Bulletin des lois, nomma sur-le-champ les préfets, sous-préfets et
maires. Il était exposé à commettre plus d'une méprise, comme il
arrive toujours lorsqu'on choisit précipitamment beaucoup de
fonctionnaires à la fois. Mais un gouvernement éclairé et vigilant
rectifie bientôt l'erreur de ses premiers choix. Il suffit que
l'esprit général en ait été bon. Or, l'esprit de ces choix était
excellent: il était à la fois ferme, impartial et conciliant. Le
Premier Consul rechercha dans tous les partis les hommes réputés
honnêtes et capables, n'excluant que les hommes violents, adoptant
même quelquefois ces derniers, si l'expérience et le temps les
avaient ramenés à cette modération, qui faisait alors le caractère
essentiel de sa politique. Il appela aux préfectures, qui étaient des
places importantes et bien rétribuées, car les préfets devaient
recevoir 12, 15 et jusqu'à 24 mille francs d'appointements (ce qui
valait le double de ce que de tels appointements vaudraient
aujourd'hui), il appela des personnages qui avaient figuré
honorablement dans les grandes assemblées politiques, et qui faisaient
ressortir clairement l'intention de ses choix, car les hommes, s'ils
ne sont ni les choses, ni les principes, les représentent du moins aux
yeux des peuples. Le Premier Consul nomma à Marseille, par exemple, M.
Charles Lacroix, ex-ministre des relations extérieures; à Saintes, M.
Français, de Nantes; à Lyon, M. Verninac, ancien ambassadeur; à
Nantes, M. Letourneur, ancien membre du Directoire; à Bruxelles, M. de
Pontécoulant; à Rouen, M. Beugnot; à Amiens, M. Quinette; à Gand, M.
Faypoult, ancien ministre des finances. Tous ces hommes, et d'autres,
qu'on allait chercher dans la Constituante, la Législative, la
Convention, les Cinq-Cents, qui étaient pris parmi les ministres, les
directeurs, les ambassadeurs de la République, étaient faits pour
relever les nouvelles fonctions administratives, et donner au
gouvernement des provinces l'importance qu'il mérite d'avoir. La
plupart ont occupé leurs places pendant tout le règne du Premier
Consul et de l'Empereur. L'un d'eux, M. de Jessaint, était préfet
encore il y a quatre ans. Le Premier Consul choisit pour la préfecture
de Paris M. Frochot. Il lui donna, comme collègue à la préfecture de
police, M. Dubois, magistrat dont l'énergie fut utile, pour purger la
capitale de tous les malfaiteurs, que les partis avaient vomis dans
son sein.
Le même esprit présida aux nominations judiciaires. Des noms
honorables, pris dans l'ancien barreau, dans l'ancienne magistrature,
furent mêlés autant que possible à des noms nouveaux, portés par des
gens honnêtes. Quand il put orner ce personnel de noms éclatants, le
Premier Consul n'y manqua pas, car il aimait l'éclat en toutes choses,
et le moment était venu où l'on pouvait, sans trop de danger, faire
des emprunts au passé. Un magistrat du nom de d'Aguesseau ouvrait la
liste des nominations judiciaires, en qualité de président du tribunal
d'appel de Paris, aujourd'hui Cour royale. Ces fonctionnaires à peine
nommés, avaient ordre de partir à l'instant même pour aller prendre
possession de leurs sièges, et contribuer, chacun de leur côté, à
l'oeuvre de réorganisation, dont le jeune général faisait son
occupation constante, dont il voulait faire sa gloire, et qui, même
après ses prodigieuses victoires, est restée, en effet, sa gloire la
plus solide.
[En marge: Clôture de la liste des émigrés. Dispositions légales à
l'égard des émigrés, inscrits ou non inscrits.]
