卷一○

▲公铨选之法

《虞书》：禹曰：“敷纳以言，明庶以功，车服以庸。”

蔡沈曰：“敷纳以言而观其蕴，明庶以功而考其成，旌能命德以厚其报。”

臣按：试人之法有二，曰言、曰功而已。所谓言者，《礼记》所谓“或以言扬”是也；所谓功者，《礼记》所谓“或以事举”是也。进人不以言则无以知其所有之蕴，试人不以功则无以验其所行之实，苏轼曰：“尧舜以来，进人何尝不以言，试人何尝不以功。”是则以言功为用人之法，其来尚矣。

皋陶曰：“翕（合也）受敷（布也）施，九德（即上文”宽而栗“以下九事也）咸事，俊乂在官。百僚师师（相师法也），百工惟时（及时趋事）。”

蔡沈曰：“德之多寡不同，人君惟能合而受之、布而用之，如此，则九德之人咸事其事，大而千人之俊，小而百人之乂，皆在官使。以天下之才任天下之治，唐虞之朝下无遗才而上无废事者，良以此也。”

臣按：德之在人，其总有九，而人之所得者则或得其一二、或得其三四、或得其五六七八之不同，所以有多有寡也。人君则随其多寡合而受之，既受之矣，由是随其大小长短施而用之，因才授任，或以为大夫、或以为诸侯。如是，则一德有一德之用，有其三者为大夫，有其六者为诸侯，而九者之德各用所长，而咸事其事矣。九德咸事，则在官者无非俊乂之士，是以寮采相联，更相师法，职任并列，争相趋赴，蔡氏所谓“唐虞之朝下无遗才、上无废事”，夫岂虚言哉？

《周礼天官》：太宰以八法治官府，二曰官职（谓所治之事），以辨邦治；八曰官计，以弊（断也）邦治。

以八则治都鄙，三曰废置（有罪则废，有行则置），以驭其吏；四曰禄（俸也）位（爵也），以驭其士。

以八统诏王驭万民，三曰进贤（有德者进用之），四曰使能（有才者役使之），七曰达吏（吏谓在下位者，达谓进之于上）。

《夏官》：司士掌群臣之版（群臣之名皆书之版）以治其政令，岁登，下其损益之数（损益谓黜陟也，其数有多寡，每岁登之下之），辨其年岁与其贵贱，周知邦国都家县鄙之数、卿大夫士庶子之数，以诏王治。以德诏爵，以功诏禄，以能诏事，以久奠食。

臣按：《王制》曰：“司马论进士之贤，以告于王而定其论，论定然后官之，任官然后爵之，位定然后禄之。”司士，司马之属官也，故凡士之进于司马者皆司士掌其名数之版，版犹今之文册也。每岁之间，其人或损或益、其数有多有寡，益而多则登之，损而寡则下之，辨其年齿之壮老、著其历任之久近，大夫以上所谓贵也，士以下所谓贱也，咸于是乎辨焉。与夫天下之邦国、都家、县邑设官之数几何，内外之卿、大夫、士、庶子其任用之数几何，皆司士之所掌，以告于王而治之者也，今制则属之吏部文选所掌者即其事焉。古今之制不同而其事则一也。

汉制，郡县守相之高第者然后为二千石，二千石之有治行者然后为九卿，九卿之称职者然后为御史大夫。然张释之十年不得调、杨雄三世不徙官，盖未有资格之拘也。至成帝建始四年，始置常侍曹尚书一人主公卿、二千石曹尚书一人掌郡国，而选曹之制遂始于此。东汉之制，选举于郡国属功曹，于公府属东西曹，于天台属吏曹，尚书亦曰选部。

北朝魏崔亮为吏部侍郎，乃奏为格制，不问贤愚，专以停解日月为断。薛淑上言：“黎元之命系于长吏，若取年劳，不简贤否义均，行雁次若贯鱼，执簿呼名，一吏足矣，何谓铨衡？”书奏不报，魏之失人自亮始。

胡寅曰：“圣帝明王代天理物，莫急于求贤才而任使之。今夫抱关者启闭必以时，击柝者晨夕必有节，为委吏而会计不当则蓄积缺矣，为乘田而牛羊不息则刍牧缺矣。是皆小役细务，犹不可任非其才，若夫环数里而为县，县有令，环数百里而为州，州有守，所统凡几民、所治凡几事，乃不选择胜其任者畀之而付诸年格。夫天下之善人少、不善人多，才者无几、不才者皆是也，不问其才，专以停解日月为断，是贤能、庸缪、奸凶之人相为升降，以率会之，贤能不能十一，其九皆民之蠹也。自崔亮制年格，后世袭以为常，更明君、硕辅亦众矣，而终莫之改，何也？其意以谓任人则易以私，任法则易以公，人不常得，不若一付之法犹为善也。审如是而善，则吏部一司不必置尚书、小宰及诸郎吏，第如薛淑之言，委之胥吏，按籍呼名，鱼贯而进，何不可之有。故善为天下者建官惟贤、位事惟能而从以信赏必罚，则太平可坐而致也。”

