judiciaire, le Premier Consul avait le gouvernement tout entier, la
direction de la guerre et de la diplomatie; il signait les traités,
sauf leur discussion et leur adoption par le Corps Législatif, dans la
même forme que les lois. Dans ces diverses fonctions il devait être
assisté des deux autres Consuls, qui avaient seulement voix
consultative, mais qui pouvaient constater leur opinion sur un
registre de délibérations tenu à cet effet. Évidemment, ces deux
Consuls se trouvaient là pour dissimuler l'immense autorité déférée au
général Bonaparte, autorité dont la durée était assez longue, et
pouvait même devenir perpétuelle, car les trois Consuls étaient élus
pour dix ans, et de plus indéfiniment rééligibles. Quelque chose resta
de l'_absorption_ imaginée par M. Sieyès. Le Premier Consul, sortant
par démission ou autrement, devenait sénateur de plein droit,
c'est-à-dire, était exclu à l'avenir des fonctions publiques. Les deux
autres Consuls, n'ayant pas exercé la plénitude du pouvoir,
demeuraient libres de ne pas accepter cette opulente annulation, et ne
devenaient sénateurs que s'ils consentaient à l'être.
Le Premier Consul devait avoir 500 mille francs de traitement; les
deux autres, 150 mille francs chacun. Ils devaient loger tous les
trois aux Tuileries, et avoir une garde consulaire.
[En marge: La nouvelle constitution qualifiée dans nos annales
CONSTITUTION DE L'AN VIII.]
Telles furent les principales dispositions de la célèbre Constitution
de l'an VIII. M. Sieyès vit ainsi réduire les attributions du Sénat,
et substituer un chef tout-puissant à son Grand-Électeur inactif; ce
qui a fait aboutir plus tard sa Constitution, non pas à
l'aristocratie, mais au despotisme.
[En marge: Dispositions générales.]
Cette Constitution ne renfermait pas de déclaration des droits, mais
au moyen de certaines dispositions générales, elle garantissait la
liberté individuelle, l'inviolabilité du domicile du citoyen, la
responsabilité des ministres, et celle des agents inférieurs, sauf, à
l'égard de ceux-ci, l'approbation préalable des poursuites par le
Conseil d'État; elle stipulait qu'une loi pourrait, dans certains
départements, et dans certains cas extraordinaires, suspendre l'action
de la Constitution, ce qui revenait à ce que nous avons appelé,
depuis, la mise en état de siège; elle assurait des pensions aux
veuves et aux enfants des militaires, et enfin, par une sorte de
retour à des idées long-temps proscrites, elle posait, en principe,
qu'il pourrait être accordé des récompenses nationales aux hommes qui
auraient rendu d'éminents services. C'était le germe d'une
institution célèbre depuis, celle de la Légion-d'Honneur.
Le projet de M. Sieyès contenait deux fortes et belles idées qui,
toutes deux, sont demeurées dans notre organisation administrative: la
circonscription d'arrondissement et le Conseil d'État.
M. Sieyès devait ainsi être l'auteur de toutes les circonscriptions
administratives de la France. Il avait déjà imaginé, et fait adopter
autrefois la division en départements; il voulut en cette occasion
qu'on substituât aux administrations cantonales, qui existaient au
nombre de cinq mille, les administrations d'arrondissement, qui,
beaucoup moins nombreuses, étaient un intermédiaire plus convenable
entre la commune et le département. Le principe seul en fut posé dans
la Constitution; mais on convint que bientôt une loi réformerait, sur
ce principe, le système administratif de la France, et ferait cesser
l'anarchie communale dont on a vu plus haut le tableau affligeant. Il
dut y avoir un tribunal de première instance par arrondissement, et un
tribunal d'appel pour plusieurs départements réunis.
[En marge: Gloire particulière à M. Sieyès.]
La seconde des créations de M. Sieyès, qui lui appartient en propre,
est le Conseil d'État, corps délibérant attaché au pouvoir exécutif,
préparant les lois, les soutenant auprès du pouvoir législatif, y
ajoutant les règlements qui doivent accompagner les lois, et rendant
la justice administrative. C'est la plus pratique de ses conceptions,
et elle devait, avec la précédente, traverser le présent, subsister
dans l'avenir. Disons-le à l'honneur de ce législateur: le temps a
emporté toutes les Constitutions éphémères de la Révolution, mais les
seules parties de ces Constitutions qui aient survécu, ont été son
ouvrage.
