réussissent cependant à corriger en partie ces instincts dangereux de la
démocratie.
Lorsque vous entrez dans la salle des représentants à Washington, vous
vous sentez frappé de l'aspect vulgaire de cette grande assemblée.
L'oeil cherche souvent en vain dans son sein un homme célèbre. Presque
tous ses membres sont des personnages obscurs, dont le nom ne fournit
aucune image à la pensée. Ce sont, pour la plupart, des avocats de
village, des commerçants, ou même des hommes appartenant aux dernières
classes. Dans un pays où l'instruction est presque universellement
répandue, on dit que les représentants du peuple ne savent pas toujours
correctement écrire.
À deux pas de là s'ouvre la salle du sénat, dont l'étroite enceinte
renferme une grande partie des célébrités de l'Amérique. À peine y
aperçoit-on un seul homme qui ne rappelle l'idée d'une illustration
récente. Ce sont d'éloquents avocats, des généraux distingués, d'habiles
magistrats, ou des hommes d'État connus. Toutes les paroles qui
s'échappent de cette assemblée feraient honneur aux plus grands débats
parlementaires d'Europe.
D'où vient ce bizarre contraste? Pourquoi l'élite de la nation se
trouve-t-elle dans cette salle plutôt que dans cette autre? Pourquoi la
première assemblée réunit-elle tant d'éléments vulgaires, lorsque la
seconde semble avoir le monopole des talents et des lumières? L'une et
l'autre cependant émanent du peuple, l'une et l'autre sont le produit du
suffrage universel, et nulle voix, jusqu'à présent, ne s'est élevée en
Amérique pour soutenir que le sénat fût ennemi des intérêts populaires.
D'où vient donc une si énorme différence? Je ne vois qu'un seul fait qui
l'explique: l'élection qui produit la chambre des représentants est
directe; celle dont le sénat émane est soumise à deux degrés.
L'universalité des citoyens nomme la législature de chaque État, et la
constitution fédérale, transformant à leur tour chacune de ces
législatures en corps électoraux, y puise les membres du sénat. Les
sénateurs expriment donc, quoique indirectement, le résultat du vote
universel; car la législature, qui nomme les sénateurs, n'est point un
corps aristocratique ou privilégié qui tire son droit électoral de
lui-même; elle dépend essentiellement de l'universalité des citoyens;
elle est en général élue par eux tous les ans, et ils peuvent toujours
diriger ses choix en la composant de membres nouveaux. Mais il suffit
que la volonté populaire passe à travers cette assemblée choisie pour
s'y élaborer en quelque sorte, et en sortir revêtue de formes plus
nobles et plus belles. Les hommes ainsi élus représentent donc toujours
exactement la majorité de la nation qui gouverne; mais ils ne
représentent que les pensées élevées qui ont cours au milieu d'elle, les
instincts généreux qui l'animent, et non les petites passions qui
souvent l'agitent et les vices qui la déshonorent.
Il est facile d'apercevoir dans l'avenir un moment où les républiques
américaines seront forcées de multiplier les deux degrés dans leur
système électoral, sous peine de se perdre misérablement parmi les
écueils de la démocratie.
Je ne ferai pas difficulté de l'avouer; je vois dans le double degré
électoral le seul moyen de mettre l'usage de la liberté politique à la
portée de toutes les classes du peuple. Ceux qui espèrent faire de ce
moyen l'arme exclusive d'un parti, et ceux qui le craignent, me
paraissent tomber dans une égale erreur.
INFLUENCE QU'A EXERCÉE LA DÉMOCRATIE AMÉRICAINE SUR LES LOIS
ÉLECTORALES.
La rareté des élections expose l'État à de grandes crises. -- Leur
fréquence l'entretient dans une agitation fébrile. -- Les
Américains ont choisi le second de ces deux maux. -- Versatilité de
la loi. -- Opinion de Hamilton, de Madisson et de Jefferson sur ce
sujet.
Quand l'élection ne revient qu'à de longs intervalles, à chaque élection
l'État court risque d'un bouleversement.