臣按：资格之说始于崔亮，史谓“魏之失才自亮始”。呜呼！亮为此格岂但魏之失人哉，自有此格以来世世用之，使其君子不幸而不得以展其有用之才，其小人不幸而不得以蒙夫至治之泽，是皆亮作俑之尤也。胡寅之言明白详尽，有志于求才致治者尚鉴兹哉！

唐文选则吏部主之，武选则兵部主之，皆为三铨之法，在尚书则典其一为尚书铨，在侍郎则分其二为中铨、东铨。其择人之法有四，一曰身，取其体貌丰伟；二曰言，取其言辞辩正；三曰书，取其楷法遒美；四曰判，取其文理优长。四者皆可取则先德行，德均以才，才均以劳，五品以上不试，六品以下始集而试观其书、判，已试而铨察其身、言。

臣按：唐铨选以身、言、书、判择人，四者之中惟判为切用，盖非通晓事情、谙练法律、明辨是非、发擿隐伏不能为也，但其用骈俪语为拘耳。若其于身必取其丰伟、于言必取其辩正，则晏婴之貌不扬、裴度之形短小、周昌之期期、邓艾之口吃皆在所弃矣，虽以孔子之圣，犹谓“以言取人失之宰予，以貌取人失之子羽”，况掌铨衡者皆中人之才哉？

臣按：制敕所命者，盖宰相商议奏可而除拜之也；旨授者，盖吏部铨材授职然后上言，诏旨但画闻以从之而不可否者也。今制，四品以上及在京堂上五品官、在外方面官皆具职名取自上裁，五品以下及在外四品非方面者则先定其职任然后奏闻，亦唐制也。

张九龄言于玄宗曰：“古者刺史入为三公、郎官出宰百里，今朝廷士入而不出，其于私计甚自得也。臣愚谓欲治之本莫若重守令，宜逐科定其资，凡不历都督、刺史不得任侍郎、列卿，不历县令虽有善政不得任台郎、给、舍，都督、守令虽远者使无十年任外。”

臣按：天下之势有内外，要必上之人均其内外之势而中持衡焉，使不至于偏重，外有治效擢之内职，内有实绩擢之外任，如是，则内外均矣。

玄宗疑吏部铨试不公，御史中丞宇文融密请分吏部为十铨，以礼部尚书崔颋等十人掌之，试判将毕，召入禁中决定，吏部尚书、侍郎皆不得预。吴兢表以为，“陛下曲受谗言，不信有司，非居上临人推诚感物之道。昔陈平、丙吉汉之宰相，尚不对钱谷之数、不问斗死之人，况大唐万乘之君，岂得下行铨选之事乎？”

臣按：君有君之职，臣有臣之职，君之职在乎任人，臣之职在乎任事，君不任人而自任则是君行臣职矣，君行臣职则是以一身而代百工之事，力有所不及、虑有所不周，日力有所不给，本欲以防一人之奸而适足以长百奸，本欲以虞一事之废而适足以致百废。是故人君为治，有一事则设一官，用一官则司一事，分曹而异局，委任以责成，盖以任之也专则其志不分于他务，责之也切则其心不敢以苟且，人君清心于上以照之，而又持之以公、守之以信，是以事无不治而功无不成。凡事莫不皆然，而况夫求贤审官，尤出治之要务，乌可信人言任己私而不责成于有司哉？唐玄宗乃以铨法散任于十人，专任乎一己而不信用有司，吴兢谓“非推诚感物之道”，臣亦谓非为君任人之法也。

开元十八年，裴光庭为吏部尚书，始作循资格而贤愚一概，必与格合乃得铨授，限年蹑级不得逾越，于是久淹不收者皆便之，谓之“圣书”，宋璟争之不能得。及光庭卒，萧嵩以为非求才之方，奏罢之，诏曰：“人年三十而出身，四十乃得从事，更造格以方正为差，若循新格则六十未离一尉，自今有异才高行听擢不次。”然有其制而无其事，有司守文奉式循资例如故。

臣按：汉董仲舒对策已谓古之所谓功者以任官称职为差，非谓积日累久也，则年劳之说，汉已有之而未以为用人之法，至后魏崔亮、唐裴光庭始专以此立法。其为法也一付之无心，惟文移簿籍是稽、岁月先后是据，所谓铨量人物者徒建空名而已。宋人有言，贤才伏于下者资格碍之也，职业废于上者资格率之也，士之寡廉鲜耻者争于资格也，民之困于暴政虐令者资格之人众也，万事之所以刓弊、百吏之所以废弛、法制之所以颓坏而不救者皆资格之失也。

