Faiblesse naturelle de la justice dans les confédérations. --
Efforts que doivent faire les législateurs pour ne placer, autant
que possible, que des individus isolés, et non des États, en face
des tribunaux fédéraux. -- Comment les Américains y sont
parvenus. -- Action directe des tribunaux fédéraux sur les
simples particuliers. -- Attaque indirecte contre les États qui
violent les lois de l'Union. -- L'arrêt de la justice fédérale ne
détruit pas la loi provinciale, il l'énerve.
J'ai fait connaître quels étaient les droits des cours fédérales; il
n'importe pas moins de savoir comment elles les exercent.
La force irrésistible de la justice, dans les pays où la souveraineté
n'est point partagée, vient de ce que les tribunaux, dans ces pays,
représentent la nation tout entière en lutte avec le seul individu que
l'arrêt a frappé. À l'idée du droit se joint l'idée de la force qui
appuie le droit.
Mais dans les pays où la souveraineté est divisée, il n'en est pas
toujours ainsi. La justice y trouve le plus souvent en face d'elle, non
un individu isolé, mais une fraction de la nation. Sa puissance morale
et sa force matérielle en deviennent moins grandes.
Dans les États fédéraux, la justice est donc naturellement plus faible
et le justiciable plus fort.
Le législateur, dans les confédérations, doit travailler sans cesse à
donner aux tribunaux une place analogue à celle qu'ils occupent chez les
peuples qui n'ont pas partagé la souveraineté; en d'autres termes, ses
plus constants efforts doivent tendre à ce que la justice fédérale
représente la nation, et le justiciable un intérêt particulier.
Un gouvernement, de quelque nature qu'il soit, a besoin d'agir sur les
gouvernés, pour les forcer à lui rendre ce qui lui est dû; il a besoin
d'agir contre eux pour se défendre de leurs attaques.
Quant à l'action directe du gouvernement sur les gouvernés, pour les
forcer d'obéir aux lois, la constitution des États-Unis fit en sorte (et
ce fut là son chef-d'oeuvre) que les cours fédérales, agissant au nom de
ces lois, n'eussent jamais affaire qu'à des individus. En effet, comme
on avait déclaré que la confédération ne formait qu'un seul et même
peuple dans le cercle tracé par la constitution, il en résultait que le
gouvernement créé par cette constitution et agissant dans ses limites,
était revêtu de tous les droits d'un gouvernement national, dont le
principal est de faire parvenir ses injonctions sans intermédiaire
jusqu'au simple citoyen. Lors donc que l'Union ordonna la levée d'un
impôt, par exemple, ce ne fut point aux États qu'elle dut s'adresser
pour le percevoir, mais à chaque citoyen américain, suivant sa cote. La
justice fédérale, à son tour, chargée d'assurer l'exécution de cette loi
de l'Union, eut à condamner, non l'État récalcitrant, mais le
contribuable. Comme la justice des autres peuples, elle ne trouva
vis-à-vis d'elle qu'un individu.
Remarquez qu'ici l'Union a choisi elle-même son adversaire. Elle l'a
choisi faible; il est tout naturel qu'il succombe.
Mais quand l'Union, au lieu d'attaquer, en est réduite elle-même à se
défendre, la difficulté augmente. La constitution reconnaît aux États le
pouvoir de faire des lois. Ces lois peuvent violer les droits de
l'Union. Ici, nécessairement, on se trouve en lutte avec la souveraineté
de l'État qui a fait la loi. Il ne reste plus qu'à choisir, parmi les
moyens d'action, le moins dangereux. Ce moyen était indiqué d'avance par
les principes généraux que j'ai précédemment énoncés[154].
[Note 154: Voyez le chapitre intitulé: _Du pouvoir judiciaire
en Amérique._]
On conçoit que dans le cas que je viens de supposer, l'Union aurait pu
citer l'État devant un tribunal fédéral, qui eût déclaré la loi nulle;
c'eût été suivre la marche la plus naturelle des idées. Mais, de cette
manière, la justice fédérale se serait trouvée directement en face d'un
État, ce qu'on voulait, autant que possible, éviter.
Les Américains ont pensé qu'il était presque impossible qu'une loi
nouvelle ne lésât pas dans son exécution quelque intérêt particulier.
C'est sur cet intérêt particulier que les auteurs de la constitution
fédérale se reposent pour attaquer la mesure législative dont l'Union
peut avoir à se plaindre. C'est à lui qu'ils offrent un abri.
Un État vend des terres à une compagnie; un an après, une nouvelle loi
dispose autrement des mêmes terres, et viole ainsi cette partie de la
constitution qui défend de changer les droits acquis par un contrat.
Lorsque celui qui a acheté en vertu de la nouvelle loi se présente pour
entrer en possession, le possesseur, qui tient ses droits de l'ancienne,
l'actionne devant les tribunaux de l'Union, et fait déclarer son titre
nul[155]. Ainsi, en réalité, la justice fédérale se trouve aux prises
avec la souveraineté de l'État; mais elle ne l'attaque qu'indirectement
et sur une application de détail. Elle frappe ainsi la loi dans ses
conséquences, non dans son principe; elle ne la détruit pas, elle
l'énerve.
[Note 155: Voyez _Kent's commentaries_, vol. 1, p. 387.]
Restait enfin une dernière hypothèse:
Chaque État formait une corporation qui avait une existence et des
droits civils à part; conséquemment, il pouvait actionner ou être
actionné devant les tribunaux. Un État pouvait, par exemple, poursuivre
en justice un autre État.
Dans ce cas, il ne s'agissait plus pour l'Union d'attaquer une loi
provinciale, mais de juger un procès dans lequel un État était partie.
C'était un procès comme un autre; la qualité seule des plaideurs était
différente. Ici le danger signalé au commencement de ce chapitre existe
encore; mais cette fois on ne saurait l'éviter; il est inhérent à
l'essence même des constitutions fédérales, dont le résultat sera
toujours de créer au sein de la nation des particuliers assez puissants
pour que la justice s'exerce contre eux avec peine.
* * * * *
RANG ÉLEVÉ QU'OCCUPE LA COUR SUPRÊME PARMI LES GRANDS POUVOIRS DE
L'ÉTAT.
Aucun peuple n'a constitué un aussi grand pouvoir judiciaire que
les Américains. -- Étendue de ses attributions. -- Son influence
politique. -- La paix et l'existence même de l'Union dépendent de
la sagesse des sept juges fédéraux.
Quand, après avoir examiné en détail l'organisation de la cour suprême,
on arrive à considérer dans leur ensemble les attributions qui lui ont
été données, on découvre sans peine que jamais un plus immense pouvoir
judiciaire n'a été constitué chez aucun peuple.
La cour suprême est placée plus haut qu'aucun tribunal connu, et par la
_nature_ de ses droits et par l'_espèce_ de ses justiciables.
Chez toutes les nations policées de l'Europe, le gouvernement a toujours
montré une grande répugnance à laisser la justice ordinaire trancher des
questions qui l'intéressaient lui-même. Cette répugnance est
naturellement plus grande lorsque le gouvernement est plus absolu. À
mesure, au contraire, que la liberté augmente, le cercle des
attributions des tribunaux va toujours en s'élargissant; mais aucune des
nations européennes n'a encore pensé que toute question judiciaire,
quelle qu'en fût l'origine, pût être abandonnée aux juges du droit
commun.
En Amérique, on a mis cette théorie en pratique. La cour suprême des
États-Unis est le seul et unique tribunal de la nation.
Elle est chargée de l'interprétation des lois et de celle des traités;
les questions relatives au commerce maritime, et toutes celles en
général qui se rattachent au droit des gens, sont de sa compétence
exclusive. On peut même dire que ses attributions sont presque
entièrement politiques, quoique sa constitution soit entièrement
judiciaire. Son unique but est de faire exécuter les lois de l'Union, et
l'Union ne règle que les rapports du gouvernement avec les gouvernés, et
de la nation avec les étrangers; les rapports des citoyens entre eux
sont presque tous régis par la souveraineté des États.
