beaucoup plus qu'il n'agissait, n'avait jamais écrit sa constitution.
Elle était dans sa tête, et il fallait l'en faire sortir. Cela
n'était pas facile pour lui, quelque désir qu'il eût de la voir
produite au dehors, et convertie en loi. On le pressait beaucoup de la
faire connaître, et il se décida enfin à communiquer sa pensée à un de
ses amis, M. Boulay de la Meurthe, qui se chargea de la transcrire au
fur et à mesure des entretiens qu'ils auraient ensemble. C'est ainsi
que cette conception remarquable a pu être recueillie avec exactitude,
et conservée à la postérité, dont elle est digne.
M. Sieyès avait fait un puissant effort d'esprit pour concilier la
république et la monarchie, pour emprunter à l'une et à l'autre ce
qu'elles avaient d'utile et de nécessaire; mais en leur faisant des
emprunts, il s'était fort défié de toutes deux. Il avait pris des
précautions infinies contre la démagogie d'une part, contre le pouvoir
royal de l'autre. Il avait produit ainsi une oeuvre savante et
compliquée, mais où toutes choses se tenaient; et si cette
constitution, remaniée par, et pour le général Bonaparte, était privée
de l'un de ses contre-poids, elle pouvait, contre l'intention de son
auteur, aboutir tout simplement au despotisme.
Le premier soin de M. Sieyès dans ses combinaisons, avait été de se
garder des passions démagogiques. Sans dépouiller complètement la
nation de cette immense participation aux affaires publiques, dont
elle avait joui si malheureusement pour elle-même, il voulait lui
laisser un pouvoir dont elle ne pût pas abuser. Un mot qui, pour la
première fois peut-être, se trouvait dans toutes les bouches, celui
de _gouvernement représentatif_, donne une idée exacte de l'état des
esprits à cette époque. On entendait par ce mot que la nation devait
prendre part à son gouvernement, seulement par intermédiaires,
c'est-à-dire qu'elle devait être _représentée_; et, comme on va le
voir, c'était très-indirectement qu'on voulait qu'elle le fût.
Les élections sous le Directoire avaient tour à tour amené, les
royalistes à une époque, les Jacobins à une autre, et il avait fallu
exclure violemment les premiers au 18 fructidor, les seconds au 22
floréal. Aussi le système des élections, et surtout des élections
directes, était-il fort suspect à tout le monde. Peut-être, si on
avait osé réduire le nombre total des électeurs à cent cinquante ou
deux cent mille, aurait-on essayé de braver encore une fois les
agitations électorales. Mais un corps électoral réduit à peu près aux
proportions du nôtre, aurait blessé les esprits et ne les aurait pas
rassurés. Deux cent mille électeurs accordés à une nation qui venait
de jouir du suffrage universel, auraient paru une aristocratie; et, en
même temps, des électeurs, quelque peu nombreux qu'ils fussent,
nommant directement leurs mandataires, avec liberté de céder à toutes
les passions du moment, auraient paru un renouvellement des réactions
continuelles, dont on avait été témoin sous le Directoire. L'élection
directe, mais restreinte, comme elle existe aujourd'hui parmi nous,
était donc hors de toutes les combinaisons. M. Sieyès, avec son
dogmatisme habituel, s'était fait une maxime: «_La confiance_,
disait-il, _doit venir d'en bas, et le pouvoir d'en haut._» Il avait
donc imaginé, pour réaliser cette maxime, le système de représentation
nationale dont on va lire l'exposé.
[En marge: Listes de notabilité.]
Tout individu âgé de vingt et un ans, ayant la qualité de Français,
était obligé, s'il voulait jouir de ses droits, de se faire inscrire
sur un registre qu'on appelait registre civique. Cela pouvait former
un nombre de cinq ou six millions de citoyens, admis à exercer leurs
droits politiques. Ils devaient se réunir par arrondissement (cette
circonscription, qui n'existait pas encore, allait être proposée), et
désigner le dixième d'entre eux. Cette désignation du dixième devait
donner une première liste de cinq à six cent mille individus. Ces cinq
à six cent mille individus se réunissant à leur tour par département,
et choisissant encore le dixième d'entre eux, étaient appelés à former
une seconde liste, forte de cinquante à soixante mille citoyens.
