été d'établir une ligue, mais de créer un gouvernement national. Les
Américains des États-Unis, dans tous les cas prévus par leur
constitution, ne forment qu'un seul et même peuple. Sur tous ces
points-là, la volonté nationale s'exprime, comme chez tous les peuples
constitutionnels, à l'aide d'une majorité. Une fois que la majorité a
parlé, le devoir de la minorité est de se soumettre.
Telle est la doctrine légale, la seule qui soit d'accord avec le texte
de la constitution et l'intention connue de ceux qui l'établirent.
Les _nullificateurs_ du Sud prétendent au contraire que les Américains,
en s'unissant, n'ont point entendu se fondre dans un seul et même
peuple, mais qu'ils ont seulement voulu former une ligue de peuples
indépendants; d'où il suit que chaque État ayant conservé sa
souveraineté complète, sinon en action du moins en principe, a le droit
d'interpréter les lois du congrès, et de suspendre dans son sein
l'exécution de celles qui lui semblent opposées à la constitution ou à
la justice.
Toute la doctrine de la nullification se trouve résumée dans une phrase
prononcée en 1833 devant le sénat des États-Unis par M. Cahoun, le chef
avoué des nullificateurs du Sud.
«La constitution, dit-il, est un contrat dans lequel les États ont paru
comme souverains. Or, toutes les fois qu'il intervient un contrat entre
des parties qui ne connaissent point de commun arbitre, chacune d'elles
retient le droit de juger par elle-même l'étendue de son obligation.»
Il est manifeste qu'une pareille doctrine détruit en principe le lien
fédéral, et ramène en fait l'anarchie, dont la constitution de 1789
avait délivré les Américains.
Lorsque la Caroline du Sud vit que le congrès se montrait sourd à ses
plaintes, elle menaça d'appliquer à la loi fédérale du tarif la doctrine
des nullificateurs. Le congrès persista dans son système; enfin l'orage
éclata.
Dans le courant de 1832, le peuple de la Caroline du Sud[131] nomma une
convention nationale pour aviser aux moyens extraordinaires qui
restaient à prendre; et le 24 novembre de la même année, cette
convention publia, sous le nom d'ordonnance, une loi qui frappait de
nullité la loi fédérale du tarif, défendait de prélever les droits qui y
étaient portés, et de recevoir les appels qui pourraient être faits aux
tribunaux fédéraux[132]. Cette ordonnance ne devait être mise en
vigueur qu'au mois de février suivant, et il était indiqué que si le
congrès modifiait avant cette époque le tarif, la Caroline du Sud
pourrait consentir à ne pas donner d'autres suites à ses menaces. Plus
tard, on exprima, mais d'une manière vague et indéterminée, le désir de
soumettre la question à une assemblée extraordinaire de tous les États
confédérés.
[Note 131: C'est-à-dire une majorité du peuple; car le parti
opposé, nommé Union Party, compta toujours une très forte et
très active minorité en sa faveur. La Caroline peut avoir
environ 47,000 électeurs 30,000 étaient favorables à la
nullification, et 17,000 contraires.]
[Note 132: Cette ordonnance fut précédée du rapport d'un
comité chargé d'en préparer la rédaction: ce rapport renferme
l'exposition et le but de la loi. On y lit, p. 34: «Lorsque
les droits réservés aux différents États par la constitution
sont violés de propos délibéré, le droit et le devoir de ces
États est d'intervenir, afin d'arrêter les progrès du mal, de
s'opposer à l'usurpation, et de maintenir dans leurs
respectives limites les pouvoirs et priviléges qui leur
appartiennent comme _souverains indépendants_. Si les États
ne possédaient pas ce droit, en vain se prétendraient-ils
souverains. La Caroline du Sud déclare ne reconnaître sur la
terre aucun tribunal qui soit placé au-dessus d'elle. Il est
vrai qu'elle a passé, avec d'autres États souverains comme
elle, un contrat solennel d'union (_a solemn contract of
union_), mais elle réclame et exercera le droit d'expliquer
quel en est le sens à ses yeux, et lorsque ce contrat est
violé par ses associés et par le gouvernement qu'ils ont
créé, elle veut user du droit évident (unquestionable), de
juger quelle est l'étendue de l'infraction, et quelles sont
les mesures à prendre pour obtenir justice.»]
