fassent la loi. On peut compter qu'elles ne prodigueront pas les impôts,
parce qu'il n'y a rien de si désastreux qu'une grosse taxe venant à
frapper une petite fortune.
Le gouvernement des classes moyennes me semble devoir être, parmi les
gouvernements libres, je ne dirai pas le plus éclairé, ni surtout le
plus généreux, mais le plus économique.
Je suppose maintenant que la dernière classe soit exclusivement chargée
de faire la loi; je vois bien des chances pour que les charges publiques
augmentent au lieu de décroître, et ceci pour deux raisons:
La plus grande partie de ceux qui votent alors la loi n'ayant aucune
propriété imposable, tout l'argent qu'on dépense dans l'intérêt de la
société semble ne pouvoir que leur profiter sans jamais leur nuire; et
ceux qui ont quelque peu de propriété trouvent aisément les moyens
d'asseoir l'impôt de manière qu'il ne frappe que sur les riches et ne
profite qu'aux pauvres, chose que les riches ne sauraient faire de leur
côté lorsqu'ils sont maîtres du gouvernement.
Les pays où les pauvres[8] seraient exclusivement chargés de faire la
loi ne pourraient donc espérer une grande économie dans les dépenses
publiques: ces dépenses seront toujours considérables, soit parce que
les impôts ne peuvent atteindre ceux qui les votent, soit parce qu'ils
sont assis de manière à ne pas les atteindre. En d'autres termes, le
gouvernement de la démocratie est le seul où celui qui vote l'impôt
puisse échapper à l'obligation de le payer.
[Note 8: On comprend bien que le mot pauvre a ici, comme dans
le reste du chapitre, un sens relatif et non une
signification absolue. Les pauvres d'Amérique, comparés à
ceux d'Europe, pourraient souvent paraître des riches: on a
pourtant raison de les nommer des pauvres, quand on les
oppose à ceux de leurs concitoyens qui sont plus riches
qu'eux.]
En vain objectera-t-on que l'intérêt bien entendu du peuple est de
ménager la fortune des riches, parce qu'il ne tarderait pas à se
ressentir de la gêne qu'il ferait naître. Mais l'intérêt des rois
n'est-il pas aussi de rendre leurs sujets heureux, et celui des nobles
de savoir ouvrir à propos leurs rangs? Si l'intérêt éloigné pouvait
prévaloir sur les passions et les besoins du moment, il n'y aurait
jamais eu de souverains tyranniques ni d'aristocratie exclusive.
L'on m'arrête encore en disant: Qui a jamais imaginé de charger les
pauvres de faire seuls la loi? Qui? Ceux qui ont établi le vote
universel. Est-ce la majorité ou la minorité qui fait la loi? La
majorité sans doute; et si je prouve que les pauvres composent toujours
la majorité, n'aurai-je pas raison d'ajouter que dans les pays où ils
sont appelés à voter, les pauvres font seuls la loi?
Or, il est certain que jusqu'ici, chez toutes les nations du monde, le
plus grand nombre a toujours été composé de ceux qui n'avaient pas de
propriété, ou de ceux dont la propriété était trop restreinte pour
qu'ils pussent vivre dans l'aisance sans travailler. Le vote universel
donne donc réellement le gouvernement de la société aux pauvres.
L'influence fâcheuse que peut quelquefois exercer le pouvoir populaire
sur les finances de l'État se fit bien voir dans certaines républiques
démocratiques de l'antiquité, où le trésor public s'épuisait à secourir
les citoyens indigents, ou à donner des jeux et des spectacles au
peuple.
Il est vrai de dire que le système représentatif était à peu près
inconnu à l'antiquité. De nos jours, les passions populaires se
produisent plus difficilement dans les affaires publiques; on peut
compter cependant qu'à la longue, le mandataire finira toujours par se
conformer à l'esprit de ses commettants et par faire prévaloir leurs
penchants aussi bien que leurs intérêts.