Ce n'était pas tout que d'arrêter les dispositions de la Constitution
nouvelle, il était indispensable d'y ajouter le personnel des
pouvoirs, de le chercher dans les hommes de la Révolution, et de le
désigner même dans l'acte constitutionnel. Il fallait donc, après la
rédaction de toutes les dispositions qui viennent d'être énumérées, il
fallait s'occuper du choix des personnes.
[En marge: Personnel choisi pour former les pouvoirs de l'État. Le
général Bonaparte nommé Premier Consul pour dix ans.]
[En marge: MM. Cambacérès et Lebrun nommés seconds Consuls.]
Le général Bonaparte fut nommé Premier Consul pour dix ans. On ne peut
pas dire qu'il fut choisi, tant il était indiqué par la situation: on
le reçut des mains de la victoire et de la nécessité. Sa situation une
fois fixée, il s'agissait d'en trouver une pour M. Sieyès. Ce grand
personnage aimait peu les affaires, et encore moins les rôles
secondaires. Il ne lui convenait pas d'être l'assistant du jeune
Bonaparte, et il refusa, par conséquent, d'être second Consul. On
verra tout à l'heure quelle place, plus conforme à son caractère, lui
fut assignée. On choisit pour second Consul M. Cambacérès,
jurisconsulte éminent, qui avait acquis une grande importance parmi
les personnages politiques du temps, par beaucoup de savoir, de
prudence et de tact. Il était, à cette époque, ministre de la justice.
M. Lebrun, écrivain distingué, rédacteur autrefois des édits Maupeou,
rangé, dans l'ancien régime, parmi les hommes disposés à de sages
réformes, fidèle toujours à la cause de la Révolution modérée,
très-instruit dans les matières financières, et trop doux pour être
un contradicteur incommode, M. Lebrun fut le troisième Consul désigné.
M. Cambacérès pouvait très-bien suppléer le général Bonaparte dans
l'administration de la justice; M. Lebrun pouvait le seconder
utilement dans l'administration des finances, et tous deux l'aider
beaucoup sans le contrarier aucunement. Il était impossible de mieux
associer des hommes destinés à composer le nouveau gouvernement, et de
ces choix devaient découler tous les autres dans l'organisation du
pouvoir exécutif.
[En marge: M. Sieyès chargé de composer le Sénat.]
Il fallait procéder à la composition des corps délibérants. Là se
trouvait indiqué le rôle naturel de M. Sieyès. On avait écrit dans la
Constitution, que le Sénat élirait les membres de tous les corps
délibérants. Il s'agissait de savoir qui composerait le Sénat, une
première fois. On statua, par un article particulier de la
Constitution, que MM. Sieyès et Roger-Ducos, qui allaient cesser
d'être Consuls, réunis à MM. Cambacérès et Lebrun, qui allaient le
devenir, nommeraient la majorité absolue du Sénat, laquelle était de
31 membres sur 60. Les 31 sénateurs, élus de la sorte, devaient
ensuite élire au scrutin les 29 sénateurs, restant à désigner. Le
Sénat, une fois complété, devait composer le Corps Législatif, le
Tribunat, le Tribunal de cassation.
Au moyen de ces diverses combinaisons, le général Bonaparte se
trouvait chef du pouvoir exécutif, mais on observait en même temps une
sorte de convenance, en l'excluant de la composition des corps
délibérants appelés à contrôler ses actes; on laissait ce soin
principalement au législateur de la France, à M. Sieyès, dont le rôle
actif était désormais fini, et on assurait, comme retraite, à celui-ci
la présidence du Sénat. Les positions étaient ainsi convenablement
faites, et les apparences sauvées.
