles privées
ouvertes à côté des écoles publiques et aux mêmes conditions, c'était là
tout ce que demandaient les libéraux les plus exigeants, et ce que ne
contestaient pas les plus prudents amis du pouvoir.
Une troisième question élevait plus de débats: dans les écoles
publiques, l'instruction primaire serait-elle absolument gratuite et
réellement donnée par l'État à tous les enfants du pays? C'était le
rêve de généreux esprits. Dans la Constitution de 1791, l'Assemblée
constituante avait décrété «qu'il serait créé et organisé une
instruction publique commune à tous les citoyens, gratuite à l'égard
des parties d'enseignement indispensables pour tous les hommes.» La
Convention nationale, en maintenant ce principe, avait fixé à 1,200
livres le _minimum_ du traitement des instituteurs. L'expérience
avait démontré la vanité de ces promesses aussi peu fondées en droit
qu'impossibles à réaliser. L'État doit offrir l'instruction primaire à
toutes les familles et la donner à celles qui ne peuvent pas la payer;
et en cela il fait plus pour la vie morale des peuples qu'il ne peut
faire pour leur condition matérielle. C'est là sur ce point le vrai
principe, et ce fut celui qu'adopta mon projet de loi.
Ces questions générales et en quelque sorte préliminaires ainsi
résolues, restaient les questions spéciales dont la solution devait
devenir le texte et le commandement de la loi. Quels doivent être les
objets et les limites de l'instruction primaire? Comment se formeront
et se recruteront les instituteurs publics? Quelles autorités seront
chargées de la surveillance des écoles primaires? Quels seront les
moyens et les garanties pour l'exécution efficace de la loi?
Parmi les sentiments qui peuvent animer un peuple, il en est un dont
il faudrait déplorer l'absence s'il n'existait pas, mais qu'il faut
se garder de flatter ou d'exciter là où il existe, c'est l'ambition.
J'honore les générations ambitieuses; il y a beaucoup à en attendre,
pourvu qu'elles ne puissent pas tenter aisément tout ce qu'elles
désirent. Et comme de toutes les ambitions, la plus ardente de nos
jours, sinon la plus apparente, surtout dans les classes populaires,
c'est l'ambition de l'esprit, dont elles espèrent à la fois des plaisirs
d'amour-propre et des moyens de fortune, c'est surtout de celle-là qu'il
faut, tout en la traitant avec bienveillance, surveiller et diriger avec
soin le développement. Je ne connais rien de plus nuisible aujourd'hui
pour la société, et pour le peuple lui-même, que le mauvais petit
savoir populaire, et les idées vagues, incohérentes et fausses, actives
pourtant et puissantes, dont il remplit les têtes.
Pour lutter contre ce péril, je distinguai dans le projet de loi deux
degrés d'instruction primaire: l'une élémentaire et partout nécessaire,
dans les campagnes les plus retirées et pour les plus humbles conditions
sociales; l'autre supérieure et destinée aux populations laborieuses
qui, dans les villes, ont à traiter avec les besoins et les goûts d'une
civilisation plus compliquée, plus riche et plus exigeante. Je renfermai
strictement l'instruction élémentaire dans les connaissances les plus
simples et d'un usage vraiment universel. Je donnai à l'instruction
primaire supérieure plus de variété et d'étendue; et tout en en
déterminant d'avance les principaux objets, le projet de loi ajoutait
«qu'elle pourrait, selon les besoins et les ressources des localités,
recevoir les développements qui seraient jugés convenables.» J'assurais
ainsi les progrès les plus étendus de l'instruction primaire là où ils
seraient naturels et utiles, sans les porter là où leur inutilité est
peut-être leur moindre défaut. La Chambre des députés demanda que
la perspective d'une extension variable et indéfinie fût ouverte à
l'instruction primaire élémentaire, aussi bien qu'à l'instruction
primaire supérieure. Je ne crus pas devoir lutter obstinément contre
cet amendement qui rencontra une approbation presque générale; mais il
indiquait peu d'intelligence du but que se proposait le projet de loi en
distinguant les deux degrés d'instruction primaire. Précisément parce
qu'elle est partout nécessaire, l'instruction primaire élémentaire doit
être fort simple, et partout à peu près la même. C'était faire assez
pour la variété des situations et pour l'esprit d'ambition dans
l'éducation populaire que de leur ouvrir les écoles primaires
supérieures. La tendance à étendre, par fantaisie d'esprit plutôt que
par besoin réel, l'instruction primaire universelle ne mérite pas
d'encouragement légal; les lois ont pour objet de pourvoir à ce qui est
nécessaire, non d'aller au-devant de ce qui peut devenir possible, et
leur mission est de régler les forces sociales, non de les exciter
indistinctement.