德宗时，协律郎沈既济言于其君曰：“近世爵禄，其失有四太，入仕之门太多、世胄之家太优、禄利之资太厚、督责之令太薄。臣以为当轻其禄利，重其督责。夫古今选用之法，其科有三，曰德也、才也、劳也，今吏部甲令虽曰度德居任、量才受职、计劳升叙，然考校之法皆在书判簿历、言辞俯仰之间，侍郎非通神不可得而知，则安行徐言非德也，空文善书非才也，累资积考非劳也，苟执不失犹乖得人，况众流茫茫，耳目有不足者乎？盖非鉴之不明、择之不精，法使然也。王者观变以制法，察时而立政。前代选用皆州府察举，至于齐、隋署置多由请托，故当时议者以为与其率私不若自举，与其外滥不若内收，是以罢州府之权而归于吏部，此矫时惩弊之权法，非经国不刊之常典。臣请五品以上及群司长官，宰臣进叙，吏部、兵部得参议焉；六品以下，或僚佐之属听州府辟用，则铨择之任委于四方，结奏之成归于二部。必先择牧守然后授其权，高者先署而后闻，卑者听版而不命，其牧守将帅或选用非公，则吏部、兵部得察而举之，圣主明目达聪逖听遐视罪，其私冒不慎举者小加谴黜，大正刑典，责成授任，谁敢不勉？”

胡寅曰：“铨选年格之弊，有志于治天下者莫不以为当革而莫有行之者，岂皆智之不及欤？盖以自不能无私而度人之不能公也，自以不能知人而度人之亦不能知人也，故宁付之成法犹意乎拔十得五而已。纵未可尽革，如沈既济之论亦可救其甚弊，俾吏部守按籍成法，人才之贤否一不预焉，大则委宰臣叙进，下则听州府辟举，其徇私不称则吏部觉察、御史按劾，岂有不得人之患哉？虽然世无不可革之弊，以周、汉良法，崔亮、裴光庭一朝而废之，则崔亮、裴光庭所建何难改之有？为政在人，人存则政举矣，其本则系乎人君有爱民之意与否耳。”

陆贽言于其君（德宗）曰：“理道之急在于得人，而知人之难，圣哲所病。听其言则未保其行，求其行则或遗其才，校劳考则巧伪繁兴而端方之人罕进，徇声华则趋竞弥长而沈退之士莫胜，自非素与交亲备、详本末，探其志行、阅其器能，然后守道藏用者可得而知，沽名饰貌者不容其伪。是以前代有乡里举选之法、长吏辟举之制，所以明历试广、傍求证行能息驰骛也。昔周以伯冏为太仆，命之曰：‘慎简乃僚，罔以巧言令色便僻侧媚，其惟吉士。’是则古之王朝命其大官，而大官得自简僚属之明验也。后世舍佥议而重己权，废公举而行私惠，是使周行庶品，苟不出时宰之意者则莫致焉，任重之道益微，进善之途渐隘，每须任使，常苦乏人，居常则求精太过，有急则备位不充。臣待罪宰相，即以上陈，求贤审官，粗立纲制，凡是百司之长兼副贰等官及两省供奉之职，并因察举劳效须加奖任者，并宰臣叙拟以闻，其余台省属僚请委长官选择，指陈才实，以状上闻。一经荐扬，终身保任，各于除书之内具开举授之由，得贤则进考增秩，失实则夺俸赎金，亟得则褒升，亟失则黜免，非止搜扬下位，亦可阅试大官，前志所谓‘达则观其所举’，即此义也。”又曰：“宰辅常制不过数人，人之所知固有限极，必不能遍谙多士、备阅群才，若令悉命群官，理须展转询访，若访于亲朋则是悔其覆车不易前辙之失也，若访于朝列则是求其私荐必不如公举之愈也，二者利害，惟陛下详择。恐不如委任长官，谨柬僚属，所柬既少，所求亦精，得贤有鉴识之名，失实当暗缪之责。况今之宰辅则往日台省长官也，今之台省长官乃将来之宰臣也，但是职名暂异，固非行业顿殊，岂有为长官之时则不能举一二属吏，居宰臣之位则可择千百具僚？圣人制事必度物宜，无求备于一人，无责人于不逮，尊者领其要，卑者任其详。是以人主择辅臣，辅臣择庶长，庶长择佐僚，所任愈崇故所择愈少，所试渐下故所举渐轻，进不失伦，选不失类，以类则详知实行，有伦则杜绝侥求，将务得人，无易于此。是故选自卑远，始升于朝者，各委长吏任举之，则下无遗贤矣；置于周行，既任于事者，于是宰臣序进之，则朝无旷职矣；才德兼茂，历试不逾者，然后人主倚任之，则海内无遗士矣。”

胡寅曰：“陆相所请简而易用、要而易守。”

臣按：陆贽此言，盖欲长官各举其属，然后付宰臣叙进之也。夫长官得其人则诚足以得人矣，苟非其人，恐不免有偏溺请属之私，是故其要尤在于叙进者之得其人也。必其举而不必其用，寓赏罚之柄于其间，斯善矣。

宋制，凡入试有贡举、奏荫、摄署、流外、从军五等，吏部铨惟注拟州县官幕职，文臣少卿、监以上中书主之，京朝官则审官院主之，武臣刺史、副率以上内职枢密院主之，使臣则三班院主之。其后典选之职分为四，文选曰审官东院、曰流内铨，武选曰审官西院、曰三班院。元丰定制而后铨注之法悉归选部，以审官东院为尚书左选、流内铨为侍郎左选、审官西院为尚书右选、三班院为侍郎右选。