Il fut décidé que la Constitution serait soumise au voeu national, au
moyen de registres ouverts dans les mairies, les justices de paix, les
notariats, les greffes des tribunaux, et qu'en attendant une
acceptation, dont on ne paraissait pas douter, le Premier Consul, les
deux Consuls sortants, et les deux Consuls entrants, procéderaient aux
choix dont ils étaient chargés, pour que, le 1er nivôse, les grands
pouvoirs de l'État fussent constitués, et prêts à mettre en pratique
la nouvelle Constitution. C'était indispensable pour faire cesser
cette dictature des Consuls provisoires, dont quelques esprits
commençaient à s'offusquer, et pour satisfaire l'impatience générale
qu'on éprouvait de voir établir enfin un gouvernement définitif. Tout
le monde, en effet, souhaitait avec ardeur un gouvernement stable et
juste, qui assurât la force et l'unité du pouvoir, sans étouffer toute
liberté; auprès duquel les hommes honnêtes et capables, de tous les
rangs, de tous les partis, trouvassent la place qui leur était due.
Ces voeux, il faut le reconnaître, n'étaient pas impossibles à exaucer
sous la Constitution de l'an VIII; elle les aurait même satisfaits
complétement, sans les violences que lui fit subir plus tard un génie
extraordinaire, qui, du reste, favorisé comme il l'était par les
circonstances, serait venu à bout de bien plus fortes barrières que
celles que pouvait lui opposer l'oeuvre législative de M. Sieyès, ou
toute autre qu'on aurait pu imaginer alors.
[En marge: Promulgation de la Constitution de l'an VIII.]
La Constitution, arrêtée dans la nuit du 12 au 13 décembre (21 au 22
frimaire), fut promulguée le 15 décembre 1799 (24 frimaire an VIII), à
la grande satisfaction de ses auteurs, et du public lui-même.
Elle charma les esprits par la nouveauté des idées, par l'habileté des
artifices. Tout le monde commença à espérer en elle, et dans les
hommes qui allaient la mettre à exécution.
Elle était précédée du préambule suivant:
«Citoyens, une Constitution vous est présentée.
»Elle fait cesser les incertitudes que le gouvernement provisoire
mettait dans les relations extérieures, dans la situation intérieure
et militaire de la République.
»Elle place, dans les institutions qu'elle établit, les premiers
magistrats dont le dévouement a paru nécessaire à son activité.
»La Constitution est fondée sur les vrais principes du gouvernement
représentatif, sur les droits sacrés de la propriété, de l'égalité, de
la liberté.
»Les pouvoirs qu'elle institue seront forts et stables, tels qu'ils
doivent être pour garantir les droits des citoyens, et les intérêts de
l'État.
»Citoyens, la Révolution est fixée aux principes qui l'ont commencée;
ELLE EST FINIE.»
Deux hommes tels que le général Bonaparte et M. Sieyès, s'écriant en
1800: La Révolution est finie! quelle singulière preuve des illusions
de l'esprit humain! Cependant, il faut le reconnaître, il y avait
quelque chose de fini, c'était l'anarchie.
Chez tous ceux qui avaient mis la main à cette oeuvre, la joie de la
voir achevée était grande. Quelques-unes des idées de M. Sieyès
avaient été repoussées; cependant, sa Constitution presque tout
entière était adoptée, et, à moins d'une puissance absolue comme celle
de Solon, de Lycurgue ou de Mahomet, puissance que dans nos temps de
doute, où tout prestige individuel est détruit, aucun homme ne saurait
obtenir, il n'était guère possible de faire passer une plus grande
portion de sa pensée dans la Constitution d'un grand peuple. Et telle
qu'elle était, si le vainqueur de Marengo n'y avait apporté plus tard
deux changements considérables, l'hérédité impériale de plus, le
Tribunat de moins, cette Constitution aurait pu fournir une carrière
qui n'eût pas été le triomphe du pouvoir absolu.
[En marge: Le général Bonaparte fait décerner à M. Sieyès la terre de
Crosne.]
M. Sieyès, après avoir mis à la main du général Bonaparte l'épée qui
avait servi à renverser le Directoire, après avoir fait une
Constitution, allait livrer la France à l'activité dévorante du jeune
Consul, et se retirer, quant à lui, dans cette oisiveté méditative,
qu'il préférait au mouvement agité des affaires. Le nouveau Premier
Consul voulut donner au législateur de la France un témoignage de
reconnaissance nationale; il fit proposer aux commissions législatives
de lui décerner en don la terre de Crosne. Ce don fut décrété, et
annoncé à M. Sieyès avec les plus nobles expressions de la gratitude
publique. M. Sieyès éprouva une vive satisfaction, car, malgré une
incontestable probité, il était sensible aux jouissances de la
fortune, et il dut être touché aussi des formes élevées et délicates
avec lesquelles cette récompense nationale lui fut décernée.
