gravi, per quanto anche qui la colpa della corona fosse assai inferiore
all'accecamento dei suoi fanatici amici. I vescovi dell'antico regime
erano gente mondana, inclini alcuni al giansenismo, altri
all'enciclopedia, ma legati alla terra dai possedimenti fondiari e dalle
parentele patrizie, e perciò patrioti; e vigilavano gelosamente sui
diritti dell'episcopato nazionale. In seguito Napoleone fondò il nuovo
stato ecclesiastico, cioè una classe d'impiegati senza averi, e parve
che effettivamente avesse raggiunto il suo scopo, pubblicamente noto:
«il papa raccoglierà gli spiriti sotto la sua mano e li porrà sotto la
mia». La Chiesa tremava ancora al fresco ricordo della dea Ragione, i
preti s'inchinavano all'imperatore. Napoleone fino agli ultimi giorni
della potenza sperò di trattenere il pontefice in Francia e di elevare
Parigi a metropoli del mondo cattolico. Dopo la caduta dell'imperatore,
la Chiesa si sentì consolidato di nuovo il terreno sotto i piedi; e il
mondo apprese con stupore, che il cattolicismo nei giorni della sua
passione si era mutato dalle fondamenta, e capì quale spada a due tagli
la Rivoluzione avesse brandito contro la Chiesa. Quanto poco conosceva
la propria nazione perfino un Mirabeau, se sperava di scattolicare la
Francia! Esisteva ora un nuovo cattolicismo, strettamente romano,
dominato da una direzione accentrante, che non aveva proceduto con tale
austerità nemmeno ai tempi dei Carafa e dei Loyola. Le fila dell'antico
clero gallicano si diradano, il giovine clericato senza beni è anche
senza patria, e non si cura più di una Chiesa nazionale, ma accorre in
vistosi manipoli al campo ultramontano. La Francia diventa il punto di
sfogo dello spirito neoromano. Scende al mezzogiorno in guerra aperta di
religione contro i protestanti; i provenzali s'impegnano di far salsicce
della carne di Calvino. La Chiesa accentrata si foggia una nuova e
terribile arma, che presto opererà ad altrettanta distanza e con la
stessa potenza demagogica, come in altri tempi gli ordini mendicanti: il
giornalismo ultramontano. Lamennais fu il primo, che impugnò quest'arma
con tutto il fuoco della fede bretone.
Il partito ultramontano cercò subito d'impadronirsi del potere. Nei
primi anni della Restaurazione la festa domenicale fu ben presto resa di
rigore, e si ordinò agl'impiegati di assistere alle cerimonie della
Chiesa. Seguì il divieto di profanazione dei luoghi di culto sotto pena
di morte e il ristabilimento della manomorta. In fine fu aperta una
breccia anche nell'elaborato assetto giuridico del matrimonio civile: fu
vietato il divorzio; un divieto, che fino a oggi costituisce una
stridente anomalia nella legislazione francese. Il partito non poté
riuscire a una più vasta deformazione della legge, né sotto l'incredulo
Luigi XVIII, né sotto il bigotto suo fratello. Ma le sue
raccomandazioni erano onnipotenti, e il biglietto di confessione era la
chiave indispensabile a ogni favore dello stato, fino giù alle
concessioni ai lustrascarpe: sono noti i versi caustici di Platen sul
_décrotteur_ impenitente. I berretti vescovili e le tonache entrarono in
gran numero nell'una e nell'altra Camera. Il partito osò infine
intraprendere una persecuzione frenetica contro una meraviglia
nazionale, la letteratura illuminista del secolo decimottavo: Voltaire e
Rousseau furono proibiti nelle pubbliche biblioteche e nei circoli di
lettura. Mentre queste mene ultramontane spargevano chetamente tra le
popolazioni delle campagne una sementa che poi sarebbe cresciuta più
tardi con lussureggiante rigoglio, le classi colte cresciute alle idee
di Voltaire erano eccitate all'estremo. Stampa e tribuna risuonavano
nuovamente di rimbrotti contro la tirannide della Congregazione. Il
liberalismo, svegliato di soprassalto, corse alla difesa con tutti i
mezzi, e costrinse infine il re Carlo, che se ne discolpò umilmente
presso il santo Padre, a violare la carta e ad escludere
dall'insegnamento i membri della richiamata Compagnia di Gesù. Ciò non
ostante, le persone colte perdurarono nell'opinione, che una casta di
preti fanatici era padrona dello stato. Preti ed emigrati scavarono la
fossa alla dinastia.