Ceux-ci faisant enfin un dernier triage, et se réduisant encore au
dixième, formaient la dernière liste, qui se trouvait restreinte à
cinq ou six mille candidats. Ces trois listes s'appelaient listes de
notabilité.
La première, de cinq à six cent mille individus, s'appelait la liste
de la notabilité communale; on devait y prendre les membres des
administrations municipales, ceux des conseils d'arrondissement, et
les administrateurs qui leur correspondaient, tels que les maires, les
fonctionnaires que nous appelons aujourd'hui sous-préfets, les juges
de première instance, etc. La seconde liste, de cinquante à soixante
mille individus, s'appelait la liste de la notabilité départementale,
et c'était dans celle-là qu'il fallait choisir les membres des
conseils de département, les fonctionnaires appelés depuis préfets,
les juges d'appel, etc., en un mot tous les fonctionnaires de cet
ordre. Enfin, la dernière et troisième liste, de cinq à six mille
individus, constituait la liste de la notabilité nationale, et on
devait y prendre, obligatoirement, tous les membres du Corps
Législatif, tous les fonctionnaires d'un ordre élevé, conseillers
d'État, ministres, juges du tribunal de cassation, etc., etc. M.
Sieyès, empruntant une figure à la géométrie pour donner une idée
exacte de cette représentation nationale, large à la base, étroite au
sommet, l'appelait une pyramide.
On voit que, sans attribuer à la nation le droit de désigner elle-même
les mandataires chargés de la représenter, ou les fonctionnaires
chargés de la gouverner, M. Sieyès réduisait son rôle à former une
liste de candidats, dans laquelle on devait puiser à la fois les
représentants du pays, et les agents du gouvernement. Chaque année la
masse des citoyens devait se réunir pour exclure de ces listes les
noms qui n'étaient plus dignes d'y figurer, et pour les remplacer par
d'autres. Il est à remarquer que si, d'une part, ce pouvoir de
désignation était fort indirect, de l'autre il embrassait
non-seulement les membres des assemblées délibérantes, mais les
fonctionnaires exécutifs eux-mêmes. C'était moins et plus que ce qui
existe ordinairement dans le système représentatif monarchique.
Toutefois les agents appelés à remplir des fonctions tout à fait
spéciales, et qui ne supposent aucune confiance politique, tels que
les comptables, par exemple; ou bien les agents appelés à remplir des
fonctions tellement difficiles, que le mérite, quand il se rencontre,
doit être pris quelque part qu'on le trouve, comme les généraux et les
ambassadeurs, ces agents n'étaient pas choisis obligatoirement sur les
listes de notabilité.
Nous venons de montrer comment M. Sieyès, suivant sa maxime, faisait
_venir la confiance d'en bas_: nous allons exposer maintenant comment
il faisait _descendre le pouvoir d'en haut_.
Sous l'empire des impressions du moment, il redoutait l'élection,
parce qu'il venait de voir des électeurs passionnés, nommer des
représentants aussi passionnés qu'ils l'étaient eux-mêmes. Il y
renonçait donc, et voulait que, dans ces listes de notabilité, formées
par la confiance publique, le pouvoir législatif et le pouvoir
exécutif pussent désigner leurs propres membres, et se composer ainsi
eux-mêmes. Il ne leur imposait d'autre limite que celle de choisir
dans les listes de notabilité. Mais, avant de faire connaître le mode
de formation des pouvoirs, il faut décrire leur organisation.
Le pouvoir législatif devait être organisé comme il suit: d'abord le
Corps Législatif proprement dit, placé entre deux corps opposés, le
Tribunat et le Conseil d'État; puis, à part et au-dessus, le Sénat
conservateur.
