Diese im Herbst 1916 einsetzende bedenkliche Entwicklung unserer
Kriegsfinanzwirtschaft legt die Frage doppelt nahe, ob nicht früher und
in stärkerem Maße, als es geschehen ist, neue Steuern zur Deckung der
Kriegsausgaben hätten herangezogen werden sollen.
Heute, wo wir alle vom Rathaus kommen, wird diese Frage im Brustton der
Überzeugung bejaht von Leuten, die im Rathause selbst noch ganz anderer
Meinung gewesen sind. Und diese Treppenklugheit erfreut sich des
allgemeinen Beifalls.
Steuern als Mittel zur Deckung des Kriegsbedarfs haben mit der
Aufbringung durch die Ausgabe langfristiger Anleihen den Vorteil
gemeinsam, daß sie lediglich bereits vorhandene Kaufkraft aus
den Händen Privater in die Hände des Staates legen, daß also die
Volkswirtschaft sich nicht den Gefahren der Überflutung mit neuen
Zahlungsmitteln aussetzt; daß ferner der Staat vor dem Damoklesschwert
der kurzfristigen Verbindlichkeiten gewaltigen Umfangs bewahrt bleibt.
Vor dem Anleiheweg hat der Steuerweg den Vorteil voraus, daß er die
endgültige Lösung der Deckungsfrage darstellt, während die Anleihe die
Deckungsfrage für Zinsen und Tilgung auf die Zukunft schiebt. Aber wenn
es schon in normalen Zeiten ein anerkannter Grundsatz der staatlichen
Finanzwirtschaft ist, daß neben der Steuer auch die Anleihe, also das
Verschieben der Belastung auf die Zukunft, ihre Berechtigung hat, so
kann im Kriege der Vorzug der endgültigen Deckung erst recht nicht ohne
weiteres zugunsten der Steuern den Ausschlag geben. In der Tat hat
kein kriegführendes Land auf dem Steuerweg allein seinen Kriegsbedarf
aufgebracht oder auch nur einen erheblichen Teil seiner Kriegsausgaben
gedeckt. Auch England nicht. Die britischen Minister haben sich zwar
zu Anfang des Krieges auf die gute alte Tradition berufen, die Gelder
für den Krieg soweit wie möglich durch Steuern zu beschaffen, was
sogar in den langen und kostspieligen napoleonischen Kriegen bis zu
45% der gesamten Kriegskosten gelungen war. Der Weltkrieg hat aber so
enorme finanzielle Ansprüche gestellt, daß auch England, so stark es
die Steuerschraube anzog, nur einen sehr bescheidenen Bruchteil der
Kriegskosten durch Kriegssteuern zu decken vermochte. Bis zum Ablauf des
Finanzjahres 1917/18 stellten sich die englischen Kriegskosten (ohne die
bei uns in Deutschland auf den ordentlichen Etat genommenen und durch
laufende Einnahmen gedeckten Zinsen der Kriegsanleihen) auf rund 120
Milliarden Mark, die steuerliche Deckung auf rund 15 Milliarden Mark[2]
gleich 12-1/2% der zu deckenden Kriegsausgaben. Dabei kamen von den 15
Milliarden Mark rund 7-1/2 Milliarden Mark, also die Hälfte, auf die
Kriegsgewinnsteuer.
[2] Siehe =Prion=, Steuer- und Anleihepolitik Englands während des
Krieges, S. 24.
Das Beispiel Englands zeigt also, wie bescheiden angesichts der enormen
Kosten des Weltkrieges das Ziel bei einer Finanzierung eines Teiles der
Kriegskosten durch Steuern gesteckt werden mußte.
Dabei lagen bei uns in Deutschland die Verhältnisse für die
Ausschreibung von Kriegssteuern ungleich ungünstiger als in England.
Schon die bundesstaatliche Verfassung des Reiches bedeutete
eine empfindliche Einschränkung der Bewegungsfreiheit der
Reichsfinanzverwaltung. Die Bundesstaaten beanspruchten das Gebiet
der direkten Steuern als ihre Domäne und setzten einem Hinübergreifen
des Reiches auf dieses Gebiet starken Widerstand entgegen; nicht
etwa nur die einzelstaatlichen Regierungen, sondern auch die
einzelstaatlichen Landtage. Demgegenüber gab es wohl Druckmittel,
aber keine Zwangsmittel. Auch die Druckmittel waren nur beschränkt
anwendbar; denn über die Tatsache war nicht hinwegzukommen, daß die
Einzelstaaten und neben ihnen die Kommunen und Kommunalverbände für
die Deckung ihres im Kriege gleichfalls anwachsenden Geldbedarfs sich
in der Hauptsache auf die direkten Steuern angewiesen sahen. Auf der
andern Seite hatte die Erfahrung gezeigt, daß im Reichstag indirekte
Steuern nur in Verbindung mit Reichssteuern auf Besitz und Einkommen
Aussicht auf Annahme hatten. Dazu kam der doktrinäre Standpunkt der
Sozialdemokratie, die indirekte Steuern grundsätzlich ablehnte. Da ohne
eine starke Heranziehung indirekter Steuern auf Verbrauch und Verkehr
ein praktisch durchführbares Steuerprogramm überhaupt nicht denkbar
war -- auch England hat im Krieg seine Verbrauchs- und Verkehrssteuern
stark erhöht --, so drohte also von einem Versuch mit Kriegssteuern
eine Gefährdung des seit dem 4. August 1914 behüteten »Burgfriedens«.