臣按：宋铨选之法大略如此，然散主不一，更革不常。我朝文选则主于吏部，武选则主于兵部，自立国以来至于今日未尝有所更易，可谓一代之定法也。

太祖诏吏部南曹，以人才可付升擢者，送中书门下引验以闻。上虑铨衡止凭资历，或英才沈于下僚故也。

臣按：宋太祖此举可谓得操纵之法，人君诚能于常选之中不时拔擢，非独人才无所淹沈，而铨司亦知所惮而不敢不尽心也。

自真宗朝试身、言、书、判者第推恩，乃特诏曰：“国家核吏治而以四事程其能，爰命从臣精加详考以成资阙，为差拟率以为常。”后议者以身、言、书、判为无益，乃罢。神宗熙宁四年，遂定铨试之制，凡守选者岁以二月、八月试断案二，或律令大义五，或议三道，后增试经义。法官同铨曹撰式，考试第为三等，上等免选注官，优等升资，如判超格，无出身者赐之出身。自是不复试判，仍去免选恩格，若历任有举者五人，自与免试注官。

臣按：宋初承唐制，铨试亦用身、言、书、判，至熙宁四年始定铨试之制。守选者试断案，即今试行移之比，试律义即今试招拟之比，试经义即今试论策之比，然是时既试矣而又用人保举，岁试止于二月、八月。今制则循资序以进用，岁凡六选，至临选时乃试焉。臣窃以为国家用人，教养之于先而任用之于后，苟当进用之初而无铨试之法，则何以知其中之所蕴、才之所宜而校量以任用之哉？我朝铨试之法大略似宋，往者专考文移，设为假如以试之以观其判断处置，其所或试策或试论，又以观其学问、才识之所至也。夫人才有能有不能，或优于文学或长于政事，取其所长皆可任用，臣请兼夫三者而并试之，论、策、文移三者俱通为上，通二者为中，通一者为次中，俱不通者为下。既试之矣，然所试者其人品高下、才识能否未必皆称其所缺之员，故凡遇内外官有缺，铨曹必须依次排比，申达卿佐，预为校量，总会其当铨之官，必所试之人其才与官相称然后铨注，宜于一岁之间每季之首循其资次豫集应选之人，或一百或二三百，每月一集而试之，不待临选始试，恐取其一日之长，其中有侥幸假代者也。其所试之题或论或策或文移（文移如判断词讼、处置事宜、问拟罪名、催征钱粮、禁革奸弊之类，俱依行移体式立为案卷，或申呈，或关牒，或具本，或出榜，或作招拟弹章），不拘定时，遇本部有暇隙即署僚属为监试等名目，集监生而试之，弥封、巡监一如科试，既试，将所试卷批号等第附卷，凡入选监生必须五试然后入选，临选之日又必并试三题通以前累试者较之，上等为京朝府贰、州守之职，中等为县正、府倅之职，次中善于论策者为闲散之职、善于行移者为烦剧之职，下者为流外冗杂之职。如此，则用人不枉其才而庶官皆得人矣。

苏轼言于其君曰：“所贵乎人君者，予夺自我而不牵于众人之论也。天下之学者莫不欲仕，仕者莫不欲贵，如从其欲则举天下皆贵而后可，惟其不可从也，是故仕不可以轻得而贵不可以易致。此非有所吝也，爵禄出乎我者也，我以为可予而予之，我以为可夺而夺之。彼虽有言者不足畏也，天下可畏者赋敛不可以不均、刑罚不可以不平、守令不可以不择，此诚足以致天下之安危而可畏者也，我欲慎爵赏、爱名器而嚣嚣者以为不可，是乌足恤哉？近岁以来，吏多而阙少，率一官而二人共之，居者一人、去者一人而伺之者又一人，是一官而有二人者，无事而食也。且其莅官之日浅而闲居之日长，以其莅官之所得而为闲居仰给之资，是以贪吏常多而不可禁，此用人之大弊也。”

