commandements militaires. Le général Moreau, profondément irrité
contre le Directoire, qui avait si mal récompensé son dévouement
patriotique pendant la campagne de 1799, avait consenti à se faire le
lieutenant du général Bonaparte, pour l'aider à consommer la
révolution du 18 brumaire. À la tête de 300 hommes, il était descendu
au rôle de gardien du Luxembourg, palais dans lequel les directeurs se
trouvaient prisonniers, tandis que leur déchéance se décidait à
Saint-Cloud. Le général Bonaparte, qui, en flattant habilement
l'orgueil et les ressentiments de Moreau, l'avait conduit à accepter
ce rôle singulier, lui devait un dédommagement. Il réunit en une seule
les deux armées du Rhin et de l'Helvétie, et lui en conféra le
commandement. C'était la plus nombreuse, la plus belle armée de la
République, et on ne pouvait la mettre en de meilleures mains. Le
général Moreau avait jeté peu d'éclat dans la dernière campagne. Ses
services très-réels, surtout quand avec une poignée d'hommes il arrêta
la marche victorieuse de Suwarow, n'étaient cependant pas des
victoires, et ne furent pas appréciés à leur juste valeur. À cette
époque la bataille de Zurich avait tout effacé. De plus, la conduite
politique de Moreau dans l'affaire du 18 fructidor, lorsqu'il dénonça
Pichegru, ou trop tôt ou trop tard, lui avait nui dans l'opinion, et
l'avait fait juger comme un caractère faible, tout à fait au-dessous
de lui-même, quand il était hors du champ de bataille. Le général
Bonaparte le relevait donc beaucoup en lui décernant un si vaste
commandement, et il prenait en outre une détermination fort sage. Les
légions du Rhin et de l'Helvétie contenaient les plus chauds
républicains de l'armée, et beaucoup d'envieux de la gloire acquise en
Italie et en Égypte. Masséna les commandait, et il aimait peu le
général Bonaparte, quoique subjugué par son génie. Il passait tour à
tour, à son égard, de l'admiration à la mauvaise humeur. On pouvait
craindre de sa part quelque fâcheuse démonstration, à l'occasion du 18
brumaire. Le choix de Moreau coupait court à toutes les manifestations
possibles, et enlevait à une armée mécontente un général mal disposé.
Ce choix était également bon sous le rapport militaire; car cette
armée du Rhin et d'Helvétie était destinée, si la guerre recommençait,
à opérer en Allemagne, et personne n'avait aussi bien étudié que
Moreau cette partie du théâtre de la guerre.
Masséna fut envoyé à l'armée d'Italie, sur des lieux et parmi des
soldats qui lui étaient parfaitement connus. Il était honorable pour
lui d'être choisi comme réparateur des fautes commises en 1799, et
comme continuateur des exploits du général Bonaparte en 1796. Séparé
de l'armée au milieu de laquelle il venait de vaincre, de se créer des
appuis, il allait être transporté au milieu d'une armée nouvelle, à
laquelle le Directoire était odieux, et où il ne devait trouver que
des approbateurs du 18 brumaire. Ce choix, comme le précédent, était
parfaitement entendu sous le rapport militaire. C'était l'Apennin
qu'il fallait disputer aux Autrichiens, et pour une guerre de ce
genre, sur ce théâtre d'opérations, Masséna n'avait pas son pareil.
[En marge: Premières mesures financières.]
[En marge: Suppression de l'emprunt forcé progressif.]
Après avoir pourvu à ces nominations indispensables, les Consuls
durent s'occuper d'une affaire au moins aussi pressante, c'était celle
des finances. Avant d'obtenir de l'argent des capitalistes, il fallait
leur donner la satisfaction de supprimer l'emprunt forcé progressif,
qui partageait avec la loi des otages la réprobation universelle.
