Discussion sur le traité conclu le 29 octobre 1840 entre la France et
la République argentine.
--Chambre des pairs.--Séance du 8 février 1841.--
Dans la séance du 8 février 1841, le marquis de Brézé interpella le
cabinet sur le traité conclu à Buenos-Ayres, le 29 octobre 1840, par
l'amiral de Mackau, et d'après les instructions du cabinet précédent,
avec le général Rosas, dictateur de la République argentine, et aussi
sur la question de savoir si le nouveau cabinet avait l'intention de
ratifier ou non ce traité. Je lui répondis:
M. GUIZOT, _ministre des affaires étrangères_.--Messieurs, je pourrais
dire, comme le reconnaissait tout à l'heure l'honorable préopinant,
que je suis désintéressé dans cette question, car j'ai été
complétement étranger aux actes qui ont amené le traité et au traité
lui-même. Il a été signé le 29 octobre, le jour même où se formait le
cabinet dont j'ai l'honneur de faire partie. Mais je ne me prévaudrai
point de ce moyen échappatoire. Quelque diverse que puisse être la
politique de deux cabinets, il y a certaines affaires, certaines
portions du gouvernement qui passent solidairement de l'un à l'autre.
Si je pensais, si le cabinet pensait que le traité dont il s'agit fût
peu honorable ou nuisible à la France, il devrait lui refuser sa
ratification. Ce serait grave, messieurs. En principe, dans le droit
public régulier, quand un négociateur n'a pas dépassé ses
instructions, la ratification est due au traité qu'il a conclu; car,
sans cela, que signifieraient les pouvoirs donnés à un négociateur? Il
faut, ou que le négociateur ait dépassé ses instructions, ou qu'il
soit survenu, depuis que les instructions lui ont été données,
quelqu'un de ces grands événements qui changent complétement la face
des choses, pour que le gouvernement ait le droit de refuser la
ratification.
Je crois que, dans l'occasion dont il s'agit, il n'y a rien eu de
semblable. L'honorable M. de Mackau a agi dans les limites de ses
instructions; il les a non-seulement accomplies, mais, comme j'espère
le prouver à la Chambre, il a fait mieux que ses instructions ne lui
prescrivaient: il n'a rien fait qui ne soit juste en soi, utile pour
la France; le traité doit être ratifié, et l'intention du gouvernement
du roi est de le ratifier.
Et d'abord, messieurs, avant le traité, dans les préliminaires de la
négociation, M. de Mackau a mis tout le soin nécessaire pour que la
dignité et l'honneur de la France fussent parfaitement à couvert.
Envoyé avec ordre de négocier, il a commencé par s'assurer que les
négociations seraient, non-seulement acceptées, mais proposées,
ouvertes en quelque sorte par le gouvernement argentin lui-même; et ce
n'est qu'après avoir acquis cette certitude qu'il est entré en
négociation. Arrivé devant Buenos-Ayres, il a eu soin que les
négociations se passassent sous le drapeau français, à bord d'un
bâtiment français; il a témoigné une vive susceptibilité nationale. Et
cette susceptibilité a été acceptée. C'est sous le pavillon français,
à bord d'un bâtiment français, que la négociation a eu lieu. Enfin,
poussant jusqu'au scrupule une fierté délicate, il a attendu que le
ministre anglais, M. Mandeville vint lui faire à son bord la première
visite, avant de profiter des offres que cet honorable agent
diplomatique lui avait faites de s'entremettre entre lui et le
gouvernement argentin.
Et, à cette occasion, je suis bien aise de dire que le gouvernement du
roi, et M. de Mackau en particulier, ont à se louer et des
instructions données au ministre anglais par le gouvernement
britannique, et de la manière dont M. Mandeville a exécuté ses
instructions.
Les préliminaires du traité ainsi connus, les soins apportés par M. de
Mackau dans la négociation ainsi bien expliqués, j'entre dans l'examen
du traité en lui-même, et je l'examine d'abord dans ses rapports avec
les instructions que M. de Mackau avait reçues.
Les instructions du cabinet du 1er mars sont de deux dates; les unes
du 15 mai 1840, adressées à M. Buchet de Martigny, les autres du 21
juillet de la même année, adressées à M. de Mackau. Ces instructions
sont entièrement conformes aux instructions données par les cabinets
précédents. Depuis l'origine, la France a fait porter ses réclamations
à Buenos-Ayres sur deux points principaux: une indemnité pour les
Français qui avaient souffert, et le traitement de la nation la plus
favorisée, quant aux propriétés et aux personnes, pour les Français
résidant sur le territoire de la république. C'est sur ces deux points
que les cabinets du 15 avril et du 12 mai, comme celui du 1er mars,
ont toujours insisté. Voici les termes des instructions. M. le
ministre des affaires étrangères du cabinet du 1er mars écrivait le 15
mai, à M. Buchet de Martigny:
«Je n'ai pas besoin de vous dire que notre résolution bien arrêtée est
d'obtenir la satisfaction qui nous est due, et que cette satisfaction
doit reposer sur les deux bases suivantes: la concession à nos
nationaux, pour leurs personnes et leurs propriétés, du traitement de
la nation la plus favorisée, jusqu'à la conclusion d'un traité
définitif; et, en faveur de ceux d'entre eux qui ont éprouvé des
dommages par suite des actes arbitraires des autorités locales,
l'admission du principe d'une indemnité modérée dont on réglerait plus
tard la quotité par voie d'arbitrage. Ces deux bases, nous les avons
depuis longtemps posées, et par cela même que, dès le premier moment,
nous avons restreint nos demandes aux plus strictes exigences de notre
dignité et de nos intérêts essentiels, il ne nous est pas possible de
les réduire.»
Le 21 juillet suivant, les mêmes instructions étaient données à M. de
Mackau en ces termes:
«Nous ferez part, soit aux agents anglais, soit à tous les agents des
nations maritimes amies de la France et neutres dans cette querelle,
vous leur ferez part des dispositions du gouvernement du roi; vous
leur annoncerez qu'il est prêt à traiter, qu'il veut la paix, la paix
immédiate, mais honorable, et toujours aux conditions si modérées que
nous avons déjà posées. Bien que les hostilités se soient prolongées,
que les dépenses de la France se soient accrues, elle n'ajoute rien à
ses prétentions, elle se borne toujours à demander:
«1º Le traitement de la nation la plus favorisée pour les Français
habitant la République argentine, sous le rapport seul des personnes
et des propriétés;
«2º Le principe d'une indemnité pécuniaire pour ceux de nos nationaux
qui ont souffert les mauvais traitements pour lesquels nous sommes en
réclamation.
«Si vous pouvez obtenir que cette indemnité soit nominative, et que le
chiffre total en soit approximativement fixé, sauf une liquidation
ultérieure, cela vaudra mieux, car les difficultés seront moindres
quand il faudra exiger définitivement cette indemnité. Toutefois,
comme ces conditions secondaires n'étaient pas comprises dans notre
ancien ultimatum, il ne faudrait pas y tenir péremptoirement, et vous
en finiriez sur ce point, à la simple condition d'une indemnité, posée
en principe dans le traité que vous aurez à souscrire.»
Voilà quelles étaient les instructions données à M. de Mackau. Je
prends le traité même:
«Article 1er. Sont reconnues par le gouvernement de Buenos-Ayres les
indemnités dues aux Français qui ont éprouvé des pertes ou souffert
des dommages dans la République argentine; et le chiffre de ces
indemnités, qui reste seul à déterminer, sera réglé dans le délai de
six mois, par la voix de six arbitres nommés d'un commun accord, et
trois pour chaque partie, entre les deux plénipotentiaires.
«En cas de dissentiment, le règlement desdites indemnités sera déféré
à l'arbitrage d'une tierce puissance qui sera désignée par le
gouvernement français.»
La Chambre voit que les instructions ont été scrupuleusement
accomplies quant au principe de l'indemnité, et que M. de Mackau a
fait mieux, puisqu'il a obtenu que l'arbitrage fût déféré en
définitive, si l'on ne s'entendait pas, à un septième arbitre au choix
du gouvernement français.
Sur le point de l'indemnité donc, les instructions ont été,
non-seulement accomplies, mais améliorées.
J'en viens à ce qui regarde le traitement des personnes: le traité
porte:
«Art. 5. Bien que les droits et avantages dont les étrangers jouissent
actuellement sur le territoire de la Confédération argentine, en ce
qui concerne leurs personnes et leurs propriétés, soient communs aux
citoyens et sujets de toutes et de chacune des nations amies et
neutres, le gouvernement de S. M. le roi des Français et celui de la
province de Buenos-Ayres, chargé des relations extérieures de la
Confédération argentine, déclarent qu'en attendant la conclusion d'un
traité de commerce et de navigation entre la France et la
Confédération argentine, les citoyens français sur le territoire
argentin et les citoyens argentins sur le territoire français, seront
considérés et traités, sur l'un et l'autre territoire, en ce qui
concerne leurs personnes et leurs propriétés, comme le sont ou
pourront l'être les sujets et citoyens de toutes et de chacune des
autres nations, même les plus favorisées.»
Voilà donc, à ce sujet, les instructions scrupuleusement accomplies.
Ce qui jusqu'ici avait toujours été refusé, c'est-à-dire le
traitement de la nation la plus favorisée, est accordé aux Français
quant aux personnes et aux propriétés.
L'honorable M. de Brézé parlait tout à l'heure d'avantages plus
considérables obtenus par les Anglais. M. de Brézé n'a pas remarqué
que les Anglais ont un traité de commerce conclu avec la République
argentine. Quant à nous, nous ne l'avons pas encore; on le négociera
bientôt. Ce qui regarde les relations commerciales de la France avec
la République argentine n'est pas encore réglé. Il n'y avait en
question, et il n'y a eu de réglé par le traité que ce qui concernait
les personnes et les propriétés. Rien ne prouve (et j'ai lieu de
supposer le contraire), rien ne prouve que, quand ces négociations
seront mises à fin, nous n'aurons pas les mêmes avantages commerciaux
dont jouissent les Anglais. Mais en ce qui touche les personnes et les
propriétés, la situation de la France est absolument la même que celle
des nations les plus favorisées, celle de l'Angleterre par exemple,
dans la République argentine.
Maintenant voici l'art. 6 auquel M. de Brézé faisait allusion:
«Art. 6. Nonobstant ce qui est stipulé dans l'article précédent, si le
gouvernement de la Confédération argentine accordait, aux citoyens de
tous ou partie des États de l'Amérique du Sud, des droits spéciaux,
civils ou politiques, plus étendus que ceux dont jouissent
actuellement les sujets de toutes ou de chacune des nations amies et
neutres, même les plus favorisées, ces droits ne pourraient être
étendus aux citoyens français établis sur le territoire de la
république, ni être réclamés par eux.»
La Chambre, je crois, comprendra sans peine la restriction.
Les États de l'Amérique du Sud se considèrent comme formant chez eux
une sorte de ligue et pouvant accorder les uns chez les autres, à
leurs citoyens, des droits civils et politiques, par exemple, le droit
de voter dans les élections; mais ces droits n'ont jamais été
concédés, non-seulement à aucun sujet des nations européennes, mais
même à aucun Américain du Nord. Dans aucun des États de l'Amérique du
Sud, les Américains du Nord ne jouissent de ces droits, ni les Anglais
non plus. Cet article ne prive donc les Français, dans la République
argentine, d'aucun droit qui soit possédé ou puisse l'être par des
sujets de nations européennes, ou de l'Amérique du Nord; il n'a pour
objet que de leur interdire toute ingérence dans le gouvernement et la
politique des États de l'Amérique du Sud. En fait, je crois que cet
article ne peut avoir que des avantages pour la France. Les Français
qui se trouvent dans l'Amérique du Sud ne sont que trop disposés à
intervenir dans la politique de ces pays, et c'est peut-être à cette
disposition que nous devons les plus grands embarras que nous ayons
rencontrés dans cette affaire. L'article ne fait donc qu'interdire à
nos nationaux ce qui ne serait d'aucune utilité pour la France, ce
qui, au contraire, lui serait nuisible.
Voilà quelle est la valeur réelle des restrictions apportées, pour
nous, au traitement de la nation la plus favorisée.
La Chambre voit qu'en ce qui concerne les rapports de la France avec
la République argentine, M. de Mackau a non-seulement obtenu ce qu'il
était chargé de demander, mais mieux, à certains égards, et mieux
qu'on n'avait espéré jusque-là. Je vais en donner une preuve qui
frappera certainement la Chambre.
Les hommes qui avaient conduit nos affaires dans la République
argentine d'après une politique tout autre que celle qui a présidé au
traité, les hommes qui avaient lié les affaires de la France à celles
de la république de Montevideo et à celle des insurgés de
Buenos-Ayres, avaient d'avance posé, avec ces divers partis, les bases
de la convention à intervenir entre la France et eux, si ces partis
venaient à triompher et si le dictateur Rosas était renversé. Il y
avait eu une espèce de convention préalable entre M. Buchet de
Martigny et quelques-uns des chefs de l'insurrection argentine,
convention destinée à régler les rapports de la France avec cette
république quand l'insurrection aurait triomphé et amené le
renversement de Rosas.