Il fallait toucher à tout en même temps, dans cette société
bouleversée de fond en comble. L'émigration, à la fois si coupable et
si malheureuse, juste objet d'intérêt et d'aversion, car dans ses
rangs se trouvaient des hommes cruellement persécutés, et de mauvais
Français qui avaient conspiré contre leur patrie, l'émigration
méritait l'attention particulière du gouvernement. D'après la
dernière législation, il suffisait ou d'un arrêté du Directoire, ou
d'un arrêté des administrations départementales, pour porter tout
individu absent sur la liste des émigrés; dès lors les biens de cet
absent étaient confisqués, et, s'il était retrouvé sur le sol de la
République, la loi prononçait sa mort. Une foule d'individus,
véritablement émigrés, ou seulement cachés, n'ayant pas été inscrits
sur la fatale liste, soit qu'ils eussent été oubliés, soit qu'ils
n'eussent pas trouvé un ennemi pour les dénoncer, pouvaient être
inscrits encore. Il suffisait, pour qu'ils le fussent, que cet ennemi
se rencontrât une fois, et ils tombaient alors sous le coup des lois
de proscription. Beaucoup de Français vivaient ainsi dans une anxiété
continuelle. Quant à ceux qui avaient été inscrits, dûment ou
indûment, ils arrivaient en grand nombre, afin d'obtenir leur
radiation. Leur empressement téméraire attestait la confiance qu'on
avait dans l'humanité du gouvernement, mais offusquait certains
révolutionnaires, dont les uns avaient des excès à se reprocher envers
les émigrés rentrants, dont les autres avaient acquis leurs biens.
C'était une nouvelle occasion de désordre, et, s'il ne fallait pas
continuer à proscrire, il ne fallait pas non plus exposer à vivre dans
l'inquiétude, les hommes qui avaient pris part à la Révolution, même
violemment. On devait, à tous ceux qui s'étaient compromis pour elle,
une sécurité entière; car malheureusement, les hommes sont le plus
souvent, ou de froids égoïstes, ou des partisans passionnés de la
cause qu'ils ont embrassée, et dans ce dernier cas, la modération
n'est pas leur mérite ordinaire.
Il était urgent de porter remède à un tel état de choses. Le
gouvernement présenta un projet de loi, dont la première disposition
avait pour but de clôturer la fameuse liste des émigrés. À partir du 5
nivôse an VIII (25 décembre 1799), jour de la mise en vigueur de la
Constitution, la liste fut déclarée close, c'est-à-dire que tout fait
d'absence, postérieur à cette époque, ne pouvait plus être qualifié
d'émigration, poursuivi des mêmes peines. Il était permis, à l'avenir,
de s'absenter, d'aller de France à l'étranger, de l'étranger en
France, sans que ce fût là un fait condamnable; car il est vrai que,
pendant dix ans, s'absenter avait été un crime. La liberté d'aller et
de venir fut donc rendue à tous les citoyens.
À cette première disposition fut ajoutée la suivante: les individus
plus ou moins accusables d'émigration, dont les uns avaient quitté
momentanément le territoire, dont les autres s'étaient simplement
cachés pour se soustraire à la persécution, et qui avaient été
heureusement omis sur la liste des émigrés, ne pouvaient plus être
inscrits qu'en vertu d'une décision des tribunaux ordinaires,
c'est-à-dire du jury. C'était, pour ceux-là aussi, clore en quelque
sorte la liste, car il n'y avait pas danger de la voir s'accroître de
nouveaux noms, avec l'esprit actuel des tribunaux.
Enfin, tandis qu'on déférait aux tribunaux ceux qui n'avaient pas
encore été inscrits, leur assurant ainsi les garanties de la justice
ordinaire, on déférait à l'autorité administrative ceux qui, ayant
été indûment inscrits, ou prétendant l'avoir été de la sorte,
voulaient réclamer leur radiation. Ici perçait l'intention indulgente
du nouveau gouvernement à leur égard; car les nouvelles autorités
administratives, formées par lui, pleines de son esprit, ne pouvaient
manquer d'accueillir avec facilité les réclamations de ce genre. Il
suffisait en effet de présenter des certificats de résidence dans un
lieu quelconque de la France, certificats souvent faux, pour prouver
qu'on avait été injustement déclaré absent, et se faire radier. Avec
la complaisance générale à violer des lois tyranniques, ce moyen de se
faire radier ne devait pas manquer aux réclamants. Il était permis en
outre aux émigrés qui voulaient obtenir leur radiation, d'entrer en
France, sous la surveillance de la haute police. Dans la langue du
temps, on appelait cela obtenir des _surveillances_: on en délivrait
beaucoup, et les émigrés les plus pressés avaient ainsi un moyen de
devancer le moment de leur radiation. Ces _surveillances_ devinrent
même, pour la plupart de ceux qui en usèrent, leur rappel définitif.