Les profusions de la démocratie sont, du reste, moins à craindre à
proportion que le peuple devient propriétaire, parce qu'alors, d'une
part, le peuple a moins besoin de l'argent des riches, et que, de
l'autre, il rencontre plus de difficultés à ne pas se frapper lui-même
en établissant l'impôt. Sous ce rapport, le vote universel serait moins
dangereux en France qu'en Angleterre, où presque toute la propriété
imposable est réunie en quelques mains. L'Amérique, où la grande
majorité des citoyens possède, se trouve dans une situation plus
favorable que la France.
Il est d'autres causes encore qui peuvent élever la somme des dépenses
publiques dans les démocraties.
Lorsque l'aristocratie gouverne, les hommes qui conduisent les affaires
de l'État échappent par leur position même à tous les besoins; contents
de leur sort, ils demandent surtout à la société de la puissance et de
la gloire; et, placés au-dessus de la foule obscure des citoyens, ils
n'aperçoivent pas toujours clairement comment le bien-être général doit
concourir à leur propre grandeur. Ce n'est pas qu'ils voient sans pitié
les souffrances du pauvre; mais ils ne sauraient ressentir ses misères
comme s'ils les partageaient eux-mêmes; pourvu que le peuple semble
s'accommoder de sa fortune, ils se tiennent donc pour satisfaits, et
n'attendent rien de plus du gouvernement. L'aristocratie songe à
maintenir plus qu'à perfectionner.
Quand, au contraire, la puissance publique est entre les mains du
peuple, le souverain cherche partout le mieux, parce qu'il se sent mal.
L'esprit d'amélioration s'étend alors à mille objets divers; il descend
à des détails infinis, et surtout il s'applique à des espèces
d'améliorations qu'on ne saurait obtenir qu'en payant; car il s'agit de
rendre meilleure la condition du pauvre qui ne peut s'aider lui-même.
Il existe de plus dans les sociétés démocratiques une agitation sans but
précis; il y règne une sorte de fièvre permanente qui se tourne en
innovation de tout genre, et les innovations sont presque toujours
coûteuses.
Dans les monarchies et dans les aristocraties, les ambitieux flattent le
goût naturel qui porte le souverain vers la renommée et vers le pouvoir,
et le poussent souvent ainsi à de grandes dépenses.
Dans les démocraties, où le souverain est nécessiteux, on ne peut guère
acquérir sa bienveillance qu'en accroissant son bien-être; ce qui ne
peut presque jamais se faire qu'avec de l'argent.
De plus, quand le peuple commence lui-même à réfléchir sur sa position,
il lui naît une foule de besoins qu'il n'avait pas ressentis d'abord, et
qu'on ne peut satisfaire qu'en recourant aux ressources de l'État. De là
vient qu'en général les charges publiques semblent s'accroître avec la
civilisation, et qu'on voit les impôts s'élever à mesure que les
lumières s'étendent.
Il est enfin une dernière cause qui rend souvent le gouvernement
démocratique plus cher qu'un autre. Quelquefois la démocratie veut
mettre de l'économie dans ses dépenses, mais elle ne peut y parvenir,
parce qu'elle n'a pas l'art d'être économe.
Comme elle change fréquemment de vues et plus fréquemment encore
d'agents, il arrive que ses entreprises sont mal conduites, ou restent
inachevées: dans le premier cas, l'État fait des dépenses
disproportionnées à la grandeur du but qu'il veut atteindre; dans le
second, il fait des dépenses improductives.
DES INSTINCTS DE LA DÉMOCRATIE AMÉRICAINE DANS LA FIXATION DU TRAITEMENT
DES FONCTIONNAIRES.
Dans les démocraties, ceux qui instituent les grands traitements
n'ont pas de chance d'en profiter. -- Tendance de la démocratie
américaine à élever le traitement des fonctionnaires secondaires
et à baisser celui des principaux. -- Pourquoi il en est
ainsi. -- Tableau comparatif du traitement des fonctionnaires
publics aux États-Unis et en France.
Il y a une grande raison qui porte, en général, les démocraties à
économiser sur les traitements des fonctionnaires publics.
