vastes travaux du gouvernement, auxquels le Corps Législatif et le
Tribunat étaient appelés à participer, attirèrent bientôt l'attention
des esprits, et l'occupèrent exclusivement. Le Premier Consul fit
présenter au Corps Législatif deux projets de loi de la plus haute
importance. L'un avait pour objet l'administration départementale et
municipale, et devint la fameuse loi du 28 pluviôse an VIII, qui a
constitué en France la centralisation administrative; l'autre avait
pour objet l'organisation de la justice, organisation qui existe
encore aujourd'hui. À ces deux projets s'en joignirent d'autres sur
les émigrés, dont il était urgent de régler le sort; sur le droit de
tester, dont toutes les familles demandaient le rétablissement; sur le
tribunal des prises, qu'il fallait constituer dans l'intérêt de nos
relations avec les neutres; sur la création de nouveaux comptables
reconnus nécessaires; enfin sur les recettes et dépenses de l'an VIII.
[En marge: État de désordre où se trouvait l'administration en 1799.]
L'administration de la France, comme nous l'avons exposé plus haut, se
trouvait, en 1799, dans un désordre affreux. Il y a, en tout pays,
deux genres d'affaires à expédier: celles de l'État, qui sont le
recrutement, l'impôt, les travaux d'utilité générale, l'application
des lois; celles des provinces et des communes, qui consistent dans la
gestion des intérêts locaux de toute espèce. Si on livre un pays à
lui-même, c'est-à-dire s'il n'est pas régi par une administration
générale, à la fois intelligente et forte, les premières de ces
affaires, celles de l'État, ne se font pas; les secondes rencontrent,
dans l'intérêt ou provincial ou communal, un principe de zèle, mais
d'un zèle capricieux, inégal, injuste, rarement éclairé. Les
administrations provinciales ou communales ne manquent assurément pas
de goût pour s'occuper de ce qui les concerne particulièrement; mais
elles sont prodigues, vexatoires, toujours ennemies de la règle
commune. Les singularités tyranniques du moyen-âge n'ont pas eu, en
Europe, une autre origine. Dès que l'autorité centrale se retire d'un
pays, il n'est sorte de désordres auxquels les intérêts locaux ne
soient prêts à se livrer, leur propre ruine comprise. En 1789, partout
où les communes avaient joui de quelque liberté, elles étaient en état
de banqueroute. La plupart des villes libres d'Allemagne, quand elles
ont été supprimées en 1803, étaient complètement ruinées. Ainsi, sans
une forte administration générale, les affaires de l'État ne se font
pas, les affaires locales se font mal.
[En marge: Mauvais succès des municipalités cantonales.]
L'Assemblée constituante et la Convention nationale, après avoir
successivement remanié l'organisation administrative de la France,
avaient abouti à un état de choses qui était l'anarchie même. Des
administrations collectives, à tous les degrés, délibérant
perpétuellement, n'agissant jamais, ayant à leurs côtés des
commissaires du gouvernement central chargés de solliciter auprès
d'elles, ou l'expédition des affaires de l'État, ou l'exécution des
lois, mais privés du pouvoir d'agir eux-mêmes, tel était au 18
brumaire le régime départemental et municipal en vigueur. Quant au
régime municipal en particulier, on avait imaginé un genre de
municipalités cantonales, qui ajoutaient encore à cette confusion
administrative. On avait trouvé le nombre des communes trop grand, car
il était de plus de 40 mille. Assurément, la surveillance d'un tel
nombre de petits gouvernements locaux, déjà fort difficile en
elle-même, devenait impossible pour des autorités constituées comme
l'étaient les autorités de ce temps. Les préfets y suffisent
aujourd'hui avec l'aide des sous-préfets, à la condition de s'y
appliquer beaucoup. Mais qu'on suppose les préfets, les sous-préfets
de moins, et à leur place de petites assemblées délibérantes, et on
comprendra quel désordre devait régner dans une telle administration.
