Pour tous les délits dont le gouverneur ou le commandant n'a pas jugé
à propos de laisser la connaissance aux tribunaux ordinaires, les
fonctions d'officier de police judiciaire sont remplies par un prévôt
militaire, et les tribunaux ordinaires sont remplacés par les tribunaux
militaires.
Si l'on compare ces articles aux dispositions correspondantes de la loi
de 1791, on est frappé des dispositions suivantes:
1° L'investissement ou une attaque régulière ont cessé d'être les
seuls faits déterminant l'état de siège. Il a pu résulter, soit d'une
surprise, de rassemblements illégaux dans le rayon militaire, d'une
sédition intérieure, toutes circonstances qui n'emportent point avec
elles, comme l'investissement ou le siège proprement dit, l'interruption
des communications entre le dedans et le dehors, soit aussi d'un simple
décret du chef du gouvernement.
Quelques personnes confondant l'état de siège et l'état de guerre, et
partant de ce principe que le droit de déclarer une place en état de
guerre est une conséquence du droit de déclarer la paix et la guerre,
ont pensé que la constitution de l'an VIII, donnant ce dernier droit au
chef du gouvernement, lui donnait aussi le droit de déclarer une ville
en état de siège. C'est sous ce point de vue que M. Merlin, dans son
_Répertoire de jurisprudence_, considère les décrets qui, avant celui de
1811, ont mis diverses places en état de siège. D'après cette opinion,
le décret de 1811, faisant résulter l'état de siège d'un décret de
l'empereur, n'innoverait point et ne serait que l'exécution des lois
antérieures et de la constitution elle-même. Mais cette opinion ne peut
se soutenir en présence du texte des lois de 1791 et de l'an V.
Quelques autres personnes ont soutenu que le décret qui déclare l'état
de siège devait être fondé sur l'une des circonstances qui sont
énumérées dans l'article 53; c'est une erreur manifeste. La forme
alternative dans laquelle l'article est rédigé ne permet pas de douter
qu'une seule des causes qu'il signale ne suffise pour déterminer l'état
de siège; et d'ailleurs ces circonstances sont de nature à exiger que
l'état de siège commence, que l'autorité militaire devienne plus forte,
dès qu'elles existent, et sans attendre une déclaration du gouvernement
qui risquerait le plus souvent d'arriver trop tard. L'état de siège,
qu'on pourrait appeler fictif, résultant d'un simple décret, doit sans
doute être déterminé par des motifs graves; mais ces motifs peuvent
exister avant ou après l'investissement ou la sédition.
2° D'après la loi de 1791, l'état de siège cessait avec
l'investissement, et, en cas de siège, après la destruction des ouvrages
de l'ennemi et la réparation des brèches. Le décret a une disposition
pareille pour ce dernier cas, et il est muet pour tous les autres.
Il semble impossible de ne pas étendre cette disposition au cas de
l'investissement déjà prévu parla loi de 1791 et aux nouveaux cas de la
surprise, des rassemblements illégaux dans le voisinage de la place et
de la sédition intérieure. L'analogie le demande ainsi et on ne voit
rien dans le décret qui puisse faire décider le contraire. La cause
cessant, l'effet doit cesser aussi.
Mais l'état de siège déterminé par une déclaration du gouvernement
ne peut cesser que de la même manière qu'il a commencé. C'est au
gouvernement seul, qui sait quels dangers l'ont décidé à recourir à une
telle mesure, qu'il appartient de calculer leur durée et par conséquent
celle du remède qu'il leur oppose.
3° La loi de 1791 faisait passer au commandant militaire toute
l'autorité des officiers civils pour le maintien de l'ordre et de la
police intérieure. Le décret, en répétant cette disposition, y substitue
le mot _magistrats_ aux mots _officiers civils_; et dans un second
article plus explicite, il dépouille la juridiction criminelle ordinaire
de ses attributions qu'il transporte aux tribunaux militaires.