Quant aux émigrés dont les noms ne pouvaient être retranchés de la
fatale liste, à cause de la notoriété de leur émigration, les lois
existantes furent maintenues à leur égard. L'esprit du temps était tel
qu'on ne pouvait faire autrement; car, si on avait pitié des
malheureux, on était irrité contre les coupables qui étaient sortis du
territoire, pour porter les armes contre leur patrie, ou pour appeler
sur elle les armes de l'étranger. Du reste, dans tous les cas, rayés
ou non rayés, n'avaient plus de recours sur leurs biens vendus. Les
ventes étaient irrévocables, soit en vertu de la Constitution, soit en
conséquence des dispositions de la loi nouvelle. Ceux qui obtenaient
leur radiation, et dont les biens étaient séquestrés, sans avoir été
vendus, pouvaient seuls aspirer à se les faire rendre.
Telle fut la loi proposée, et adoptée à une immense majorité, malgré
quelques critiques dans le Tribunat, de la part de ceux qui trouvaient
que c'était trop de faveur, ou pas assez, à l'égard de l'émigration.
[En marge: Rétablissement du droit de tester.]
Au nombre des dispositions légales, alors en vigueur, qui paraissaient
une tyrannie insupportable, se trouvait l'interdiction du droit de
tester. Les lois existantes ne permettaient de disposer en mourant,
que du dixième de sa fortune si on avait des enfants, du sixième si on
n'en avait pas. Ces dispositions avaient été le résultat de la
première indignation révolutionnaire contre les abus de l'ancienne
société française, société aristocratique, dans laquelle la vanité
paternelle, voulant tantôt constituer un aîné, tantôt contraindre les
affections de ses enfants par des unions mal assorties, dépouillait
les uns au profit des autres. Par un emportement ordinaire à l'esprit
humain, au lieu de réduire la puissance paternelle à de justes
limites, on l'avait complétement enchaînée. Un père ne pouvait plus
récompenser ou punir. Il ne pouvait, s'il avait des enfants, disposer
de rien, ou à peu près, en faveur de celui qui avait mérité toutes ses
affections; et, ce qui est plus extraordinaire, s'il n'avait que des
neveux, prochains ou éloignés, il ne pouvait donner qu'une partie à
peu près insignifiante de sa fortune, c'est-à-dire, un sixième.
C'était là un véritable attentat au droit de propriété, et l'une des
rigueurs les plus senties du régime révolutionnaire; car la mort
frappe tous les jours, et des milliers de mourants expiraient sans
pouvoir obéir au penchant de leur coeur, envers ceux qui les avaient
servis, soignés, consolés dans leur vieillesse.
Il n'était pas possible, pour une telle réforme, d'attendre la
rédaction du Code civil. Une loi fut portée pour rétablir le droit de
tester, dans de certaines limites. En vertu de cette loi, le père
mourant qui avait moins de quatre enfants, put disposer par testament
du quart de sa fortune, du cinquième s'il en avait moins de cinq, et
ainsi de suite en observant la même proportion. Il put disposer de la
moitié, lorsqu'il n'avait que des ascendants ou collatéraux, de la
totalité lorsqu'il n'avait pas de parents aptes à succéder.
Cette mesure fut la plus attaquée au Tribunat; elle le fut surtout par
le tribun Andrieux, honnête homme, sincère, mais plus spirituel
qu'éclairé. Il prétendit qu'on revenait aux abus du droit d'aînesse,
aux violences de l'ancien régime sur les enfants de famille, etc.