Ces quarante et quelques mille communes furent donc réduites à cinq
mille municipalités cantonales, composées de la réunion de plusieurs
communes en une seule. On crut, en réunissant ainsi plusieurs communes
sous un même gouvernement, leur donner un gouvernement d'abord, et
puis les placer plus près de l'autorité centrale, plus à portée de sa
surveillance. Il en résulta bientôt une confusion plus affreuse que
celle qu'on avait le désir de faire cesser. Ces cinq mille
municipalités cantonales étaient trop nombreuses et trop éloignées de
l'autorité centrale, pour être aperçues d'elle; et, sans les avoir
assez rapprochées du gouvernement, on les avait fâcheusement éloignées
de la population qu'elles étaient destinées à régir. L'administration
communale est faite pour être placée le plus près possible des lieux.
Le magistrat qui constate les naissances, les morts, les mariages;
qui veille à la police, à la salubrité de la cité; qui entretient la
fontaine, l'église, l'hospice du village ou de la ville, doit résider
dans le village ou la ville même, vivre enfin au milieu de ses
concitoyens. Ces municipalités cantonales avaient donc abouti à un
inutile déplacement de l'autorité domestique, sans avoir porté les
affaires locales assez près de l'oeil du gouvernement pour qu'il pût
les saisir. Ajoutez que rien ne se faisait bien alors, grâce au
désordre des temps, et on comprendra ce que le vice de l'institution,
aggravé par le vice des circonstances, devait entraîner de confusion.
Une dernière cause de désordre s'était encore ajoutée à toutes les
autres. Il faut non-seulement administrer pour le compte de l'État et
des communes, il faut aussi juger, car les citoyens peuvent avoir à se
plaindre, tantôt qu'en traçant une rue ou un chemin on empiète sur
leur propriété, tantôt qu'en évaluant leurs biens pour les imposer, on
les évalue injustement. Dans l'ancien régime, la justice ordinaire,
seul frein alors de l'autorité exécutive (ce qu'exprimait très-bien la
résistance des parlements à la cour), la justice ordinaire s'était
emparée de tout ce qu'on appelle le contentieux administratif. C'était
un inconvénient grave, car les juges civils rendent mal la justice
administrative, faute d'avoir l'esprit de la chose. Nos premiers
législateurs de la Révolution, sentant très-bien cet inconvénient,
avaient cru pouvoir résoudre la difficulté en abandonnant tout le
contentieux administratif aux petites assemblées locales, auxquelles
ils avaient livré l'administration. Qu'on se figure donc ces
administrations collectives, remplaçant ce que nous appelons
aujourd'hui les préfets, sous-préfets, maires, chargées de faire tout
ce qu'ils font, et de juger en outre tout ce que jugent les conseils
de préfecture, et on aura une idée à peu près juste de la confusion
qui régnait alors. Même avec l'esprit d'ordre qui prévaut aujourd'hui,
le résultat serait le chaos; qu'on y ajoute les passions
révolutionnaires, et on comprendra quel autre chaos ce devait être.
C'est ainsi que les rôles des contributions ne s'achevaient point, que
la perception de l'impôt se trouvait arriérée pour plusieurs années,
que les finances étaient en ruine, les armées dans la misère. Le
recrutement seul s'exécutait quelquefois, grâce aux passions
révolutionnaires, qui avaient fait le mal, mais qui avaient contribué
en partie à le réparer; car ayant pour principe un amour désordonné,
mais ardent, de la France, de sa grandeur et de sa liberté, elles
poussaient violemment la population aux armées.
[En marge: Institution des préfets, sous-préfets et maires.]
[En marge: Suppression des municipalités cantonales, et adoption de la
circonscription d'arrondissement.]