On disposa ensuite toutes choses pour mettre la Constitution en
vigueur dans les premiers jours de janvier 1800 (nivôse an VIII),
c'est-à-dire dans les premiers jours de l'année, qui allait clore ce
grand siècle.
FIN DU LIVRE PREMIER.
LIVRE DEUXIÈME.
ADMINISTRATION INTÉRIEURE.
Constitution définitive du gouvernement consulaire.--Composition du
Sénat, du Corps Législatif, du Tribunat et du Conseil
d'État.--Déclaration du Premier Consul aux puissances de
l'Europe.--Offres publiques de paix à l'Angleterre et à
l'Autriche.--Proclamation adressée à la Vendée.--Ouverture de la
première session.--Opposition naissante dans le Tribunat.--Discours
des tribuns Duveyrier et Benjamin Constant.--Une majorité
considérable accueille les projets des Consuls.--Nombreuses lois
d'organisation.--Institution des préfectures et des
sous-préfectures.--Création des tribunaux de première instance et
d'appel.--Clôture de la liste des émigrés.--Rétablissement du droit
de tester.--Loi sur les recettes et les dépenses.--Banque de
France.--Suite des négociations avec l'Europe.--Refus par
l'Angleterre d'écouter les proposions de paix.--Vive discussion à
ce sujet dans le parlement britannique.--L'Autriche fait un refus
plus doux, mais aussi positif que celui de l'Angleterre.--Nécessité
de recommencer les hostilités.--Ne pouvant ramener les puissances
belligérantes, le Premier Consul tâche de s'attacher la Prusse, et
s'explique franchement avec elle.--Il s'applique à terminer la
guerre de la Vendée avant d'ouvrir la campagne de 1800.--Situation
des partis en Vendée.--Conduite de l'abbé Bernier.--Paix de
Montfaucon.--MM. d'Autichamp, de Châtillon, de Bourmont, Georges
Cadoudal se rendent à Paris et voient le Premier Consul.--M. de
Frotté est fusillé.--Soumission définitive de la Vendée.--Les
troupes sont acheminées vers la frontière.--Fin paisible de la
session de l'an VIII.--Règlement de police relatif à la
presse.--Cérémonie funèbre à l'occasion de la mort de
Washington.--Le Premier Consul va s'établir au palais des
Tuileries.
Le 4 nivôse an VIII (25 décembre 1799) était le jour fixé pour
l'entrée en fonctions des Consuls, et pour la première réunion du
Sénat conservateur. De nombreuses nominations devaient précéder ce
moment, car il fallait constituer à la fois le pouvoir exécutif et le
Sénat, avant de les faire agir.
[En marge: Sollicitation de tout genre pour trouver place dans le
nouveau gouvernement.]
Le général Bonaparte, chargé de nommer les agents du pouvoir exécutif;
MM. Sieyès, Roger-Ducos, Cambacérès et Lebrun, chargés d'élire les
membres du Sénat, lesquels devaient, à leur tour, composer le Corps
Législatif et le Tribunat, étaient assiégés de sollicitations de tout
genre. Il s'agissait en effet, pour les solliciteurs, d'obtenir des
fonctions de sénateurs, de membres du Corps Législatif, de tribuns, de
conseillers d'État, de préfets; et ces hautes fonctions, toutes à
donner à la fois, toutes largement rétribuées, avaient de quoi tenter
les ambitions. Beaucoup de révolutionnaires ardents, ennemis du 18
brumaire, étaient déjà fort apaisés. Beaucoup de ces incertains, qui
ne se décident qu'après le succès, commençaient à se prononcer
hautement. Il y avait alors, comme toujours, une expression courante,
qui peignait parfaitement l'état des esprits. Il faut _se montrer_,
disait-on; il faut prouver que loin de vouloir créer des obstacles au
nouveau gouvernement, on est prêt au contraire à l'aider à vaincre
ceux qui l'entourent: ce qui signifiait qu'on désirait attirer sur soi
l'attention des cinq personnages chargés de toutes les nominations. Il
y avait même des solliciteurs qui, pour obtenir leur admission au
Tribunat, promettaient leur dévouement au gouvernement consulaire,
quoique fort résolus d'avance à lui faire essuyer les contrariétés les
plus vives.