Cette loi passa comme les autres, à une immense majorité.
[En marge: Tribunal des prises.]
Le gouvernement institua, par une loi encore, un tribunal des prises,
devenu indispensable, pour rendre aux neutres une justice impartiale,
et les ramener à la France par de meilleurs traitements. Enfin on
appela l'attention des deux assemblées sur les lois de finances.
[En marge: Lois de finances.]
[En marge: Montant du budget de 1800.]
Il y avait peu à dire sur ce sujet au Corps Législatif, les deux
commissions législatives ayant déjà rendu les lois nécessaires. Les
travaux administratifs que le gouvernement avait entrepris, en
conséquence de ces lois, dans le but de réorganiser les finances,
n'étaient guère une matière à discussion. Toutefois il fallait
arrêter, ne fût-ce que pour la forme, le budget de l'an VIII. Si la
perception avait existé régulièrement, si les impôts établis avaient
été payés exactement, et non-seulement payés par les contribuables,
mais fidèlement versés par les dépositaires des deniers publics, les
finances de l'État auraient été dans une situation supportable. Les
impôts ordinaires pouvaient donner 430 millions environ; et c'était le
chiffre auquel on espérait ramener les dépenses publiques en temps de
paix; on se promettait même de les faire descendre à beaucoup moins.
L'expérience prouva bientôt qu'il n'était pas possible, même en temps
de paix, de les ramener à moins de 500 millions; mais elle prouva
aussi qu'il était facile de porter les impôts à cette somme, sans
augmenter les tarifs. Nous supposons les frais de perception en
dehors, ainsi que les dépenses locales, ce qui porte le budget de
cette époque en comptant comme on le fait aujourd'hui, à 600 ou 620
millions.
L'insuffisance des recettes n'était grande et certaine, que par
rapport aux dépenses de la guerre; et cela n'a rien de bien
extraordinaire, car il en est ainsi partout. On ne peut jamais en
aucun pays, soutenir la guerre avec les revenus ordinaires de la paix.
Si on le pouvait, ce serait une preuve qu'en temps de paix les impôts
auraient été inutilement augmentés. Mais, grâce au désordre du passé,
on ne savait si, avec la guerre, le budget s'élèverait à 600, 700 ou
800 millions. Les uns disaient 600, les autres 800. Chacun, à cet
égard, faisait des conjectures différentes. L'expérience prouva encore
qu'avec 150 millions environ, ajoutés au budget ordinaire, on pourrait
suffire aux besoins de la guerre, toutefois avec des armées
victorieuses, qui vécussent sur le sol ennemi. Le budget de l'année
fut donc évalué à 600 millions, en dépenses et en recettes. Les
revenus ordinaires montant à 430 millions, on se trouvait en arrière
de 170 millions. Mais là n'était pas la difficulté véritable. C'eût
été trop de prétentions, au sortir du chaos financier, de vouloir
atteindre tout de suite l'équilibre des recettes et des dépenses. Il
fallait auparavant faire rentrer l'impôt ordinaire. Si on arrivait à
ce premier résultat, on était certain d'avoir promptement de quoi
faire face aux besoins les plus urgents, car le crédit devait s'en
ressentir bien vite, et, avec les valeurs de différentes espèces dont
nous avons ailleurs énuméré la création, on avait dans les mains le
moyen d'obtenir des capitalistes les fonds nécessaires à tous les
services. C'est à quoi travaillait sans relâche M. Gaudin, secondé,
contre toutes les difficultés qu'il rencontrait, par la volonté forte
et soutenue du Premier Consul. La direction des contributions
directes, récemment établie, déployait la plus grande activité. Les
rôles étaient fort avancés, et déjà mis en recouvrement. On commençait
à voir arriver dans le portefeuille du trésor les obligations des
receveurs généraux, et à les escompter à un intérêt qui n'était pas
trop usuraire. La difficulté pour l'établissement de ce système des
obligations, consistait toujours dans la quantité des papiers
circulants, difficile à fixer, surtout par rapport à chaque recette
générale. Un receveur qui devait percevoir 20 millions, par exemple,
ne pouvait souscrire des obligations pour cette somme, s'il devait lui
arriver pour 6 ou 8 millions de valeurs mortes, en bons d'arrérage, en
bons de réquisition, etc. Le ministre s'appliquait à retirer ces
papiers, à évaluer ce qui pouvait en arriver dans chaque recette
générale, et à faire souscrire des obligations aux receveurs généraux,
pour la somme de numéraire qu'il supposait devoir entrer dans leur
caisse.