À cette première cause d'importance, il faut en ajouter une autre plus
grande encore. Chez les nations de l'Europe, les tribunaux n'ont que des
particuliers pour justiciables; mais on peut dire que la cour suprême
des États-Unis fait comparaître des souverains à sa barre. Lorsque
l'huissier, s'avançant sur les degrés du tribunal, vient à prononcer ce
peu de mots: «L'État de New-York contre celui de l'Ohio,» on sent qu'on
n'est point là dans l'enceinte d'une cour de justice ordinaire. Et quand
on songe que l'un de ces plaideurs représente un million d'hommes, et
l'autre deux millions, on s'étonne de la responsabilité qui pèse sur les
sept juges dont l'arrêt va réjouir ou attrister un si grand nombre de
leurs concitoyens.
Dans les mains des sept juges fédéraux reposent incessamment la paix, la
prospérité, l'existence même de l'Union. Sans eux, la constitution est
une oeuvre morte; c'est à eux qu'en appelle le pouvoir exécutif pour
résister aux empiétements du corps législatif; la législature, pour se
défendre des entreprises du pouvoir exécutif; l'Union, pour se faire
obéir des États; les États, pour repousser les prétentions exagérées de
l'Union; l'intérêt public contre l'intérêt privé; l'esprit de
conservation contre l'instabilité démocratique. Leur pouvoir est
immense; mais c'est un pouvoir d'opinion. Ils sont tout-puissants tant
que le peuple consent à obéir à la loi; ils ne peuvent rien dès qu'il la
méprise. Or, la puissance d'opinion est celle dont il est le plus
difficile de faire usage, parce qu'il est impossible de dire exactement
où sont ses limites. Il est souvent aussi dangereux de rester en deçà
que de les dépasser.
Les juges fédéraux ne doivent donc pas seulement être de bons citoyens,
des hommes instruits et probes, qualités nécessaires à tous magistrats,
il faut encore trouver en eux des hommes d'État; il faut qu'ils sachent
discerner l'esprit de leur temps, affronter les obstacles qu'on peut
vaincre, et se détourner du courant lorsque le flot menace d'emporter
avec eux-mêmes la souveraineté de l'Union et l'obéissance due à ses
lois.
Le président peut faillir sans que l'État souffre, parce que le
président n'a qu'un pouvoir borné. Le congrès peut errer sans que
l'Union périsse, parce qu'au-dessus du congrès réside le corps électoral
qui peut en changer l'esprit en changeant ses membres.
Mais si la cour suprême venait jamais à être composée d'hommes
imprudents ou corrompus, la confédération aurait à craindre l'anarchie
ou la guerre civile.
Du reste, qu'on ne s'y trompe point, la cause originaire du danger n'est
point dans la constitution du tribunal, mais dans la nature même des
gouvernements fédéraux. Nous avons vu que nulle part il n'est plus
nécessaire de constituer fortement le pouvoir judiciaire que chez les
peuples confédérés, parce que nulle part les existences individuelles,
qui peuvent lutter contre le corps social, ne sont plus grandes et mieux
en état de résister à l'emploi de la force matérielle du gouvernement.
Or, plus il est nécessaire qu'un pouvoir soit fort, plus il faut lui
donner d'étendue et d'indépendance. Plus un pouvoir est étendu et
indépendant, et plus l'abus qu'on en peut faire est dangereux.
L'origine du mal n'est donc point dans la constitution de ce pouvoir,
mais dans la constitution même de l'État qui nécessite l'existence d'un
pareil pouvoir.
* * * * *
EN QUOI LA CONSTITUTION FÉDÉRALE EST SUPÉRIEURE À LA CONSTITUTION DES
ÉTATS.
Comment on peut comparer la constitution de l'Union à celle des
États particuliers. -- On doit particulièrement attribuer à la
sagesse des législateurs fédéraux la supériorité de la
constitution de l'Union. -- La législature de l'Union moins
dépendante du peuple que celle des États. -- Le pouvoir exécutif
plus libre dans sa sphère. -- Le pouvoir judiciaire moins
assujetti aux volontés de la majorité. -- Conséquences pratiques
de ceci. -- Les législateurs fédéraux ont atténué les dangers
inhérents au gouvernement de la démocratie; les législateurs des
États ont accru ces dangers.
La constitution fédérale diffère essentiellement de la constitution des
États par le but qu'elle se propose, mais elle s'en rapproche beaucoup
quant aux moyens d'atteindre ce but. L'objet du gouvernement est
différent, mais les formes du gouvernement sont les mêmes. Sous ce point
de vue spécial, on peut utilement les comparer.
Je pense que la constitution fédérale est supérieure à toutes les
constitutions d'État. Cette supériorité tient à plusieurs causes.
La constitution actuelle de l'Union n'a été formée que postérieurement à
celles de la plupart des États; on a donc pu profiter de l'expérience
acquise.
On se convaincra toutefois que cette cause n'est que secondaire, si l'on
songe que, depuis l'établissement de la constitution fédérale, la
confédération américaine s'est accrue de onze nouveaux États, et que
ceux-ci ont presque toujours exagéré plutôt qu'atténué les défauts
existants dans les constitutions de leurs devanciers.
La grande cause de la supériorité de la constitution fédérale est dans
le caractère même des législateurs.
À l'époque où elle fut formée, la ruine de la confédération paraissait
imminente; elle était pour ainsi dire présente à tous les yeux. Dans
cette extrémité le peuple choisit, non pas peut-être les hommes qu'il
aimait le mieux, mais ceux qu'il estimait le plus.
J'ai déjà fait observer plus haut que les législateurs de l'Union
avaient presque tous été remarquables par leurs lumières, plus
remarquables encore par leur patriotisme.
Ils s'étaient tous élevés au milieu d'une crise sociale, pendant
laquelle l'esprit de liberté avait eu continuellement à lutter contre
une autorité forte et dominatrice. La lutte terminée, et tandis que,
suivant l'usage, les passions excitées de la foule s'attachaient encore
à combattre des dangers qui depuis long-temps n'existaient plus, eux
s'étaient arrêtés; ils avaient jeté un regard plus tranquille et plus
pénétrant sur leur patrie; ils avaient vu qu'une révolution définitive
était accomplie, et que désormais les périls qui menaçaient le peuple ne
pouvaient naître que des abus de la liberté. Ce qu'ils pensaient, ils
eurent le courage de le dire, parce qu'ils sentaient au fond de leur
coeur un amour sincère et ardent pour cette même liberté; ils osèrent
parler de la restreindre, parce qu'ils étaient sûrs de ne pas vouloir la
détruire[156].
[Note 156: À cette époque, le célèbre Alexandre Hamilton,
l'un des rédacteurs les plus influents de la constitution, ne
craignait pas de publier ce qui suit dans le _Fédéraliste_,
nº 71:
«Je sais, disait-il, qu'il y a des gens près desquels le
pouvoir exécutif ne saurait mieux se recommander qu'en se
pliant avec servilité aux désirs du peuple ou de la
législature; mais ceux-là me paraissent posséder des notions
bien grossières sur l'objet de tout gouvernement, ainsi que
sur les vrais moyens de produire la prospérité publique.
«Que les opinions du peuple, quand elles sont raisonnées et
mûries, dirigent la conduite de ceux auxquels il confie ses
affaires, c'est ce qui résulte de l'établissement d'une
constitution républicaine; mais les principes républicains
n'exigent point qu'on se laisse emporter au moindre vent des
passions populaires, ni qu'on se hâte d'obéir à toutes les
impulsions momentanées que la multitude peut recevoir par la
main artificieuse des hommes qui flattent ses préjugés pour
trahir ses intérêts.
«Le peuple ne veut, le plus ordinairement, qu'arriver au bien
public, ceci est vrai; mais il se trompe souvent en le
cherchant. Si on venait lui dire qu'il juge toujours
sainement les moyens à employer pour produire la prospérité
nationale, son bon sens lui ferait mépriser de pareilles
flatteries; car il a appris par expérience qu'il lui est
arrivé quelquefois de se tromper; et ce dont on doit
s'étonner, c'est qu'il ne se trompe pas plus souvent,
poursuivi comme il l'est toujours par les ruses des parasites
et des sycophantes; environné par les piéges que lui tendent
sans cesse tant d'hommes avides et sans ressources, déçu
chaque jour par les artifices de ceux qui possèdent sa
confiance sans la mériter, ou qui cherchent plutôt à la
posséder qu'à s'en rendre dignes.
