El modo ordinario de expedir las leyes, es en breves palabras el
siguiente:[35] En los asuntos de interés general se debe avisar con un
dia de anticipacion que se va á pedir licencia para presentar un
proyecto de ley. Antes de que un proyecto pueda ser aprobado, deberá
sufrir tres lecturas, cada una en distinto dia, y no se puede mandar á
comision, ni enmendar ningun proyecto hasta que haya tenido dos
lecturas. La intencion que con mucha prudencia se tuvo al establecer
estas pequeñas restricciones en las formalidades para el despacho de los
negocios, fué evitar las sorpresas y abusos. En la Cámara de
Representantes, despues de que los proyectos hayan tenido dos lecturas,
pasan á una comision general que se forma de toda la Cámara; el
presidente de ella deja de funcionar con ese carácter y toma parte en
los debates como uno de tantos representantes, y se nombra á cualquiera
de estos para que presida á esta gran comision. Cuando un proyecto de
ley ha sido aprobado por una Cámara, se remite á la otra, y allí se
sujeta á los mismos trámites, aunque en el Senado hay menos
formalidades, y frecuentemente se mandan pasar los proyectos á una
comision especial, cuyos miembros son elegidos por escrutinio secreto.
Si un proyecto sufre alteraciones ó enmiendas en la Cámara á que se
remitió, vuelve entonces á la en que tuvo su orígen, y si las dos
Cámaras no pueden ponerse de acuerdo nombran sus comisiones para que
conferencien sobre la materia. Puesto en limpio el proyecto y sancionado
por las dos Cámaras, se remite al Presidente de los Estados Unidos para
su aprobacion.
[35] Véanse las reglas y acuerdos vigentes de la Cámara de
representantes publicados en 1795 por Francis Childs. En los
cuerpos legislativos los reglamentos y bases para la tramitacion de
los negocios son, no solamente necesarios para que haya órden y
libertad en las deliberaciones, sino además son esenciales, porque
constituyen una garantía de las minorías contra la violencia y
tiranía de las mayorías. Mr. Onslow, que por muchos años fué
presidente de la Cámara de los Comunes en Inglaterra, recordaba
haber oido decir muchas veces á los miembros mas antiguos y de
experiencia de esa Cámara, que nada tenia una tendencia mas marcada
á aumentar el poder de la administracion, que el desprecio ó desvío
de las reglas de tramitacion. _Hatsel_, _Precedents of Proceedings
in the House of Commons_; _Jefferson_, _Manual of Parliamentary
Practice_, y especialmente _May_, _Treatise upon the Law,
Privileges, Proceedings and Usage of Parliament_, London, 1844, y
_Cushing_, _Rules of Proceeding and Debate in Deliberative
Assemblies_, Boston, 1845, son tratados que debian estudiar
escrupulosamente todos los miembros que dirigen los negocios en las
asambleas legislativas.
Entre las reglas de la Cámara de Representantes la relativa á lo
que se llama the _previous question_ (_la cuestion prévia_) es de
mucha importancia. Se cree que no tiene lugar cuando un proyecto de
decreto ó mocion está discutiéndose en la gran comision que se
forma de toda la Cámara, sino solo cuando ya se está debatiendo
ante la Cámara instalada como tal, bajo la presidencia del
_Speaker_. Solo es admisible cuando la apoya una mayoría de los
diputados presentes, la que por medio de este arbitrio en todo
tiempo puede poner fin á la discusion _en la Cámara_, y reducir á
silencio á la minoría, sometiendo la cuestion principal á una
votacion pronta y decisiva. La pregunta prévia se reduce á si se
tomará en consideracion desde luego la cuestion que se está
debatiendo, y hasta que se decide este punto, no se puede enmendar
ni discutir la cuestion principal, ni hacer mociones para que se
enmiende, mande á comision ó se difiera. Si se resuelve por la
afirmativa, se debe votar la principal inmediatamente, sin que se
pueda enmendar ni discutir. En la Cámara de los Comunes de
Inglaterra la cuestion prévia lleva mucho tiempo de estar en uso, y
si es resuelta afirmativamente, ya no ha lugar á ninguna alteracion
ó discusion, y el presidente inmediatamente hace la pregunta
principal. _Dwarris on Statutes_, 1830, p. 291. En el Congreso
Continental, bajo los artículos de Confederacion, la cuestion
prévia era considerada mas bien como una indagacion preliminar
acerca de la conveniencia de la cuestion principal, y así sucedió
tambien durante muchos años bajo la actual Constitucion de los
Estados Unidos. Tenia por objeto evitar una decision inconveniente
sobre cuestiones delicadas; y si se resolvia que debia proponerse
la cuestion principal, ésta desde luego quedaba á discusion. No fué
sino hasta 1811 cuando adquirió la importancia decisiva que tiene
en la actualidad. En 1816 el Hon. William Gaston, representante por
el Estado de North Carolina, hizo un esfuerzo infructuoso para que
se quitara del reglamento de la Cámara. En su discurso relativo
trató con mucha habilidad y erudicion de los fundamentos de la
regla, la que consideraba como un instrumento formidable de la
tiranía de las mayorías sobre las minorías, que en la extension que
habia adquirido no tenia precedentes en los anales de ninguna
asamblea libre.