Lorsque, dans les révolutions, le feu des passions commence à
s'éteindre, on voit l'avidité succéder à la violence, et de l'effroi
on passe presque subitement au dégoût. Si des actes d'une haute
vertu, si des faits héroïques, ne venaient pas couvrir de leur éclat
de tristes détails, et surtout, si les vastes et bienfaisants
résultats que les révolutions sociales procurent aux nations, ne
venaient pas compenser le mal présent par l'immensité du bien à venir,
il faudrait détourner les yeux du spectacle qu'elles offrent au monde.
Mais elles sont l'épreuve à laquelle la Providence soumet les sociétés
humaines pour les régénérer, et on doit dès lors en observer avec
soin, et, si l'on peut, avec fruit, le tableau tour à tour repoussant
ou sublime.
Il paraît que ce mouvement de toutes les ambitions fut assez grand,
pour frapper les écrivains, et occuper leur plume. Le _Moniteur_
lui-même, qui n'était pas encore journal officiel, mais qui le devint
quelques jours après (le 7 nivôse), le _Moniteur_ crut devoir flétrir
ces bassesses:
«Depuis que la Constitution a créé, disait-il, une quantité de places
richement dotées, que de gens en mouvement! que de visages peu connus
qui s'empressent de se montrer! que de noms oubliés qui s'agitent de
nouveau sous la poussière de la Révolution! que de fiers républicains
de l'an VII se font petits pour arriver jusqu'à l'homme puissant qui
peut les placer! que de Brutus qui sollicitent! que de petits talents
on exalte! que de minces services on exagère! que de taches sanglantes
on déguise! Ce prodigieux changement de scène s'est opéré en un
moment. Espérons que le héros de la liberté, celui qui n'a encore
marqué dans la Révolution que par des bienfaits, verra ces manoeuvres
avec le dégoût qu'elles inspirent à toute âme élevée, et qu'il ne
souffrira pas qu'une foule de noms obscurs ou flétris cherchent à
s'envelopper des rayons de sa gloire,» (_Moniteur_ du 3 nivôse.)
Faisons cependant la juste part du bien et du mal, et ne croyons pas
que ce tableau fut celui de la nation tout entière. S'il y avait des
hommes qui s'abaissaient, ou d'autres qui, sans s'abaisser,
s'agitaient au moins; quelques-uns attendaient dignement l'appel que
le gouvernement allait faire à leurs lumières et à leur zèle. Si M.
Constant, par exemple, sollicitait, avec instance et avec de grandes
assurances de dévouement à la famille Bonaparte, son admission au
Tribunat, MM. de Tracy, Volney, Monge, Carnot, Ginguené, Ducis, ne
sollicitaient pas, et laissaient à la libre volonté du pouvoir
constituant, le soin de les comprendre dans cette vaste distribution
des fonctions publiques.
[En marge: Première réunion, le 24 décembre, pour la composition des
principales autorités.]
Le 24 décembre (3 nivôse), les nouveaux Consuls se réunirent pour
procéder à la composition du Conseil d'État, et se mettre ainsi en
mesure d'installer le gouvernement le lendemain, 25 décembre (4
nivôse). MM. Sieyès, Roger-Ducos, Consuls sortants, MM. Cambacérès et
Lebrun, Consuls entrants, se rendirent ensuite au Luxembourg, pour
nommer la moitié plus un des membres du Sénat, afin que le Sénat pût
aussi se réunir le lendemain, se compléter, et procéder à la
composition des grands corps délibérants.
[En marge: Organisation du Conseil d'État.]
Le Conseil d'État fut divisé en cinq sections: la première des
finances, la seconde de législation civile et criminelle, la troisième
de la guerre, la quatrième de la marine, la cinquième de l'intérieur.
Chaque section devait être présidée par un conseiller d'État, le
Conseil tout entier par le Premier Consul, ou, en son absence, par
l'un de ses deux collègues, Cambacérès ou Lebrun.