Les partis font alors de prodigieux efforts pour se saisir d'une fortune
qui passe si rarement à leur portée; et le mal étant presque sans remède
pour les candidats qui échouent, il faut tout craindre de leur ambition
poussée au désespoir. Si, au contraire, la lutte légale doit bientôt se
renouveler, les vaincus patientent.
Lorsque les élections se succèdent rapidement, leur fréquence entretient
dans la société un mouvement fébrile, et maintient les affaires
publiques dans un état de versatilité continuelle.
Ainsi, d'un côté, il y a pour l'État chance de malaise; de l'autre,
chance de révolution; le premier système nuit à la bonté du
gouvernement, le second menace son existence.
Les Américains ont mieux aimé s'exposer au premier mal qu'au second. En
cela, ils se sont dirigés par instinct bien plus que par raisonnement,
la démocratie poussant le goût de la variété jusqu'à la passion. Il en
résulte une mutabilité singulière dans la législation.
Beaucoup d'Américains considèrent l'instabilité de leurs lois comme la
conséquence nécessaire d'un système dont les effets généraux sont
utiles. Mais il n'est personne, je crois, aux États-Unis, qui prétende
nier que cette instabilité existe ou qui ne la regarde pas comme un
grand mal.
Hamilton, après avoir démontré l'utilité d'un pouvoir qui pût empêcher
ou du moins retarder la promulgation des mauvaises lois, ajoute: «On me
répondra peut-être que le pouvoir de prévenir de mauvaises lois implique
le pouvoir de prévenir les bonnes. Cette objection ne saurait satisfaire
ceux qui ont été à même d'examiner tous les maux qui découlent pour nous
de l'inconstance et de la mutabilité de la loi. L'instabilité
législative est la plus grande tache qu'on puisse signaler dans nos
institutions.» _Form the greatest blemish in the character and genius of
our government._ (Federalist., n. 73.)
«La facilité qu'on trouve à changer les lois, dit Madisson, et l'excès
qu'on peut faire du pouvoir législatif, me paraissent les maladies les
plus dangereuses auxquelles notre gouvernement soit exposé.»
(_Federalist._, n. 62.)
Jefferson lui-même, le plus grand démocrate qui soit encore sorti du
sein de la démocratie américaine, a signalé les mêmes périls.
«L'instabilité de nos lois est réellement un inconvénient très grave,
dit-il. Je pense que nous aurions dû y pourvoir en décidant qu'il y
aurait toujours un intervalle d'une année entre la présentation d'une
loi et le vote définitif. Elle serait ensuite discutée et votée, sans
qu'on pût y changer un mot, et si les circonstances semblaient exiger
une plus prompte résolution, la proposition ne pourrait être adoptée à
la simple majorité, mais à la majorité des deux tiers de l'une et de
l'autre chambre[3].»
[Note 3: Lettre à Madisson, du 20 décembre 1787, traduction
de M. Conseil.]
DES FONCTIONNAIRES PUBLICS SOUS L'EMPIRE DE LA DÉMOCRATIE AMÉRICAINE.
Simplicité des fonctionnaires américains. -- Absence de
costume. -- Tous les fonctionnaires sont payés. -- Conséquences
politiques de ce fait. -- En Amérique il n'y a pas de carrière
publique. -- Ce qui en résulte.
Les fonctionnaires publics, aux États-Unis, restent confondus au milieu
de la foule des citoyens; ils n'ont ni palais, ni gardes, ni costumes
d'apparat. Cette simplicité des gouvernants ne tient pas seulement à un
tour particulier de l'esprit américain, mais aux principes fondamentaux
de la société.
Aux yeux de la démocratie, le gouvernement n'est pas un bien, c'est un
mal nécessaire. Il faut accorder aux fonctionnaires un certain pouvoir;
car, sans ce pouvoir, à quoi serviraient-ils? mais les apparences
extérieures du pouvoir ne sont point indispensables à la marche des
affaires; elles blessent inutilement la vue du public.
Les fonctionnaires eux-mêmes sentent parfaitement qu'ils n'ont obtenu le
droit de se placer au-dessus des autres par leur puissance, que sous la
condition de descendre au niveau de tous par leurs manières.