L'éducation des instituteurs eux-mêmes est évidemment l'un des plus
importants objets d'une loi sur l'instruction populaire. J'adoptai sans
hésiter, pour y pourvoir, le système des écoles normales primaires dont
les premiers essais avaient commencé en France en 1810, et qui comptait
déjà en 1833 quarante-sept établissements de ce genre créés par le libre
bon vouloir des départements ou des villes et les encouragements du
gouvernement. J'en fis une institution générale et obligatoire. Dans
l'état actuel et avec le caractère essentiellement laïque de notre
société, c'est là le seul moyen d'avoir toujours, pour l'instruction
primaire, un nombre suffisant de maîtres, et d'avoir des maîtres formés
pour leur mission. C'est de plus une carrière intellectuelle ouverte à
ces classes de la population qui n'ont guère devant elles, à leur entrée
dans la vie, que des professions de travail matériel; c'est enfin une
influence morale placée au milieu de ce peuple sur qui le pouvoir n'agit
plus guère aujourd'hui que par les percepteurs, les commissaires de
police et les gendarmes. A coup sûr, l'éducation des instituteurs dans
les écoles normales où ils se forment, et leur influence, quand ils sont
formés, peuvent être mauvaises; il n'y a point de bonne institution qui,
mal dirigée, ne puisse tourner à mal, et qui, même bien dirigée, n'ait
ses inconvénients et ses périls; mais ce n'est là que la condition
générale de toutes les oeuvres humaines, et on n'en accomplirait aucune
si l'on ne se résignait et à leur imperfection, et à la nécessité de
veiller toujours pour empêcher que l'ivraie ne s'empare du champ et n'y
étouffe le bon grain.
En faisant des écoles normales primaires une institution publique et
légale, j'étais loin de vouloir détruire ou seulement affaiblir
les autres pépinières d'instituteurs que forment les associations
religieuses vouées à l'éducation populaire; je souhaitais, au contraire,
que celles-là aussi se développassent largement, et qu'une salutaire
concurrence s'établît entre elles et les écoles normales laïques.
J'aurais même désiré faire un pas de plus et donner, aux associations
religieuses vouées à l'instruction primaire, une marque publique de
confiance et de respect. Dans la plupart des ordonnances royales rendues
de 1821 à 1826 pour autoriser des associations de ce genre, notamment
pour la congrégation de l'instruction chrétienne fondée par l'abbé de la
Mennais dans les départements de Bretagne, pour la congrégation de même
nom à Valence, pour les Frères de Saint-Joseph dans le département de
la Somme, il était prescrit que «le brevet de capacité exigé de tout
instituteur primaire serait délivré à chaque frère de ces diverses
congrégations sur le vu de la lettre particulière d'obédience qui lui
aurait été remise par le supérieur général de celle à laquelle il
appartenait.» Il n'y avait, selon moi, dans cette dispense d'un nouvel
examen accordée aux membres des associations religieuses que l'État
avait formellement reconnues et autorisées pour l'éducation populaire,
rien que de parfaitement juste et convenable, et je l'aurais volontiers
écrite dans mon projet de loi; mais elle eût été certainement repoussée
par le public de ce temps et par les Chambres; le débat qui s'y éleva,
quand nous en vînmes à examiner quelles autorités devaient être chargées
de la surveillance des écoles primaires, révéla clairement l'esprit qui
y prévalait.