[En marge: Le Corps Législatif.]
Le Corps Législatif devait être composé de 300 membres, entendant
discuter les lois, ne les discutant pas eux-mêmes, et les votant
silencieusement. Voici comment, et entre qui, se passait la
discussion.
[En marge: Le Tribunat.]
Un corps de 100 membres, appelé Tribunat, chargé de représenter dans
cette constitution l'esprit libéral, novateur, contradicteur, recevait
communication des lois, les discutait en public, et émettait un vote,
uniquement pour savoir s'il en poursuivrait devant le Corps Législatif
l'adoption ou le rejet. Il nommait ensuite trois de ses membres, pour
aller soutenir devant le Corps Législatif l'avis qui avait prévalu
dans son propre sein.
[En marge: Le Conseil d'État.]
Un Conseil d'État, origine de celui qui existe aujourd'hui, mais plus
considérable en importance et en attributions, était placé auprès du
gouvernement pour rédiger les projets de lois; il les présentait au
Corps Législatif, et envoyait trois de ses membres pour les discuter
contradictoirement avec les orateurs du Tribunat. Ainsi, le Conseil
d'État plaidant _pour_, le Tribunat _contre_ (si toutefois celui-ci
avait repoussé la loi), le Corps Législatif votait en silence
l'adoption ou le rejet. Son vote seul donnait le caractère de loi aux
propositions du gouvernement. Le Conseil d'État devait en outre
compléter les lois, par les règlements nécessaires à leur exécution.
[En marge: Le Sénat conservateur.]
Venait enfin le Sénat. Ce corps, composé de 100 membres, ne prenait
aucune part à ce travail législatif. Il était chargé, spontanément, ou
sur la dénonciation du Tribunat, de casser toute loi ou tout acte du
gouvernement, qui lui paraissait entaché d'_inconstitutionnalité_. Il
s'appelait pour ce motif Sénat _conservateur_. Il devait être composé
d'hommes ayant atteint l'âge mûr, privés, par le seul fait de leur
entrée au Sénat, de toute fonction active, étant par conséquent
renfermés exclusivement dans leur rôle de conservateurs, et ayant à le
bien remplir un intérêt considérable, car M. Sieyès voulait qu'on les
dotât richement.
[En marge: Mode de formation des pouvoirs de l'État.]
Telles étaient les attributions des pouvoirs délibérants. Voici leur
mode de formation.
Le Sénat se composait lui-même, en élisant ses propres membres dans la
liste de la notabilité nationale. Il nommait encore les membres du
Corps Législatif, du Tribunat, du Tribunal de cassation, en les
choisissant au scrutin, dans cette même liste de la notabilité
nationale.
Le pouvoir exécutif était aussi l'auteur de sa propre formation, en
choisissant tous ses agents dans celle des trois listes de notabilité,
qui correspondait aux fonctions auxquelles il s'agissait de pourvoir.
Il prenait les ministres, les conseillers d'État, les agents
supérieurs enfin, dans la liste de la notabilité nationale. Il prenait
dans la liste de la notabilité départementale, d'abord les conseillers
de département, qui, de même que le Conseil d'État, étaient considérés
comme des autorités purement administratives; il y prenait, en outre,
les préfets et les fonctionnaires de cette circonscription; il allait
enfin chercher dans la liste de la notabilité communale les conseils
municipaux, les maires, et tous les fonctionnaires du même ordre.
Ainsi, comme le voulait M. Sieyès, _la confiance venait d'en bas, le
pouvoir venait d'en haut_.
[En marge: Le Grand Électeur.]