Je ne saurais rien imaginer de plus uni dans ses façons d'agir, de plus
accessible à tous, de plus attentif aux demandes, et de plus civil dans
ses réponses, qu'un homme public aux États-Unis.
J'aime cette allure naturelle du gouvernement de la démocratie; dans
cette force intérieure qui s'attache à la fonction plus qu'au
fonctionnaire, à l'homme plus qu'aux signes extérieurs de la puissance,
j'aperçois quelque chose de viril que j'admire.
Quant à l'influence que peuvent exercer les costumes, je crois qu'on
s'exagère beaucoup l'importance qu'ils doivent avoir dans un siècle
comme le nôtre. Je n'ai point remarqué qu'en Amérique le fonctionnaire,
dans l'exercice de son pouvoir, fût accueilli avec moins d'égards et de
respects, pour être réduit à son seul mérite.
D'une autre part, je doute fort qu'un vêtement particulier porte les
hommes publics à se respecter eux-mêmes, quand ils ne sont pas
naturellement disposés à le faire; car je ne saurais croire qu'ils aient
plus d'égard pour leur habit que pour leur personne.
Quand je vois, parmi nous, certains magistrats brusquer les parties ou
leur adresser des bons mots, lever les épaules aux moyens de la défense,
et sourire avec complaisance à l'énumération des charges, je voudrais
qu'on essayât de leur ôter leur robe, afin de découvrir si, se trouvant
vêtus comme les simples citoyens, cela ne les rappellerait pas à la
dignité naturelle de l'espèce humaine.
Aucun des fonctionnaires publics des États-Unis n'a de costume, mais
tous reçoivent un salaire.
Ceci découle, plus naturellement encore que ce qui précède, des
principes démocratiques. Une démocratie peut environner de pompe ses
magistrats et les couvrir de soie et d'or sans attaquer directement le
principe de son existence. De pareils priviléges sont passagers; ils
tiennent à la place, et non à l'homme. Mais établir des fonctions
gratuites, c'est créer une classe de fonctionnaires riches et
indépendants, c'est former le noyau d'une aristocratie. Si le peuple
conserve encore le droit du choix, l'exercice de ce droit a donc des
bornes nécessaires.
Quand on voit une république démocratique rendre gratuites les fonctions
rétribuées, je crois qu'on peut en conclure qu'elle marche vers la
monarchie. Et quand une monarchie commence à rétribuer les fonctions
gratuites, c'est la marque assurée qu'on s'avance vers un état
despotique ou vers un état républicain.
La substitution des fonctions salariées aux fonctions gratuites me
semble donc à elle toute seule constituer une véritable révolution.
Je regarde comme un des signes les plus visibles de l'empire absolu
qu'exerce la démocratie en Amérique, l'absence complète des fonctions
gratuites. Les services rendus au public, quels qu'ils soient, s'y
paient: aussi chacun a-t-il, non pas seulement le droit, mais la
possibilité de les rendre.
Si, dans les États démocratiques, tous les citoyens peuvent obtenir les
emplois, tous ne sont pas tentés de les briguer. Ce ne sont pas les
conditions de la candidature, mais le nombre et la capacité des
candidats, qui souvent y limitent le choix des électeurs.
Chez les peuples où le principe de l'élection s'étend à tout, il n'y a
pas, à proprement parler, de carrière publique. Les hommes n'arrivent en
quelque sorte aux fonctions que par hasard, et ils n'ont aucune
assurance de s'y maintenir. Cela est vrai surtout lorsque les élections
sont annuelles. Il en résulte que, dans les temps de calme, les
fonctions publiques offrent peu d'appât à l'ambition. Aux États-Unis, ce
sont les gens modérés dans leurs désirs qui s'engagent au milieu des
détours de la politique. Les grands talents et les grandes passions
s'écartent en général du pouvoir, afin de poursuivre la richesse; et il
arrive souvent qu'on ne se charge de diriger la fortune de l'État que
quand on se sent peu capable de conduire ses propres affaires.
C'est à ces causes autant qu'aux mauvais choix de la démocratie qu'il
faut attribuer le grand nombre d'hommes vulgaires qui occupent les
fonctions publiques. Aux États-Unis, je ne sais si le peuple choisirait
les hommes supérieurs qui brigueraient ses suffrages, mais il est
certain que ceux-ci ne les briguent pas.
DE L'ARBITRAIRE DES MAGISTRATS[4] SOUS L'EMPIRE DE LA DÉMOCRATIE
AMÉRICAINE.
[Note 4: J'entends ici le mot _magistrats_ dans son acception
la plus étendue: je l'applique à tous ceux qui sont chargés
de faire exécuter les lois.]
Pourquoi l'arbitraire des magistrats est plus grand sous les
monarchies absolues et dans les républiques démocratiques que
dans les monarchies tempérées. -- Arbitraire des magistrats dans la
Nouvelle-Angleterre.
Il y a deux espèces de gouvernements sous lesquels il se mêle beaucoup
d'arbitraire à l'action des magistrats; il en est ainsi sous le
gouvernement absolu d'un seul et sous le gouvernement de la démocratie.
Ce même effet provient de causes presque analogues.
Dans les États despotiques, le sort de personne n'est assuré, pas plus
celui des fonctionnaires publics que celui des simples particuliers. Le
souverain, tenant toujours dans sa main la vie, la fortune, et
quelquefois l'honneur des hommes qu'il emploie, pense n'avoir rien à
craindre d'eux, et il leur laisse une grande liberté d'action, parce
qu'il se croit assuré qu'ils n'en abuseront jamais contre lui.
Dans les États despotiques, le souverain est si amoureux de son pouvoir,
qu'il craint la gêne de ses propres règles; et il aime à voir ses agents
aller à peu près au hasard, afin d'être sûr de ne jamais rencontrer en
eux une tendance contraire à ses désirs.
Dans les démocraties, la majorité pouvant chaque année enlever le
pouvoir des mains auxquelles elle l'a confié, ne craint point non plus
qu'on en abuse contre elle. Maîtresse de faire connaître à chaque
instant ses volontés aux gouvernants, elle aime mieux les abandonner à
leurs propres efforts que de les enchaîner à une règle invariable, qui,
en les bornant, la bornerait en quelque sorte elle-même.
On découvre même, en y regardant de près, que, sous l'empire de la
démocratie, l'arbitraire du magistrat doit être plus grand encore que
dans les États despotiques.
Dans ces États, le souverain peut punir en un moment toutes les fautes
qu'il aperçoit; mais il ne saurait se flatter d'apercevoir toutes les
fautes qu'il devrait punir. Dans les démocraties, au contraire, le
souverain, en même temps qu'il est tout-puissant, est partout à la fois;
aussi voit on que les fonctionnaires américains sont bien plus libres
dans le cercle d'action que la loi leur trace qu'aucun fonctionnaire
d'Europe. Souvent on se borne à leur montrer le but vers lequel ils
doivent tendre, les laissant maîtres de choisir les moyens.
Dans la Nouvelle-Angleterre, par exemple, on s'en rapporte aux
_select-men_ de chaque commune du soin de former la liste du jury; la
seule règle qu'on leur trace est celle-ci: ils doivent choisir les jurés
parmi les citoyens qui jouissent des droits électoraux et qui ont une
bonne réputation[5].
[Note 5: Voyez loi du 27 février 1813. Collection générale
des lois du Massachusetts, vol. 2, p. 331. On doit dire
qu'ensuite les jurés sont tirés au sort sur les listes.]
En France, nous croirions la vie et la liberté des hommes en péril, si
nous confiions à un fonctionnaire, quel qu'il fût, l'exercice d'un droit
aussi redoutable.
Dans la Nouvelle-Angleterre, ces mêmes magistrats peuvent faire
afficher dans les cabarets le nom des ivrognes, et empêcher sous peine
d'amende les habitants de leur fournir du vin[6].
[Note 6: Loi du 28 février 1787. Voyez Collection générale
des lois du Massachusetts, vol. 1, p. 302.
Voici le texte:
«Les _select-men_ de chaque commune feront afficher dans les
boutiques des cabaretiers, aubergistes et détaillants, une
liste des personnes réputées ivrognes, joueurs, et qui ont
l'habitude de perdre leur temps et leur fortune dans ces
maisons; et le maître desdites maisons qui, après cet
avertissement, aura souffert que lesdites personnes boivent
et jouent dans sa demeure, ou leur aura vendu des liqueurs
spiritueuses, sera condamné à l'amende.»]
Un pareil pouvoir censorial révolterait le peuple dans la monarchie la
plus absolue; ici, pourtant, on s'y soumet sans peine.
Nul part la loi n'a laissé une plus grande part à l'arbitraire que dans
les républiques démocratiques, parce que l'arbitraire n'y paraît point à
craindre. On peut même dire que le magistrat y devient plus libre, à
mesure que le droit électoral descend plus bas et que le temps de la
magistrature est plus limité.
De là vient qu'il est si difficile de faire passer une république
démocratique à l'état de monarchie. Le magistrat, en cessant d'être
électif, y garde d'ordinaire les droits et y conserve les usages du
magistrat élu. On arrive alors au despotisme.
Ce n'est que dans les monarchies tempérées que la loi, en même temps
qu'elle trace un cercle d'action autour des fonctionnaires publics,
prend encore le soin de les y guider à chaque pas. La cause de ce fait
est facile à dire.
Dans les monarchies tempérées, le pouvoir se trouve divisé entre le
peuple et le prince. L'un et l'autre ont intérêt à ce que la position
du magistrat soit stable.
Le prince ne veut pas remettre le sort des fonctionnaires dans les mains
du peuple, de peur que ceux-ci ne trahissent son autorité; de son côté,
le peuple craint que les magistrats, placés dans la dépendance absolue
du prince, ne servent à opprimer la liberté; on ne les fait donc
dépendre en quelque sorte de personne.
La même cause qui porte le prince et le peuple à rendre le fonctionnaire
indépendant, les porte à chercher des garanties contre les abus de son
indépendance, afin qu'il ne la tourne pas contre l'autorité de l'un ou
la liberté de l'autre. Tous deux s'accordent donc sur la nécessité de
tracer d'avance au fonctionnaire public une ligne de conduite, et
trouvent leur intérêt à lui imposer des règles dont il lui soit
impossible de s'écarter.
INSTABILITÉ ADMINISTRATIVE AUX ÉTATS-UNIS.
En Amérique, les actes de la société laissent souvent moins de
traces que les actions d'une famille. -- Journaux, seuls monuments
historiques. -- Comment l'extrême instabilité administrative nuit à
l'art de gouverner.
Les hommes ne faisant que passer un instant au pouvoir, pour aller
ensuite se perdre dans une foule qui, elle-même, change chaque jour de
face, il en résulte que les actes de la société, en Amérique, laissent
souvent moins de trace que les actions d'une simple famille.
L'administration publique y est en quelque sorte orale et
traditionnelle. On n'y écrit point, ou ce qui est écrit s'envole au
moindre vent, comme les feuilles de la Sibylle, et disparaît sans
retour.
Les seuls monuments historiques des États-Unis sont les journaux. Si un
numéro vient à manquer, la chaîne des temps est comme brisée: le présent
et le passé ne se rejoignent plus. Je ne doute point que dans cinquante
ans il ne soit plus difficile de réunir des documents authentiques sur
les détails de l'existence sociale des Américains de nos jours, que sur
l'administration des Français au moyen âge; et si une invasion de
Barbares venait à surprendre les États-Unis, il faudrait, pour savoir
quelque chose du peuple qui les habite, recourir à l'histoire des autres
nations.