L'État et l'Église sont, en fait d'instruction populaire, les seules
puissances efficaces. Ceci n'est pas une conjecture fondée sur des
considérations morales; c'est un fait historiquement démontré. Les seuls
pays et les seuls temps où l'instruction populaire ait vraiment prospéré
ont été ceux où soit l'Église, soit l'État, soit mieux encore l'un et
l'autre ensemble s'en sont fait une affaire et un devoir. La Hollande,
l'Allemagne, catholique ou protestante, et les États-Unis d'Amérique
sont là pour l'attester: il faut, à une telle oeuvre, l'ascendant d'une
autorité générale et permanente, comme celle de l'État et de ses lois,
ou d'une autorité morale partout présente et permanente aussi, comme
celle de l'Église et de sa milice.
En même temps que l'action de l'État et de l'Église est indispensable
pour que l'instruction populaire se répande et s'établisse solidement,
il faut aussi, pour que cette instruction soit vraiment bonne et
socialement utile, qu'elle soit profondément religieuse. Et je n'entends
pas seulement par là que l'enseignement religieux y doit tenir sa place
et que les pratiques de la religion y doivent être observées; un
peuple n'est pas élevé religieusement à de si petites et si mécaniques
conditions; il faut que l'éducation populaire soit donnée et reçue au
sein d'une atmosphère religieuse, que les impressions et les habitudes
religieuses y pénètrent de toutes parts. La religion n'est pas une étude
ou un exercice auquel on assigne son lieu et son heure; c'est une foi,
une loi qui doit se faire sentir constamment et partout, et qui n'exerce
qu'à ce prix, sur l'âme et la vie, toute sa salutaire action. C'est
dire que, dans les écoles primaires, l'influence religieuse doit
être habituellement présente; si le prêtre se méfie ou s'isole de
l'instituteur, si l'instituteur se regarde comme le rival indépendant,
non comme l'auxiliaire fidèle du prêtre, la valeur morale de l'école est
perdue, et elle est près de devenir un danger.
Quand je proposai mon projet de loi, et avant même que l'expérience
eût porté dans mon esprit sa grande lumière, j'étais déjà profondément
convaincu de ces vérités, et elles avaient présidé à mon travail,
quoique, par instinct des préjugés publics, je ne les eusse présentées
et appliquées qu'avec ménagement. C'était sur l'action prépondérante et
unie de l'État et de l'Église que je comptais pour fonder l'instruction
primaire. Or le fait dominant que je rencontrai, dans la Chambre des
députés comme dans le pays, fut précisément un sentiment de méfiance et
presque d'hostilité contre l'Église et contre l'État; ce qu'on redoutait
surtout dans les écoles, c'était l'influence des prêtres et du pouvoir
central; ce qu'on avait à coeur de protéger d'avance et par la loi,
c'était l'action des autorités municipales et l'indépendance des
instituteurs envers le clergé. L'opposition soutenait ouvertement ce
système, et le parti conservateur, trop souvent dominé, au fond du
coeur et presque à son insu, par les idées mêmes qu'il redoute, ne le
repoussait que mollement. J'avais proposé que le curé ou le pasteur fût
de droit membre du comité chargé, dans chaque commune, de surveiller
l'école, et qu'il appartînt au ministre de l'instruction publique
d'instituer définitivement les instituteurs. À la Chambre des députés,
ces deux dispositions furent rejetées dans un premier débat, et il
fallut le vote de la Chambre des pairs et mon insistance lors d'un
second débat pour les faire rétablir dans la loi. On semblait
s'inquiéter du mauvais esprit qui pouvait envahir les instituteurs; on
parlait beaucoup de la nécessité qu'ils fussent efficacement dirigés;
et on s'appliquait à énerver dans leurs écoles, on voulait à peine y
laisser entrer l'Église et l'État, c'est-à-dire les seules autorités
capables d'étouffer les mauvais germes que le siècle y semait à pleines
mains.