«Lorsque les vrais intérêts du peuple sont contraires à ses
désirs, le devoir de tous ceux qu'il a préposés à la garde de
ces intérêts est de combattre l'erreur dont il est
momentanément la victime, afin de lui donner le temps de se
reconnaître et d'envisager les choses de sang-froid. Et il
est arrivé plus d'une fois qu'un peuple, sauvé ainsi des
fatales conséquences de ses propres erreurs, s'est plu à
élever des monuments de sa reconnaissance aux hommes qui
avaient eu le magnanime courage de s'exposer à lui déplaire
pour le servir.»]
La plupart des constitutions d'État ne donnent au mandat de la chambre
des représentants qu'un an de durée, et deux à celui du sénat. De telle
sorte que les membres du corps législatif sont liés sans cesse, et de la
manière la plus étroite, aux moindres désirs de leurs constituants.
Les législateurs de l'Union pensèrent que cette extrême dépendance de la
législature dénaturait les principaux effets du système représentatif,
en plaçant dans le peuple lui-même non seulement l'origine des pouvoirs,
mais encore le gouvernement.
Ils accrurent la durée du mandat électoral pour laisser au député un
plus grand emploi de son libre arbitre.
La constitution fédérale, comme les différentes constitutions d'États,
divisa le corps législatif en deux branches.
Mais, dans les États, on composa ces deux parties de la législature des
mêmes éléments et suivant le même mode d'élection. Il en résulta que les
passions et les volontés de la majorité se firent jour avec la même
facilité, et trouvèrent aussi rapidement un organe et un instrument dans
l'une que dans l'autre chambre. Ce qui donna un caractère violent et
précipité à la formation des lois.
La constitution fédérale fit aussi sortir les deux chambres des votes du
peuple; mais elle varia les conditions d'éligibilité et le mode de
l'élection; afin que si, comme chez certaines nations, l'une des deux
branches de la législature ne représentait pas des intérêts différents
de l'autre, elle représentât au moins une sagesse supérieure.
Il fallut avoir atteint un âge mûr pour être sénateur, et ce fut une
assemblée déjà choisie elle-même et peu nombreuse qui fut chargée
d'élire.
Les démocraties sont naturellement portées à concentrer toute la force
sociale dans les mains du corps législatif. Celui-ci étant le pouvoir
qui émane le plus directement du peuple, est aussi celui qui participe
le plus de sa toute-puissance.
On remarque donc en lui une tendance habituelle qui le porte à réunir
toute espèce d'autorité dans son sein.
Cette concentration des pouvoirs, en même temps qu'elle nuit
singulièrement à la bonne conduite des affaires, fonde le despotisme de
la majorité.
Les législateurs des États se sont fréquemment abandonnés à ces
instincts de la démocratie; ceux de l'Union ont toujours courageusement
lutté contre eux.
Dans les États, le pouvoir exécutif est remis aux mains d'un magistrat
placé en apparence à côté de la législature, mais qui, en réalité, n'est
qu'un agent aveugle et un instrument passif de ses volontés. Où
puiserait-il sa force? Dans la durée des fonctions? Il n'est en général
nommé que pour une année. Dans ses prérogatives? Il n'en a point pour
ainsi dire. La législature peut le réduire à l'impuissance, en chargeant
de l'exécution de ses lois des commissions spéciales prises dans son
sein. Si elle le voulait, elle pourrait en quelque sorte l'annuler en
lui retranchant son traitement.
La constitution fédérale a concentré tous les droits du pouvoir
exécutif, comme toute sa responsabilité, sur un seul homme. Elle a donné
au président quatre ans d'existence; elle lui a assuré, pendant toute la
durée de sa magistrature, la jouissance de son traitement; elle lui a
composé une clientèle, et l'a armé d'un véto suspensif. En un mot, après
avoir soigneusement tracé la sphère du pouvoir exécutif, elle a cherché
à lui donner autant que possible, dans cette sphère, une position forte
et libre.
Le pouvoir judiciaire est de tous les pouvoirs celui qui, dans les
constitutions d'État, est resté le moins dépendant de la puissance
législative.
Toutefois, dans tous les États, la législature est demeurée maîtresse de
fixer les émoluments des juges, ce qui soumet nécessairement ces
derniers à son influence immédiate.
Dans certains États, les juges ne sont nommés que pour un temps, ce qui
leur ôte encore une grande partie de leur force et de leur liberté.
Dans d'autres, on voit les pouvoirs législatifs et judiciaires
entièrement confondus. Le sénat de New-York, par exemple, forme pour
certains procès le tribunal supérieur de l'État.
La constitution fédérale a pris soin, au contraire, de séparer le
pouvoir judiciaire de tous les autres. Elle a de plus rendu les juges
indépendants, en déclarant leur traitement fixe et leurs fonctions
irrévocables.
Les conséquences pratiques de ces différences sont faciles à apercevoir.
Il est évident, pour tout observateur attentif, que les affaires de
l'Union sont infiniment mieux conduites que les affaires particulières
d'aucun État.
Le gouvernement fédéral est plus juste et plus modéré dans sa marche que
celui des États. Il y a plus de sagesse dans ses vues, plus de durée et
de combinaison savante dans ses projets, plus d'habileté, de suite et de
fermeté dans l'exécution de ses mesures.
Peu de mots suffisent pour résumer ce chapitre.
Deux dangers principaux menacent l'existence des démocraties:
L'asservissement complet du pouvoir législatif aux volontés du corps
électoral.
La concentration, dans le pouvoir législatif, de tous les autres
pouvoirs du gouvernement.
Les législateurs des États ont favorisé le développement de ces dangers.
Les législateurs de l'Union ont fait ce qu'ils ont pu pour les rendre
moins redoutables.
* * * * *
CE QUI DISTINGUE LA CONSTITUTION FÉDÉRALE DES ÉTATS-UNIS D'AMÉRIQUE DE
TOUTES LES AUTRES CONSTITUTIONS FÉDÉRALES.
La confédération américaine ressemble en apparence à toutes les
autres confédérations. -- Cependant ses effets sont différents.
-- D'où vient cela? -- En quoi cette confédération s'éloigne de
toutes les autres. -- Le gouvernement américain n'est point un
gouvernement fédéral, mais un gouvernement national incomplet.
Les États-Unis d'Amérique n'ont pas donné le premier et unique exemple
d'une confédération. Sans parler de l'antiquité, l'Europe moderne en a
fourni plusieurs. La Suisse, l'Empire germanique, la république des
Pays-Bas, ont été ou sont encore des confédérations.
Quand on étudie les constitutions de ces différents pays, on remarque
avec surprise que les pouvoirs conférés par elles au gouvernement
fédéral sont à peu près les mêmes que ceux accordés par la constitution
américaine au gouvernement des États-Unis. Comme cette dernière, elle
donne à la puissance centrale le droit de faire la paix et la guerre, le
droit de lever les hommes et l'argent, de pourvoir aux besoins généraux
et de régler les intérêts communs de la nation.
Cependant le gouvernement fédéral, chez ces différents peuples, est
presque toujours resté débile et impuissant, tandis que celui de l'Union
conduit les affaires avec vigueur et facilité.
Il y a plus, la première Union américaine n'a pas pu subsister, à cause
de l'excessive faiblesse de son gouvernement, et pourtant ce
gouvernement si faible avait reçu des droits aussi étendus que le
gouvernement fédéral de nos jours. On peut même dire qu'à certains
égards ses priviléges étaient plus grands.
Il se trouve donc dans la constitution actuelle des États-Unis quelques
principes nouveaux qui ne frappent point d'abord, mais dont l'influence
se fait profondément sentir.
Cette constitution, qu'à la première vue on est tenté de confondre avec
les constitutions fédérales qui l'ont précédée, repose en effet sur une
théorie entièrement nouvelle, et qui doit marquer comme une grande
découverte dans la science politique de nos jours.