[En marge: Institution des receveurs particuliers d'arrondissement.]
On créa, dans cette même session, une nouvelle, espèce de comptables,
destinés à accroître l'exactitude dans le versement des fonds du
trésor: ce furent les receveurs d'arrondissement. Jusque-là il n'y
avait d'autre intermédiaire, entre les percepteurs placés près des
contribuables, et le receveur général placé au chef-lieu, que des
préposés aux recettes, agents du receveur général, dépendants de lui,
ne disant la vérité qu'à lui. C'était cependant l'un des points de
passage, où l'on pouvait le mieux observer, et constater l'entrée des
produits dans les caisses publiques. Ce point était malheureusement
négligé. On créa des receveurs particuliers dans chaque
arrondissement, dépendants de l'État, lui devant le compte de ce
qu'ils recevaient et de ce qu'ils versaient au receveur général,
témoins informés et désintéressés du mouvement des fonds, car ce
n'est pas eux qui faisaient le bénéfice de la stagnation des deniers
publics, dans les caisses des comptables. On avait par cette création
l'avantage d'être instruit plus exactement de l'état des recettes, et
de toucher de nouveaux cautionnements en numéraire, ce qui serait
indifférent aujourd'hui, ce qui ne l'était pas alors; on avait enfin
l'avantage de trouver un nouvel emploi de la circonscription par
arrondissement, récemment imaginée. Déjà la justice civile et
correctionnelle, et une partie considérable de l'administration
communale, avaient été établies au centre de l'arrondissement; en y
fixant encore une partie de l'administration financière, on donnait
une utilité de plus à cette circonscription, à laquelle certains
esprits reprochaient de n'être qu'une subdivision arbitraire du
territoire. Puisque, sous certains rapports, elle avait été jugée
indispensable, on ne pouvait mieux faire que d'en multiplier l'usage,
et de la rendre réelle, d'artificielle qu'on l'accusait d'être. Les
préfets, les sous-préfets avaient ordre de se rendre auprès des
receveurs, et de veiller eux-mêmes, par l'inspection des livres, à
l'exactitude des versements. Nous n'en sommes plus là aujourd'hui,
heureusement; mais dans ce moment, où tout n'était qu'en ébauche,
c'étaient d'utiles stimulants à employer auprès des comptables, que
d'envoyer les préfets et sous-préfets à leurs caisses.
La réorganisation des finances ne pouvait donc marcher plus vite. Mais
les assemblées n'apprécient que les résultats réalisés. On ne voyait
pas tout ce qui se faisait de véritablement utile, dans l'intérieur
de l'administration. On disserta à perte de vue, au sein du Tribunat,
sur la grande question de l'équilibre des recettes et des dépenses; on
se plaignit du déficit, on produisit mille systèmes, et il y eut
quelques esprits assez peu sensés, pour vouloir refuser le vote des
lois de finances, jusqu'à ce que le gouvernement présentât un moyen de
mettre en équilibre les dépenses et les recettes. Mais toutes ces
propositions n'aboutirent à aucun résultat. Les lois proposées furent
adoptées, à une grande majorité dans le Tribunat, à la presque
unanimité dans le Corps Législatif.
[En marge: Création de la Banque de France.]