臣按：吏多而阙少，在宋时犹一官而三人共之，今待一官之阙不止三人也，将因其故而不问欤，则人才日积愈多，及其资次而用之已衰老矣，衰老之人志气消沮、筋力不逮，用如是之人以理务治民，而欲事妥民安，难矣。如一切汰而择之，则彼奔走仕途多历年岁，归无生计以度余生，往往至于颠连失所，况彼之所以衰老皆限于吾之资级使然，仁人君子固有所不忍也。苏轼所谓“彼虽有言亦不足畏”，呜呼，文王发政施仁必先无告，伊尹一夫不获以为己辜，况士乃天民之秀者，吾之立法不善，使之至于衰老而又弃之，是岂盛世之事乎？为今之计，必须调停之而使其入仕者有效用之实，汰退者无失所之叹，斯善矣。本朝入仕之途其大者有二，曰岁贡、曰科举，岁贡之法，每岁学校贡生员赴礼部，试中补国子监生，府学岁贡一人、州学三年二人、县学二年一人，以食廪先后为次，则在学校者已有资格也；科举则每三年一开科，中乡试者赴礼部，中试则授以官，不中者送监肄业以俟下举，屡不第者亦以监生资次入仕。科举有定额，岁贡有常数，学校贡举与吏部选调，其人才适足以相当而无甚有余不足之数。洪武、永乐以来，选用者未闻乏人，而需选者未闻淹滞，盖以祖宗法制一定而有司奉行，不敢有所更革也。近世言者悯士子之在学校者多衰老，乃开四十五岁入监之例，其后又因国计不足，立纳粟、上马、入监等名目，是于科、贡之外别开岐径，选用之调止于此数，而入仕之路比旧加多，其人才日积月累，遂致数倍于前。旧制，各司历事监生三阅月考过勤谨，附名选簿，仍留所司办事，临选方行取用，其实历日期有多至二三年者，后以坐监者数多，减历半年或一年即送吏部附选，给假家居，今有需次十年不得选者，积累既久，员数愈多，迨将及万，是以一时人才在监肄业之数少，在部听选之日多，臣恐积愈久而愈多，不止此数也。国家养才而不得用，及其用之皆衰老昏毛不能事事之人，此非独人才之病，其为国家之累也大矣。嗟夫，訚訚啾啾，黉舍至不能容，是乃国家人才之盛，若夫充积于选调，老死而不得一官，夫岂盛时所宜有哉？此非但士子之不幸也，夫国家之于人才，亦犹人家之于子弟，子弟白首而无室家，为父兄者则必为之忧虑，国家储养人才，白首乃不得沾一命为君相者，宁能不为之忧虑乎？所以忧而虑之者，非豫有以消息调停之不可也。消息调停，必使入仕者有及时效用之实，汰退者无后时失所之叹，斯可矣。然非在上者权其轻重、知其缓急，决然以必行而不以人怨为解，则虽有可以消息调停之策，亦不可行矣。古人有言“一家哭何如一路哭”，而臣亦云一人怨何如千万人怨，怨之于一时者比之怨之无穷已者，孰为多乎？盍思曰我国家所恃以为治者，人才也，今日用人必循资格，而人才需选者往往老于选调而不得及时以进用，及用之太半衰老矣，衰老之人志气消沮、筋力废弛，其不为身家、子孙计者无几，失今不为之所，犹七年之病而不求三年之艾也，则夫异日所用者皆衰老之人，衰老之人布满天下，而欲事理、民安，难矣。事不理、民不安，乱亡之兆也。且国家养士，将何为乎？为乎民而已。天下之民多乎？士多乎？说者乃独畏士之怨而不恤民之怨何哉？然则为今之计奈何？请敕吏部通算本部需选监生，自某年起至某年止总数若干人，见到部者若干，给假者若干，本部以一年为率，大约计用监生若干，通计其数至某年方才尽绝，而又通行天下布政司、府、州、县，查算听选家居监生若干，备细开具年甲、日期，造册申部。然后请旨选差卿佐有文学风力者赍敕诣各布政司，会同巡、按二司聚集听选监生于总会处，开场考试略如科试，初日于经书中出论一道试之，次日试时务策及行移各一道，三题全通者为上，通二者为中，通一者为下，全不通者为不中。其中者造册送部，依次选用，不中者为民。中者之中有不愿仕者，上等者遥授以京秩致仕，有文学者授以助教、学录之类，有政事者授以监事、序班之类，免其户丁三名差役；中等者授以在外八品职名，优免二丁；下等者赐以冠带，免其一丁，无丁者以本里内闲丁给之。其有未试之前告愿免试者，如下等之例。如此，则仕者得以效用而不仕者不致失所矣。虽然，此特一时不得已权宜救弊之策耳，是岂祖宗所以教养人才之初意哉？夫圣朝设立学校，选择师儒以教生徒，优以廪饩，免其差役，优游之以岁月，欲其成才以为国家之用，士子立志务学，底于成立，以图补报，是为不负作养之恩，顾乃苟延岁月，虚废廪给，至于衰迈尚不能措一辞，如此之徒上孤圣恩、下辱学校，虽加以成周简不肖之法，屏之远方，终身不齿亦不为过。但彼之所以衰老者，固由其不能奋发勉励之罪，然亦以我之昧于事体者妄开幸门，挤塞仕路，有以扼之故也。彼既自知其愆，不愿就试，姑为此一时不得已救弊之策，要之不可为训也。自此以后，凡科举历事一遵祖宗成法，于此二途之外不得别开入监门路，以复洪武、永乐之盛，则人才不至于淹滞贤，否不至于混淆矣。今日求贤为治之务，诚莫有急于此者。或曰如此则选途固清矣，其郡邑学校之中有生员年已近艾而未得出身者，何以处之？曰学校之中生员年已长大，不通文理者充吏为民，朝廷已有定例，惟夫学问有成，年岁长大，欲进之则资次未应，欲退之则学行可取，往往老死学校中，可惜也。窃见今吏部岁贡生员，初试中未到监者往往试选为教职，各有假手于人以图侥幸，不若就学校生员中稽考年四十五以上、食廪将及十年及曾历乡试六次入场者，命提学宪臣会同巡、按及藩、臬二司每五年一次考验，其中有通三场者试中，录其所试文字连人送部考试，仍令坐监一年，循次待阙，专用以为教职。如此，则学校之生徒亦无有老死不用者矣。