Ces dispositions sont-elles dérogatoires à la loi de 1791 ou en
sont-elles l'exécution?
On a soutenu qu'elles innovaient, que la loi de 1791 ne contenait aucun
déplacement de juridiction; et l'on s'est fondé sur ce qu'elle ne parle
point des tribunaux ni de la justice.
Il peut être répondu avec avantage que les mots officiers civils,
employés dans la loi, et le mot magistrats, employé dans le décret, sont
synonymes; que par officiers civils, la loi entend tout aussi bien les
fonctionnaires de l'ordre judiciaire que ceux de l'ordre administratif;
que l'autorité nécessaire pour le maintien de l'ordre et de la police
intérieure, autorité que la loi de 1791 fait passer aux commandants
militaires, ne peut être, au moins en partie, que l'autorité des
tribunaux.
L'article 103 du décret n'est donc que le développement, le règlement du
principe posé dans l'article 101 du même décret, et dans l'article 10 de
la loi du 10 juillet 1791.
Au surplus, cette loi a de tout temps été exécutée dans ce sens que les
tribunaux d'une ville assiégée ne continuaient leurs fonctions qu'avec
l'autorisation du commandant militaire.
§ V. C'est sur ce décret que doit être appuyée la légalité de
l'ordonnance du 6 juin.
Les objections, de nature fort diverses, qui ont été faites, ont été le
plus souvent mêlées et confondues ensemble. Il est nécessaire de bien
les distinguer pour les mieux apprécier. Elles peuvent se réduire aux
quatre suivantes:
1° L'ordonnance ne s'appuie que sur un simple décret; 2° Elle est même
rendue hors des termes de ce décret; 3° Dans tous les cas, elle ne peut
rétroagir; 4° Enfin le décret a été, au moins en partie, abrogé par la
Charte.
La question de rétroactivité a été soulevée la première et a paru
quelque temps considérée comme la principale. Il n'en pouvait guère être
autrement; les organes de l'opposition, ayant eux-mêmes sollicité cette
mesure pour la Vendée et loué le gouvernement d'y avoir eu recours, ne
pouvaient, dans le premier moment, avoir l'idée de la combattre comme
illégale. C'est cette question de rétroactivité qu'a tranchée la Cour
royale dans son arrêt du 7 juin 1832.
Mais bientôt le cercle de l'attaque s'est agrandi; c'est le droit
même du gouvernement qui a été mis en doute; c'est la légalité de
l'ordonnance qui a été contestée et surtout la compétence des tribunaux
militaires. C'est dans ce sens que le défenseur de Geoffroy a plaidé
devant la Cour de cassation.
§ VI. La première objection n'en est réellement pas une. La
jurisprudence constante de la Cour de cassation et de toutes les Cours
royales a reconnu aux décrets impériaux force de loi, lorsqu'ils
n'avaient point été attaqués dans les dix jours de leur promulgation
pour cause d'inconstitutionnalité, et avaient été au contraire reçus et
exécutés comme lois.
Devant la Cour de cassation, le ministère public, voulant sans doute
placer son argumentation sur une base plus respectable que l'usurpation
du pouvoir législatif tant reprochée à Napoléon, a soutenu que le décret
avait été rendu pour l'exécution de la loi du 10 juillet 1791 et y était
conforme. Il l'a fait avec quelque avantage, parce que son adversaire a
cherché l'innovation dans la disposition relative à la juridiction,
où, d'après ce qui a été dit, § IV n° 3, elle n'existe pas. Mais cette
argumentation n'en doit pas moins être rejetée, parce que le décret a
innové sur un point important, en n'exigeant plus l'investissement pour
condition déterminante de l'état de siège, ainsi que cela est expliqué
au § IV, n° 1.
§ VII. La deuxième objection se divise en deux branches:
Et d'abord on dit que le décret de 1811 ne concerne que les places
de guerre et postes militaires, et ne pouvait, par conséquent, être
appliqué à Paris.