Une institution, digne d'être mentionnée par l'histoire, vint
s'ajouter à toutes celles dont nous avons déjà raconté la création: ce
fut la Banque de France. Les anciens établissements d'escompte avaient
succombé au milieu des désordres de la Révolution; il n'était
cependant pas possible que Paris se passât d'une banque. Dans tout
centre commercial, où règne une certaine activité, il faut une monnaie
commode pour les payements, c'est-à-dire, la monnaie de papier, et un
établissement qui escompte en grand les effets de commerce. Ces deux
services se prêtent même un mutuel secours, car les fonds déposés en
échange des billets circulants, sont ceux-là mêmes qu'on peut prêter
au commerce par la voie de l'escompte. Partout, en effet, où il y a un
mouvement d'affaires, tant soit peu considérable, une banque doit
réussir, si elle n'escompte que de bon papier, et si elle n'émet pas
plus de billets qu'il ne faut; en un mot, si elle proportionne ses
opérations aux besoins vrais de la place où elle réside. C'est ce
qu'il fallait faire à Paris, et ce qui devait réussir si on le
faisait bien. Cette nouvelle banque devait avoir, outre ses affaires
avec les particuliers, ses affaires avec le trésor, et par conséquent
autant de bénéfices à recueillir que de services à rendre. Le
gouvernement suscita les principaux banquiers de la capitale, à la
tête desquels se plaça M. Perregaux, financier dont le nom se rattache
à tous les grands services rendus alors à l'État, et on forma une
association de riches capitalistes, pour la création d'une banque,
appelée Banque de France, la même qui existe aujourd'hui. On lui
constitua un capital de 30 millions; elle dut être gouvernée par
quinze régents et un comité gouvernant de trois personnes, comité
remplacé depuis par un gouverneur. Elle devait, suivant ses statuts,
escompter les effets de commerce répondant à des affaires légitimes et
non collusoires, émettre des billets circulants comme monnaie, et
s'interdire toutes les spéculations étrangères à l'escompte et au
commerce des métaux. Fidèle à ses statuts, elle est devenue le plus
bel établissement de ce genre connu dans le monde. On verra bientôt ce
que fit le gouvernement pour imprimer aux opérations de cette banque
le mouvement rapide, qui la fit prospérer dès les premiers jours de
son existence.
Pendant que le gouvernement consulaire, de concert avec le Corps
Législatif, se livrait à ces vastes travaux d'administration
intérieure, les négociations avec les puissances, amies ou
belligérantes, avaient été continuées sans interruption. La lettre du
Premier Consul au roi d'Angleterre venait d'être suivie d'une réponse
immédiate. Le Premier Consul avait écrit le 26 décembre (5 nivôse); on
lui répondait le 4 janvier (14 nivôse): c'est que le parti du cabinet
anglais était pris d'avance, et que pour lui il n'y avait pas à
délibérer. L'Angleterre, en effet, avait pu, en 1797, songer à
traiter, et envoyer lord Malmesbury à Lille, alors que ses finances
étaient embarrassées, que l'Autriche était obligée de signer à
Campo-Formio la paix du Continent; mais aujourd'hui que la création de
l'_income-tax_ ramenait l'aisance à l'Échiquier, aujourd'hui que
l'Autriche, replacée en état de guerre avec nous, avait porté ses
armées jusqu'à nos frontières, aujourd'hui qu'il s'agissait de nous
enlever les positions capitales de Malte et de l'Égypte, de venger
l'affront du Texel, la paix devait être peu du goût de cette
puissance. Elle avait d'ailleurs une raison plus forte encore de la
refuser, c'est que la guerre convenait aux passions et aux intérêts de
M. Pitt. Ce célèbre chef du cabinet britannique, avait fait de la
guerre à la France sa mission, sa gloire, le fondement de son
existence politique. Si la paix devenait nécessaire, il fallait
peut-être qu'il se retirât. Il apportait, dans la lutte, cette
ténacité de caractère, qui, jointe à ses talents oratoires, en avait
fait un homme d'État, peu éclairé mais puissant. La réponse ne pouvait
être douteuse; elle fut négative et désobligeante. On ne fit pas au
Premier Consul l'honneur de lui adresser directement cette réponse:
s'appuyant sur la coutume, du reste excellente, de communiquer de
ministre à ministre, on répondit par une note de lord Grenville à M.
de Talleyrand.
[En marge: Note de l'Angleterre.]