轼又曰：“方今之便，莫若使吏六考以上皆得以名闻于吏部，吏部以其资考远近、举官之众寡而次第其名，然后使一二大臣杂治之，参之以其才器之优劣而定其等，岁终而奏之，以诏天子废置。度天下之吏每岁以物故罪免者几人而增损其数，以所奏之等补之，及数而止，使其予夺亦杂出于贤不肖之间而无有一定之制，则天下之吏不敢有必得之心，将自奋厉磨淬以求闻于时。然而议者必曰，法不一定而以才之优劣为差，则是好恶之私有以启之也。臣以为不然，夫法者存其大纲，而其出入变化固将付之于人，必如曰任法而不任人，天下之人必不可信，则夫一定之制，臣未知其果不可以为奸也。”

臣按：苏轼既言用人不可有一定之制，又言不可开骤进之门，使天下常调举生妄心。诚如其言，则任法既不可，任人又不可，然则如之何而可也？轼固言法者存其大纲，而其出入变化固将付之于人，要必任用得其人，使之于常法之中，随其资格之所当得者寓夫抑扬进退之权，于截然可必之中而有隐然不可必之机，则人法兼行、资望并用而士无淹滞骤进之弊，而国家皆得人以为用矣。

胡寅曰：“夫人各有才而其用不同，故自古取才必有数路，犹患其狭。今徒以进士、任子而欲尽天下之才，多见其有遗矣。必欲贤能皆为吾用，当举古人取士之制，或以乡举，或以进士，或以恩任，或设科目，或许辟召，或听自荐，或令引类，合四海之内，三年之中以五百人为率而均其数于众流，为宰相者因任原、省是非，赏罚各不失当焉。率是以行，虽起衰乱之俗而跻三王之制可也，何停年格之足用乎？”

臣按：资格用人几千年于兹，一旦欲革而去之，诚难矣。非上有刚明之君，下有公正之臣，不可以议此也。然继世之君未必皆贤，任事之臣未必皆称，与其用能鉴别之明以显吾智力有余于一时，孰若立可持循之法以辅吾子孙不足于久远哉？必也立为一定之法，而于定法之中随时补弊，而不出于法之外，斯善矣。请即今日选法言之，祖宗以来文武并用，文选主于吏部，武选主于兵部。兵部之选武臣，其始也以功次而用，其后也纯用任子之法，父死子继，无子者兄若弟继之，有定格也，若夫都指挥以至都督，则以才能擢用焉，又不专于资格矣。文臣入仕之途非一端，其大者有三，进士也、监生也、吏员也。吏员资格其崇者止于七品，用之为佐贰、幕职、监当、管库之职，非有保荐者不得为州郡正员；监生则出自学校之贡选及举人试进士不第者，其肄业太学也，循资以出，先历事于府部诸司，然后次其名于选曹，循资而考之，以定其高下而授以职焉。监生、吏员二者虽各有资格，进士初任亦循其甲第，及其不次擢用往往越常调焉，是又不专在于资格也。此我圣祖立法用人之深意，诚有前代所不及者，然而用之既久不能无弊。武臣之弊，则天下卫所有定数、设官有定员，世袭之官恒满其位，继继绳绳销减无几，新立功次之人则又日增月益无有限极，不知其后将何以处之也。所谓文臣之弊，近年以来吏员需选者人多缺少，计其资次乃有老死不能得一官者，而监生尤甚。呜呼！我朝立国以来百余年矣，前此未闻人才有如此淹滞者，而今乃有之，是岂无其故哉？盍求所以致此之由，特命用事之臣博论深究以求善处之术，必使仕路澄澈，选法疏通，所进者皆及时有用之才，所退者免失职无聊之叹，如此，则可以复祖宗之旧而制治保邦于万年矣。

以上公铨选之法。臣按：天下之事其利害得失恒相半，而朝廷所立之法亦然。且如资格以用人，说者谓此法既立之后，庸碌者便于历级而升不致沈废，挺特者脱颖而出遂至回，则是资格不可有也。然未有此法之前，选司注官有老于下位三十年，出身不得禄者，则又是资格不可无也。然则资格用人其利害得失如何？嗟夫，天生斯民，贤智者恒少而愚不肖者恒多，天下之事巨而重者又常不若细而轻者之为众也，是故人君为治，用天下之人以理天下之事，宁不欲人人皆用其贤且智也，然人品有高下、事体有大小、官职有崇卑，量其事而设其官，随其官而用其人，必使官与事称、人与官称，则事无不理而政务举、治道成矣。然人品高下之中又有高下，事体大小之中又有大小，官职崇卑之中又有崇卑，不可以一律齐也，于其不可一律齐之中而设官以总持之，使之各得其剂量焉，如权衡之称物、尺度之度物，轻重、短长各适其可而不倚于一偏，非得其人不可也。然人不常得，于是不得已而任之以法焉。使朝廷常得人而任之，则虽无法亦可也，如其人之不常有何，此古人用人贵于人法兼用也。夫群千百人之才品而决于一二人之耳目，苟无簿籍之稽考、法制之禁限、资次之循历，而欲一一记忆之、人人抡选之，吾恐其智有所不周、力有所不逮、日有所不给矣，而况夫伪妄诈冒、请托干求、那移蒙蔽、奸计百出者哉？由是观之，人固不可以不任而法亦不可以不定，守一定之法而任通变之人，使其因资历之所宜、随才器之所能而量加任使，非不用资格亦不纯用资格，不用资格所以待非常之才、任要重之职、厘烦剧之务，用资格所以待才器之小者、任资历之浅者、厘职务之冗杂者。其立为法一定如此，而又得公明之人以掌铨衡，随才授任，因时制宜而调停消息之，于常调之中而有不常之调，调虽若不常而实不出乎常调范围之外，人以渐而用而出类之才则不以渐，官以次而升而切要之职则不以次，非有大功德、大才能及国家猝有非常之变，决不拔卒为将、徒步而至卿相也。我祖宗立法之善超越前代，未尝不用资格而有不用者焉，虽若不分流品而实未尝不分焉，何则？今制文职四品及在京堂上官、在外方面五品以上官有缺员皆具名以闻，自五品以下吏部始得铨注，此所谓用资格而有不用者也。自尚书、侍郎以下惟才是用，虽若不分流品，然翰林院、国子监非通经能文者不授之，其于流品又未尝不分焉。臣寮之在任也则得推举不次用之，既满秩到部则必考其功迹按常调以用焉。祖宗良法美意有如此者，此又万世所当遵守而不可更革者也。

卷一一

▲严考课之法

蔡沈曰：“考，核实也。三考，九载也。九载则人之贤否、事之得失可见，于是陟其明而黜其幽，赏罚明信，人人力于事功，此所以庶绩咸熙也。”

臣按：此万世考课之祖。夫三年者天道一变之节也，至于九年则三变矣，天道至于三变则人事定矣。盖人之立心行事未必皆有恒也，锐于前者或退于后，勤于始者或怠于终，今日如此而明日未必皆如此，此事则然而他事则未必然，暂则可以眩惑乎人，久则未有不败露者也。为政于三年、六年不变，固可见其概矣，安知其后何如哉？必至于九年之久而不变，则终不变矣，于是从而黜陟之。圣人立法缓而详，详而尽，真可以为万世法也，岂但使一世之庶绩咸熙而已哉？万世用之而万世咸熙矣。帝世立此法以来，后世多不能遵用，或以一年为一考、或以三十月为一考，或以六期为断、或以三年为断，未有若我朝本帝世考绩之法以为一代之法、百世相承者也。

《周官》：六年五服一朝，又六年（十二年也）王乃时巡，考制度于四岳，诸侯各朝于方岳，大明黜陟。

蔡沈曰：“五服，侯、甸、男、采、卫也。六年一朝会京师，十二年王一巡狩。时巡者，犹舜之四仲巡狩也。考制度者，犹舜之协时月正日、同律度量衡等事也。诸侯各朝方岳者，犹舜之肆觐东后也。大明黜陟者，犹舜之黜陟幽明也。疏数异时、繁简异制，帝王之治因时损益者可见矣。”

臣按：今制，三年方面及府州县官一朝觐，即此六年五服一朝之制也。但周有巡狩之制而诸侯朝以六年，而今则三年一朝耳。来朝之臣各以其所治须知之事造册以献于朝廷，是考制度之余意也。政绩举者有赏擢之典，否则废黜焉，是亦大明黜陟也。斯制也一见于《虞书》，后千载余复见于《周官》，周至于今日几三千年矣，仅再见焉，汉、唐、宋皆无之。呜呼，此圣祖制治保邦所以卓冠乎百王也欤？

《周礼》：太宰岁终则令百官府各正其治，受其会（大计也），听其致事（听其事来至者之功状）而诏王（奏白于王）废置（有功者置之进其爵，无功者废之退其爵），三岁则大计群吏之治而诛赏之。

臣按：《周礼》月终则有月要、旬终则有日成，则是日月皆有考也；至于一岁之终则有岁会，则是一岁有考也。于是岁终大计则听其所致之事，诏王行废置之法，然犹各计其所治之当废当置者而未行诛赏也，至于三年之久则大计群吏之治，相与比较而行诛赏之法焉。其考以日也宰夫受之，考以月也小宰受之，考以岁也大宰受之，每岁而诏于王，至于三岁则诛其幽而赏其明，此三代盛时考核严而会计当，上下相维，体统不紊也，其以此欤？

臣按：先儒谓成周六卿先考其属官而后倡牧伯，牧伯从而考诸侯，考课既备，然后上之天子，故周官六卿每岁则诏王计群吏之治而诛赏之。西汉课郡国守相而丞相、九卿则杂考郡国之计书，至天子则受丞相之要。汉去古未远，故犹有古意。今制，内外诸司各自考其官属，然后达于吏部，吏部定其殿最，闻于朝廷以行黜陟，亦是此意。

汉郡守辟除令长得自课第，刺史得课郡国守相，而丞相、御史得杂考郡国之计书，天子则受丞相之要。

臣按：汉考课之法史所不载，惟岁竟丞相课其殿最，奏行赏罚，见于《丙吉传》。尹翁归为扶风，盗贼课常为三辅最；韩延寿为东郡太守，断狱大减为天下最；陈万年、郑昌皆以守相高第入为右扶风，义纵、朱博皆以县令高第入为长安令，散见于各人之传。由是以观，其一代考课之典必有成法可知矣。