C'est pour une telle situation que le Premier Consul était, on peut le
dire, un véritable envoyé de la Providence. Son esprit simple, juste,
guidé par un caractère actif et résolu, devait le conduire à la vraie
solution de ces difficultés. La Constitution avait placé à la tête de
l'État un pouvoir exécutif et un pouvoir législatif: le pouvoir
exécutif, concentré à peu près dans un chef unique, et le pouvoir
législatif divisé en plusieurs assemblées délibérantes. Il était
naturel de placer à chaque degré de l'échelle administrative, un
représentant du pouvoir exécutif spécialement chargé d'agir, et à ses
côtés, pour le contrôler ou l'éclairer seulement, mais non pour agir à
sa place, une petite assemblée délibérante, telle qu'un conseil de
département, d'arrondissement ou de commune. On dut à cette idée
simple, nette, féconde, la belle administration qui existe aujourd'hui
en France. Le Premier Consul voulut dans chaque département un préfet,
chargé, non de solliciter auprès d'une administration collective
l'expédition des affaires de l'État, mais de les faire lui-même;
chargé en même temps de gérer les affaires départementales, mais
celles-ci d'accord avec un conseil de département, et avec les
ressources votées par ce conseil. Comme le système des municipalités
cantonales était universellement condamné, et que M. Sieyès, l'auteur
de toutes les circonscriptions de la France, avait, dans la
Constitution nouvelle, posé le principe de la circonscription par
arrondissement, le Premier Consul voulut l'employer pour se passer des
administrations de canton. D'abord l'administration communale fut
replacée où elle doit être, c'est-à-dire dans la commune même, ville
ou village; et entre la commune et le département, il fut créé un
degré administratif intermédiaire, c'est-à-dire l'arrondissement.
Entre le préfet et le maire, il dut y avoir le sous-préfet, chargé,
sous la surveillance du préfet, de diriger un certain nombre de
communes, soixante, quatre-vingts ou cent, plus ou moins, suivant
l'importance du département. Enfin, dans la commune même, il dut y
avoir un maire, pouvoir exécutif aussi, ayant à ses côtés son pouvoir
délibérant dans le conseil municipal, un maire, agent direct et
dépendant de l'autorité générale pour l'expédition des affaires de
l'État, agent de la commune quant aux affaires locales, gérant les
intérêts de celle-ci d'accord avec elle, sous la surveillance
toutefois du préfet et du sous-préfet, par conséquent de l'État.
Telle est cette admirable hiérarchie, à laquelle la France doit une
administration incomparable pour l'énergie, la précision de son
action, la pureté des comptes, et qui est si excellente qu'elle suffit
en six mois, comme on le verra bientôt, pour remettre l'ordre en
France, sous l'impulsion, il est vrai, d'un génie unique, le Premier
Consul, et avec une faveur des circonstances, unique aussi, car on
avait partout horreur du désordre et soif de l'ordre, dégoût du
bavardage, goût des résultats prompts et positifs.
[En marge: Création des conseils de préfecture.]
Restait la question du contentieux, c'est-à-dire de la justice
administrative, chargée de faire que le contribuable ne soit pas
imposé au delà de ses facultés, que le riverain d'un ruisseau ou d'une
rue ne soit pas exposée des empiétements, que l'entrepreneur des
travaux de la ville ou de l'État trouve un juge de ses marchés avec la
commune ou le gouvernement: question difficile, les tribunaux
ordinaires étant reconnus impropres à rendre ce genre de justice. Le
principe d'une sage division des pouvoirs, fut encore employé ici avec
grand avantage. Le préfet, le sous-préfet, le maire, chargés de
l'action administrative, pouvaient être suspects de partialité,
enclins à faire prévaloir leurs volontés, car le justiciable froissé a
ordinairement à réclamer contre leurs propres actes. Les conseils de
département, d'arrondissement, de commune, pouvaient et devaient
paraître suspects aussi, car ils ont le plus souvent un intérêt
contraire au réclamant. Rendre la justice d'ailleurs est un travail
long et continuel; or, on ne voulait plus ni des conseils de
département, ni des conseils communaux permanents. Le Premier Consul
les désirait une quinzaine de jours par an, tout juste le temps de
leur soumettre leurs affaires, de prendre leurs avis, de leur faire
voter leurs dépenses. Il fallait, au contraire, un tribunal
administratif siégeant sans interruption. On établit donc une justice
spéciale, un tribunal de quatre ou cinq juges, siégeant à côté du
préfet, jugeant avec lui, espèce de petit Conseil d'État, éclairant la
justice du préfet, comme le Conseil d'État éclaire et redresse celle
des ministres, soumis d'ailleurs à la juridiction de ce Conseil
suprême, par la voie des appels. Ce sont ces tribunaux qu'on nomme
encore aujourd'hui conseils de préfecture, et dont l'équité n'a jamais
été contestée.