Dans toutes les confédérations qui ont précédé la confédération
américaine de 1789, les peuples qui s'alliaient dans un but commun
consentaient à obéir aux injonctions d'un gouvernement fédéral; mais ils
gardaient le droit d'ordonner et de surveiller chez eux l'exécution des
lois de l'Union.
Les États américains qui s'unirent en 1789 ont non seulement consenti à
ce que le gouvernement fédéral leur dictât des lois, mais encore à ce
qu'il fît exécuter lui-même ses lois.
Dans les deux cas le droit est le même, l'exercice seul du droit est
différent. Mais cette seule différence produit d'immenses résultats.
Dans toutes les confédérations qui ont précédé l'Union américaine de nos
jours, le gouvernement fédéral, afin de pourvoir à ses besoins,
s'adressait aux gouvernements particuliers. Dans le cas où la mesure
prescrite déplaisait à l'un d'eux, ce dernier pouvait toujours se
soustraire à la nécessité d'obéir. S'il était fort, il en appelait aux
armes; s'il était faible, il tolérait la résistance aux lois de l'Union
devenues les siennes, prétextait l'impuissance, et recourait à la force
d'inertie.
Aussi a-t-on constamment vu arriver l'une de ces deux choses: le plus
puissant des peuples unis, prenant en main les droits de l'autorité
fédérale, a dominé tous les autres en son nom[157]; ou le gouvernement
fédéral est resté abandonné à ses propres forces, et alors l'anarchie
s'est établie parmi les confédérés, et l'Union est tombée dans
l'impuissance d'agir[158].
[Note 157: C'est ce qu'on a vu chez les Grecs, sous Philippe,
lorsque ce prince se chargea d'exécuter le décret des
amphictyons. C'est ce qui est arrivé à la république des
Pays-Bas, où la province de Hollande a toujours fait la loi.
La même chose se passe encore de nos jours dans le corps
germanique. L'Autriche et la Prusse se font les agents de la
diète, et dominent toute la confédération en son nom.]
[Note 158: Il en a toujours été ainsi pour la confédération
suisse.--Il y a des siècles que la Suisse n'existerait plus
sans les jalousies de ses voisins.]
En Amérique, l'Union a pour gouvernés, non des États, mais de simples
citoyens. Quand elle veut lever une taxe, elle ne s'adresse pas au
gouvernement du Massachusetts, mais à chaque habitant du Massachusetts.
Les anciens gouvernements fédéraux avaient en face d'eux des peuples,
celui de l'Union a des individus. Il n'emprunte point sa force, mais il
la puise en lui-même. Il a ses administrateurs à lui, ses tribunaux, ses
officiers de justice et son armée.
Sans doute l'esprit national, les passions collectives, les préjugés
provinciaux de chaque État, tendent encore singulièrement à diminuer
l'étendue du pouvoir fédéral ainsi constitué, et à créer des centres de
résistance à ses volontés; restreint dans sa souveraineté, il ne saurait
être aussi fort que celui qui la possède tout entière; mais c'est là un
mal inhérent au système fédératif.
En Amérique, chaque État a beaucoup moins d'occasions et de tentations
de résister; et si la pensée lui en vient, il ne peut la mettre à
exécution qu'en violant ouvertement les lois de l'Union, en interrompant
le cours ordinaire de la justice, en levant l'étendard de la révolte; il
lui faut, en un mot, prendre tout d'un coup un parti extrême, ce que les
hommes hésitent long-temps à faire.
Dans les anciennes confédérations, les droits accordés à l'Union étaient
pour elle des causes de guerres et non de puissance, puisque ces droits
multipliaient ses exigences, sans augmenter ses moyens de se faire
obéir. Aussi a-t-on presque toujours vu la faiblesse réelle des
gouvernements fédéraux croître en raison directe de leur pouvoir
nominal.
Il n'en est pas ainsi dans l'Union américaine; comme la plupart des
gouvernements ordinaires, le gouvernement fédéral peut faire tout ce
qu'on lui donne le droit d'exécuter.
L'esprit humain invente plus facilement les choses que les mots: de là
vient l'usage de tant de termes impropres et d'expressions incomplètes.
Plusieurs nations forment une ligue permanente et établissent une
autorité suprême, qui, sans avoir action sur les simples citoyens, comme
pourrait le faire un gouvernement national, a cependant action sur
chacun des peuples confédérés, pris en corps.
Ce gouvernement, si différent de tous les autres, reçoit le nom de
fédéral.
On découvre ensuite une forme de société dans laquelle plusieurs peuples
se fondent réellement en un seul quant à certains intérêts communs, et
restent séparés et seulement confédérés pour tous les autres.
Ici le pouvoir central agit sans intermédiaire sur les gouvernés, les
administre et les juge lui-même, comme le font les gouvernements
nationaux, mais il n'agit ainsi que dans un cercle restreint. Évidemment
ce n'est plus là un gouvernement fédéral, c'est un gouvernement national
incomplet. Ainsi on a trouvé une forme de gouvernement qui n'était
précisément ni nationale ni fédérale; mais on s'est arrêté là, et le mot
nouveau qui doit exprimer la chose nouvelle n'existe point encore.
C'est pour n'avoir pas connu cette nouvelle espèce de confédération, que
toutes les Unions sont arrivées à la guerre civile, à l'asservissement,
ou à l'inertie. Les peuples qui les composaient ont tous manqué de
lumières pour voir le remède à leurs maux, ou de courage pour
l'appliquer.
La première Union américaine était aussi tombée dans les mêmes défauts.
Mais en Amérique, les États confédérés, avant d'arriver à
l'indépendance, avaient long-temps fait partie du même empire; ils
n'avaient donc point encore contracté l'habitude de se gouverner
complétement eux-mêmes, et les préjugés nationaux n'avaient pu jeter de
profondes racines; plus éclairés que le reste du monde, ils étaient
entre eux égaux en lumières, ils ne sentaient que faiblement les
passions qui, d'ordinaire, s'opposent chez les peuples à l'extension du
pouvoir fédéral, et ces passions étaient combattues par les plus grands
citoyens. Les Américains, en même temps qu'ils sentirent le mal,
envisagèrent avec fermeté le remède. Ils corrigèrent leurs lois et
sauvèrent le pays.
* * * * *
DES AVANTAGES DU SYSTÈME FÉDÉRATIF, EN GÉNÉRAL, ET DE SON UTILITÉ
SPÉCIALE POUR L'AMÉRIQUE.
Bonheur et liberté dont jouissent les petites nations. --
Puissance des grandes nations. -- Les grands empires favorisent
les développements de la civilisation. -- Que la force est
souvent pour les nations le premier élément de prospérité. -- Le
système fédéral a pour but d'unir les avantages que les peuples
tirent de la grandeur et de la petitesse de leur territoire. --
Avantages que les États-Unis retirent de ce système. -- La loi se
plie aux besoins des populations, et les populations ne se plient
pas aux nécessités de la loi. -- Activité, progrès, goût et usage
de la liberté parmi les peuples américains. -- L'esprit public de
l'Union n'est que le résumé du patriotisme provincial. -- Les
choses et les idées circulent librement sur le territoire des
États-Unis. -- L'Union est libre et heureuse comme une petite
nation, respectée comme une grande.
Chez les petites nations, l'oeil de la société pénètre partout; l'esprit
d'amélioration descend jusque dans les moindres détails: l'ambition du
peuple étant fort tempérée par sa faiblesse, ses efforts et ses
ressources se tournent presque entièrement vers son bien-être intérieur,
et ne sont point sujets à se dissiper en vaine fumée de gloire. De plus,
les facultés de chacun y étant généralement bornées, les désirs le sont
également. La médiocrité des fortunes y rend les conditions à peu près
égales; les moeurs y ont une allure simple et paisible. Ainsi, à tout
prendre et en faisant état des divers degrés de moralité et de lumière,
on rencontre ordinairement chez les petites nations plus d'aisance, de
population et de tranquillité que chez les grandes.