Malgré ces luttes et ces faiblesses, je n'eus, à vrai dire, dans cette
circonstance, nul droit de me plaindre ni du public, ni des Chambres; la
loi sur l'instruction primaire fut accueillie, discutée et votée avec
faveur, et sans altération capitale. Restait la grande épreuve devant
laquelle toutes les lois sur cette matière avaient jusque-là succombé;
quelle en serait l'exécution?
Elle exigeait des mesures de deux sortes: des mesures administratives et
des mesures morales. Il fallait que les prescriptions de la loi pour
la création, l'entretien, la surveillance des écoles et le sort des
instituteurs, devinssent des faits réels et durables. Il fallait que les
instituteurs eux-mêmes fussent appelés à l'intelligence et animés de
l'esprit de cette loi dont ils devaient être les derniers et véritables
exécuteurs.
Quant aux mesures administratives, la loi avait pourvu d'avance aux plus
essentielles: loin de se borner à prescrire, dans toutes les communes
du royaume, l'établissement des écoles primaires, élémentaires ou
supérieures, elle avait décrété qu'un logement convenable et un
traitement fixe seraient partout fournis aux instituteurs, et qu'en cas
d'insuffisance des revenus ordinaires des communes, il y serait pourvu
au moyen de deux impositions spéciales obligatoires, votées, l'une
par les conseils municipaux, l'autre par les conseils généraux de
département, et qui, à défaut de ces votes, seraient établies par
ordonnance royale. Si ces impositions locales étaient elles-mêmes
insuffisantes, le ministre de l'instruction publique devrait combler le
déficit par une subvention prélevée sur le crédit porté annuellement
pour l'instruction primaire au budget de l'État. L'existence permanente
des écoles et les moyens de satisfaire à leurs besoins matériels étaient
ainsi assurés, indépendamment même de l'intelligence ou du zèle des
populations appelées à en recueillir le bienfait, et le pouvoir central
ne restait jamais désarmé devant leur mauvais vouloir ou leur apathie.
Une assez grave difficulté se rencontrait pour l'exécution efficace
et régulière de ces dispositions: elles exigeaient le concours de
l'administration générale de l'État, représentée dans les localités par
les préfets et leurs subordonnés, et de l'administration spéciale
de l'instruction publique, représentée par les recteurs et les
fonctionnaires de l'Université. Personne n'ignore combien il est malaisé
de faire ainsi marcher ensemble et vers un but commun deux séries
d'agents publics chargés de fonctions diverses et placés sous les ordres
de chefs différents. Après m'en être entendu avec M. Thiers, alors
ministre de l'intérieur, j'adressai aux préfets et aux recteurs des
instructions détaillées qui indiquaient aux deux administrations leurs
attributions spéciales dans l'exécution de la loi nouvelle et les
conditions de leur harmonie. Je fis un pas de plus: sur ma demande, il
fut décidé, en conseil du cabinet, que l'instruction primaire serait
annuellement, dans chaque département, l'objet d'un budget particulier
qui prendrait place dans le budget général du département, et qui,
annuellement aussi, en serait détaché pour être transmis au ministre de
l'instruction publique et soumis à son examen, comme le budget général
de chaque département est soumis à l'examen du ministre de l'intérieur.
J'atteignais ainsi un double but: d'une part je plaçais, dans toutes les
localités, l'instruction primaire, ses besoins, ses ressources et
ses dépenses, à part et en relief, ce qui en faisait une véritable
institution locale et permanente, investie de droits et objet de soins
particuliers; d'autre part, tout en assurant à l'instruction primaire le
concours de l'administration générale, je la rattachais fortement aux
attributions du ministère de l'instruction publique, comme le premier
degré de ce grand ensemble d'études et d'écoles que le génie de
l'empereur Napoléon avait voulu fonder sous le nom d'_Université de
France_, et dont j'avais à coeur de maintenir la grandeur et l'harmonie,
en l'adaptant à un régime de liberté et aux principes généraux du
gouvernement de l'État.