On appuie cette proposition sur la signification ordinaire du mot
_place_, qui s'emploie surtout pour désigner les places de guerre, et
sur ce qu'un grand nombre d'articles de ce décret, par leur objet et par
les termes dans lesquels ils sont conçus, supposent clairement que c'est
des places de guerre qu'il y est question.
Sans nier ces deux points, il semble que les considérations suivantes
établissent solidement l'opinion contraire:
1° Le décret de 1811, si l'on consulte son intitulé, est relatif à
l'organisation et au service des états-majors des places; il règle,
entre autre choses, les attributions des gouverneurs et commandants
d'armes avec les autorités civiles. Or, d'après l'art. 12, des
gouverneurs peuvent être nommés dans les principales places de guerre
ou villes de l'empire; d'après l'art. 8, des états-majors peuvent être
entretenus dans des villes de garnison non fortifiées. Les attributions
de ces gouverneurs, de ces états-majors, ne peuvent être réglées que par
le décret. Il n'est donc pas exclusivement relatif aux places de guerre;
2° Lorsque le décret est intervenu, la législation reconnaissait l'état
de guerre et l'état de siège, non-seulement pour les places de guerre,
d'après la loi de 1791, mais pour toutes les villes ou communes, d'après
la loi de l'an V. Comment admettre que le décret, qui règle, ou, si
l'on veut, qui modifie les causes et les résultats de cet état, ne se
rattache pas également aux deux lois antérieures?
3° Les villes qui ne sont pas places de guerre peuvent être, si ce
n'est assiégées, au moins investies et attaquées par l'ennemi. Paris
ne l'a-t-il pas été en 1814? Elles sont donc susceptibles de l'état de
siège comme les places de guerre elles-mêmes; et lorsque le décret de
1811 a donné au gouvernement le droit de déclarer l'état de siège, même
avant tout investissement et sur la seule prévision du danger, il a dû
le lui donner pour toutes les places, de guerre ou non, qui pouvaient
être exposées à une attaque.
§ VIII.--La seconde partie de l'objection consiste à dire que l'état de
siège ne pouvait être déclaré après la cessation des troubles qui l'ont
motivé.
Cette objection, sous le rapport de la légalité, ne pourrait avoir
quelque poids qu'autant que, d'après les termes du décret, le droit
de mettre une ville en état de siège serait subordonné au fait d'un
investissement, d'une surprise ou d'une sédition. Mais il n'en est rien,
et il a été expliqué, § IV, n° 1, que ce droit était abandonné à la
sagesse du gouvernement, bien entendu sous la responsabilité des
ministres qui ont conseillé la mesure.
Cette responsabilité donne lieu à une autre question sur la nécessité
ou la convenance d'une mise en état de siège après que la révolte a été
réprimée et que la perturbation a cessé; mais cette question n'a rien de
judiciaire, elle est toute parlementaire.
§ IX.--On dit en troisième lieu que l'ordonnance ne peut rétroagir et
soumettre à la juridiction militaire les délits consommés avant la
déclaration de l'état de siège.
Cette difficulté doit se résoudre par les principes du droit qui veulent
que tout ce qui tient aux formes et à la compétence soit réglé par la
loi en vigueur à l'époque de la poursuite et non par la loi en vigueur à
l'époque où le délit a été commis, principes consacrés par divers arrêts
et par une décision du conseil d'État du 5 fructidor an IX, relative, il
est vrai, à une affaire civile, mais qui s'applique d'autant mieux à la
question qu'elle a pour objet d'attribuer à l'autorité administrative,
par suite des lois qui l'ont chargée de connaître du contentieux
des domaines nationaux, le jugement de difficultés qui avaient pris
naissance avant ces lois.
Sans doute il ne s'agit pas ici d'une loi, mais d'une ordonnance. Mais
en reconnaissant que l'ordonnance ne peut pas rétroagir plus que la loi,
on doit reconnaître aussi que les effets d'une ordonnance, lorsqu'elle
est conforme aux lois, doivent être réglés par les mêmes principes que
les effets d'une loi.