En attendant, la Caroline du Sud armait ses milices et se préparait à la
guerre.
Que fit le congrès? Le congrès, qui n'avait pas écouté ses sujets
suppliants, prêta l'oreille à leurs plaintes dès qu'il leur vit les
armes à la main[133]. Il fit une loi[134] suivant laquelle les droits
portés au tarif devaient être réduits progressivement pendant dix ans,
jusqu'à ce qu'on les eût amenés à ne pas dépasser les besoins du
gouvernement. Ainsi le congrès abandonna complétement le principe du
tarif. À un droit protecteur de l'industrie, il substitua une mesure
purement fiscale[135]. Pour dissimuler sa défaite, le gouvernement de
l'Union eut recours à un expédient qui est fort à l'usage des
gouvernements faibles: en cédant sur les faits, il se montra inflexible
sur les principes. En même temps que le congrès changeait la législation
du tarif, il passait une autre loi en vertu de laquelle le président
était investi d'un pouvoir extraordinaire pour surmonter par la force
les résistances qui dès lors n'étaient plus à craindre.
[Note 133: Ce qui acheva de déterminer le congrès à cette
mesure, ce fut une démonstration du puissant État de
Virginie, dont la législature s'offrit à servir d'arbitre
entre l'Union et la Caroline du Sud. Jusque là cette dernière
avait paru entièrement abandonnée, même par les États qui
avaient réclamé avec elle.]
[Note 134: Loi du 2 mars 1833.]
[Note 135: Cette loi fut suggérée par M. Clay, et passa en
quatre jours, dans les deux chambres du congrès, à une
immense majorité.]
La Caroline du Sud ne consentit même pas à laisser à l'Union ces faibles
apparences de la victoire; la même convention nationale qui avait frappé
de nullité la loi du tarif s'étant assemblée de nouveau, accepta la
concession qui était offerte; mais en même temps, elle déclara n'en
persister qu'avec plus de force dans la doctrine des nullificateurs, et
pour le prouver, elle annula la loi qui conférait des pouvoirs
extraordinaires au président, quoiqu'il fût bien certain qu'on n'en
ferait point usage.
Presque tous les actes dont je viens de parler ont eu lieu sous la
présidence du général Jackson. On ne saurait nier que, dans l'affaire du
tarif, ce dernier n'ait soutenu avec habileté et vigueur les droits de
l'Union. Je crois cependant qu'il faut mettre au nombre des dangers que
court aujourd'hui le pouvoir fédéral la conduite même de celui qui le
représente.
Quelques personnes se sont formé en Europe, sur l'influence que peut
exercer le général Jackson dans les affaires de son pays, une opinion
qui paraît fort extravagante à ceux qui ont vu les choses de près.
On a entendu dire que le général Jackson avait gagné des batailles, que
c'était un homme énergique, porté par caractère et par habitude à
l'emploi de la force, désireux du pouvoir et despote par goût. Tout cela
est peut-être vrai, mais les conséquences qu'on a tirées de ces vérités
sont de grandes erreurs.
On s'est imaginé que le général Jackson voulait établir aux États-Unis
la dictature, qu'il allait y faire régner l'esprit militaire, et donner
au pouvoir central une extension dangereuse pour les libertés
provinciales. En Amérique, le temps de semblables entreprises et le
siècle de pareils hommes ne sont point encore venus: si le général
Jackson eût voulu dominer de cette manière, il eût assurément perdu sa
position politique et compromis sa vie: aussi n'a-t-il pas été assez
imprudent pour le tenter.