Lorsque la tyrannie vient à s'établir dans le sein d'une petite nation,
elle y est plus incommode que partout ailleurs, parce qu'agissant dans
un cercle plus restreint, elle s'étend à tout dans ce cercle. Ne pouvant
se prendre à quelque grand objet, elle s'occupe d'une multitude de
petits; elle se montre à la fois violente et tracassière. Du monde
politique, qui est, à proprement parler, son domaine, elle pénètre dans
la vie privée. Après les actions, elle aspire à régenter les goûts;
après l'État, elle veut gouverner les familles. Mais cela arrive
rarement; la liberté forme, à vrai dire, la condition naturelle des
petites sociétés. Le gouvernement y offre trop peu d'appât à l'ambition,
les ressources des particuliers y sont trop bornées, pour que le
souverain pouvoir s'y concentre aisément dans les mains d'un seul. Le
cas arrivant, il n'est pas difficile aux gouvernés de s'unir, et, par un
effort commun, de renverser en même temps le tyran et la tyrannie.
Les petites nations ont donc été de tout temps le berceau de la liberté
politique. Il est arrivé que la plupart d'entre elles ont perdu cette
liberté en grandissant; ce qui fait bien voir qu'elle tenait à la
petitesse du peuple et non au peuple lui-même.
L'histoire du monde ne fournit pas d'exemple d'une grande nation qui
soit restée long-temps en république[159], ce qui a fait dire que la
chose était impraticable. Pour moi, je pense qu'il est bien imprudent à
l'homme de vouloir borner le possible, et juger l'avenir, lui auquel le
réel et le présent échappent tous les jours, et qui se trouve sans cesse
surpris à l'improviste dans les choses qu'il connaît le mieux. Ce qu'on
peut dire avec certitude, c'est que l'existence d'une grande république
sera toujours infiniment plus exposée que celle d'une petite.
[Note 159: Je ne parle point ici d'une confédération de
petites républiques, mais d'une grande république
consolidée.]
Toutes les passions fatales aux républiques grandissent avec l'étendue
du territoire, tandis que les vertus qui leur servent d'appui ne
s'accroissent point suivant la même mesure.
L'ambition des particuliers augmente avec la puissance de l'État; la
force des partis, avec l'importance du but qu'ils se proposent; mais
l'amour de la patrie, qui doit lutter contre ces passions destructives,
n'est pas plus fort dans une vaste république que dans une petite. Il
serait même facile de prouver qu'il y est moins développé et moins
puissant. Les grandes richesses et les profondes misères, les
métropoles, la dépravation des moeurs, l'égoïsme individuel, la
complication des intérêts, sont autant de périls qui naissent presque
toujours de la grandeur de l'État. Plusieurs de ces choses ne nuisent
point à l'existence d'une monarchie, quelques unes même peuvent
concourir à sa durée. D'ailleurs, dans les monarchies, le gouvernement a
une force qui lui est propre; il se sert du peuple et ne dépend pas de
lui; plus le peuple est grand, plus le prince est fort; mais le
gouvernement républicain ne peut opposer à ces dangers que l'appui de la
majorité. Or, cet élément de force n'est pas plus puissant, proportion
gardée, dans une vaste république que dans une petite. Ainsi, tandis que
les moyens d'attaque augmentent sans cesse de nombre et de pouvoir, la
force de résistance reste la même. On peut même dire qu'elle diminue,
car plus le peuple est nombreux et plus la nature des esprits et des
intérêts se diversifie, plus par conséquent il est difficile de former
une majorité compacte.
On a pu remarquer d'ailleurs que les passions humaines acquéraient de
l'intensité, non seulement par la grandeur du but qu'elles veulent
atteindre, mais aussi par la multitude d'individus qui les ressentent en
même temps. Il n'est personne qui ne se soit trouvé plus ému au milieu
d'une foule agitée qui partageait son émotion, que s'il eût été seul à
l'éprouver. Dans une grande république, les passions politiques
deviennent irrésistibles, non seulement parce que l'objet qu'elles
poursuivent est immense, mais encore parce que des millions d'hommes les
ressentent de la même manière et dans le même moment.
Il est donc permis de dire d'une manière générale que rien n'est si
contraire au bien-être et à la liberté des hommes que les grands
empires.
Les grands États ont cependant des avantages qui leur sont particuliers
et qu'il faut reconnaître.
De même que le désir du pouvoir y est plus ardent qu'ailleurs parmi les
hommes vulgaires, l'amour de la gloire y est aussi plus développé chez
certaines âmes qui trouvent dans les applaudissements d'un grand peuple
un objet digne de leurs efforts et propre à les élever en quelque sorte
au-dessus d'elles-mêmes. La pensée y reçoit en toute chose une impulsion
plus rapide et plus puissante, les idées y circulent plus librement, les
métropoles y sont comme de vastes centres intellectuels où viennent
resplendir et se combiner tous les rayons de l'esprit humain: ce fait
nous explique pourquoi les grandes nations font faire aux lumières et à
la cause générale de la civilisation des progrès plus rapides que les
petits. Il faut ajouter que les découvertes importantes exigent souvent
un développement de force nationale dont le gouvernement d'un petit
peuple est incapable; chez les grandes nations, le gouvernement a plus
d'idées générales, il se dégage plus complétement de la routine des
antécédents et de l'égoïsme des localités. Il y a plus de génie dans ses
conceptions, plus de hardiesse dans ses allures.
Le bien-être intérieur est plus complet et plus répandu chez les petites
nations, tant qu'elles se maintiennent en paix; mais l'état de guerre
leur est plus nuisible qu'aux grandes. Chez celles-ci l'éloignement des
frontières permet quelquefois à la masse du peuple de rester pendant des
siècles éloignée du danger. Pour elle, la guerre est plutôt une cause de
malaise que de ruine.
Il se présente d'ailleurs, en cette matière comme en beaucoup d'autres,
une considération qui domine tout le reste: c'est celle de la nécessité.
S'il n'y avait que de petites nations et point de grandes, l'humanité
serait à coup sûr plus libre et plus heureuse; mais on ne peut faire
qu'il n'y ait pas de grandes nations.
Ceci introduit dans le monde un nouvel élément de prospérité nationale,
qui est la force. Qu'importe qu'un peuple présente l'image de l'aisance
et de la liberté, s'il se voit exposé chaque jour à être ravagé ou
conquis? qu'importe qu'il soit manufacturier et commerçant, si un autre
domine les mers et fait la loi sur tous les marchés? Les petites nations
sont souvent misérables, non point parce qu'elles sont petites, mais
parce qu'elles sont faibles; les grandes prospèrent, non point parce
qu'elles sont grandes, mais parce qu'elles sont fortes. La force est
donc souvent pour les nations une des premières conditions du bonheur et
même de l'existence. De là vient qu'à moins de circonstances
particulières, les petits peuples finissent toujours par être réunis
violemment aux grands ou par s'y réunir d'eux-mêmes. Je ne sache pas de
condition plus déplorable que celle d'un peuple qui ne peut se défendre
ni se suffire.
C'est pour unir les avantages divers qui résultent de la grandeur et de
la petitesse des nations que le système fédératif a été créé.
Il suffit de jeter un regard sur les États-Unis d'Amérique pour
apercevoir tous les biens qui découlent pour eux de l'adoption de ce
système.
Chez les grandes nations centralisées, le législateur est obligé de
donner aux lois un caractère uniforme que ne comporte pas la diversité
des lieux et des moeurs; n'étant jamais instruit des cas particuliers,
il ne peut procéder que par des règles générales; les hommes sont alors
obligés de se plier aux nécessités de la législation, car la législation
ne sait point s'accommoder aux besoins et aux moeurs des hommes; ce qui
est une grande cause de troubles et de misères.
Cet inconvénient n'existe pas dans les confédérations: le congrès règle
les principaux actes de l'existence sociale; tout le détail en est
abandonné aux législations provinciales.