L'emprunt forcé, comme la loi des otages, était loin d'avoir produit
tous les maux qu'on lui attribuait. Mais ces deux mesures, fort
mesquines sous le rapport de l'utilité, avaient le tort, sous le
rapport moral, de rappeler les souvenirs les plus odieux de la
terreur. Aussi tout le monde était-il d'accord pour les condamner. Les
révolutionnaires eux-mêmes qui, dans leur ardeur patriotique, les
avaient demandées au Directoire, par un retour fort ordinaire aux
partis, s'étaient subitement prononcés contre ces mesures, dès qu'ils
en avaient vu le mauvais succès.
[En marge: Subvention de guerre.]
À peine installé, le ministre Gaudin, sur l'ordre des Consuls,
présenta aux commissions législatives une résolution, dont l'objet
était la suppression de l'emprunt forcé progressif. Cette suppression
eut lieu aux applaudissements universels. On remplaça l'emprunt forcé
par une subvention de guerre, consistant en une addition de 25
centimes au principal des contributions foncière, mobilière et
personnelle. Cette subvention était payable, comme les autres
contributions, en argent ou en papiers de toute espèce; mais, vu
l'urgence, on exigea que la moitié fût acquittée en numéraire.
[En marge: Secours immédiat de 12 millions fournis par les banquiers
de la capitale.]
La subvention de guerre qu'on venait de substituer à l'emprunt forcé
progressif, ne pouvait pas donner des ressources immédiates, car elle
ne devait être perçue que sur les rôles des contributions directes, et
en même temps que ces contributions, dont elle n'était, en réalité,
que l'augmentation dans la proportion d'un quart. Il fallait, pour le
service courant, et surtout pour les armées, quelques fonds, versés
tout de suite au trésor. M. Gaudin, en raison de ses nouveaux actes,
destinés surtout à plaire aux grands capitalistes, fit un appel aux
principaux banquiers de la capitale, et leur demanda un secours, dont
l'urgence frappait tous les esprits. Le général Bonaparte intervint
directement auprès d'eux, et une somme de 12 millions en numéraire fut
immédiatement prêtée au gouvernement. Elle devait être remboursée sur
les premières rentrées de la contribution de guerre.
Ce secours était un grand bienfait, et il honorait le bon esprit des
banquiers de la capitale. Mais ce n'était qu'un aliment de quelques
jours. Il fallait des ressources plus durables.
[En marge: Réorganisation des finances.]
On a vu au commencement de ce livre, comment la suppression des
contributions indirectes, résolue au début même de la Révolution,
avait réduit le trésor au seul revenu des contributions directes;
comment ce revenu était lui-même presque annulé par le retard dans la
confection des rôles; comment enfin les assignats, moyen ordinaire de
combler tous les déficits, ayant totalement disparu, on faisait le
service avec des papiers de diverse nature, qui, n'ayant pas cours
forcé de monnaies, ne gênaient plus, comme auparavant, les
transactions particulières, mais laissaient le gouvernement sans
ressources, et donnaient naissance au plus hideux agiotage. Il fallait
sortir de cet état, et réorganiser la perception, si on voulait
rouvrir les sources du revenu public, et, avec les sources du revenu
public, celles du crédit.
[En marge: Moyens employés pour assurer la perception.]
Dans tout pays où il existe des contributions sur les propriétés et
les personnes, ce que nous nommons en France contributions directes,
il faut un état des propriétés avec évaluation de leur produit, un
état nominatif des personnes avec évaluation de leurs facultés
pécuniaires; il faut tous les ans modifier ces états, suivant la
translation des propriétés de main en main, suivant la naissance, la
mort, le déplacement des personnes; il faut ensuite répartir tous les
ans, entre les propriétés et les personnes, la somme d'impôts qui a
été décrétée; il faut enfin une perception tout à la fois exacte et
prudente: exacte, pour assurer les rentrées; prudente, pour ménager
les contribuables. Rien de tout cela n'existait en l'an VIII (1799).
Le cadastre, ouvrage des quarante années écoulées, n'était pas
commencé. Il y avait d'anciens livres terriers dans quelques communes,
et un état général des propriétés, entrepris sous la Constituante. Ces
données, fort peu exactes, étaient cependant mises à profit. Mais les
opérations qui consistent à réviser les états des propriétés et des
personnes suivant leurs mutations incessantes, et à répartir
annuellement entre elles la somme décrétée de l'impôt, ces opérations,
qui constituent proprement ce qu'on appelle la confection des rôles,
étaient livrées aux administrations municipales, dont nous avons déjà
fait connaître la désorganisation et l'incurie.