Je n'aurais pu réussir dans ce dessein un peu compliqué si je n'avais
trouvé dans M. Thiers cette largeur d'esprit et ce goût du bien public
qui font taire les ombrageuses rivalités d'attributions et les mesquines
jalousies personnelles; il se prêta de bonne grâce aux petites
altérations que je demandais dans les habitudes du ministère de
l'intérieur, et rendit facile cette action commune de nos deux
départements dont la loi sur l'instruction primaire avait besoin pour
son prompt et complet succès.
Huit jours après la formation du cabinet, dès que j'avais commencé à
m'occuper de cette loi, et pour la préparer dans l'esprit de ses agents
futurs en même temps que dans le conseil du Roi, j'avais fait créer,
sous le titre de _Manuel général de l'instruction primaire_, un recueil
périodique destiné à faire promptement arriver, sous les yeux des
instituteurs, des administrateurs et des inspecteurs des écoles, les
faits, les documents et les idées qui pouvaient les intéresser ou les
éclairer[1]. La loi une fois rendue, je fis composer et publier cinq
manuels élémentaires propres à diriger les instituteurs dans le modeste
enseignement dont elle déterminait les objets et les limites. J'avais
hâte de pourvoir aux besoins intellectuels de ces écoles et de ces
maîtres dont les besoins matériels étaient, sinon pleinement satisfaits,
du moins mis à l'abri du dénûment et de l'oubli.
[Note 1: _Pièces historiques_, n° I.]
Les meilleures lois, les meilleures instructions, les meilleurs livres
sont peu de chose tant que les hommes chargés de les mettre en oeuvre
n'ont pas l'esprit plein et le coeur touché de leur mission, et n'y
apportent pas eux-mêmes une certaine mesure de passion et de foi. Je
n'ai nul dédain du travail législatif et du mécanisme administratif;
pour être insuffisants, ils n'en sont pas moins nécessaires; ce sont les
plans et les échafaudages de l'édifice; mais les ouvriers, des ouvriers
intelligents et dévoués y importent bien plus encore, et ce sont surtout
les hommes qu'il faut former et animer au service des idées quand on
veut qu'elles deviennent des faits réels et vivants. Je tentai de
pénétrer jusqu'à l'âme des instituteurs populaires, et d'y susciter
quelques notions claires et un respect affectueux pour la tâche à
laquelle ils étaient appelés. Trois semaines après que la loi sur
l'instruction primaire eut été publiée, je l'envoyai directement
à 39,300 maîtres d'école, en l'accompagnant d'une lettre où je
m'appliquais non-seulement à leur en faire bien comprendre l'intention
et les dispositions, mais encore à élever leurs sentiments au niveau
moral de leur humble situation sociale, sans leur donner le prétexte
ni la tentation d'en sortir[2]. Je leur demandai de m'accuser
personnellement réception de cette lettre, désirant avoir quelque indice
de l'impression qu'ils en avaient reçue. 13,850 réponses me parvinrent,
et beaucoup me donnèrent lieu de penser que je n'avais pas toujours
frappé en vain à la porte de ces modestes demeures où des milliers
d'enfants obscurs devaient venir recevoir d'un homme ignoré les
premières, et pour la plupart d'entre eux les seules leçons de la vie.
Cette expérience et d'autres encore m'ont appris que, lorsqu'on veut
agir un peu puissamment sur les hommes, il ne faut pas craindre de leur
montrer un but et de leur parler un langage au-dessus de leur situation
et de leurs habitudes, ni se décourager si beaucoup d'entre eux ne
répondent pas à ces provocations inaccoutumées; elles atteignent bien
plus d'âmes qu'on ne pense, et il faut savoir croire à la vertu des
germes, même quand on ne voit pas les fruits.
[Note 2: _Pièces historiques_, n° II.]
Quand l'idée me vint de cette circulaire aux instituteurs, j'en parlai à
M. de Rémusat et je le priai d'en essayer, pour moi, la rédaction. C'est
de lui, en effet, que je la reçus à peu près telle qu'elle fut envoyée
à sa destination et bientôt publiée. Je prends plaisir à le rappeler
aujourd'hui: les amitiés rares, même quand elles ont paru en souffrir,
survivent aux incertitudes de l'esprit et aux troubles de la vie.