Mais, de même qu'au-dessus du pouvoir législatif il y avait un
créateur suprême, qui était le Sénat, de même il fallait, au-dessus du
pouvoir exécutif, un créateur suprême qui nommât les ministres,
lesquels devaient ensuite nommer les fonctionnaires subordonnés
jusqu'au dernier degré de la hiérarchie. À la tête de ce pouvoir
exécutif devait donc se trouver un pouvoir générateur. M. Sieyès lui
avait donné un nom analogue à sa fonction, il l'avait appelé le
_Grand-Électeur_. Ce magistrat suprême était réduit exclusivement à un
acte: il devait élire deux agents supérieurs, seuls de leur rang et de
leur espèce, appelés, l'un Consul de la paix, l'autre Consul de la
guerre. Ceux-ci nommaient ensuite les ministres, qui, sous leur
responsabilité personnelle, choisissaient dans les listes de
notabilité tous les agents du pouvoir, gouvernaient, administraient,
géraient, en un mot, les affaires de l'État.
Une existence magnifique était destinée à ce Grand-Électeur. Il était
le principe générateur du gouvernement, et il en était aussi le
représentant extérieur. Cette inaction à laquelle M. Sieyès avait
voulu réduire les sénateurs pour assurer leur impartialité, et qu'il
avait dotée d'un revenu annuel de cent mille livres en domaines
nationaux, cette inaction, imposée au Grand-Électeur pour un motif
semblable, était encore plus richement dotée chez lui que chez les
sénateurs, car sa mission était de représenter la République tout
entière. M. Sieyès voulait lui assigner un traitement de six millions,
des habitations somptueuses, telles que les Tuileries à Paris, et
Versailles à la campagne, plus une garde de trois mille hommes. C'est
en son nom que la justice devait être rendue, que les lois devaient
être promulguées, et les actes du gouvernement exécutés. C'est auprès
de lui que les ministres étrangers devaient être accrédités; c'est de
sa signature que les traités de la France avec les puissances
étrangères devaient être revêtus. En un mot, il joignait, à
l'importante mission de choisir les deux chefs actifs du gouvernement,
l'éclat, vain si l'on veut, de la représentation extérieure; en lui
devait briller tout le luxe d'une nation polie, élégante et
magnifique.
Ce Grand-Électeur lui-même, il fallait le demander ou à l'élection ou
à l'hérédité. Dans le dernier cas, c'était un roi, et on avait rétabli
la monarchie en France. Mais M. Sieyès, qu'il la voulût ou non,
n'aurait pas osé la proposer ouvertement. Il faisait donc élire par le
plus impartial des corps de l'État, par le Sénat, ce magistrat
suprême, qui lui-même n'était placé si haut, que pour être dans ses
deux choix, aussi impartial que possible.
Une dernière et redoutable disposition complétait cette oeuvre si
compliquée.
[En marge: Pouvoir d'absorber déféré au Sénat.]
Le Sénat, qui pouvait casser tout acte inconstitutionnel, loi ou
mesure du gouvernement, recevait, en outre, la faculté d'arracher le
Grand-Électeur à ses fonctions, en le nommant sénateur malgré lui.
C'était ce que M. Sieyès appelait _absorber_. Le Sénat en pouvait
faire autant à l'égard de tout citoyen, dont l'importance ou les
talents causeraient des ombrages à la République. On donnait ainsi au
citoyen, qu'on frappait d'inaction forcée en l'absorbant dans le
Sénat, on donnait en dédommagement l'importance, la riche oisiveté,
des membres d'un corps, qui ne pouvait pas agir par lui-même, mais qui
pouvait, par son _veto_, empêcher toute action quelconque.
[En marge: Analogies de la Constitution de M. Sieyès avec les
constitutions connues.]
Dans cette conception singulière, mais profonde, qui ne reconnaît une
image, effacée, obscurcie peut-être à dessein, de la monarchie
représentative? Ce Corps Législatif, ce Sénat, ce Grand-Électeur,
c'étaient bien une chambre basse, une chambre haute, un roi, le tout
reposant sur une sorte de suffrage universel, mais avec de telles
précautions que la démocratie, l'aristocratie, la royauté, admises
dans cette constitution, y étaient aussitôt annulées qu'admises. Ces
listes de notabilité, dans lesquelles on devait puiser à la fois les
corps délibérants et les fonctionnaires exécutifs, c'était le suffrage
universel, universel mais nul, car elles constituaient un cercle de
candidature si vaste, que l'obligation de choisir dans ce cercle,
était un pouvoir absolu d'élire, déféré au gouvernement et au Sénat.