Loin de vouloir étendre le pouvoir fédéral, le président actuel
représente, au contraire, le parti qui veut restreindre ce pouvoir aux
termes les plus clairs et les plus précis de la constitution, et qui
n'admet point que l'interprétation puisse jamais être favorable au
gouvernement de l'Union; loin de se présenter comme le champion de la
centralisation, le général Jackson est l'agent des jalousies
provinciales; ce sont les passions _décentralisantes_ (si je puis
m'exprimer ainsi) qui l'ont porté au souverain pouvoir. C'est en
flattant chaque jour ces passions qu'il s'y maintient et y prospère. Le
général Jackson est l'esclave de la majorité: il la suit dans ses
volontés, dans ses désirs, dans ses instincts à moitié découverts, ou
plutôt il la devine et court se placer à sa tête.
Toutes les fois que le gouvernement des États entre en lutte avec celui
de l'Union, il est rare que le président ne soit pas le premier à douter
de son droit; il devance presque toujours le pouvoir législatif; quand
il y a lieu à interprétation sur l'étendue de la puissance fédérale, il
se range en quelque sorte contre lui-même; il s'amoindrit, il se voile,
il s'efface. Ce n'est point qu'il soit naturellement faible ou ennemi de
l'Union; lorsque la majorité s'est prononcée contre les prétentions des
nullificateurs du Sud, on l'a vu se mettre à sa tête, formuler avec
netteté et énergie les doctrines qu'elle professait et en appeler le
premier à la force. Le général Jackson, pour me servir d'une comparaison
empruntée au vocabulaire des partis américains, me semble _fédéral_ par
goût et _républicain_ par calcul.
Après s'être ainsi abaissé devant la majorité pour gagner sa faveur, le
général Jackson se relève; il marche alors vers les objets qu'elle
poursuit elle-même, ou ceux qu'elle ne voit pas d'un oeil jaloux, en
renversant devant lui tous les obstacles. Fort d'un appui que n'avaient
point ses prédécesseurs, il foule aux pieds ses ennemis personnels
partout où il les trouve, avec une facilité qu'aucun président n'a
rencontrée; il prend sous sa responsabilité des mesures que nul n'aurait
jamais avant lui osé prendre; il lui arrive même de traiter la
représentation nationale avec une sorte de dédain presque insultant; il
refuse de sanctionner les lois du congrès, et souvent omet de répondre à
ce grand corps. C'est un favori qui parfois rudoie son maître. Le
pouvoir du général Jackson augmente donc sans cesse; mais celui du
président diminue. Dans ses mains, le gouvernement fédéral est fort; il
passera énervé à son successeur.
Ou je me trompe étrangement, ou le gouvernement fédéral des États-Unis
tend chaque jour à s'affaiblir; il se retire successivement des
affaires, il resserre de plus en plus le cercle de son action.
Naturellement faible, il abandonne même les apparences de la force.
D'une autre part, j'ai cru voir qu'aux États-Unis le sentiment de
l'indépendance devenait de plus en plus vif dans les États, l'amour du
gouvernement provincial de plus en plus prononcé.
On veut l'Union, mais réduite à une ombre: on la veut forte en certains
cas et faible dans tous les autres; on prétend qu'en temps de guerre
elle puisse réunir dans ses mains les forces nationales et toutes les
ressources du pays, et qu'en temps de paix elle n'existe pour ainsi dire
point; comme si cette alternative de débilité et de vigueur était dans
la nature.
Je ne vois rien qui puisse, quant à présent, arrêter ce mouvement
général des esprits; les causes qui l'ont fait naître ne cessent point
d'opérer dans le même sens. Il se continuera donc, et l'on peut prédire
que, s'il ne survient pas quelque circonstance extraordinaire, le
gouvernement de l'Union ira chaque jour s'affaiblissant.
Je crois cependant que nous sommes encore loin du temps où le pouvoir
fédéral, incapable de protéger sa propre existence et de donner la paix
au pays, s'éteindra en quelque sorte de lui-même. L'Union est dans les
moeurs, on la désire; ses résultats sont évidents, ses bienfaits
visibles. Quand on s'apercevra que la faiblesse du gouvernement fédéral
compromet l'existence de l'Union, je ne doute point qu'on ne voie
naître un mouvement de réaction en faveur de la force.
Le gouvernement des États-Unis est, de tous les gouvernements fédéraux
qui ont été établis jusqu'à nos jours, celui qui est le plus
naturellement destiné à agir: tant qu'on ne l'attaquera que d'une
manière indirecte par l'interprétation de ses lois, tant qu'on
n'altérera pas profondément sa substance, un changement d'opinion, une
crise intérieure, une guerre, pourraient lui redonner tout-à-coup la
vigueur dont il a besoin.
Ce que j'ai voulu constater est seulement ceci: bien des gens, parmi
nous, pensent qu'aux États-Unis il y a un mouvement des esprits qui
favorise la centralisation du pouvoir dans les mains du président et du
congrès. Je prétends qu'on y remarque visiblement un mouvement
contraire. Loin que le gouvernement fédéral, en vieillissant, prenne de
la force et menace la souveraineté des États, je dis qu'il tend chaque
jour à s'affaiblir, et que la souveraineté seule de l'Union est en
péril. Voilà ce que le présent révèle. Quel sera le résultat final de
cette tendance, quels événements peuvent arrêter, retarder ou hâter le
mouvement que j'ai décrit? L'avenir les cache, et je n'ai pas la
prétention de pouvoir soulever son voile.
DES INSTITUTIONS RÉPUBLICAINES AUX ÉTATS-UNIS, QUELLES SONT LEURS
CHANCES DE DURÉE.
L'Union n'est qu'un accident. -- Les institutions républicaines ont
plus d'avenir. -- La république est, quant à présent, l'état
naturel des Anglo-Américains. -- Pourquoi. -- Afin de la détruire, il
faudrait changer en même temps toutes les lois et modifier toutes
les moeurs. -- Difficultés que trouvent les Américains à créer une
aristocratie.
Le démembrement de l'Union, en introduisant la guerre au sein des États
aujourd'hui confédérés, et avec elle les armées permanentes, la
dictature et les impôts, pourrait à la longue y compromettre le sort des
institutions républicaines.
Il ne faut pas confondre cependant l'avenir de la république et celui de
l'Union.
L'Union est un accident qui ne durera qu'autant que les circonstances le
favoriseront, mais la république me semble l'état naturel des
Américains; et il n'y a que l'action continue de causes contraires et
agissant toujours dans le même sens, qui pût lui substituer la
monarchie.
L'Union existe principalement dans la loi qui l'a créée. Une seule
révolution, un changement dans l'opinion publique peut la briser pour
jamais. La république a des racines plus profondes.
Ce qu'on entend par république aux États-Unis, c'est l'action lente et
tranquille de la société sur elle-même. C'est un état régulier fondé
réellement sur la volonté éclairée du peuple. C'est un gouvernement
conciliateur, où les résolutions se mûrissent longuement, se discutent
avec lenteur et s'exécutent avec maturité.
Les républicains, aux États-Unis, prisent les moeurs, respectent les
croyances, reconnaissent les droits. Ils professent cette opinion, qu'un
peuple doit être moral, religieux et modéré, en proportion qu'il est
libre. Ce qu'on appelle la république aux États-Unis, c'est le règne
tranquille de la majorité. La majorité, après qu'elle a eu le temps de
se reconnaître et de constater son existence, est la source commune des
pouvoirs. Mais la majorité elle-même n'est pas toute-puissante.
Au-dessus d'elle, dans le monde moral, se trouvent l'humanité, la
justice et la raison; dans le monde politique, les droits acquis. La
majorité reconnaît ces deux barrières, et s'il lui arrive de les
franchir, c'est qu'elle a des passions, comme chaque homme, et que,
semblable à eux, elle peut faire le mal en discernant le bien.
Mais nous avons fait en Europe d'étranges découvertes.