Dans les démocraties, ceux qui instituent les traitements étant en très
grand nombre, ont très peu de chances d'arriver jamais à les toucher.
Dans les aristocraties, au contraire, ceux qui instituent les grands
traitements ont presque toujours le vague espoir d'en profiter. Ce sont
des capitaux qu'ils se créent pour eux-mêmes, ou tout au moins des
ressources qu'ils préparent à leurs enfants.
Il faut avouer pourtant que la démocratie ne se montre très
parcimonieuse qu'envers ses principaux agents.
En Amérique, les fonctionnaires d'un ordre secondaire sont plus payés
qu'ailleurs, mais les hauts fonctionnaires le sont beaucoup moins.
Ces effets contraires sont produits par la même cause; le peuple, dans
les deux cas, fixe le salaire des fonctionnaires publics; il pense à ses
propres besoins, et cette comparaison l'éclaire. Comme il vit lui-même
dans une grande aisance, il lui semble naturel que ceux dont il se sert
la partagent[9]. Mais quand il en arrive à fixer le sort des grands
officiers de l'État, sa règle lui échappe, et il ne procède plus qu'au
hasard.
[Note 9: L'aisance dans laquelle vivent les fonctionnaires
secondaires aux États-Unis tient encore à une autre cause;
celle-ci est étrangère aux instincts généraux de la
démocratie: toute espèce de carrière privée est fort
productive; l'État ne trouverait pas de fonctionnaires
secondaires s'il ne consentait à les bien payer. Il est donc
dans la position d'une entreprise commerciale, obligée, quels
que soient ses goûts économiques, de soutenir une concurrence
onéreuse.]
Le pauvre ne se fait pas une idée distincte des besoins que peuvent
ressentir les classes supérieures de la société. Ce qui paraîtrait une
somme modique à un riche, lui paraît une somme prodigieuse, à lui qui se
contente du nécessaire; et il estime que le gouverneur de l'État, pourvu
de ses deux mille écus, doit encore se trouver heureux et exciter
l'envie[10].
[Note 10: L'État de l'Ohio, qui compte un million
d'habitants, ne donne au gouverneur que 1,200 dollars de
salaire ou 6,504 francs.]
Que si vous entreprenez de lui faire entendre que le représentant d'une
grande nation doit paraître avec une certaine splendeur aux yeux des
étrangers, il vous comprendra tout d'abord; mais lorsque, venant à
penser à sa simple demeure et aux modestes fruits de son pénible
labeur, il songera à tout ce qu'il pourrait exécuter lui-même avec ce
même salaire que vous jugez insuffisant, il se trouvera surpris et comme
effrayé à la vue de tant de richesses.
Ajoutez à cela que le fonctionnaire secondaire est presque au niveau du
peuple, tandis que l'autre le domine. Le premier peut donc encore
exciter son intérêt; mais l'autre commence à faire naître son envie.
Ceci se voit bien clairement aux États-Unis, où les salaires semblent en
quelque sorte décroître à mesure que le pouvoir des fonctionnaires est
plus grand[11].
[Note 11: Pour rendre cette vérité sensible aux yeux, il
suffit d'examiner les traitements de quelques uns des agents
du gouvernement fédéral. J'ai cru devoir placer en regard le
salaire attaché en France aux fonctions analogues, afin que
la comparaison achève d'éclairer le lecteur.
ÉTATS-UNIS.
MINISTÈRE DES FINANCES (treasury department).
fr.
L'huissier (messager) 3,734
Le commis le moins payé 5,420
Le commis le plus payé 8,672
Le secrétaire-général (chief clerk) 10,840
Le ministre (secretary of state) 32,520
Le chef du gouvernement (le président) 135,000
FRANCE.
MINISTÈRE DES FINANCES.