III.
Con tutto ciò, non abbiamo ancora posto il dito sul male fondamentale
della costituzione in Francia. In sostanza, cotesto stato burocratico
napoleonico, col suo parlamento appiccicato, era un'astrattezza; nemmeno
una dinastia nazionale e un popolo meno ingovernabile avrebbero potuto
conciliarsi in pace in uno stato che effettivamente era diviso al cuore.
Quando il barone di Blittersdorff visitò Parigi nel 1824, sentì dovunque
la lagnanza: «noi abbiamo il dispotismo di Bonaparte, sfruttato dagli
emigrati». Similmente scrisse del bonapartismo Paul Louis Courier:
_c'est un empire qui dure encore_. La lagnanza era ben fondata; ma si
errava, se si attribuiva la colpa a mala intenzione dei governanti. Il
difetto era insito nelle stesse istituzioni. La sconsolata incapacità di
Guizot a cavar lume dalle cose, non si mostra mai così acuta, come
quando ripete il vecchio errore dei dottrinari: che lo strumento, la
Carta, era eccellente, ma gli mancava l'artefice abile e bene ispirato.
Noi della presente generazione, ammaestrati da una dura esperienza della
connessione intima tra costituzione e amministrazione, comprendiamo a
stento come mai si sia potuta magnificare quale «sistema inglese»
cotesta variopinta struttura statale, i cui membri stridono l'uno con
l'altro. Era una fola, quella dei legittimisti che salutavano come _roi
désiré_ il pupillo dello straniero; né era meno un errore, quello dei
costituzionali celebranti il datore della Carta come _roi législateur_.
La Carta non meritava affatto il nome di legislazione fondamentale,
perché non mutava nulla alle fondamenta del nuovo stato,
all'organizzazione amministrativa di Napoleone. Solo il consiglio di
stato cedé alcune delle sue attribuzioni al ministero responsabile;
rimase però come corte suprema pel diritto amministrativo nel più ampio
significato; rimase come capo dell'amministrazione, deliberò su tutte le
leggi e regolamenti della corona, e fu, come sotto Napoleone, l'alta
scuola dei funzionari amministrativi. Tutti gli altri uffici serbarono
la stessa sfera di attività che l'imperatore soldato aveva loro
prefinito. L'amministrazione era assolutamente indipendente di fronte ai
tribunali, ai governati, alle Camere.
Quanto alla situazione dell'amministrazione davanti al potere
giudiziario, era inevitabile che i vecchi parlamenti, che erano stati
come protettori dei diritti del popolo nei tempi di fermento anteriori
alla rivoluzione, in seguito, dopo che questa fu scoppiata, fossero
tenuti come difensori degli esecrati privilegi. L'assemblea nazionale,
quindi, cercò di preservare l'applicazione delle nuove leggi
rivoluzionarie dagli attentati dei tribunali ostili alle innovazioni, e
decise (16-24 agosto 1790): i giudici non devono mai turbare l'attività
dell'amministrazione e citare davanti a sé i funzionari amministrativi
per atti inerenti alle loro funzioni. Con ciò era elevata a legge
l'emancipazione dell'amministrazione dal potere giudiziario, quale già
l'aveva desiderata l'antica monarchia, e affermata col fatto. Tutte le
proteste della storia liberale tendenziosa non sopprimono la realtà
positiva: gli anni stessi della Rivoluzione spianarono con piena
innocenza il terreno al moderno dispotismo amministrativo. Su questa
base continuò a costruire il primo console, e aggiunse nella
costituzione il famoso articolo 75. Vale ormai di norma: chi si vede
leso dall'amministrazione, e ciò anche nei suoi diritti privati
garantiti dal codice, avanza la sua querela secondo il tramite e i gradi
ordinari dell'amministrazione fino al ministero o al consiglio di
stato. La persecuzione giudiziaria degli atti dei funzionari è
ammissibile solamente in base all'_autorisation préalable_ del consiglio
di stato: questa autorizzazione è concessa ove si tratti di delitto da
parte dei funzionari; nella più parte degli altri casi è rifiutata.