Les objections qu'on a faites contre l'application de ces principes à la
question de l'état de siège ne sont guère prises que de l'importance de
cette question et de la gravité des conséquences qui s'y rattachent.
Mais, dans une discussion judiciaire, le plus ou moins de gravité des
résultats n'est pas une raison de décider.
Le ministère public, devant la Cour de cassation, s'est appuyé sur un
autre argument: c'est que l'ordonnance qui déclare l'état de siège ne
le crée pas, que cet état préexistait dans les faits qui motivent
l'ordonnance, laquelle ne fait que le constater; d'où la conclusion
que les conséquences de l'état de siège et notamment l'attribution de
juridiction doivent remonter à l'instant même où ces faits ont commencé.
Mais cette argumentation a le grave inconvénient de confondre l'état de
siége réel avec l'état de siége fictif, de supposer que le gouvernement
ne peut déclarer une ville en état de siége que lorsqu'elle se trouve
investie, en proie à une sédition, ou dans quelqu'une des circonstances
que précise l'art. 53 du décret; ce qui n'est pas exact, ainsi que la
chose a été expliquée ci-dessus, § IV, n° 1. Cette confusion a un danger
qu'il importe de signaler. Comme dans ce système la déclaration de
l'état de siége, pour une ville quia été investie mais qui ne l'est
plus, serait évidemment illégale, puisque d'après les lois de 1791 et
de l'an V, même d'après le décret de 1811, l'état de siége cesse avec
l'investissement, il serait assez naturel de conclure de là, dans le
silence du décret, que la déclaration de cet état pour une ville qu'une
sédition a troublée; faite après la fin de la sédition, est pareillement
illégale. Les troubles des 5 et 6 juin doivent être allégués non comme
justifiant la légalité du décret, mais comme justifiant son opportunité;
non comme constituant l'état de siége, ou donnant naissance au droit du
gouvernement de le déclarer, mais comme expliquant l'exercice qu'il a
fait de ce droit.
§ X.--Enfin la Charte n'a-t-elle pas abrogé la faculté donnée par le
décret au gouvernement de déclarer l'état de siége? N'a-t-elle pas au
moins abrogé la disposition particulière de ce décret qui substitue,
durant l'état de siége, la juridiction des tribunaux militaires à celle
des tribunaux ordinaires? C'est la dernière objection soulevée contre
l'ordonnance du 6 juin.
Il ne peut être ici question d'une abrogation expresse, aucun article de
la Charte n'ayant littéralement abrogé les art. 53 et 103 du décret du
24 décembre 1811.
Quant à l'abrogation tacite, c'est un principe professé par tous les
auteurs qu'on ne doit l'admettre qu'avec beaucoup de réserve et de
discernement, parce que ce serait ébranler la force morale dont les
lois ont besoin d'être environnées que de présumer facilement leur
changement; on exige, pour qu'il y ait abrogation tacite, que la
nouvelle loi soit incompatible avec l'ancienne.
Sans méconnaître cette règle; on a soutenu qu'une loi qui permettait au
gouvernement de mettre, par une ordonnance, une ville non investie en
état de siége, c'est-à-dire de la soumettre à un régime exceptionnel, de
la placer en quelque sorte hors de la constitution, était contraire à la
Charte et incompatible avec elle.
On a soutenu que cela était surtout vrai de la disposition de l'art.
103 du décret qui change, dans les lieux en état de siége, l'ordre
des juridictions; et ici l'on ne s'est pas borné à opposer à cette
disposition les principes généraux de notre nouveau droit public, mais
on a invoqué particulièrement les art. 53 et 54 de la Charte de 1830,
qui portent que nul ne pourra être distrait de ses juges naturels,
et qu'il ne pourra être créé de commissions ni de tribunaux
extraordinaires, à quelque titre et sous quelque dénomination que ce
puisse être.