Ce Corps Législatif muet, entendant discuter la loi, mais ne la
discutant pas lui-même, ayant à ses côtés le Tribunat, chargé de la
discuter contradictoirement avec le Conseil d'État, était une espèce
de chambre des communes, coupée en deux, l'une ayant le vote, l'autre
la parole, et toutes deux annulées par cette séparation même; car la
première était exposée à s'endormir dans le silence, la seconde à
s'épuiser dans de stériles agitations. Ce Sénat se nommant lui-même et
tous les corps délibérants, nommant le chef du pouvoir exécutif, et
au besoin l'absorbant dans son sein, ce Sénat pouvant tout cela, mais
privé de fonctions actives, ne prenant aucune part à la loi, se
bornant à la casser si elle était inconstitutionnelle, ce Sénat,
réduit ainsi à une sorte d'inaction pour qu'il fût plus désintéressé,
et animé seulement du sentiment de la conservation, ce Sénat était
bien l'imitation savante, mais exagérée, d'une pairie aristocratique,
prenant peu de part au mouvement des affaires, l'arrêtant quelquefois
par son _veto_, et recevant dans son sein les hommes qui, après une
carrière agitée, viennent se reposer volontiers au milieu d'un corps
grave, influent et honoré. Ce Grand-Électeur enfin, c'était bien la
royauté, réduite au rôle peu actif, mais considérable, de choisir les
chefs agissants du gouvernement; c'était la royauté, mais avec des
précautions infinies contre son origine et sa durée, car elle sortait
de l'urne du Sénat et pouvait s'y ensevelir au besoin. En un mot, ce
suffrage universel, ce Corps Législatif, ce Tribunat, ce Sénat, ce
Grand-Électeur, ainsi constitués, énervés, neutralisés les uns par les
autres, attestaient un prodigieux effort de l'esprit humain, pour
réunir dans une même constitution toutes les formes connues de
gouvernement, mais pour les annuler ensuite à force de précautions.
Il faut l'avouer, la monarchie représentative, avec moins de peine et
d'effort, en se confiant davantage à la nature humaine, procure depuis
deux siècles une liberté animée, mais point subversive, à l'une des
premières nations du monde. Simple et naturelle en ses moyens, la
constitution britannique admet la royauté, l'aristocratie, la
démocratie; puis, après les avoir admises, elle les laisse agir
librement, ne leur imposant d'autre condition que de gouverner d'un
commun accord. Elle ne limite pas le roi à tel ou tel acte, elle ne le
fait pas sortir de l'élection pour s'y abîmer ensuite, elle n'interdit
pas à la pairie les fonctions actives, elle ne prive pas de la parole
l'assemblée élective, elle n'accorde pas le suffrage universel pour le
rendre nul ensuite en le rendant indirect: elle laisse sortir la
royauté et l'aristocratie de leur source naturelle, l'hérédité; elle
admet un roi, des pairs héréditaires, mais en revanche elle laisse à
la nation le soin de désigner directement, suivant ses goûts ou ses
passions du jour, une assemblée qui, maîtresse de donner ou de refuser
à la royauté les moyens de gouverner, l'oblige ainsi à prendre pour
chefs dirigeants du gouvernement, les hommes qui ont su captiver la
confiance publique. Tout ce que recherchait le législateur Sieyès
s'accomplit ainsi presque infailliblement. La royauté, l'aristocratie
n'agissent pas plus qu'il ne le souhaitait, elles modèrent seulement
une impulsion trop rapide; l'assemblée élective, pleine des passions
du pays, mais contenue par deux autres pouvoirs, choisit, en réalité,
les vrais chefs de l'État, les porte au gouvernement, les y maintient,
ou les renverse, s'ils ont cessé de répondre à ses sentiments. C'est
là une constitution simple, vraie, parce qu'elle est le produit de la
nature et du temps, et non pas, comme celle de M. Sieyès, l'oeuvre
savante, mais artificielle, d'un esprit dégoûté de la monarchie par le
règne des derniers Bourbons, et effrayé de la république par dix
années d'orages.