Tel fut le gouvernement provincial et communal en France: un chef
unique, préfet, sous-préfet, ou maire, expédiant toutes les affaires;
un conseil délibérant, conseil de département, d'arrondissement ou de
commune, votant les dépenses locales; puis un petit corps judiciaire,
placé à côté du préfet seulement, pour rendre la justice
administrative: gouvernement subordonné d'une manière absolue au
gouvernement général pour les affaires de l'État, surveillé et dirigé,
mais ayant ses vues propres, pour les affaires départementales et
communales. L'ordre n'a pas cessé de régner, pas plus que la justice,
depuis que cette belle et simple institution existe parmi nous,
c'est-à-dire depuis près d'un demi-siècle: bien entendu que les mots
d'ordre et de justice, comme tous les mots des langues humaines, n'ont
qu'une valeur relative, et veulent dire qu'il y a eu en France, sous
le rapport administratif, aussi peu de désordre, aussi peu
d'injustice, qu'il est possible de le souhaiter dans un grand État.
[En marge: Nomination de tous les agents de l'administration, et de
tous les membres des conseils locaux, déférée au Premier Consul.]
Le Premier Consul voulut naturellement que les préfets, sous-préfets,
maires, fussent à la nomination du pouvoir exécutif, car ils étaient
ses agents directs, ils devaient être pleins de sa volonté; et, quant
aux affaires locales, qu'ils avaient à gérer selon les vues locales,
il fallait qu'ils les gérassent aussi suivant l'esprit général de
l'État. Mais il n'eût pas été naturel que le pouvoir exécutif nommât
les membres des conseils de département, d'arrondissement et de
commune, chargés de contrôler les agents de l'administration, et de
leur voter des fonds. C'est la Constitution qui le conduisit à cette
prétention, et qui la justifia. _La confiance doit venir d'en bas_,
avait dit M. Sieyès, _le pouvoir doit venir d'en haut_. D'après cette
maxime, la nation donnait sa confiance par l'inscription sur les
listes de notabilité; l'autorité supérieure conférait le pouvoir, en
choisissant ses agents dans ces listes. Le Sénat était chargé d'élire
tous les corps délibérants politiques. Mais les conseils occupés des
intérêts locaux, étant censés faire partie de l'administration
générale de la République, le pouvoir exécutif, d'après la
Constitution, devait les nommer en les prenant dans les listes de
notabilité. En vertu donc de l'esprit, et même de la lettre de la
Constitution, le Premier Consul dut choisir, dans les listes de la
notabilité départementale, les membres des conseils de département;
dans les listes de la notabilité d'arrondissement, les membres des
conseils d'arrondissement; enfin, dans les listes de la notabilité
communale, les membres des conseils municipaux. Ce pouvoir, excessif
en temps ordinaire, était en ce moment nécessaire. L'élection, en
effet, était impossible pour la formation des conseils locaux, tout
comme pour la formation des grandes assemblées politiques. Elle
n'aurait donné que des agitations funestes, de petits triomphes
alternatifs à tous les partis extrêmes, au lieu d'une fusion paisible
et féconde de tous les partis modérés, fusion qui était indispensable
pour fonder la société nouvelle avec les débris réunis de la société
ancienne.