On ne saurait se figurer à quel point cette division de la souveraineté
sert au bien-être de chacun des États dont l'Union se compose. Dans ces
petites sociétés que ne préoccupe point le soin de se défendre ou de
s'agrandir, toute la puissance publique et toute l'énergie individuelle
sont tournées du côté des améliorations intérieures. Le gouvernement
central de chaque État étant placé tout à côté des gouvernés, est
journellement averti des besoins qui se font sentir: aussi voit-on
présenter chaque année de nouveaux plans qui, discutés dans les
assemblées communales ou devant la législature de l'État, et reproduits
ensuite par la presse, excitent l'intérêt universel et le zèle des
citoyens. Ce besoin d'améliorer agite sans cesse les républiques
américaines et ne les trouble pas; l'ambition du pouvoir y laisse la
place à l'amour du bien-être, passion plus vulgaire, mais moins
dangereuse. C'est une opinion généralement répandue en Amérique, que
l'existence et la durée des formes républicaines dans le Nouveau-Monde
dépendent de l'existence et de la durée du système fédératif. On
attribue une grande partie des misères dans lesquelles sont plongés les
nouveaux États de l'Amérique du Sud à ce qu'on a voulu y établir de
grandes républiques, au lieu d'y fractionner la souveraineté.
Il est incontestable, en effet, qu'aux États-Unis le goût et l'usage du
gouvernement républicain sont nés dans les communes et au sein des
assemblées provinciales. Chez une petite nation, comme le Connecticut,
par exemple, où la grande affaire politique est l'ouverture d'un canal
et le tracé d'un chemin, où l'État n'a point d'armée à payer, ni de
guerre à soutenir, et ne saurait donner à ceux qui le dirigent ni
beaucoup de richesses, ni beaucoup de gloire, on ne peut rien imaginer
de plus naturel et de mieux approprié à la nature des choses que la
république. Or, c'est ce même esprit républicain, ce sont ces moeurs et
ces habitudes d'un peuple libre qui, après avoir pris naissance et
s'être développées dans les divers États, s'appliquent ensuite sans
peine à l'ensemble du pays. L'esprit public de l'Union n'est en quelque
sorte lui-même qu'un résumé du patriotisme provincial. Chaque citoyen
des États-Unis transporte pour ainsi dire l'intérêt que lui inspire sa
petite république dans l'amour de la patrie commune. En défendant
l'Union, il défend la prospérité croissante de son canton, le droit d'en
diriger les affaires, et l'espérance d'y faire prévaloir des plans
d'amélioration qui doivent l'enrichir lui-même: toutes choses qui, pour
l'ordinaire, touchent plus les hommes que les intérêts généraux du pays
et la gloire de la nation.
D'un autre côté, si l'esprit et les moeurs des habitants les rendent
plus propres que d'autres à faire prospérer une grande république, le
système fédératif a rendu la tâche bien moins difficile. La
confédération de tous les États américains ne présente pas les
inconvénients ordinaires des nombreuses agglomérations d'hommes. L'Union
est une grande république quant à l'étendue; mais on pourrait en quelque
sorte l'assimiler à une petite république, à cause du peu d'objets dont
s'occupe son gouvernement. Ses actes sont importants, mais ils sont
rares. Comme la souveraineté de l'Union est gênée et incomplète, l'usage
de cette souveraineté n'est point dangereux pour la liberté. Il n'excite
pas non plus ces désirs immodérés de pouvoir et de bruit qui sont si
funestes aux grandes républiques. Comme tout n'y vient point aboutir
nécessairement à un centre commun, on n'y voit ni vastes métropoles, ni
richesses immenses, ni grandes misères, ni subites révolutions. Les
passions politiques, au lieu de s'étendre en un instant, comme une nappe
de feu, sur toute la surface du pays, vont se briser contre les intérêts
et les passions individuelles de chaque État.
Dans l'Union cependant, comme chez un seul et même peuple, circulent
librement les choses et les idées. Rien n'y arrête l'essor de l'esprit
d'entreprise. Son gouvernement appelle à lui les talents et les
lumières. En dedans des frontières de l'Union règne une paix profonde,
comme dans l'intérieur d'un pays soumis au même empire; en dehors, elle
prend rang parmi les plus puissantes nations de la terre; elle offre au
commerce étranger plus de 800 lieues de rivages; et tenant dans ses
mains les clefs de tout un monde, elle fait respecter son pavillon
jusqu'aux extrémités des mers.
L'Union est libre et heureuse comme une petite nation, glorieuse et
forte comme une grande.
* * * * *
CE QUI FAIT QUE LE SYSTÈME FÉDÉRAL N'EST PAS À LA PORTÉE DE TOUS LES
PEUPLES, ET CE QUI A PERMIS AUX ANGLO-AMÉRICAINS DE L'ADOPTER.
Il y a dans tout système fédéral des vices inhérents que le
législateur ne peut combattre. -- Complication de tout système
fédéral. -- Il exige des gouvernés un usage journalier de leur
intelligence. -- Science pratique des Américains en matière de
gouvernement. -- Faiblesse relative du gouvernement de l'Union,
autre vice inhérent au système fédéral. -- Les Américains l'ont
rendu moins grave, mais n'ont pu le détruire. -- La souveraineté
des États particuliers plus faible en apparence, plus forte en
réalité que celle de l'Union. -- Pourquoi. -- Il faut donc qu'il
existe, indépendamment des lois, des causes naturelles d'union
chez les peuples confédérés. -- Quelles sont ces causes parmi les
Anglo-Américains. -- Le Maine et la Géorgie, éloignés l'un de
l'autre de 400 lieues, plus naturellement unis que la Normandie
et la Bretagne. -- Que la guerre est le principal écueil des
confédérations. -- Ceci prouvé par l'exemple même des États-Unis.
-- L'Union n'a pas de grandes guerres à craindre. -- Pourquoi. --
Dangers que courraient les peuples de l'Europe en adoptant le
système fédéral des Américains.
Le législateur parvient quelquefois, après mille efforts, à exercer une
influence indirecte sur la destinée des nations, et alors on célèbre son
génie, tandis que souvent la position géographique du pays, sur laquelle
il ne peut rien, un état social qui s'est créé sans son concours, des
moeurs et des idées dont il ignore l'origine, un point de départ qu'il
ne connaît pas, impriment à la société des mouvements irrésistibles
contre lesquels il lutte en vain, et qui l'entraînent à son tour.
Le législateur ressemble à l'homme qui trace sa route au milieu des
mers. Il peut aussi diriger le vaisseau qui le porte, mais il ne saurait
en changer la structure, créer les vents, ni empêcher l'Océan de se
soulever sous ses pieds.
J'ai montré quels avantages les Américains retirent du système fédéral.
Il me reste à faire comprendre ce qui leur a permis d'adopter ce
système; car il n'est pas donné à tous les peuples de jouir de ses
bienfaits.
On trouve dans le système fédéral des vices accidentels naissant des
lois; ceux-là peuvent être corrigés par les législateurs. On en
rencontre d'autres qui, étant inhérents au système, ne sauraient être
détruits par les peuples qui l'adoptent. Il faut donc que ces peuples
trouvent en eux-mêmes la force nécessaire pour supporter les
imperfections naturelles de leur gouvernement.
Parmi les vices inhérents à tout système fédéral, le plus visible de
tous est la complication des moyens qu'il emploie. Ce système met
nécessairement en présence deux souverainetés. Le législateur parvient à
rendre les mouvements de ces deux souverainetés aussi simples et aussi
égaux que possible, et peut les renfermer toutes les deux dans des
sphères d'action nettement tracées; mais il ne saurait faire qu'il n'y
en ait qu'une, ni empêcher qu'elles ne se touchent en quelque endroit.
Le système fédératif repose donc, quoi qu'on fasse, sur une théorie
compliquée, dont l'application exige, dans les gouvernés, un usage
journalier des lumières de leur raison.
Il n'y a, en général, que les conceptions simples qui s'emparent de
l'esprit du peuple. Une idée fausse, mais claire et précise, aura
toujours plus de puissance dans le monde qu'une idée vraie, mais
complexe. De là vient que les partis, qui sont comme de petites nations
dans une grande, se hâtent toujours d'adopter pour symbole un nom ou un
principe qui, souvent, ne représente que très incomplétement le but
qu'ils se proposent et les moyens qu'ils emploient, mais sans lequel ils
ne pourraient subsister ni se mouvoir. Les gouvernements qui ne reposent
que sur une seule idée ou sur un seul sentiment facile à définir, ne
sont peut-être pas les meilleurs, mais ils sont à coup sûr les plus
forts et les plus durables.
Lorsqu'on examine la constitution des États-Unis, la plus parfaite de
toutes les constitutions fédérales connues, on est effrayé au contraire
de la multitude de connaissances diverses et du discernement qu'elle
suppose chez ceux qu'elle doit régir. Le gouvernement de l'Union repose
presque tout entier sur des fictions légales. L'Union est une nation
idéale qui n'existe pour ainsi dire que dans les esprits, et dont
l'intelligence seule découvre l'étendue et les bornes.
La théorie générale étant bien comprise, restent les difficultés
d'application; elles sont sans nombre, car la souveraineté de l'Union
est tellement engagée dans celle des États, qu'il est impossible, au
premier coup d'oeil, d'apercevoir leurs limites. Tout est conventionnel
et artificiel dans un pareil gouvernement, et il ne saurait convenir
qu'à un peuple habitué depuis long-temps à diriger lui-même ses
affaires, et chez lequel la science politique est descendue jusque dans
les derniers rangs de la société. Je n'ai jamais plus admiré le bon sens
et l'intelligence pratique des Américains que dans la manière dont ils
échappent aux difficultés sans nombre qui naissent de leur constitution
fédérale. Je n'ai presque jamais rencontré d'homme du peuple, en
Amérique, qui ne discernât avec une surprenante facilité les obligations
nées des lois du Congrès et celles dont l'origine est dans les lois de
son État, et qui, après avoir distingué les objets placés dans les
attributions générales de l'Union de ceux que la législature locale doit
régler, ne pût indiquer le point où commence la compétence des cours
fédérales et la limite où s'arrête celle des tribunaux de l'État.
La constitution des États-Unis ressemble à ces belles créations de
l'industrie humaine qui comblent de gloire et de biens ceux qui les
inventent, mais qui restent stériles en d'autres mains.
C'est ce que le Mexique a fait voir de nos jours.
Les habitants du Mexique, voulant établir le système fédératif, prirent
pour modèle et copièrent presque entièrement la constitution fédérale
des Anglo-Américains leurs voisins[160]. Mais en transportant chez eux
la lettre de la loi, ils ne purent transporter en même temps l'esprit
qui la vivifie. On les vit donc s'embarrasser sans cesse parmi les
rouages de leur double gouvernement. La souveraineté des États et celle
de l'Union, sortant du cercle que la constitution avait tracé,
pénétrèrent chaque jour l'une dans l'autre. Actuellement encore, le
Mexique est sans cesse entraîné de l'anarchie au despotisme militaire,
et du despotisme militaire à l'anarchie.
[Note 160: Voyez la constitution mexicaine de 1824.]
Le second et le plus funeste de tous les vices, que je regarde comme
inhérent au système fédéral lui-même, c'est la faiblesse relative du
gouvernement de l'Union.
Le principe sur lequel reposent toutes les confédérations est le
fractionnement de la souveraineté. Les législateurs rendent ce
fractionnement peu sensible; ils le dérobent même pour un temps aux
regards, mais ils ne sauraient faire qu'il n'existe pas. Or, une
souveraineté fractionnée sera toujours plus faible qu'une souveraineté
complète.
On a vu, dans l'exposé de la constitution des États-Unis, avec quel art
les Américains, tout en renfermant le pouvoir de l'Union dans le cercle
restreint des gouvernements fédéraux, sont cependant parvenus à lui
donner l'apparence et, jusqu'à un certain point, la force d'un
gouvernement national.
En agissant ainsi, les législateurs de l'Union ont diminué le danger
naturel des confédérations; mais ils n'ont pu le faire disparaître
entièrement.
Le gouvernement américain, dit-on, ne s'adresse point aux États: il fait
parvenir immédiatement ses injonctions jusqu'aux citoyens, et les plie
isolément sous l'effort de la volonté commune.
Mais si la loi fédérale heurtait violemment les intérêts et les préjugés
d'un État, ne doit-on pas craindre que chacun des citoyens de cet État
ne se crût intéressé dans la cause de l'homme qui refuse d'obéir? Tous
les citoyens de l'État, se trouvant ainsi lésés en même temps et de la
même manière, par l'autorité de l'Union, en vain le gouvernement fédéral
chercherait-il à les isoler pour les combattre: ils sentiraient
instinctivement qu'ils doivent s'unir pour se défendre, et ils
trouveraient une organisation toute préparée dans la portion de
souveraineté dont on a laissé jouir leur État. La fiction disparaîtrait
alors pour faire place à la réalité, et l'on pourrait voir la puissance
organisée d'une partie du territoire en lutte avec l'autorité centrale.
J'en dirai autant de la justice fédérale. Si, dans un procès
particulier, les tribunaux de l'Union violaient une loi importante d'un
État, la lutte, sinon apparente, au moins réelle, serait entre l'État
lésé représenté par un citoyen, et l'Union représentée par ses
tribunaux[161].
[Note 161: Exemple: La constitution a donné à l'Union le
droit de faire vendre pour son compte les terres inoccupées.
Je suppose que l'Ohio revendique ce même droit pour celles
qui sont renfermées dans ses limites, sous le prétexte que la
constitution n'a voulu parler que du territoire qui n'est
encore soumis à aucune juridiction d'État, et qu'en
conséquence il veuille lui-même les vendre. La question
judiciaire se poserait, il est vrai, entre les acquéreurs qui
tiennent leur titre de l'Union et les acquéreurs qui tiennent
leur titre de l'État, et non pas entre l'Union et l'Ohio.
Mais si la cour des États-Unis ordonnait que l'acquéreur
fédéral fût mis en possession, et que les tribunaux de l'Ohio
maintinssent dans ses biens son compétiteur, alors que
deviendrait la fiction légale?]
Il faut avoir bien peu d'expérience des choses de ce monde pour
s'imaginer qu'après avoir laissé aux passions des hommes un moyen de se
satisfaire, on les empêchera toujours, à l'aide de fictions légales, de
l'apercevoir et de s'en servir.
Les législateurs américains, en rendant moins probable la lutte entre
les deux souverainetés, n'en ont donc pas détruit les causes.
On peut même aller plus loin, et dire qu'ils n'ont pu, en cas de lutte,
assurer au pouvoir fédéral la prépondérance.
Ils donnèrent à l'Union de l'argent et des soldats, mais les États
gardèrent l'amour et les préjugés des peuples.
La souveraineté de l'Union est un être abstrait qui ne se rattache qu'à
un petit nombre d'objets extérieurs. La souveraineté des États tombe
sous tous les sens; on la comprend sans peine; on la voit agir à chaque
instant. L'une est nouvelle, l'autre est née avec le peuple lui-même.
La souveraineté de l'Union est l'oeuvre de l'art. La souveraineté des
États est naturelle; elle existe par elle-même, sans efforts, comme
l'autorité du père de famille.
La souveraineté de l'Union ne touche les hommes que par quelques grands
intérêts; elle représente une partie immense, éloignée, un sentiment
vague et indéfini. La souveraineté des États enveloppe chaque citoyen,
en quelque sorte, et le prend chaque jour en détail. C'est elle qui se
charge de garantir sa propriété, sa liberté, sa vie; elle influe à tout
moment sur son bien-être ou sa misère. La souveraineté des États
s'appuie sur les souvenirs, sur les habitudes, sur les préjugés locaux,
sur l'égoïsme de province et de famille; en un mot, sur toutes les
choses qui rendent l'instinct de la patrie si puissant dans le coeur de
l'homme. Comment douter de ses avantages?
Puisque les législateurs ne peuvent empêcher qu'il ne survienne, entre
les deux souverainetés que le système fédéral met en présence, des
collisions dangereuses, il faut donc qu'à leurs efforts pour détourner
les peuples confédérés de la guerre, il se joigne des dispositions
particulières qui portent ceux-ci à la paix.
Il résulte de là que le pacte fédéral ne saurait avoir une longue
existence, s'il ne rencontre, dans les peuples auxquels il s'applique,
un certain nombre de conditions d'union qui leur rendent aisée cette vie
commune, et facilitent la tâche du gouvernement.
Ainsi, le système fédéral, pour réussir, n'a pas seulement besoin de
bonnes lois, il faut encore que les circonstances le favorisent.
Tous les peuples qu'on a vus se confédérer avaient un certain nombre
d'intérêts communs, qui formaient comme les liens intellectuels de
l'association.
Mais outre les intérêts matériels, l'homme a encore des idées et des
sentiments. Pour qu'une confédération subsiste long-temps, il n'est pas
moins nécessaire qu'il y ait homogénéité dans la civilisation que dans
les besoins des divers peuples qui la composent. Entre la civilisation
du canton de Vaud et celle du canton d'Uri, il y a comme du XIXe siècle
au XVe: aussi la Suisse n'a-t-elle jamais eu, à vrai dire, de
gouvernement fédéral. L'union entre ces différents cantons n'existe que
sur la carte; et l'on s'en apercevrait bien, si une autorité centrale
voulait appliquer les mêmes lois à tout le territoire.
Il y a un fait qui facilite admirablement, aux États-Unis, l'existence
du gouvernement fédéral. Les différents États ont non seulement les
mêmes intérêts à peu près, la même origine et la même langue, mais
encore le même degré de civilisation; ce qui rend presque toujours
l'accord entre eux chose facile. Je ne sais s'il y a si petite nation
européenne qui ne présente un aspect moins homogène dans ses différentes
parties que le peuple américain, dont le territoire est aussi grand que
la moitié de l'Europe. De l'État du Maine à l'État de Géorgie on compte
environ 400 lieues. Il existe cependant moins de différence entre la
civilisation du Maine et celle de la Géorgie, qu'entre la civilisation
de la Normandie et celle de la Bretagne. Le Maine et la Géorgie, placés
aux deux extrémités d'un vaste empire, trouvent donc naturellement plus
de facilités réelles à former une confédération que la Normandie et la
Bretagne, qui ne sont séparées que par un ruisseau.
À ces facilités, que les moeurs et les habitudes du peuple offraient aux
législateurs américains, s'en joignaient d'autres qui naissaient de la
position géographique du pays. Il faut principalement attribuer à ces
dernières l'adoption et le maintien du système fédéral.
Le plus important de tous les actes qui peuvent signaler la vie d'un
peuple, c'est la guerre. Dans la guerre, un peuple agit comme un seul
individu vis-à-vis des peuples étrangers: il lutte pour son existence
même.
Tant qu'il n'est question que de maintenir la paix dans l'intérieur d'un
pays et de favoriser sa prospérité, l'habileté dans le gouvernement, la
raison dans les gouvernés, et un certain attachement naturel que les
hommes ont presque toujours pour leur patrie, peuvent aisément suffire;
mais pour qu'une nation se trouve en état de faire une grande guerre,
les citoyens doivent s'imposer des sacrifices nombreux et pénibles.
Croire qu'un grand nombre d'hommes seront capables de se soumettre
d'eux-mêmes à de pareilles exigences sociales, c'est bien mal connaître
l'humanité.
De là vient que tous les peuples qui ont eu à faire de grandes guerres
ont été amenés, presque malgré eux, à accroître les forces du
gouvernement. Ceux qui n'ont pas pu y réussir ont été conquis. Une
longue guerre place presque toujours les nations dans cette triste
alternative, que leur défaite les livre à la destruction, et leur
triomphe au despotisme.
C'est donc, en général, dans la guerre que se révèle, d'une manière plus
visible et plus dangereuse, la faiblesse d'un gouvernement; et j'ai
montré que le vice inhérent des gouvernements fédéraux était d'être très
faibles.
Dans le système fédératif, non seulement il n'y a point de
centralisation administrative ni rien qui en approche, mais la
centralisation gouvernementale elle-même n'existe qu'incomplétement, ce
qui est toujours une grande cause de faiblesse, lorsqu'il faut se
défendre contre des peuples chez lesquels elle est complète.
Dans la constitution fédérale des États-Unis, celle de toutes où le
gouvernement central est revêtu de plus de forces réelles, ce mal se
fait encore vivement sentir.
Un seul exemple permettra au lecteur d'en juger.
La constitution donne au congrès le droit d'appeler la milice des
différents États au service actif, lorsqu'il s'agit d'étouffer une
insurrection ou de repousser une invasion; un autre article dit que dans
ce cas le président des États-Unis est le commandant en chef de la
milice.
Lors de la guerre de 1812, le président donna l'ordre aux milices du
Nord de se porter vers les frontières; le Connecticut et le
Massachusetts, dont la guerre lésait les intérêts, refusèrent d'envoyer
leur contingent.
La constitution, dirent-ils, autorise le gouvernement fédéral à se
servir des milices en cas d'_insurrection_ et d'_invasion_; or il n'y a,
quant à présent, ni insurrection ni invasion. Ils ajoutèrent que la même
constitution qui donnait à l'Union le droit d'appeler les milices en
service actif, laissait aux États le droit de nommer les officiers; il
s'ensuivait, selon eux, que, même à la guerre, aucun officier de l'Union
n'avait le droit de commander les milices, excepté le président en
personne. Or, il s'agissait de servir dans une armée commandée par un
autre que lui.
Ces absurdes et destructives doctrines reçurent non seulement la
sanction des gouverneurs et de la législature, mais encore celle des
cours de justice de ces deux États; et le gouvernement fédéral fut
contraint de chercher ailleurs les troupes dont il manquait[162].
[Note 162: _Kent's commentaries_, vol. 1, p. 244. Remarquez
que j'ai choisi l'exemple cité plus haut dans des temps
postérieurs à l'établissement de la constitution actuelle. Si
j'avais voulu remonter à l'époque de la première
confédération, j'aurais signalé des faits bien plus
concluants encore. Alors il régnait un véritable enthousiasme
dans la nation; la révolution était représentée par un homme
éminemment populaire, et pourtant, à cette époque, le congrès
ne disposait, à proprement parler, de rien. Les hommes et
l'argent lui manquaient à tous moments; les plans les mieux
combinés par lui échouaient dans l'exécution, et l'Union,
toujours sur le point de périr, fut sauvée bien plus par la
faiblesse de ses ennemis que par sa propre force.]
D'où vient donc que l'Union américaine, toute protégée qu'elle est par
la perfection relative de ses lois, ne se dissout pas au milieu d'une
grande guerre? c'est qu'elle n'a point de grandes guerres à craindre.
Placée au centre d'un continent immense, où l'industrie humaine peut
s'étendre sans bornes, l'Union est presque aussi isolée du monde que si
elle se trouvait resserrée de tous côtés par l'Océan.
Le Canada ne compte qu'un million d'habitants; sa population est divisée
en deux nations ennemies. Les rigueurs du climat limitent l'étendue de
son territoire et ferment pendant six mois ses ports.
Du Canada au golfe du Mexique, on rencontre encore quelques tribus
sauvages à moitié détruites que 6,000 soldats poussent devant eux.
Au sud, l'Union touche par un point à l'empire du Mexique; c'est de là
probablement que viendront un jour les grandes guerres. Mais, pendant
long-temps encore, l'état peu avancé de la civilisation, la corruption
des moeurs et la misère, empêcheront le Mexique de prendre un rang élevé
parmi les nations. Quant aux puissances de l'Europe, leur éloignement
les rend peu redoutables (_O_).
Le grand bonheur des États-Unis n'est donc pas d'avoir trouvé une
constitution fédérale qui leur permette de soutenir de grandes guerres,
mais d'être tellement situés qu'il n'y en a pas pour eux à craindre.
Nul ne saurait apprécier plus que moi les avantages du système
fédératif. J'y vois l'une des plus puissantes combinaisons en faveur de
la prospérité et de la liberté humaine. J'envie le sort des nations
auxquelles il a été permis de l'adopter. Mais je me refuse pourtant à
croire que des peuples confédérés puissent lutter long-temps, à égalité
de force, contre une nation où la puissance gouvernementale serait
centralisée.
Le peuple qui, en présence des grandes monarchies militaires de
l'Europe, viendrait à fractionner sa souveraineté, me semblerait
abdiquer, par ce seul fait, son pouvoir, et peut-être son existence et
son nom.
Admirable position du Nouveau-Monde, qui fait que l'homme n'y a encore
d'ennemis que lui-même! Pour être heureux et libre, il lui suffit de le
vouloir.