La legislacion era una ciencia cultivada con tanto esmero y
refinamiento entre los antiguos romanos, que habia leyes cuyo
objeto especial era dar instrucciones sobre la manera de legislar.
Las leyes Licinia, Ebutia, Coecilia y Didia, prescribian que las
leyes no debian conferir ningun privilegio personal, sin intencion,
ni debilitar la fuerza de las leyes anteriores, ni abrazar muchas
materias á la vez. Gravina, _De Ortu et Progressu Juris Civilis_,
lib. 1, cap. 29.
VIII. De la facultad de hacer observaciones que tiene el Presidente
(_negative_).
Si el Presidente lo aprueba, debe firmarlo. Si no lo aprueba, lo
devuelve con sus observaciones á la Cámara en que tuvo su orígen, la que
las hace constar íntegras en sus actas y vuelve á discutirlo. Si despues
de haberse vuelto á discutir lo aprobaren las dos terceras partes de esa
Cámara, se remite juntamente con las observaciones del Presidente á la
otra, que á su vez lo vuelve á discutir, y si resultare aprobado por las
dos terceras partes de sus votos, pasa á ser ley.[36]
[36] La Constitucion no determina si las dos terceras partes de los
votos de las Cámaras que se requieren para la aprobacion de un
proyecto que el presidente hubiere devuelto con observaciones, debe
entenderse de los miembros electos, ó de los presentes solamente.
Parece que en la práctica se ha adoptado el último extremo.
Pero en todos estos casos la votacion de las dos Cámaras debe ser
nominal, haciéndose constar en las actas los nombres de los que votan
por la afirmativa y por la negativa. Si el Presidente dejare trascurrir
diez dias (exceptuándose los domingos) desde que se le remitió un
proyecto, sin devolverlo, éste, por el solo lapso del término pasa á ser
ley lo mismo que si lo hubiera firmado, á no ser que el Congreso entrare
en receso durante esos dias, é impida así la devolucion, pues que
entonces no se convierte en ley. (Art. I, sec. 7.)
La práctica que se ha adoptado en el Congreso de reservar la mayor parte
de los proyectos de ley para los últimos diez dias de sus sesiones,
particularmente en el segundo ó último período, tiene el inconveniente
de cercenar el tiempo concedido al Presidente para imponerse de ellos y
reflexionar, y además le confiere la facultad de oponer una negativa
absoluta á todos los proyectos presentados durante los últimos diez dias
que preceden al 4 de Marzo, lo que puede hacer con solo retenerlos, sin
estar obligado á dar ninguna razon, supuesto que tiene derecho á todo el
término para deliberar.[37] Hace pocos años se acostumbraba pasar al
Presidente la mayor parte de los proyectos de ley aprobados en el
segundo período de sesiones del Congreso, en los últimos diez dias, y
generalmente en los últimos dos; pero de algun tiempo á esta parte los
reglamentos del Congreso han abolido esa práctica, impidiendo los males
y peligros que pueden resultar del recargo de los negocios en los
últimos momentos de las sesiones.
[37] El Tribunal de apelacion del Estado de New York declaró, que
segun la constitucion del Estado, que en este particular es muy
parecida á la federal, el gobernador podia aprobar y firmar un
proyecto que se le hubiere pasado durante los últimos diez dias de
las sesiones, terminadas éstas, y que de esa manera el proyecto
adquiria la categoria de ley. _People v. Bowen_ 21 N. I. 517.