[En marge: Véritable caractère de la Constitution de M. Sieyès.]
Maintenant, supposons des temps plus calmes, supposons cette
Constitution de M. Sieyès mise paisiblement en pratique à une époque
où le besoin d'une main puissante, comme celle du général Bonaparte,
n'aurait pas dominé toutes les combinaisons; supposons cette vaste
notabilité établie, ce Sénat puisant librement en elle les corps de
l'État et le chef du gouvernement, que serait-il arrivé?... Bientôt la
nation n'eût mis aucun intérêt à renouveler des listes, qui n'étaient
qu'un moyen impuissant d'exprimer son voeu; ces listes seraient
devenues presque permanentes; le Sénat y eût puisé à son gré les corps
de l'État, le Grand-Électeur; et, nommant le chef du pouvoir exécutif,
pouvant le faire disparaître à chaque instant, le tenant sous sa
dépendance absolue, il aurait été à peu près tout; il aurait été,
quoi? L'aristocratie vénitienne, avec son livre d'or, avec son doge
fastueux et nul, chargé, tous les ans, d'épouser la mer Adriatique.
Spectacle curieux, et digne d'être médité! M. Sieyès, esprit profond
et élevé, sincèrement attaché à la liberté de son pays, avait
parcouru, en dix ans, ce cercle d'agitations, de terreurs, de dégoûts,
qui avaient conduit la plupart des républiques du moyen âge, et la
plus célèbre d'entre elles, celle de Venise, au livre d'or et à un
chef nominal. Il avait abouti à l'aristocratie vénitienne, constituée
au profit des hommes de la révolution, car pendant dix ans il
attribuait à ceux qui avaient exercé des fonctions depuis 1789, le
privilége de figurer de droit sur les listes de notabilité; et il
voulait, en outre, se réserver à lui-même et à trois ou quatre
personnages principaux du temps, la faculté de composer pour une
première fois tous les corps de l'État.
Mais on n'improvise pas l'aristocratie, on n'improvise que le
despotisme. Cette société tourmentée ne pouvait se reposer que dans
les bras d'un homme puissant. On allait tout admirer, tout admettre,
dans cette Constitution extraordinaire, tout, sauf le Grand-Électeur
richement doté, et en apparence oisif. On allait le remplacer par un
chef actif et énergique, par le général Bonaparte; et, un seul ressort
changé, cette Constitution devait, sans aucune complicité de la part
de son auteur, aboutir au despotisme impérial, que nous avons vu, avec
un Sénat conservateur, avec un Corps Législatif muet, gouverner,
quinze ans, la France d'une manière glorieuse, mais despotique.
[En marge: M. Sieyès communique son projet aux commissions
législatives.]
Lorsque M. Sieyès, après un grand effort sur lui-même, était parvenu à
tirer du fond de sa pensée toutes ces combinaisons, qui, depuis
long-temps, y étaient comme enfouies, il les exposait à son ami M.
Boulay de la Meurthe, qui les écrivait, et à divers membres des deux
commissions législatives, qui les répandaient autour d'eux. Les deux
commissions législatives s'étaient divisées en sections, et, dans
chacune des deux, se trouvait une section de Constitution. C'est à ces
deux sections réunies que M. Sieyès, quand il pouvait se rendre
maître de sa pensée, exposait son système. Ce système saisissait les
esprits par la nouveauté, la singularité, et l'art infini des
combinaisons.