Schließlich war zu berücksichtigen, daß die Abschnürung Deutschlands
von der Außenwelt uns eine Reihe ergiebiger Steuerquellen verschlossen
hatte, die England nach wie vor zur Verfügung standen. England konnte
den Einfuhrzoll auf Kaffee, Tee und Kakao mit guter Wirkung erhöhen;
bei uns gab es an diesen Genußmitteln keine nennenswerte Einfuhr mehr.
England konnte Bier und Branntwein mit großen Summen heranziehen;
wir mußten die Herstellung von Trinkbranntwein verbieten und die
Bierbrauerei auf das Äußerste einschränken. Der Spielraum für die als
Domäne des Reiches anerkannte indirekte Besteuerung war also durch den
Krieg selbst auf das Empfindlichste eingeschränkt. Darüber hinaus war
dem deutschen Volk durch den britischen Wirtschafts- und Hungerkrieg
eine so ungleich größere Belastung seines Lebens und seiner Wirtschaft
auferlegt als unsern Feinden, denen außer den eigenen Hilfsquellen die
finanzielle und wirtschaftliche Unterstützung der überseeischen Welt,
namentlich Amerikas, zur Verfügung stand, daß sich die Frage von selbst
aufwarf: Ist es zu verantworten, und wie weit ist es zu verantworten,
dem deutschen Volk während des Krieges selbst im Steuerwege Lasten
aufzubürden, die es voraussichtlich erheblich leichter nach
Wiederherstellung des Friedens würde bewältigen können?
Aber so groß diese Bedenken und Schwierigkeiten auch waren, ein
unübersteigliches Hindernis für jedes Anziehen der Steuerschraube
während des Krieges durften sie nicht bilden. Es war bei längerer Dauer
des Krieges mit Zwangsmomenten zu rechnen, die kaum eine andere Wahl
lassen würden, als neben den Anleihen auch die Steuern in Anspruch
zu nehmen. Eines dieser Zwangsmomente war in verhältnismäßig naher
Zeit mit Sicherheit zu erwarten: die Notwendigkeit, den ordentlichen
Etat, dessen Belastung durch die Zinsen der Kriegsanleihen stark
zunehmen mußte, im Gleichgewicht zu halten. Wenn man will, ein formaler
Gesichtspunkt, wie überhaupt die Ordnung etwas Formales ist. Aber dieser
formale Gesichtspunkt gab wenigstens einen bestimmten Anhalt, während
die Frage, welcher Prozentsatz der eigentlichen Kriegsausgaben durch
Steuern gedeckt werden sollte, nur durch einen ganz willkürlichen Griff
hätte entschieden werden können. Außerdem konnte von der steuerlichen
Deckung der Anleihezinsen noch während des Krieges, die als ein lösbares
Problem sich darstellte, ein immerhin recht wertvolles Zehrgeld für
die Übergangszeit bis zur endgültigen Neuordnung der Reichsfinanzen
erwartet werden, ein Zehrgeld, das um so nötiger erscheinen mußte, als
für die Friedenszeit mit erheblich größeren Schwierigkeiten in der
Aufnahme von Anleihen zu rechnen war als während des Krieges. Der Krieg
bedeutete für zahlreiche Unternehmungen den Ausverkauf ihrer Bestände,
ohne daß Neuanschaffungen möglich waren. Das für Neuanschaffungen nicht
verwendbare Geld stand für die Kriegsanleihen zur Verfügung. Nach dem
Friedensschluß mußte sich diese Sachlage ändern: die Unternehmungen
würden -- das war zu erwarten -- flüssige Mittel brauchen, um ihre
geleerten Bestände an Rohstoffen, Halbfabrikaten, Fertigwaren usw.
wieder aufzufüllen, ihren technischen und maschinellen Apparat zu
erneuern und zu ergänzen. Mit der Fortsetzung des Kreislaufs, in dem der
größere Teil des als Kriegsausgabe vom Reich hinausgegebenen Geldes
als Einzahlung auf Anleihen an das Reich wieder zurückfloß, war also
nicht zu rechnen. Auch konnte niemand erwarten, daß nach Friedensschluß
die Anleihezeichnung in demselben Maße noch als patriotische Pflicht
aufgefaßt werden würde wie während des Krieges. Um so wichtiger
und unerläßlicher war es, rechtzeitig dafür zu sorgen, daß für die
Übergangszeit bereits Neueinnahmen ausreichenden Umfanges zur Verfügung
stehen würden.