Huissier du ministre 1,500
Le commis le moins payé 1,000 à 1,800
Le commis le plus payé 3,200 à 3,600
Le secrétaire-général 20,000
Le ministre 80,000
Le chef du gouvernement (le roi) 12,000,000
J'ai peut-être eu tort de prendre la France pour point de
comparaison. En France, où les instincts démocratiques
pénètrent tous les jours davantage dans le gouvernement, on
aperçoit déjà une forte tendance qui porte les Chambres à
élever les petits traitements et surtout à abaisser les
grands. Ainsi le ministre de finances qui, en 1834, reçoit
80,000 fr., en recevait 160,000 sous l'Empire; les directeurs
généraux des finances, qui en reçoivent 20,000, en recevaient
alors 50,000.]
Sous l'empire de l'aristocratie, il arrive au contraire que les hauts
fonctionnaires reçoivent de très grands émoluments, tandis que les
petits ont souvent à peine de quoi vivre. Il est facile de trouver la
raison de ce fait dans des causes analogues à celles que nous avons
indiquées plus haut.
Si la démocratie ne conçoit pas les plaisirs du riche ou les envie, de
son côté l'aristocratie ne comprend point les misères du pauvre, ou
plutôt elle les ignore. Le pauvre n'est point, à proprement parler, le
semblable du riche; c'est un être d'une autre espèce. L'aristocratie
s'inquiète donc assez peu du sort de ses agents inférieurs. Elle ne
hausse leurs salaires que quand ils refusent de la servir à trop bas
prix.
C'est la tendance parcimonieuse de la démocratie envers les principaux
fonctionnaires qui lui a fait attribuer de grands penchants économiques
qu'elle n'a pas.
Il est vrai que la démocratie donne à peine de quoi vivre honnêtement à
ceux qui la gouvernent, mais elle dépense des sommes énormes pour
secourir les besoins ou faciliter les jouissances du peuple[12]. Voilà
un emploi meilleur du produit de l'impôt, non une économie.
[Note 12: Voyez entre autres, dans les budgets américains, ce
qu'il en coûte pour l'entretien des indigents et pour
l'instruction gratuite.
En 1831, on a dépensé dans l'État de New-York, pour le
soutien des indigents, la somme de 1,290,000 francs. Et la
somme consacrée à l'instruction publique est estimée s'élever
à 5,420,000 francs au moins. (_William's New-York annal
register_, 1832, p. 205 et 243.)
L'État de New-York n'avait en 1830 que 1,900,000 habitants,
ce qui ne forme pas le double de la population du département
du Nord.]
En général, la démocratie donne peu aux gouvernants et beaucoup aux
gouvernés. Le contraire se voit dans les aristocraties, où l'argent de
l'État profite surtout à la classe qui mène les affaires.
DIFFICULTÉ DE DISCERNER LES CAUSES QUI PORTENT LE GOUVERNEMENT AMÉRICAIN
À L'ÉCONOMIE.
Celui qui recherche dans les faits l'influence réelle qu'exercent les
lois sur le sort de l'humanité, est exposé à de grandes méprises, car il
n'y a rien de si difficile à apprécier qu'un fait.
Un peuple est naturellement léger et enthousiaste; un autre réfléchi et
calculateur. Ceci tient à sa constitution physique elle-même ou à des
causes éloignées que j'ignore.
On voit des peuples qui aiment la représentation, le bruit et la joie,
et qui ne regrettent pas un million dépensé en fumée. On en voit
d'autres qui ne prisent que les plaisirs solitaires et qui semblent
honteux de paraître contents.
Dans certains pays, on attache un grand prix à la beauté des édifices.
Dans certains autres, on ne met aucune valeur aux objets d'art, et l'on
méprise ce qui ne rapporte rien. Il en est enfin où l'on aime la
renommée, et d'autres où l'on place avant tout l'argent.
Indépendamment des lois, toutes ces causes influent d'une manière très
puissante sur la conduite des finances de l'État.
S'il n'est jamais arrivé aux Américains de dépenser l'argent du peuple
en fêtes publiques, ce n'est point seulement parce que, chez eux, le
peuple vote l'impôt, c'est parce que le peuple n'aime pas à se réjouir.
S'ils repoussent les ornements de leur architecture et ne prisent que
les avantages matériels et positifs, ce n'est pas seulement parce qu'ils
forment une nation démocratique, c'est aussi parce qu'ils sont un peuple
commerçant.