[En marge: L'organisation judiciaire.]
L'organisation judiciaire ne fut pas moins bien imaginée. Elle eut
pour double but de placer la justice plus près des justiciables, et de
leur assurer cependant au-dessus de la justice locale, s'ils voulaient
y recourir, une justice d'appel, éloignée, mais haut placée, et ayant
des lumières, de l'impartialité, en raison de la hauteur de sa
position.
Nos premiers législateurs révolutionnaires, par l'aversion
qu'inspiraient les parlements, avaient supprimé les tribunaux d'appel,
et placé un seul tribunal par département, présentant un premier degré
de juridiction pour les justiciables du département, et un second
degré de juridiction, un tribunal d'appel, pour les départements
voisins. L'appel avait lieu, non pas de tribunal inférieur à tribunal
supérieur, mais de tribunal voisin à tribunal voisin. Au-dessous
étaient les justices de paix, au-dessus le tribunal de cassation. Le
tribunal unique par département se trouvant trop éloigné des
justiciables, on avait étendu la compétence des justices de paix, de
manière à dispenser les citoyens de se transporter, trop souvent, au
chef-lieu. On avait aussi créé quatre ou cinq cents tribunaux
correctionnels, chargés de réprimer les petits délits. Le jury
criminel siégeait au chef-lieu, près du tribunal central.
Cette organisation judiciaire avait aussi peu réussi que les
municipalités cantonales. Les justices de paix, dont on avait trop
étendu la compétence, étaient au-dessous de leur tâche. La justice du
premier degré se trouvait placée trop loin en résidant au chef-lieu;
la justice d'appel devenait à peu près illusoire, car l'appel ne se
conçoit que lorsqu'il y a recours à des lumières supérieures. Des
cours souveraines, comme autrefois les parlements, comme aujourd'hui
les cours royales, réunissant dans leur sein des magistrats éminents,
auprès d'elles un barreau renommé, présentent une supériorité de
savoir, à laquelle on peut être tenté de recourir; mais appeler d'un
tribunal de première instance à un autre tribunal de première
instance, ne se conçoit pas. Les tribunaux de police correctionnelle
étaient aussi trop nombreux, et bornés d'ailleurs à un seul emploi. Il
fallait évidemment reformer cette organisation judiciaire. Le Premier
Consul, adoptant les idées de son collègue Cambacérès, auquel il prêta
en cette occasion l'appui de son bon sens et de son courage, fit
adopter l'organisation qui existe encore de nos jours.
[En marge: Création des tribunaux de première instance et d'appel.]
La circonscription d'arrondissement, qu'on venait d'imaginer pour
l'administration départementale, présentait une grande commodité pour
l'administration judiciaire. Elle offrait le moyen de créer une
première justice locale, placée très-près du justiciable, sauf à
recourir à une justice d'appel, placée plus loin et plus haut. On créa
donc un tribunal de première instance par arrondissement, formant un
premier degré de juridiction; puis, sans crainte de paraître rétablir
les anciens parlements, on prit le parti de créer des tribunaux
d'appel. Un par département, c'était trop comme nombre, trop peu comme
importance et élévation de juridiction. On en créa vingt-neuf, ce qui
leur donnait à peu près l'importance des anciens parlements, et ils
furent placés dans les lieux, qui avaient autrefois joui de la
présence de ces cours souveraines. C'était un avantage à restituer aux
localités qui en avaient été privées. C'étaient de vieux dépôts de
traditions judiciaires, dont les débris méritaient d'être recueillis.
Les barreaux d'Aix, de Dijon, de Toulouse, de Bordeaux, de Rennes, de
Paris, étaient des foyers de science et de talent qu'il fallait
rallumer.
Les tribunaux de première instance établis dans chaque arrondissement,
furent chargés en même temps de la police correctionnelle, ce qui leur
procurait une double utilité, et plaçait la justice civile et
répressive au premier degré, dans l'arrondissement. La justice
criminelle, toujours confiée au jury, dut résider seule au chef-lieu
du département, au moyen de juges se détachant des tribunaux d'appel,
et venant diriger le jury, tenir en un mot des assises. Cette partie
n'a été complétée que plus tard.