Nessun tribunale può elevare conflitto di competenza contro un
magistrato amministrativo; l'amministrazione, però, deve essere tutelata
dalle usurpazioni dei tribunali. Il funzionario amministrativo è
puramente un organo senza volontà dei suoi superiori: il principio
giuridico, che ognuno risponde dei propri atti, è interpretato dal
consiglio di stato secondo la _tradition des bureaux_, nel senso, che
l'ordine del superiore sgrava di ogni responsabilità i subalterni in
caso di trasgressione della legge. Il funzionario tedesco, a cui i
costumi politici del nostro popolo hanno sempre accordato una certa
indipendenza dall'alto, è ignoto ai francesi. Aggiungiamo inoltre la
misura avara, indegna di un grande stato, degli stipendi in Francia,
dove, per giunta, il costo della vita è più caro; il che da una parte
favorisce la disonestà ormai divenuta storica della burocrazia francese,
e perciò rincara l'amministrazione già senz'altro dispendiosa, e
dall'altra aggrava la dipendenza dall'alto; e abbiamo l'immagine di una
gerarchia di uffici, che non si può congetturare più illimitata.
Non era menomamente un governo dell'arbitrio. Il consiglio di stato, che
deliberava collegialmente, eccelleva sempre per giustizia e competenza.
L'amministrazione si dà un ordinamento giuridico, interpreta le leggi e
le completa coi regi avvisi, e si emancipa dal potere giudiziario così
completamente, come non aveva mai osato nessun principe europeo prima di
Napoleone. Le competenze di questa strapotente amministrazione erano
ampliate dalle leggi eccezionali, che ritornavano periodicamente, a
causa delle continue cospirazioni di quei tempi bollenti. L'esecrato
tribunale eccezionale del Prevosto fu esplicitamente riconosciuto dalla
Carta. Ma le stesse corti ordinarie avevano ottenuto da un tratto
magistrale del dispotismo napoleonico una organizzazione, che a lungo
andare rendeva impossibile ogni opposizione dei tribunali
all'amministrazione. Le corti si dividevano in piccole commissioni, a
cui i rispettivi membri erano assegnati per brevi periodi di tempo.
Questo sistema, che poi purtroppo fu accolto anche in Germania, fu
meglio elaborato dalla Restaurazione; e andava da sé, e i Francesi lo
capirono bene, che le commissioni giudiziarie più importanti per le
questioni di diritto pubblico erano composte solamente dagli uomini del
partito che era al potere. La tanto celebrata eguaglianza si rivelò
praticamente per una intollerabile ineguaglianza in pregiudizio della
minoranza parlamentare. Il conflitto tedesco-danese ci ha insegnato, che
una nazione dominante straniera preme sui soggetti più pesantemente di
una corona assoluta forestiera; e la Francia costituzionale venne a
sperimentare e ad apprendere, che un partito che comanda al potere
giudiziario e all'amministrativo, abusa della sua forza per lo meno con
così poco riguardo, quanto un imperatore soldato. Il capo del governo,
il re, possiede per giusta conseguenza la prerogativa costituzionale di
emettere tutti i decreti richiesti dall'applicazione delle leggi e dalla
sicurezza dello stato: l'abuso di questo articolo 14 della Carta fornì
l'incentivo alla cacciata dei Borboni.