La perception n'était pas dans un moindre désordre. Elle était adjugée
au rabais, à ceux qui offraient de percevoir à moindres frais. Ces
adjudicataires versaient les fonds perçus dans les mains de préposés,
qui servaient d'intermédiaires entre eux et le receveur général. Ils
étaient les uns et les autres en débet. Le désordre qui présidait à
toutes choses ne permettait guère de les surveiller. D'ailleurs la
non-confection des rôles leur fournissait toujours une excuse
plausible pour le retard des versements, et l'agiotage un moyen de
s'acquitter en papiers dépréciés. En un mot, ils recevaient peu, et
versaient encore moins.
[En marge: Création de l'agence des contributions directes.]
Sur l'avis de M. Gaudin, les Consuls ne craignirent pas de revenir à
certaines pratiques de l'ancien régime, que l'expérience avait
démontrées bonnes et utiles. Sur le modèle amélioré de l'ancienne
administration des vingtièmes, on créa l'agence des contributions
directes, toujours repoussée jusque-là, par la fâcheuse idée de
laisser aux administrations locales le soin de s'imposer elles-mêmes.
Un directeur et un inspecteur par département, 840 contrôleurs
répandus, en plus ou moins grand nombre, dans les arrondissements,
devaient exécuter eux-mêmes le travail des rôles; c'est-à-dire
composer la liste des propriétés et des personnes, constater les
changements survenus dans l'année, et leur appliquer la portion de
l'impôt qui leur revenait. Ainsi, au lieu des cinq mille commissaires
cantonaux, réduits à solliciter auprès des communes la confection des
rôles, on devait avoir 99 directeurs, 99 inspecteurs, et 840
contrôleurs, exécutant eux-mêmes le travail, et coûtant à l'État 3
millions au lieu de 5. On espérait qu'en six semaines cette
administration serait complétement organisée, et qu'en deux ou trois
mois, elle aurait achevé le tiers restant à faire des rôles de l'an
VII (année écoulée), tous ceux de l'an VIII (année courante), enfin
tous ceux de l'an IX (année prochaine).
Il fallait le courage de vaincre quelques préventions, et le général
Bonaparte n'était pas homme à s'arrêter devant des préventions. Les
commissions législatives, discutant à huis-clos, adoptèrent le projet
proposé, après quelques observations. Des garanties furent accordées à
ceux des contribuables qui auraient des réclamations à élever;
garanties qui se trouvèrent assurées depuis, avec plus de précision,
au moyen de l'institution des conseils de préfecture. La base de toute
contribution régulière se trouva ainsi rétablie.
Cela fait, il fallait organiser la perception, et la rentrée des fonds
au trésor.
[En marge: Création des obligations des receveurs généraux.]
Aujourd'hui, grâce à l'ordre parfait que l'Empire et les gouvernements
postérieurs ont successivement introduit dans nos finances, le
recouvrement des fonds du trésor s'exécute avec une facilité et une
régularité, qui ne laissent plus rien à désirer. Des percepteurs
reçoivent, mois par mois, les _contributions directes_, c'est-à-dire les
impôts assis sur la terre, les propriétés bâties et les personnes, les
versent au receveur particulier placé dans chaque chef-lieu
d'arrondissement, et celui-ci dans les mains du receveur général, placé
au chef-lieu du département. Les receveurs des _contributions
indirectes_, lesquelles se composent des droits de douane établis aux
frontières sur les marchandises étrangères, des droits d'enregistrement
établis sur les mutations de propriétés ou sur les actes judiciaires,
enfin des droits établis sur les consommations de tout genre, telles que
boissons, tabac, sel, etc., les receveurs de ces contributions en
versent le produit, au fur et à mesure des recettes, dans les mains du
receveur particulier, celui-ci encore dans les mains du receveur
général, vrai banquier de l'État, chargé de centraliser les fonds, et de
les mouvoir suivant les ordres qu'il reçoit de l'administration du
trésor.