Das zweite Zwangsmoment, das während meiner Verwaltung des Schatzamts
praktisch noch nicht in Erscheinung trat, sich aber später in
bedenklichem Umfang einstellte, war die volkswirtschaftliche
Notwendigkeit, einer »Inflation« und ihren verhängnisvollen
Begleiterscheinungen entgegenzuwirken. Solange die Anleihebegebung die
Kriegskosten annähernd deckte, lag keine Gefahr vor. Wenn aber, was
vom Herbst 1916 an in steigendem Maße der Fall war, der Ertrag der
Anleihen hinter den Kriegsausgaben zurückblieb, so entstand ein Vakuum,
das nur durch Schaffung neuer Zahlungsmittel seitens des Staates,
also um den Preis der Inflation, ausgefüllt werden konnte -- oder
durch ein starkes Anziehen der Steuerschraube. Zum mindesten lag dann
angesichts der zersetzenden und verheerenden Wirkungen der Inflation die
Notwendigkeit vor, durch das Mittel der Besteuerung nach Möglichkeit
entgegenzuarbeiten.
Nach diesen Erwägungen habe ich während meiner Amtszeit als
Schatzsekretär die Finanzpolitik geführt.
Als ich den Haushaltsplan für 1915/16 beim Reichstag einbrachte,
mußte ich von Kriegssteuern absehen, da, als ich wenige Wochen zuvor
das Amt übernahm, nichts in dieser Richtung vorbereitet war; ich
konnte von Kriegssteuern absehen, da noch keines der geschilderten
Zwangsmomente vorlag. Ich habe späterhin häufig den Vorwurf gehört, ich
hätte mich damals grundsätzlich gegen die Erhebung von Kriegssteuern
ausgesprochen. Das ist ein Irrtum, der auch durch öfteres Wiederholen
nicht zur Wahrheit geworden ist. Ich habe in meiner Etatsrede vom 10.
März 1915 ausdrücklich darauf hingewiesen, daß der Voranschlag für das
kommende Rechnungsjahr ohne Kriegssteuern balanciere, obwohl nicht
nur die Verzinsung der bis dahin aufgelaufenen Kriegsschulden auf den
ordentlichen Etat übernommen, sondern auch die planmäßige Tilgung der
alten Reichsschuld aufrechterhalten worden war. Ich habe hinzugefügt:
»Der zwingende Anlaß, aus Gründen der rechnungsmäßigen Balancierung des
ordentlichen Etats zu neuen Steuern zu greifen, liegt also für uns nicht
vor, =jedenfalls zur Zeit noch nicht=. Unter diesen Umständen haben die
verbündeten Regierungen geglaubt, =zur Zeit= von der Einbringung von
Kriegssteuern Abstand nehmen zu können.«
In den folgenden Monaten ließ ich in meinem Amt die in Betracht
kommenden Kriegssteuern durcharbeiten. Für den 10. Juli 1915 hatte
ich die bundesstaatlichen Finanzminister zu einer Besprechung der
finanziellen Lage eingeladen. Ich stellte auf dieser Versammlung auch
die Frage der Kriegssteuern zur Erörterung. Die Finanzminister kamen
in eingehender Aussprache zu einem Einverständnis darüber, daß dem
Reichstag auch in der für den 10. August in Aussicht genommenen Tagung
Kriegssteuern nicht vorgeschlagen werden sollten. Ich erklärte damals
ausdrücklich, daß ich den Verzicht auf Kriegssteuern, der mir persönlich
nicht leicht werde, nur dann würde durchhalten können, wenn nicht ein
weiterer Winterfeldzug nötig werde.
Diesem Standpunkt getreu habe ich im Winter 1915/16 den Bundesrat und
den Reichstag mit einer Anzahl von Steuervorlagen befaßt. Die zwingende
Notwendigkeit lag jetzt vor; denn trotz der Übernahme der gesamten
laufenden Ausgaben für Heer und Flotte auf den Kriegsfonds zeigte der
ordentliche Etat einen rechnungsmäßigen Fehlbetrag von 480 Millionen
Mark, dessen starke Erhöhung im wirklichen Ergebnis mit Sicherheit zu
erwarten war.
Meine Vorschläge umfaßten: