Division du corps législatif en deux branches. -- Différences
dans la manière de former les deux chambres. -- Le principe de
l'indépendance des États triomphe dans la formation du sénat. --
Le dogme de la souveraineté nationale, dans la composition de la
chambre des représentants. -- Effets singuliers qui résultent de
ceci, que les constitutions ne sont logiques que quand les
peuples sont jeunes.
Dans l'organisation des pouvoirs de l'Union, on suivit en beaucoup de
points le plan qui était tracé d'avance par la constitution particulière
de chacun des États.
Le corps législatif fédéral de l'Union se composa d'un sénat et d'une
chambre des représentants.
L'esprit de conciliation fit suivre dans la formation de chacune de ces
assemblées des règles diverses.
J'ai fait sentir plus haut que, quand on avait voulu établir la
constitution fédérale, deux intérêts opposés s'étaient trouvés en
présence. Ces deux intérêts avaient donné naissance à deux opinions.
Les uns voulaient faire de l'Union une ligue d'États indépendants, une
sorte de congrès, où les représentants de peuples distincts viendraient
discuter certains points d'intérêt commun.
Les autres voulaient réunir tous les habitants des anciennes colonies
dans un seul et même peuple, et leur donner un gouvernement qui, bien
que sa sphère fût bornée, pût agir cependant, dans cette sphère, comme
le seul et unique représentant de la nation. Les conséquences pratiques
de ces deux théories étaient fort diverses.
Ainsi, s'agissait-il d'organiser une ligue et non un gouvernement
national, c'était à la majorité des États à faire la loi, et non point à
la majorité des habitants de l'Union. Car chaque État, grand ou petit,
conservait alors son caractère de puissance indépendante, et entrait
dans l'Union sur le pied d'une égalité parfaite.
Du moment, au contraire, où l'on considérait les habitants des
États-Unis comme formant un seul et même peuple, il était naturel que la
majorité seule des citoyens de l'Union fît la loi.
On comprend que les petits États ne pouvaient consentir à l'application
de cette doctrine sans abdiquer complétement leur existence, dans ce qui
regardait la souveraineté fédérale; car de puissance corégulatrice, ils
devenaient fraction insignifiante d'un grand peuple. Le premier système
leur eût accordé une puissance déraisonnable; le second les annulait.
Dans cet état de choses, il arriva ce qui arrive presque toujours
lorsque les intérêts sont en opposition avec les raisonnements: on fit
plier les règles de la logique. Les législateurs adoptèrent un terme
moyen qui conciliait de force deux systèmes théoriquement
inconciliables.
Le principe de l'indépendance des États triompha dans la formation du
sénat; le dogme de la souveraineté nationale, dans la composition de la
chambre des représentants.
Chaque État dut envoyer deux sénateurs au congrès et un certain nombre
de représentants, en proportion de sa population[135].
[Note 135: Tous les dix ans, le congrès fixe de nouveau le
nombre des députés que chaque État doit envoyer à la chambre
des représentants. Le nombre total était de 69 en 1789; il
était en 1833 de 240. (_American almanac_, 1834, p. 194.)
La constitution avait dit qu'il n'y aurait pas plus d'un
représentant par 30,000 personnes; mais elle n'avait pas fixé
de limite en moins. Le congrès n'a pas cru devoir accroître
le nombre des représentants dans la proportion de
l'accroissement de la population. Par la première loi qui
intervint sur ce sujet, le 14 avril 1792 (voyez _laws of the
United States_ by Story, vol. 1, p. 135), il fut décidé qu'il
y aurait un représentant par 33,000 habitants. La dernière
loi, qui est intervenue en 1832, fixa le nombre à 1
représentant par 48,000 habitants. La population représentée
se compose de tous les hommes libres, et des trois cinquièmes
du nombre des esclaves.]
Il résulte de cet arrangement que, de nos jours, l'État de New-York a au
congrès quarante représentants et seulement deux sénateurs; l'État de
Delaware deux sénateurs et seulement un représentant. L'État de Delaware
est donc, dans le sénat, l'égal de l'État de New-York; tandis que
celui-ci a, dans la chambre des représentants, quarante fois plus
d'influence que le premier. Ainsi, il peut arriver que la minorité de la
nation, dominant le sénat, paralyse entièrement les volontés de la
majorité, représentée par l'autre chambre; ce qui est contraire à
l'esprit des gouvernements constitutionnels.
Tout ceci montre bien à quel degré il est rare et difficile de lier
entre elles d'une manière logique et rationnelle toutes les parties de
la législation.
Le temps fait toujours naître à la longue, chez le même peuple, des
intérêts différents, et consacre des droits divers. Lorsqu'il s'agit
ensuite d'établir une constitution générale, chacun de ces intérêts et
de ces droits forme comme autant d'obstacles naturels qui s'opposent à
ce qu'aucun principe politique ne suive toutes ses conséquences. C'est
donc seulement à la naissance des sociétés qu'on peut être complétement
logique dans les lois. Lorsque vous voyez un peuple jouir de cet
avantage, ne vous hâtez pas de conclure qu'il est sage; pensez plutôt
qu'il est jeune.
À l'époque où la constitution fédérale a été formée, il n'existait
encore parmi les Anglo-Américains que deux intérêts positivement opposés
l'un à l'autre: l'intérêt d'individualité pour les États particuliers,
l'intérêt d'union pour le peuple entier; et il a fallu en venir à un
compromis.
On doit reconnaître, toutefois, que cette partie de la constatation n'a
point, jusqu'à présent, produit les maux qu'on pouvait craindre.
Tous les États sont jeunes; ils sont rapprochés les uns des autres; ils
ont des moeurs, des idées et des besoins homogènes; la différence qui
résulte de leur plus ou moins de grandeur, ne suffit pas pour leur
donner des intérêts fort opposés. On n'a donc jamais vu les petits États
se liguer, dans le sénat, contre les desseins des grands. D'ailleurs, il
y a une force tellement irrésistible dans l'expression légale des
volontés de tout un peuple, que, la majorité venant à s'exprimer par
l'organe de la chambre des représentants, le sénat se trouve bien faible
en sa présence.
De plus, il ne faut pas oublier qu'il ne dépendait pas des législateurs
américains de faire une seule et même nation du peuple auquel ils
voulaient donner des lois. Le but de la constitution fédérale n'était
pas de détruire l'existence des États, mais seulement de la restreindre.
Du moment donc où on laissait un pouvoir réel à ces corps secondaires
(et on ne pouvait le leur ôter), on renonçait d'avance à employer
habituellement la contrainte pour les plier aux volontés de la majorité.
Ceci posé, l'introduction de leurs forces individuelles dans les rouages
du gouvernement fédéral n'avait rien d'extraordinaire. Elle ne faisait
que constater un fait existant, celui d'une puissance reconnue qu'il
fallait ménager et non violenter.
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