L'égale répartition des charges publiques, et l'aisance générale ont
rendu l'acquittement de l'impôt si facile aujourd'hui; de plus, la
comptabilité, qui n'est que la description de toutes les opérations
relatives à la recette et à la dépense, est devenue si claire, que les
fonds arrivent au jour dit, souvent plus tôt, et qu'on sait en outre
l'instant précis de leur entrée et de leur sortie. On est donc parvenu
à établir un système, fondé sur la vérité même des faits, à mesure
qu'ils s'accomplissent. Il est dans la nature des _contributions
directes_, assises sur la propriété et sur les personnes, et qui sont
comme une espèce de rente, de pouvoir être fixées d'avance, quant au
montant, et quant au terme du paiement. On les exige donc par douzième
et par mois. On en _débite_, ce qui veut dire qu'on en constitue
débiteurs, les comptables, tous les mois. Mais on suppose qu'ils ne
les ont reçues que deux ou trois mois après le douzième échu, afin de
leur laisser le moyen de ménager les contribuables, et de leur créer
en même temps à eux-mêmes un motif de faire rentrer l'impôt; car,
s'ils le reçoivent avant le terme auquel le versement en est dû, ils
recueillent une jouissance d'intérêt proportionnée à la célérité du
recouvrement. Il est, au contraire, de la nature des _contributions
indirectes_, qui ne sont perçues qu'au fur et à mesure de l'entrée en
France des produits étrangers, au fur et à mesure des mutations de
propriétés, ou des consommations de tout genre, de n'arriver
qu'irrégulièrement, et suivant le mouvement des choses sur lesquelles
elles sont assises. On en _débite_ donc, c'est-à-dire qu'on en
constitue débiteurs, les comptables, au moment même où elles arrivent
chez eux, et non par douzième et par mois, ainsi qu'on le pratique
pour les _contributions directes_. Tous les dix jours, le receveur
général est constitué débiteur de ce qui est entré dans la dizaine
écoulée.
Dès qu'il est _débité_, n'importe pour quelle espèce de contribution,
le receveur général paie intérêt pour les sommes dont il est
_débité_, jusqu'au jour où il les verse pour l'acquittement des
services publics. Le jour, au contraire, où il paie une somme
quelconque, pour le compte de l'État, et avant de la devoir, l'État à
son tour lui tient compte de l'intérêt. On compense ensuite les
intérêts dus par le receveur général, pour les sommes qui ont séjourné
chez lui en dehors du temps prescrit, et les intérêts dus par le
trésor, pour les sommes qui lui ont été avancées: de la sorte, il n'y
a pas un jour d'intérêt perdu, ni pour l'un ni pour l'autre; et le
receveur général devient un vrai banquier, en compte courant avec le
trésor, obligé de tenir toujours à la disposition du gouvernement les
fonds que les besoins du service peuvent exiger, n'importe dans quelle
proportion.
Tel est le système que l'expérience d'une part, et l'aisance
croissante chez les contribuables de l'autre, ont successivement amené
dans le recouvrement des fonds du trésor.
Mais à l'époque dont nous racontons l'histoire, l'impôt rentrait mal,
et la comptabilité était obscure. Le comptable qui n'avait pas versé,
pouvait alléguer le retard dans la confection des rôles, la détresse
des contribuables; il pouvait, en outre, dissimuler ses recettes,
grâce au défaut de clarté dans la description des opérations. Le
gouvernement ne savait pas, comme aujourd'hui, ce qui se passe, chaque
jour, dans les quelques mille caisses, grandes ou petites, composant
la caisse générale de l'État.
M. Gaudin proposa, et fit accepter au général Bonaparte, un système,
emprunté en grande partie à l'ancien régime, système ingénieux, qui
nous a conduits insensiblement à l'organisation actuellement établie.
Ce système fut celui des _obligations_ des receveurs généraux. Ces
receveurs, vrais banquiers du trésor, comme nous les avons appelés,
devaient souscrire des obligations, échéant mois par mois, pour toute
la valeur des contributions directes, c'est-à-dire pour 300 millions,
sur 500 millions composant alors le budget de l'État. Ces
_obligations_, à leur échéance, étaient payables à la caisse du
receveur général. Pour représenter le retard apporté par le
contribuable à verser son impôt, on supposait chaque douzième acquitté
quatre mois environ après l'époque où il était dû. Ainsi, les
_obligations_ pour le douzième échu au 31 janvier, devaient être
souscrites à échéance du 31 mai, de façon que le receveur général,
ayant devant lui un terme de quatre mois, avait à la fois le moyen de
ménager le contribuable, et un stimulant pour faire rentrer l'impôt;
car s'il le faisait rentrer en deux mois au lieu de quatre, il gagnait
deux mois d'intérêt.
Cette combinaison, outre l'avantage de ménager le contribuable, et
d'intéresser le comptable à la rentrée de l'impôt, avait le mérite
d'interdire aux receveurs généraux les retards de versement, car le
trésor avait sur leur caisse des lettres de change à échéance fixe,
qu'ils étaient forcés d'acquitter sous peine de protêt. Il est vrai
qu'une telle combinaison n'était possible, qu'après avoir assuré la
confection des rôles et la perception, les receveurs généraux ne
pouvant verser exactement, que s'ils avaient touché exactement. Mais,
cela fait par les moyens que nous avons indiqués, le système des
obligations était aisé à établir; et il avait, indépendamment des
avantages déjà énumérés, celui de mettre, le premier jour de l'année,
à la disposition du trésor, les 300 millions des contributions
directes, en lettres de change d'un escompte sûr et facile.
[En marge: Création de la caisse d'amortissement.]
Pour donner crédit à ce papier, destiné à remplir l'office que les
bons royaux remplissent aujourd'hui en France, et les bons de
l'Échiquier en Angleterre, on imagina la caisse d'amortissement. Cette
caisse, qui devait recevoir bientôt toutes les attributions relatives
à la dette publique, n'eut d'autre objet, dans ce premier moment, que
celui de soutenir les _obligations_ des receveurs généraux. Voici
comment on s'y prit. Les comptables, pour garantie de leurs
opérations, ne fournissaient alors qu'un cautionnement en immeubles.
Ce genre de cautionnement, exposant l'État aux difficultés d'une
expropriation forcée, quand il avait à exercer des recours, ne
remplissait pas suffisamment l'objet de son institution. On songea
donc à demander aux comptables un cautionnement en argent. Ils
faisaient tous alors d'assez gros bénéfices, par suite de l'agiotage
établi sur l'impôt même, pour se soumettre volontiers à une telle
condition, plutôt que de résigner leurs charges.
Ces cautionnements, versés à la caisse d'amortissement, étaient
destinés à servir de garantie aux _obligations_. Toute _obligation_, à
son échéance, devait être payée à la caisse du receveur général, ou, à
défaut, à la caisse d'amortissement, qui devait acquitter à l'instant
même l'effet protesté, sur le cautionnement du comptable.
L'_obligation_, par ce moyen, égalait sur-le-champ en solidité le
meilleur papier de commerce. Ce n'était pas le seul avantage de cette
combinaison. Probablement une faible portion des cautionnements devait
suffire, pour soutenir le crédit des _obligations_, car peu de
receveurs généraux seraient tentés de laisser protester leur papier;
le surplus restait dès lors à la disposition du trésor, qui en pouvait
tenir compte à la caisse, en lui cédant des immeubles ou des rentes.
On avait donc, par cette institution, l'avantage de donner cours
assuré aux _obligations_, et de se procurer une certaine somme de
numéraire, réalisable sur-le-champ, ressource qui, dans le moment,
venait très à propos.