La gerarchia burocratica è altrettanto autonoma di fronte ai non
impiegati. Ogni azione in questo stato procede dagli uffici stipendiati
dello stato; non esistono magistrati civici nel senso tedesco, né
funzionari nominati o eletti dai comuni. Certamente, accanto al prefetto
c'è il consiglio generale, accanto al sottoprefetto il consiglio
distrettuale, accanto al sindaco il consiglio comunale: tutti collegi di
non impiegati, che sono nominati su analoghe liste dal re o dal
prefetto. Ma questi consigli, di regola, hanno solamente potere
consultivo o quello di un modesto parere; perfino sul bilancio comunale
il consiglio comunale non ha altra facoltà che consultiva. Solo in
rarissimi casi sono autorizzati a deliberare; per esempio,
sull'amministrazione dei beni comunali. L'azione, l'esecuzione spetta
solo ai funzionari dello stato, che rispetto ai consiglieri stanno come
capi, non già come primi tra pari. I prefetti e i sottoprefetti tengono
ininterrottamente nelle mani l'amministrazione, mentre i consigli
generali e distrettuali sono convocati transitoriamente, solo per breve
tempo. Anche i subalterni sono nominati dallo stato e gli aggiunti del
sindaco sono, come questo, sotto l'ordinamento amministrativo del
consiglio di stato. Un diritto pubblico siffatto non consentiva alcuno
spazio alla doppia qualità del borgomastro tedesco, il quale aveva
l'ufficio di organo del potere statale e, insieme, quello di supremo
rappresentante del comune autonomo. Tutti sanno, che un formalismo
letale e meccanico crebbe a rigoglio su questa gerarchia burocratica
meravigliosamente ordinata e rispondente, e che la decisione di ogni più
importante problema amministrativo era nelle mani degli uffici di
Parigi. Inoltre, la naturale tendenza di una burocrazia in cui si
concentrava tutta l'attività dello stato, e le richieste di continuo
crescenti dei governati, dovevano spingere all'eccesso quella voglia del
governo di molti, che Dunoyer ha caratteristicamente descritto come un
socialismo amministrativo. Dall'amministrazione puramente burocratica
derivò infine il rapporto malsano dell'impiegato col pubblico. Un
ordinamento burocratico che tiene lontano il non impiegato, offre un
bersaglio troppo ampio al sospetto e all'antico vizio nazionale
dell'invidia; poco mancava, in quei tempi di lotte di partito, che ogni
impiegato, solo per questa sua qualità, apparisse sospetto ai governati.
Una volta scappò detto a Napoleone: «se la guerra non fosse per me
indispensabile, principierei col comune il nuovo organamento della
Francia: la macchina della nostra amministrazione principia appena a
organizzarsi». Con simili lampi geniali i grandi uomini di stato, del
pari che i grandi scrittori, intendono di dimostrare ai critici, che
essi stessi discernono i punti deboli della propria opera con più
chiarezza che i censori forestieri. Ma non conviene dare eccessiva
importanza alle parole buttate lì occasionalmente: lo stato napoleonico,
il carattere del despota non comportava un ordinamento amministrativo
diverso. Dopo l'apparizione della Carta, bisognava bene aspettarsi una
campagna vigorosa contro il più terribile e importante strumento del
dispotismo napoleonico. Ma da chi doveva venire la riforma
amministrativa? Non certo dai radicali. La prima riforma comunale della
Rivoluzione, che il vecchio Lafayette magnifica va volentieri come un
gioiello «della mia repubblica», si era rivelata troppo chiaramente per
un'anarchia costituita, perché potesse di nuovo essere desiderata da un
partito serio. Non dai dottrinari. Il più considerevole teorico del
governo, Benjamin Constant, parla certamente, come un nato svizzero, con
predilezione al federalismo e alla libertà dei comuni; egli chiama
l'amore del luogo natio la fonte dell'amor di patria; ma non intende di
cavarne le conseguenze per la politica francese. La massa del partito
mancava affatto del senso dell'autonomia; il motto d'ordine della loro
sapienza era «la Carta, l'intera Carta, non altro che la Carta».