La république, suivant quelques uns d'entre nous, ce n'est pas le règne
de la majorité, comme on l'a cru jusqu'ici, c'est le règne de ceux qui
se portent forts pour la majorité. Ce n'est pas le peuple qui dirige
dans ces sortes de gouvernements, mais ceux qui savent le plus grand
bien du peuple: distinction heureuse, qui permet d'agir au nom des
nations sans les consulter, et de réclamer leur reconnaissance en les
foulant aux pieds. Le gouvernement républicain est, du reste, le seul
auquel il faille reconnaître le droit de tout faire, et qui puisse
mépriser ce qu'ont jusqu'à présent respecté les hommes, depuis les plus
hautes lois de la morale jusqu'aux règles vulgaires du sens commun.
On avait pensé, jusqu'à nous, que le despotisme était odieux, quelles
que fussent ses formes. Mais on a découvert de nos jours qu'il y avait
dans le monde des tyrannies légitimes et de saintes injustices, pourvu
qu'on les exerçât au nom du peuple.
Les idées que les Américains se sont faites de la république leur en
facilitent singulièrement l'usage et assurent sa durée. Chez eux, si la
pratique du gouvernement républicain est souvent mauvaise, du moins la
théorie est bonne, et le peuple finit toujours par y conformer ses
actes.
Il était impossible, dans l'origine, et il serait encore très difficile
d'établir en Amérique une administration centralisée. Les hommes sont
dispersés sur un trop grand espace et séparés par trop d'obstacles
naturels, pour qu'un seul puisse entreprendre de diriger les détails de
leur existence. L'Amérique est donc par excellence le pays du
gouvernement provincial et communal.
À cette cause, dont l'action se faisait également sentir sur tous les
Européens du Nouveau-Monde, les Anglo-Américains en ajoutèrent plusieurs
autres qui leur étaient particulières.
Lorsque les colonies de l'Amérique du Nord furent établies, la liberté
municipale avait déjà pénétré dans les lois ainsi que dans les moeurs
anglaises, et les émigrants anglais l'adoptèrent non seulement comme une
chose nécessaire, mais comme un bien dont ils connaissaient tout le
prix.
Nous avons vu, de plus, de quelle manière les colonies avaient été
fondées. Chaque province, et pour ainsi dire chaque district, fut
peuplé séparément par des hommes étrangers les uns aux autres, ou
associés dans des buts différents.
Les Anglais des États-Unis se sont donc trouvés, dès l'origine, divisés
en un grand nombre de petites sociétés distinctes qui ne se rattachaient
à aucun centre commun, et il a fallu que chacune de ces petites sociétés
s'occupât de ses propres affaires, puisqu'on n'apercevait nulle part une
autorité centrale qui dût naturellement et qui pût facilement y
pourvoir.
Ainsi la nature du pays, la manière même dont les colonies anglaises ont
été fondées, les habitudes des premiers émigrants, tout se réunissait
pour y développer à un degré extraordinaire les libertés communales et
provinciales.
Aux États-Unis, l'ensemble des institutions du pays est donc
essentiellement républicain; pour y détruire d'une façon durable les
lois qui fondent la république, il faudrait en quelque sorte abolir à la
fois toutes les lois.
Si, de nos jours, un parti entreprenait de fonder la monarchie aux
États-Unis, il serait dans une position encore plus difficile que celui
qui voudrait proclamer dès à présent la république en France. La royauté
ne trouverait point la législation préparée d'avance pour elle, et ce
serait bien réellement alors qu'on verrait une monarchie entourée
d'institutions républicaines.
Le principe monarchique pénétrerait aussi difficilement dans les moeurs
des Américains.
Aux États-Unis, le dogme de la souveraineté du peuple n'est point une
doctrine isolée qui ne tienne ni aux habitudes, ni à l'ensemble des
idées dominantes; on peut, au contraire, l'envisager comme le dernier
anneau d'une chaîne d'opinions qui enveloppe le monde anglo-américain
tout entier. La Providence a donné à chaque individu, quel qu'il soit,
le degré de raison nécessaire pour qu'il puisse se diriger lui-même dans
les choses qui l'intéressent exclusivement. Telle est la grande maxime
sur laquelle, aux États-Unis, repose la société civile et politique: le
père de famille en fait l'application à ses enfants, le maître à ses
serviteurs, la commune à ses administrés, la province aux communes,
l'État aux provinces, l'Union aux États. Étendue à l'ensemble de la
nation, elle devient le dogme de la souveraineté du peuple.