Les habitudes de la vie privée se sont continuées dans la vie publique;
et il faut bien distinguer chez eux les économies qui dépendent des
institutions, de celles qui découlent des habitudes et des moeurs.
PEUT-ON COMPARER LES DÉPENSES PUBLIQUES DES ÉTATS-UNIS À CELLES DE
FRANCE?
Deux points à établir pour apprécier l'étendue des charges
publiques: la richesse nationale et l'impôt. -- On ne connaît pas
exactement la fortune et les charges de la France. -- Pourquoi on
ne peut espérer de connaître la fortune et les charges de
l'Union. -- Recherches de l'auteur pour apprendre le montant des
impôts dans la Pensylvanie. -- Signes généraux auxquels on peut
reconnaître l'étendue des charges d'un peuple. -- Résultat de cet
examen pour l'Union.
On s'est beaucoup occupé dans ces derniers temps à comparer les dépenses
publiques des États-Unis aux nôtres. Tous ces travaux ont été sans
résultats, et peu de mots suffiront, je crois, pour prouver qu'ils
devaient l'être.
Afin de pouvoir apprécier l'étendue des charges publiques chez un
peuple, deux opérations sont nécessaires: il faut d'abord apprendre
quelle est la richesse de ce peuple, et ensuite quelle portion de cette
richesse il consacre aux dépenses de l'État. Celui qui rechercherait le
montant des taxes, sans montrer l'étendue des ressources qui doivent y
pourvoir, se livrerait à un travail improductif; car ce n'est pas la
dépense, mais le rapport de la dépense au revenu qu'il est intéressant
de connaître.
Le même impôt que supporte aisément un contribuable riche, achèvera de
réduire un pauvre à la misère.
La richesse des peuples se compose de plusieurs éléments: les fonds
immobiliers forment le premier, les biens mobiliers constituent le
second.
Il est difficile de connaître l'étendue des terres cultivables que
possède une nation, et leur valeur naturelle ou acquise. Il est plus
difficile encore d'estimer tous les biens mobiliers dont un peuple
dispose. Ceux-là échappent, par leur diversité et par leur nombre, à
presque tous les efforts de l'analyse.
Aussi voyons-nous que les nations les plus anciennement civilisées de
l'Europe, celles même chez lesquelles l'administration est centralisée,
n'ont point établi jusqu'à présent d'une manière précise l'état de leur
fortune.
En Amérique, on n'a pas même conçu l'idée de le tenter. Et comment
pourrait-on se flatter d'y réussir dans ce pays nouveau où la société
n'a pas encore pris une assiette tranquille et définitive, où le
gouvernement national ne trouve pas à sa disposition, comme le nôtre,
une multitude d'agents dont il puisse commander et diriger simultanément
les efforts; où la statistique enfin n'est point cultivée, parce qu'il
ne s'y rencontre personne qui ait la faculté de réunir des documents ou
le temps de les parcourir?
Ainsi donc les éléments constitutifs de nos calculs ne sauraient être
obtenus. Nous ignorons la fortune comparative de la France et de
l'Union. La richesse de l'une n'est pas encore connue, et les moyens
d'établir celle de l'autre n'existent point.
Mais je veux bien consentir, pour un moment, à écarter ce terme
nécessaire de la comparaison; je renonce à savoir quel est le rapport de
l'impôt au revenu, et je me borne à vouloir établir quel est l'impôt.
Le lecteur va reconnaître qu'en rétrécissant le cercle de mes recherches
je n'ai pas rendu ma tâche plus aisée.
Je ne doute point que l'administration centrale de France, aidée de tous
les fonctionnaires dont elle dispose, ne parvînt à découvrir exactement
le montant des taxes directes ou indirectes qui pèsent sur les citoyens.
Mais ces travaux, qu'un particulier ne peut entreprendre, le
gouvernement français lui-même ne les a point encore achevés, ou du
moins il n'a pas fait connaître leurs résultats. Nous savons quelles
sont les charges de l'État; le total des dépenses départementales nous
est connu; nous ignorons ce qui se passe dans les communes: nul ne
saurait donc dire, quant à présent, à quelle somme s'élèvent les
dépenses publiques en France.