Solo alla corte e tra gli emigrati si aveva una seria propensione per la
riforma amministrativa. Non si era dimenticato, che un tempo Mirabeau
voleva preparare nelle provincie la guerra civile contro la dittatura
dalla metropoli radicale. La corona avrebbe volentieri seminato nelle
provincie derelitte qualche grano di vita intellettuale autonoma,
volentieri avrebbe preservato dalle influenze dello spirito turbolento
di Parigi le regioni legittimiste del mezzogiorno. Si ebbe in animo di
fondare diciassette università al posto delle facoltà esangui dipendenti
dall'istituto centrale di Parigi; si distribuì il superfluo del Louvre
nelle gallerie di Digione, Marsiglia e Lione. La nobiltà odiava
l'esercito di scritturali, costituito dai _commis_ parigini, con
l'antico odio dei signori feudali; e pervenne a ottenere, che i beni
comunali confiscati da Napoleone e tuttora invenduti fossero restituiti
ai comuni: nei quali propositi assennati ebbe l'appoggio di realisti
intelligenti come Martignac, De Serre, Royer Collard. Ma per quei
«pellegrini del sepolcro» ogni idea politica torna in ghiribizzo, ogni
riforma in leva di costanti cupidigie raffinate. La nobiltà non aveva in
orrore lo spirito dispotico della nuova burocrazia, ma i suoi meriti: la
sua cultura civile moderna, la libertà della carriera, il diritto comune
che tutelava. Dovunque, dagli _Etudes_ di Polignac come dalle
confessioni delle teste calde del partito, s'intravvede la speranza che
i principi reali e i governatori appartenenti all'alta nobiltà tornino
nuovamente a reggere le antiche provincie ripristinate; e segretamente
già si lavorava, per introdurre il requisito della nobiltà nei membri
dei consigli generali e distrettuali. Si affacciava in tal modo la
desolante minaccia di una nuova Lega, di una nuova Fronda, di una
distruzione dell'unità statale gloriosamente raggiunta. Tutto ciò che
era vitale e moderno nella nazione insorse contro una tale pazzia. E
come un tempo la Convenzione aveva condotto la guerra di sterminio alle
provincie per completare la Rivoluzione, così ora la nazione dové
tenersi alla dittatura degli uffici di Parigi per evitare che l'opera
della Rivoluzione fosse di nuovo messa a repentaglio.
Insomma, e intendiamolo bene, l'amministrazione napoleonica era dunque
nazionale. In questa, nel codice, nella nuova organizzazione napoleonica
delle finanze e dell'esercito aveva trovato la sua conclusione naturale
un antichissimo svolgimento politico, laddove il giovine istituto
parlamentare era evidentemente e rimaneva un esperimento tirato fuori
dalle teorie del diritto naturale, e dall'inconsulta scimmiottatura
dello stato inglese. Non è un caso, che la lingua la quale ha trovato il
nome della sovranità, non sappia rendere l'idea dell'autonomia
dell'amministrazione. Nel modo stesso come in altri tempi l'uno e
l'altro cardinale, odiati senza misericordia, pure avevano trovato nei
ceti più pacifici della nazione i compagni di lotta contro la nobiltà
delle provincie, così anche adesso nessun partito, salvo il
legittimista, si attentava sul serio a mettere in agitazione la nuova
classe degl'impiegati, perché la sua legge di vita era l'eguaglianza.
Tutti i rinomati teorici del diritto amministrativo, da Cormenin,
spirito positivo e nazionale, come lo definisce Napoleone III, fino a
Laferrière, sono unanimi nell'elogio della burocrazia nazionale.
L'ambizione e quella ristrettezza di mezzi, che regna di regola nel
paese dell'eguaglianza ereditaria e della prodigalità gaudente, spingono
fuori ogni anno dalle classi medie una moltitudine di giovani forze
aspiranti agl'impieghi. La nobiltà territoriale non aveva né la
popolarità né la buona volontà di dirigere essa stessa l'amministrazione
del paese in nome della legge, e, con la limitata ripartizione della
proprietà fondiaria, era ben limitato il numero degli uomini che
avrebbero potuto assumere le cariche. Bordeaux e Lione erano tuttora
liete della loro gloria antica, Tolosa si nominava volentieri la _ville
reine_ del mezzogiorno, e il marsigliese cianciava: «se Parigi avesse
la _Cannebière_, sarebbe una piccola Marsiglia». Ma da queste velleità
di orgoglio e vanità municipale alla seria volontà di prendere nelle
proprie mani gli affari del comune, la via è lunga. La piccola prosa
della vita comunale era considerata, come nel secolo decimottavo, poco
degna dell'uomo colto, che doveva riservarsi solo agli eccitanti
problemi della grande politica. L'industria moderna aizzava, come
dovunque in Europa, il senso materialistico dei grandi industriali,
assorbiva tutte le loro forze nella gara ardente della speculazione, e
li alienava dalla vita comunale. I parigini guardavano con diffidenza
ogni vestigio di spirito di autonomia nelle provincia legittimista:
erano sempre disposti ad agitarsi davanti allo spettro di quel
federalismo, che un tempo la Convenzione aveva sanguinosamente
combattuto, e che i giacobini nelle loro feste riboccanti di buongusto
avevano carreggiato per le vie sotto la forma allegorica di una donna
terribile, che sputava sangue e aveva le ceraste avvelenate nei capelli.