Ainsi, aux États-Unis, le principe générateur de la république est le
même qui règle la plupart des actions humaines. La république pénètre
donc, si je puis m'exprimer ainsi, dans les idées, dans les opinions et
dans toutes les habitudes des Américains en même temps qu'elle s'établit
dans leurs lois; et pour arriver à changer les lois, il faudrait qu'ils
en vinssent à se changer en quelque sorte tout entiers. Aux États-Unis,
la religion du plus grand nombre elle-même est républicaine; elle soumet
les vérités de l'autre monde à la raison individuelle, comme la
politique abandonne au bon sens de tous le soin des intérêts de
celui-ci, et elle consent que chaque homme prenne librement la voie qui
doit le conduire au ciel, de la même manière que la loi reconnaît à
chaque citoyen le droit de choisir son gouvernement.
Évidemment, il n'y a qu'une longue série de faits ayant tous la même
tendance, qui puisse substituer à cet ensemble de lois, d'opinions et de
moeurs, un ensemble de moeurs, d'opinions et de lois contraires.
Si les principes républicains doivent périr en Amérique, ils ne
succomberont qu'après un long travail social, fréquemment interrompu,
souvent repris; plusieurs fois ils sembleront renaître, et ne
disparaîtront sans retour que quand un peuple entièrement nouveau aura
pris la place de celui qui existe de nos jours. Or, rien ne saurait
faire présager une semblable révolution, aucun signe ne l'annonce.
Ce qui vous frappe le plus à votre arrivée aux États-Unis, c'est
l'espèce de mouvement tumultueux au sein duquel se trouve placée la
société politique. Les lois changent sans cesse, et au premier abord il
semble impossible qu'un peuple si peu sûr de ses volontés n'en arrive
pas bientôt à substituer à la forme actuelle de son gouvernement une
forme entièrement nouvelle. Ces craintes sont prématurées. Il y a, en
fait d'institutions politiques, deux espèces d'instabilités qu'il ne
faut pas confondre: l'une s'attache aux lois secondaires; celle-là peut
régner long-temps au sein d'une société bien assise; l'autre ébranle
sans cesse les bases mêmes de la constitution, et attaque les principes
générateurs des lois; celle-ci est toujours suivie de troubles et de
révolutions; la nation qui la souffre est dans un état violent et
transitoire. L'expérience fait connaître que ces deux espèces
d'instabilités législatives n'ont pas entre elles de lien nécessaire,
car on les a vues exister conjointement ou séparément suivant les temps
et les lieux. La première se rencontre aux États-Unis, mais non la
seconde. Les Américains changent fréquemment les lois, mais le fondement
de la constitution est respecté.
De nos jours, le principe républicain règne en Amérique comme le
principe monarchique dominait en France sous Louis XIV. Les Français
d'alors n'étaient pas seulement amis de la monarchie, mais encore ils
n'imaginaient pas qu'on pût rien mettre à la place; ils l'admettaient
ainsi qu'on admet le cours du soleil et les vicissitudes des saisons.
Chez eux le pouvoir royal n'avait pas plus d'avocats que d'adversaires.
C'est ainsi que la république existe en Amérique, sans combat, sans
opposition, sans preuve, par un accord tacite, une sorte de _consensus
universalis_.
Toutefois, je pense qu'en changeant aussi souvent qu'ils le font leurs
procédés administratifs, les habitants des États-Unis compromettent
l'avenir du gouvernement républicain.
Gênés sans cesse dans leurs projets par la versatilité continuelle de la
législation, il est à craindre que les hommes ne finissent par
considérer la république comme une façon incommode de vivre en société;
le mal résultant de l'instabilité des lois secondaires ferait alors
mettre en question l'existence des lois fondamentales, et amènerait
indirectement une révolution; mais cette époque est encore bien loin de
nous.