L'instabilité administrative a commencé par pénétrer dans les habitudes;
je pourrais presque dire qu'aujourd'hui chacun a fini par en contracter
le goût. Nul ne s'inquiète de ce qu'on a fait avant lui. On n'adopte
point de méthode; on ne compose point de collection; on ne réunit pas de
documents, lors même qu'il serait aisé de le faire. Quand par hasard on
les possède, on n'y tient guère. J'ai dans mes papiers des pièces
originales qui m'ont été données dans des administrations publiques pour
répondre à quelques unes de mes questions. En Amérique, la société
semble vivre au jour le jour, comme une armée en campagne. Cependant,
l'art d'administrer est à coup sûr une science; et toutes les sciences,
pour faire des progrès, ont besoin de lier ensemble les découvertes des
différentes générations, à mesure qu'elles se succèdent. Un homme, dans
le court espace de la vie, remarque un fait, un autre conçoit une idée;
celui-ci invente un moyen, celui-là trouve une formule; l'humanité
recueille en passant ces fruits divers de l'expérience individuelle, et
forme les sciences. Il est très difficile que les administrateurs
américains apprennent rien les uns des autres. Ainsi ils apportent à la
conduite de la société les lumières qu'ils trouvent répandues dans son
sein, et non des connaissances qui leur soient propres. La démocratie,
poussée dans ses dernières limites, nuit donc au progrès de l'art de
gouverner. Sous ce rapport, elle convient mieux à un peuple dont
l'éducation administrative est déjà faite, qu'à un peuple novice dans
l'expérience des affaires.
Ceci, du reste, ne se rapporte point uniquement à la science
administrative. Le gouvernement démocratique, qui se fonde sur une idée
si simple et si naturelle, suppose toujours, cependant, l'existence
d'une société très civilisée et très savante[7]. D'abord on le croirait
contemporain des premiers âges du monde; en y regardant de près, on
découvre aisément qu'il n'a dû venir que le dernier.
[Note 7: Il est inutile de dire que je parle ici du
gouvernement démocratique appliqué à un peuple et non à une
petite tribu.]
DES CHARGES PUBLIQUES SOUS L'EMPIRE DE LA DÉMOCRATIE AMÉRICAINE.
Dans toutes les sociétés, les citoyens se divisent en un certain
nombre de classes. -- Instinct qu'apporte chacune de ces classes
dans la direction des finances de l'État. -- Pourquoi les dépenses
publiques doivent tendre à croître quand le peuple gouverne. -- Ce
qui rend les profusions de la démocratie moins à craindre en
Amérique. -- Emploi des deniers publics sous la démocratie.
Le gouvernement de la démocratie est-il économique? Il faut d'abord
savoir à quoi nous entendons le comparer.
La question serait facile à résoudre si l'on voulait établir un
parallèle entre une république démocratique et une monarchie absolue. On
trouverait que les dépenses publiques dans la première sont plus
considérables que dans la seconde. Mais il en est ainsi pour tous les
États libres, comparés à ceux qui ne le sont pas. Il est certain que le
despotisme ruine les hommes en les empêchant de produire, plus qu'en
leur enlevant les fruits de la production; il tarit la source des
richesses, et respecte souvent la richesse acquise. La liberté, au
contraire, enfante mille fois plus de biens qu'elle n'en détruit, et,
chez les nations qui la connaissent, les ressources du peuple croissent
toujours plus vite que les impôts.
Ce qui m'importe en ce moment, est de comparer entre eux les peuples
libres, et parmi ces derniers de constater quelle influence exerce la
démocratie sur les finances de l'État.
Les sociétés, ainsi que les corps organisés, suivent dans leur
formation certaines règles fixes dont elles ne sauraient s'écarter.
Elles sont composées de certains éléments qu'on retrouve partout et dans
tous les temps.
Il sera toujours facile de diviser idéalement chaque peuple en trois
classes.
La première classe se composera des riches. La seconde comprendra ceux
qui, sans être riches, vivent au milieu de l'aisance de toutes choses.
Dans la troisième seront renfermés ceux qui n'ont que peu ou point de
propriétés, et qui vivent particulièrement du travail que leur
fournissent les deux premières.
Les individus renfermés dans ces différentes catégories peuvent être
plus ou moins nombreux, suivant l'état social; mais vous ne sauriez
faire que ces catégories n'existent pas.
Il est évident que chacune de ces classes apportera dans le maniement
des finances de l'État certains instincts qui lui seront propres.
Supposez que la première seule fasse les lois: il est probable qu'elle
se préoccupera assez peu d'économiser les deniers publics, parce qu'un
impôt qui vient à frapper une fortune considérable n'enlève que du
superflu, et produit un effet peu sensible.