La facultad que tiene el Presidente de hacer observaciones á los
proyectos de ley es otra garantía, á lo menos en principio, de que no se
sancionarán leyes que no sean convenientes, sea por las preocupaciones ó
por falta de reflexion; pero su objeto principal es dar al Presidente
una arma constitucional para defender al Ejecutivo y mantener el
equilibrio de la constitucion contra las usurpaciones del Poder
Legislativo. La facultad de legislar es un poder trascendental, y si el
cuerpo que lo ejerce es una representacion del pueblo, completa y
genuina, habrá el peligro de que ejerza una presion destructora sobre
las otras partes de la máquina gubernamental. Por esta razon los hombres
mas sábios y experimentados en la ciencia de la administracion política,
creyeron necesario establecer fuertes barreras para protejer y dar
seguridad á los otros poderes del gobierno; y no encontraron medios mas
á propósitos y conducentes á este fin, que el de dar al gefe del
Ejecutivo la necesaria independencia, y la negativa en la aprobacion de
las leyes, y el de conceder al Poder Judicial, que descansa en una base
todavía mas permanente, la prerogativa de resolver sobre la validez de
las leyes, comparándolas con su matriz que es la Constitucion. Una
negativa calificada llena los objetos de la absoluta, pues no es de
presumirse que las dos terceras partes de las Cámaras del Congreso en su
segunda deliberacion, cuando tienen á la vista en sus actas las razones
que expone el Presidente para no aprobar un proyecto de ley, den su
asentimiento á una medida inconstitucional.[38] En la Constitucion
inglesa el rey tiene un veto absoluto; pero desde Guillermo III (1692)
nunca ha sido necesario usarlo. La corona ha ejercido su influencia de
una manera mas suave para impedir la adopcion de medidas perjudiciales
en su progreso por las dos Cámaras del Parlamento. Cárlos I por mucho
tiempo sostuvo los derechos de su prerogativa sin transigir; pero al
fin, por el espíritu y clamor de la Nacion se vió obligado á consentir
en proyectos de ley que la destruyeron completamente, poniendo el poder
del gobierno en las manos del Parlamento. El veto perentorio de los
tribunos romanos que estaban colocados á la puerta del Senado, no seria
conciliable con el espíritu de deliberacion é independencia que
distingue á las asambleas modernas. La Constitucion francesa de 1791,
obra costosa, de mucho trabajo, en la que los filósofos y estadistas de
Francia agotaron todo su ingenio, y que al año de su existencia fué
derribada, concedia al rey una negativa sobre los actos de la
legislatura, con muy pequeñas limitaciones. Todos los proyectos debian
presentarse al rey, quien podia denegarles su asentimiento; pero si las
dos legislaturas siguientes volvian á presentar sucesivamente el mismo
proyecto y en los mismos términos, entonces pasaba á ser ley. Parece que
la negativa constitucional concedida al Presidente de los Estados Unidos
fué instituida con mas sabiduría que ninguno de los ejemplos que hemos
citado.[39]
[38] Despues de publicados estos comentarios en 1826, en el curso
de la administracion del gobierno esta negativa calificada que
tiene el Presidente ha llegado á ser una facultad de mucha
trascendencia, conocida ordinariamente con el nombre de _veto_, y
ha sido ejercida con una familiaridad que segun parece, no previó
la generacion que aprobó la carta fundamental.
[39] La organizacion de las dos Cámaras del Congreso y los
principios en que descansa fueron hábilmente discutidos en el
_Federalista_ desde el número 52 al 66 inclusive. No hay una obra
sobre la Constitucion y el Gobierno Republicano Federal que merezca
estudiarse con mas cuidado. El _Federalista_ apareció originalmente
en una série de artículos que se publican en los diarios de New
York entre Octubre de 1787 y Junio de 1788. Esos artículos eran
leidos por todos con admiracion y entusiasmo, conforme se iban
publicando, y mas que nadie por el autor de esta nota, que en vano
procuró extractarlos para que circularan mas fácilmente entre la
gente del campo. No hay constitucion alguna que haya tenido una
defensa mas hábil ni de mejor éxito. Verdaderamente no conozco
ninguna obra escrita sobre los principios de los gobiernos libres
que pueda compararse en cuanto á instruccion y mérito intrínseco al
pequeño y nada pretencioso volumen del _Federalista_, ni aun
recurriendo á Aristóteles, Ciceron, Maquiavelo, Montesquieu,
Milton, Locke ó Burke. Es tan admirable por su profunda sabiduría,
la extension de sus miras, la sagacidad de sus reflexiones, como
por la resolucion, patriotismo, buena fé, sencillez y elegancia con
que se exponen y recomiendan las verdades que contiene. El Sr.
magistrado Story obró con cordura al basar sus comentarios en el
_Federalista_, y como ya la Nacion tenia una experiencia de
cincuenta años desde que se publicó por la primera vez, el Sr.
Story enriqueció su obra con los resultados de esa experiencia, y
la escribió con el mismo espíritu liberal, con la misma exactitud
en sus indagaciones y sanas doctrinas, y en un estilo fácil y
elegante.