L'abrogation tacite en vertu des principes généraux que proclame la
Charte est un argument qu'on a employé un très-grand nombre de fois,
soit avant, soit depuis la révolution de Juillet, et que les Cours
de justice n'ont jamais accueilli. On peut citer pour exemples les
tentatives faites depuis juillet 1830 pour faire déclarer abrogés, soit
l'article 291 du Code pénal relatif aux associations de plus de vingt
personnes, soit la loi qui soumet les imprimeurs à avoir un brevet, ou
celle qui exige des journalistes un cautionnement.
L'article 53 de le Charte s'explique par l'article 54, puisque
celui-ci dit: En conséquence, il ne pourra être créé de tribunaux
extraordinaires. Ce qu'ils contiennent, l'un et l'autre, c'est une
défense de créer à l'avenir des tribunaux autres que ceux dont les lois
actuelles reconnaissent l'existence. Qu'est-ce qu'une pareille défense
peut avoir d'incompatible avec un changement de compétence déterminé à
l'avance, pour certains cas spécifiés, par une loi préexistante?
Un second principe de droit, aussi généralement reconnu que le
précédent, c'est que les lois générales ne sont jamais censées abolir
les lois spéciales et exceptionnelles, à moins qu'elles n'en aient une
disposition formelle. Quoi de plus exceptionnel que le décret de 1811?
Quoi de plus général que la Charte? Elle a évidemment laissé subsister
le décret dont elle ne s'est point occupée.
Une dernière considération se présente, si l'on fait attention aux
suites qu'aurait l'abrogation résultant de la Charte. Cette abrogation
devrait être appliquée, sans aucune distinction, à tout état de siége,
non-seulement à celui qui est déclaré par une simple ordonnance,
mais encore à celui qui est déterminé par un investissement réel;
non-seulement aux villes non fortifiées, mais encore aux places de
guerre. Qui n'est frappé du danger que présenterait la continuation
libre et entière de la juridiction ordinaire dans une place de guerre
assiégée?
§ XI. De toutes les questions ci-dessus, l'arrêt rendu par la Cour de
cassation, le 29 juin 1832, dans l'affaire Geoffroy, n'en a jugé qu'une,
l'abrogation par la Charte de l'article 103 du décret de 1811.
La solution que cette question a reçue pouvait dispenser la cour
d'examiner les autres et de s'en expliquer en aucune manière. Elle a cru
cependant devoir déclarer en tête de son arrêt que les lois et décrets
qui régissent l'état de siège doivent être exécutés dans toutes les
dispositions qui ne sont pas contraires au texte formel de la Charte.
Elle semblerait par là avoir voulu décider implicitement en faveur du
gouvernement quelques-unes des questions débattues devant elle.
Il ne faut cependant pas perdre de vue qu'elle n'a point indiqué si,
dans sa pensée, le gouvernement, en déclarant Paris en état de siège,
le 6 juin, s'était renfermé dans les limites de ses pouvoirs; elle n'a
point, en un mot, tranché la seconde des objections, ci-dessus, § V.
Elle n'a rien décidé non plus sur la rétroactivité.
Enfin, on ne peut pas méconnaître que la Cour de cassation, tout en
paraissant reconnaître au gouvernement, dans certains cas, le droit de
déclarer l'état de siège, s'est néanmoins placée en opposition avec lui
sur la question de compétence. Le gouvernement, en effet, ne s'est pas
borné à déclarer l'état de siège, laissant aux tribunaux de l'une et de
l'autre juridiction à prononcer sur ses conséquences; le ministre de
l'intérieur, dans son rapport au Roi qui a précédé l'ordonnance du 6
juin, et le ministre de la guerre, dans l'instruction qu'il a adressée
le 7 juin au commandant de la première division militaire, ont
expressément fait connaître que l'un des principaux objets que le
gouvernement avait en vue, en prenant cette mesure, était le déplacement
de la juridiction.