Si je retourne maintenant à l'Amérique, j'aperçois les difficultés qui
deviennent plus nombreuses et plus insurmontables. L'Union me fait
connaître avec exactitude quel est le montant de ses charges; je puis me
procurer les budgets particuliers des vingt-quatre États dont elle se
compose; mais qui m'apprendra ce que dépensent les citoyens pour
l'administration du comté et de la commune[13]?
[Note 13: Les Américains, comme on le voit, ont quatre
espèces de budgets: l'Union a le sien; les États, les comtés
et les communes ont également le leur. Pendant mon séjour en
Amérique, j'ai fait de grandes recherches pour connaître le
montant des dépenses publiques dans les communes et dans les
comtés des principaux États de l'Union. J'ai pu facilement
obtenir le budget des plus grandes communes, mais il m'a été
impossible de me procurer celui des petites. Je ne puis donc
me former aucune idée exacte des dépenses communales. Pour ce
qui concerne les dépenses des comtés, je possède quelques
documents qui, bien qu'incomplets, sont peut-être de nature à
mériter la curiosité du lecteur. Je dois à l'obligeance de M.
Richard, ancien maire de Philadelphie, les budgets de treize
comtés de la Pensylvanie pour l'année 1830. Ce sont ceux de
Libanon, Centre, Franklin, Lafayette, Montgommery, La
Luzerne, Dauphin, Buttler, Alléghany, Colombia,
Northumberland, Northampton, Philadelphie. Il s'y trouvait,
en 1830, 495,207 habitants. Si l'on jette les yeux sur une
carte de la Pensylvanie, on verra que ces treize comtés sont
dispersés dans toutes les directions et soumis à toutes les
causes générales qui peuvent influer sur l'état du pays; de
telle sorte qu'il serait impossible de dire pourquoi ils ne
fourniraient pas une idée exacte de l'état financier des
comtés de la Pensylvanie. Or, ces mêmes comtés ont dépensé
pendant l'année 1830, 1,800,221 francs, ce qui donne 3 fr. 64
cent, par habitant. J'ai calculé que chacun de ces mêmes
habitants, durant l'année 1830, avait consacré aux besoins de
l'Union fédérale 12 fr. 70 cent., et 3 fr. 80 cent. à ceux de
la Pensylvanie; d'où il résulte que dans l'année 1830 ces
mêmes citoyens ont donné à la société, pour subvenir à toutes
les dépenses publiques (excepté les dépenses communales), la
somme de 20 fr. 14 cent. Ce résultat est doublement
incomplet, comme on le voit, puisqu'il ne s'applique qu'à une
seule année et à une partie des charges publiques; mais il a
le mérite d'être certain.]
L'autorité fédérale ne peut s'étendre jusqu'à obliger les gouvernements
provinciaux à nous éclairer sur ce point; et ces gouvernements
voulussent-ils eux-mêmes nous prêter simultanément leur concours, je
doute qu'ils fussent en état de nous satisfaire. Indépendamment de la
difficulté naturelle de l'entreprise, l'organisation politique du pays
s'opposerait encore au succès de leurs efforts. Les magistrats de la
commune et du comté ne sont point nommés par les administrateurs de
l'État, et ne dépendent point de ceux-ci. Il est donc permis de croire
que si l'État voulait obtenir les renseignements qui nous sont
nécessaires, il rencontrerait de grands obstacles dans la négligence des
fonctionnaires inférieurs dont il serait obligé de se servir[14].
[Note 14: Ceux qui ont voulu établir un parallèle entre les
dépenses des Américains et les nôtres ont bien senti qu'il
était impossible de comparer le total des dépenses publiques
de la France au total des dépenses publiques de l'Union; mais
ils ont cherché à comparer entre elles des portions détachées
de ces dépenses. Il est facile de prouver que cette seconde
manière d'opérer n'est pas moins défectueuse que la première.