Quanto ai contadini, si accettava la malinconica riflessione di Turgot:
un villaggio è un mucchio di capanne e di abitanti indifferenti come
quelle.
La nazione era abituata a lasciare la cura quotidiana dei modesti affari
pubblici ai funzionari dello stato; nei suoi costumi era napoleonica
senza essa stessa saperlo. Il che divenne palese, quando il ministero
Martignac si presentò al parlamento con le proposte di riforma
dell'amministrazione distrettuale e locale. I deputati domandarono con
grandi parole alla corona le istituzioni municipali, «questi monumenti
delle nostre antiche libertà»; ma le riforme furono respinte, perché lo
spirito fazioso delle camere preferì al bene offerto l'irraggiungibile
meglio; e tutta la discussione si aggirò soltanto su particolari
subordinati. Il governo proponeva che i consigli generali e distrettuali
istituiti per nomina dovessero per l'avvenire essere eletti; riforma
senza dubbio meritoria; e si disputò appassionatamente sull'estensione
di cotesto diritto di voto. Ma il nocciolo del male, cioè la posizione
d'impotenza fatta ai _conseils_ consultivi di fronte agli agenti dello
stato, non fu toccato neppure dai più accesi oratori dell'opposizione.
Come l'amministrazione napoleonica continuò a sussistere incontestata,
così le fondamenta dell'organizzazione militare napoleonica furono salve
nei nuovi tempi per opera del maresciallo Gouvion Saint-Cyr. Fu
abbandonato il nome esecrato, non la sostanza della coscrizione.
L'armata non era punto una truppa di mercenari nel comun senso. Non
ostante la durata della ferma, non ostante il cambio, che fu tenuto in
vigore dall'egoismo dei possidenti, l'esercito francese non si è mai
alienato durevolmente l'affetto delle popolazioni. Ma la sua
organizzazione era diretta a un'offensiva travolgente. I potenti ricordi
del tempo dell'imperatore, il corpo degli ufficiali variamente commisto
di cólti e d'incólti, il mobile spirito democratico dei tempi
alimentavano l'irresistibile ambizione guerresca. Il grande enimma, come
mai il pacifico sistema parlamentare potesse conciliarsi con un esercito
forte ed efficiente, si rivelò in questo caso più difficile che mai.
Lasciamo volentieri ai bonapartisti la fola partigiana, che il
parlamentarismo in Francia sia riuscito affatto inutile. Per lo meno ha
impedito molto male. La guerra inevitabile tra la nobiltà e la borghesia
ebbe nel parlamento la sua lizza; e queste lotte sociali, esse sole,
assicurarono al parlamento l'attenzione appassionata della nazione.
Senza il parlamentarismo, gli emigrati probabilmente avrebbero fatto
presto ad asservire alle proprie voglie la debole corona. Le camere, col
meschino sotterfugio della _chambre introuvable_, hanno sovente tenuto
mano alle leggi eccezionali. Ciò non ostante, rimane indubbio se la
Francia, senza la perplessità della corona davanti alla sindacatura
parlamentare, avrebbe conservata la libertà di stampa e la piena libertà
personale. L'efficacia del parlamentarismo non poteva andare oltre
questi successi negativi. Le camere avevano facoltà di approvare le
imposte fondiarie solo per un anno e le imposte indirette anche per
lunghi periodi. Ogni anno avrebbero potuto mettere in questione
l'esistenza dello stato respingendo il bilancio: di questo diritto non
hanno mai fatto uso interamente; e, soprattutto, l'energico patriottismo
dei francesi tratteneva l'opposizione dal pericoloso tentativo di
scegliere il bilancio militare a strumento delle sue lotte. D'altra
parte le camere non erano autorizzate a impedire direttamente la più
insignificante misura amministrativa, e in tutte le questioni di tal
natura la burocrazia le fronteggiava con l'immensa superiorità della
competenza: una superiorità che si sviluppava sempre più potente, a
misura che il progressivo perfezionamento tecnico dell'arte di governo
utilizzava anche in questo campo i vantaggi della divisione del lavoro.