Tel fut le système de perception et de versement, qui ramena en peu de
temps l'aisance au trésor. Il consistait, comme on le voit, à dresser
les rôles des contributions, et à les mettre en recouvrement, avec
exactitude et célérité; à tirer ensuite des lettres de change sur les
principaux comptables, pour la valeur totale de l'impôt, lettres de
change d'un escompte facile, grâce aux moyens imaginés pour que les
receveurs généraux pussent acquitter eux-mêmes leurs _obligations_, ou
que la caisse d'amortissement pût les acquitter pour eux.
Nous n'avons parlé que des contributions directes. Quant aux
contributions indirectes, ne rentrant ni régulièrement, ni par
douzième, les receveurs généraux devaient, après la recette faite,
mais seulement après, envoyer au trésor des _bons à vue_ sur leur
caisse, valeur qui ne devenait ainsi disponible qu'après que le
comptable en avait reçu le montant. Cette partie du service qui
laissait encore aux receveurs généraux de trop grandes jouissances de
fonds, fut perfectionnée plus tard.
Il y a, au moment de l'introduction de tout système nouveau, des
embarras de transition, naissant de la difficulté d'ajuster l'état
présent des choses avec l'état prochain qu'on veut créer. Ainsi les
_bons d'arrérages_, délivrés aux rentiers, les _bons de réquisition_,
délivrés aux fermiers dont on avait pris les denrées sur les lieux,
enfin les _délégations_ sur les fonds à rentrer dans les caisses,
délivrées à certains fournisseurs avec une coupable licence, pouvaient
déranger tous les calculs. On s'y prit de différentes manières, pour
parer aux inconvénients qui résultaient de la présence de tous ces
papiers dans la circulation. Les _bons d'arrérages_, fournis aux
rentiers, eurent seuls la faveur d'être reçus encore en payement de
l'impôt; mais on en connaissait le montant pour l'année courante, et
on diminua d'autant la somme des obligations que devaient souscrire
les receveurs généraux.
Quant aux _bons de réquisition_ et aux _délégations_, papiers
d'origine suspecte, et dont le montant était inconnu, on les soumit à
une liquidation particulière. On les remboursa plus tard, partie en
biens nationaux, partie en valeurs de différente nature, et avec une
suffisante équité.
En payant les rentiers en argent, comme on se proposait de le faire
bientôt, des que la rentrée des contributions serait assurée; en
nourrissant les armées, et en les dispensant de recourir au système
des réquisitions; en refusant obstinément aux fournisseurs les
délégations abusives qu'on leur délivrait auparavant sur les recettes
du trésor, on devait tarir la source des papiers, et rétablir partout
la perception en numéraire.
À ces moyens, imaginés pour assurer les revenus de l'État, on joignit
quelques mesures, les unes fort légitimes en tout temps, les autres
ayant encore le caractère d'expédients, et l'excuse de la nécessité.
Les acquéreurs de domaines nationaux, faisant comme tout le monde
alors, c'est-à-dire, n'exécutant pas les lois, n'acquittaient pas le
prix des immeubles qu'ils avaient achetés. Ils furent astreints à le
verser dans un délai de quatre mois, sous peine de déchéance. Cette
obligation devait faire rentrer une grande partie des papiers
circulants, qui étaient spécialement recevables en payement des biens
nationaux. Certaines classes d'acquéreurs devaient solder en numéraire
une portion du prix d'achat. On les obligea à souscrire pour cette
portion des engagements négociables. C'étaient des valeurs assez
bonnes et d'un placement facile, car ceux qui les avaient souscrites
étaient menacés de perdre leurs biens, s'ils laissaient protester
leurs engagements.
Il existait encore trois ou quatre cents millions de domaines
nationaux non vendus. Cette valeur tout à fait hypothétique, fondée
sur les estimations de 1790, pouvait, si on savait attendre des temps
meilleurs, doubler, tripler, et même augmenter davantage. Ne pas
aliéner eût mieux valu. Cependant l'urgence des besoins fit recourir à
une nouvelle aliénation. On décida que des _rescriptions_,
représentatives du prix des biens qu'il s'agissait de vendre, seraient
négociées à des spéculateurs pour une somme de 150 millions.
Heureusement qu'une très-petite partie de cette somme fut mise en
émission.