La justice de paix devait, par suite des dispositions précédentes,
être ramenée à une compétence plus bornée. La loi destinée à la
réformer fut remise à la session suivante, car il était impossible de
tout faire à la fois. Mais on voulait conserver, en la perfectionnant,
cette justice du peuple, paternelle, expéditive et peu coûteuse.
Au-dessus de l'édifice judiciaire, fut maintenu avec quelques
modifications, et une juridiction répressive sur tous les magistrats,
le Tribunal de Cassation, l'une des plus belles institutions de la
Révolution française, tribunal qui n'est pas destinée à juger une
troisième fois ce que les tribunaux de première instance et d'appel
ont jugé déjà deux fois, mais qui, laissant de côté le fond du litige,
n'intervient que lorsqu'il y a doute élevé sur le sens de la loi,
détermine ce sens par une suite d'arrêts, et ajoute ainsi à l'unité du
texte émané de la législature, l'unité d'interprétation émanant d'une
juridiction suprême, commune à tout le territoire.
C'est donc de cette année 1800, année si féconde, que date notre
organisation judiciaire: elle a consisté depuis, en près de deux mille
juges de paix, magistrats populaires, rendant à peu de frais la
justice au pauvre; en près de trois cents tribunaux de première
instance, un par arrondissement, rendant la justice civile et
correctionnelle au premier degré; en vingt-neuf tribunaux
souverains[1] rendant la justice civile en appel, et la justice
criminelle par des juges détachés, qui vont tenir des assises au
chef-lieu de chaque département; enfin en un tribunal suprême, placé
au-dessus de toute la hiérarchie judiciaire, interprétant les lois, et
complétant l'unité de la législation par l'unité de la jurisprudence.
[Note 1: Nous ne donnons ici que des quantités approximatives,
parce que le nombre des tribunaux a varié sans cesse depuis cette
époque, par suite des changements de territoire que la France a subis.
Il n'y a plus aujourd'hui, par exemple, que 27 cours royales, ou
tribunaux d'appel.]
[En marge: Adoption des lois proposées sur l'organisation
administrative et judiciaire.]
Les deux lois dont il s'agit étaient trop urgentes, trop bien conçues,
pour rencontrer de sérieux obstacles. Elles essuyèrent cependant plus
d'une attaque au Tribunat. Des objections assez mesquines furent
élevées contre le système administratif proposé. On se plaignit peu de
la concentration d'autorité dans la main des préfets, sous-préfets,
maires, car cela était conforme aux idées du moment, et imité de la
Constitution, qui plaçait un chef unique à la tête de l'État; mais on
se plaignit de la création de trois degrés dans l'échelle
administrative, le département, l'arrondissement, la commune. On
prétendit surtout qu'il ne fallait pas reconstituer la commune, car on
ne trouverait pas de maires assez éclairés. C'était pourtant la
restauration de l'autorité domestique, et, sous ce rapport, la
conception la plus populaire qui pût être imaginée. Quant à
l'organisation judiciaire, on cria à la restauration des parlements;
on se plaignit surtout de la juridiction attribuée au Tribunal de
cassation sur les magistrats inférieurs, toutes objections peu dignes
de mémoire. On adopta néanmoins les deux lois proposées. Les vingt ou
trente voix, composant le fond de l'opposition au Tribunat, se
prononcèrent contre ces lois, mais les trois quarts se prononcèrent en
leur faveur. Le Corps Législatif les adopta presqu'à l'unanimité. La
loi relative à l'administration départementale prit la date, restée
célèbre, du 28 pluviôse an VIII. Celle qui était relative à
l'organisation judiciaire prit la date du 27 ventôse an VIII.
[En marge: Nomination du personnel administratif et judiciaire.]