Chaque section devait rédiger les projets de loi, ou les règlements
relatifs aux matières de sa compétence. Ces projets et règlements
devaient être ensuite délibérés en assemblée générale de toutes les
sections réunies. Le Conseil d'État était chargé, en outre, de
prononcer sur le contentieux administratif, et de décider les conflits
de compétence, entre l'administration et les tribunaux. Ce sont là les
attributions dont il jouit encore aujourd'hui; mais il avait alors la
rédaction obligée des lois, leur discussion exclusive devant le Corps
Législatif, plus enfin la connaissance des grandes questions de
gouvernement, quelquefois même celles de politique extérieure, comme
on en verra certains exemples plus tard. Le Conseil d'État était donc
à cette époque, non pas seulement un conseil d'administration, mais un
vrai conseil de gouvernement.
Quelques membres de ce corps étaient chargés, en outre, dans divers
ministères, de certaines administrations spéciales, auxquelles on
avait voulu attribuer une importance plus grande, ou assurer des soins
plus particuliers: c'étaient l'instruction publique, le trésor, le
domaine de l'État, les colonies et les travaux publics. Les
conseillers d'État chargés de diriger ces diverses parties, étaient
placés sous l'autorité du ministre compétent. Les membres du Conseil
d'État, grandement rétribués, devaient recevoir chacun 25 mille francs
d'appointements, et les présidents, 35 mille. De telles valeurs, comme
on sait, étaient alors fort supérieures à ce qu'elles seraient
aujourd'hui. On ambitionnait les places au Conseil d'État, plus que
les places au Sénat, car, avec des traitements égaux à ceux des
sénateurs, et une considération aussi grande, les conseillers d'État
étaient admis, autant que les ministres eux-mêmes, au maniement des
plus hautes affaires.
[En marge: Premiers membres du Conseil d'État.]
Les membres principaux de ce grand corps furent, à la section de la
guerre, MM. Lacuée, Brune, Marmont; à la section de la marine, MM. de
Champagny, Ganteaume, Fleurieu; à la section des finances, MM.
Defermon, Duchâtel, Dufresne; à la section de la justice, MM. Boulay
de la Meurthe, Berlier, Réal; à la section de l'intérieur, MM.
Roederer, Cretet, Chaptal, Regnaud de Saint-Jean-d'Angely, Fourcroy.
Les cinq présidents désignés furent MM. Brune, Ganteaume, Defermon,
Boulay de la Meurthe et Roederer. On ne pouvait assurément pas
composer ce corps de noms plus considérés, de talents plus réels et
plus divers. Il faut dire que la Révolution française avait été
prodigieusement féconde en hommes, dans tous les genres, et que, si on
voulait surtout ne plus tenir compte des exclusions prononcées par les
partis, les uns à l'égard des autres, on avait le moyen de composer
le personnel de gouvernement, le plus varié, le plus capable,
ajoutons, le plus glorieux. C'est ce que fit le nouveau Consul; il
choisit, par exemple, pour la section des finances, M. Devaisnes, fort
accusé alors de royalisme, mais ayant, dans la partie dont il
s'occupait, des connaissances pratiques, qui avaient été, et qui
furent depuis fort utiles.
[En marge: Première composition du Sénat.]
Ce même jour 24 décembre (3 nivôse), MM. Sieyès, Roger-Ducos,
Cambacérès et Lebrun, se réunirent pour désigner les vingt-neuf
sénateurs, qui, avec les deux Consuls sortants, faisaient le nombre de
trente-un. La liste avait été naturellement préparée à l'avance; elle
contenait les noms les plus respectables, MM. Berthollet, Laplace
(celui-ci récemment sorti du ministère de l'intérieur), Monge, Tracy,
Volney, Cabanis, Kellermann, Garat, Lacépède, Ducis. Ce dernier
n'accepta pas.
[En marge: Installation du nouveau gouvernement consulaire, le 25
décembre 1799.]
Le lendemain 25 décembre (4 nivôse), le Conseil d'État se réunit pour
la première: fois. Les Consuls, accompagnés des ministres, assistaient
à la séance. On délibéra sur un projet de loi destiné à régler les
rapports des grands corps de l'État entre eux; on convint, aussi des
projets qu'il faudrait préparer pour les présenter à la prochaine
session du Corps Législatif.