武帝时，董仲舒对策曰：“古所谓功者以任官称职为差，非谓积日累久也。故小材虽累日不离于小官，贤材虽未久不害为辅佐，是以有司竭力尽知，务治其业而以赴功。今则不然，累日以取贵，积久以致官，是以廉耻贸乱、贤不肖浑淆，未得其真。”

胡寅曰：“后世治不及古者其大有三，人君之取士、用人、任官不师先王也。取士莫善于乡举里选，莫不善于程其词章也；用人莫善于因人任职，莫不善于用非其所长也；任官莫善于久居不徙，莫不善于转易无方也。莫善焉者古皆行之，莫不善焉者后世皆蹈之。自汉魏以来董子所谓是者蔑不复举，所谓不是者附益增损以为典常，廉耻道丧、愚不肖居人上为斯民病岂有量哉？必也略法先王，尽蠲宿弊，明君贤相断而行之，其庶几乎遍得贤才森布中外，致君尧、舜而措俗成、康乎？”

臣按：仲舒所谓积日累久以为功，是即《周官》司士以久奠食者也。然司士诏王必先之以德诏爵、以功诏禄、以能诏事而后及于以久奠食焉。后世累日以取贵，积久以致官，则不复考其德功与能，惟以日月先后为断，是则古人所以诏王者有三而今世仅用其一也，以是用人、任官而欲其廉耻不贸、乱贤不肖不浑淆，难矣。然则天下之大，官职之多奚啻千万，不断以岁月而欲一一别其称否，其道何繇？曰立为考校之法，就积日累久之中而分德、功与能之目，常才则循夫一定之资，异才则有不次之擢，如董子之策，小才虽累日不离于小官，贤才虽未久不害为辅佐，则人知所兴起，莫不竭力尽知，务治其业以赴功而廉耻不至贸乱、贤不肖不至于浑淆，而国家之政务无不修举矣。

宣帝始亲政事，自丞相以下各奉职奏事，敷奏其言，考试功能，侍中、尚书功劳当迁及有异善厚加赏赐，二千石有治理效辄以玺书勉励，公卿阙则选诸所表以次用之。又诏令郡国岁上系囚，以掠笞若瘐死者所坐各县爵里，丞相、御史课殿最以闻。

黄龙元年，诏曰：“上计簿具文而已，务为欺谩以避其课，三公不以为意，朕将何任？御史察计簿，疑非实者按之，使真伪毋相乱。”

臣按：汉宣帝综核名实之主也，故于考课之法特严。考试功能，有治理效辄以玺书勉励，选用所表；郡国上系囚，有笞掠瘐死者又诏丞相、御史课殿最。然犹恐其上计簿具文欺谩，又使御史按之，使其毋以伪乱真。噫，善有赏、恶有罚而又命御史按之，恐其具文，宣帝如此综核，而在当时，王成犹以伪增户口受赏，人伪之难防也如此，况漫不加意者乎？本朝在京官考满，吏部既考之而都察院又核其实，在外则州若府及藩司既考而又考之于宪司，是亦汉人命御史察其非实，毋使真伪相乱之意。

东汉之制，太尉掌四方兵事功课，岁尽即奏其殿最而行赏罚；司徒掌人民事功课，岁尽则奏其殿最而行赏罚；司空掌水土事功课，岁尽则奏其殿最而行赏罚。

臣按：此东汉考课之事。所谓太尉、司徒、司空者，汉世之三公也。各于岁尽而奏其殿最以行其赏罚，则失于太骤，非复有虞三载一考之制矣。

汉制，州牧奏二千石长吏不任位者，事皆下三公，三公遣掾吏按验，然后黜退。光武时用明察不复委任三府，而权归刺举之吏，朱浮上疏曰：“陛下不用旧典，信刺举之官，黜鼎辅之任，至于有所敷奏便加退免，覆案不关三府，罪谴不蒙澄察。陛下以使者为腹心、使者以从事为耳目，是谓尚书之平决于百石之吏，故群下苛刻各自为能，兼以私情容长增爱，故有罪者心不厌服，无咎者坐被空文，非所以经盛衰、贻后王也。”

臣按：考课之法先委之长吏，然后以达大臣，必须按验得失，然后上闻以凭黜陟，则吏之臧否咸当其实而人知所劝惩也。苟惟长吏之言是信固不可，而不信之亦不可，此为治所以贵乎得人，而综核名实而信赏必罚也。仰惟本朝三年一朝觐，天下布政按察诸司、府州县官吏各赍须知文册来朝，六部、都察院行查其所行事件有未完报者，当廷劾奏之，以行黜陟。近岁为因选调积滞设法以疏通之，辄凭巡按、御史开具揭帖以进退天下官僚，不复稽其实迹、录其罪状，立为老疾、罢软、贪暴、素行不谨等名以黜退之，殊非祖宗初意。按旧制，官员考满给由到部，考得平常及不称职者亦皆复任，必待九年之久、三考之终然后黜降焉。其有缘事降职、除名，亦许其伸理，虽当临刑亦必覆奏，其爱惜人才而不轻弃绝之如此，可谓仁之至义之尽矣。彼哉何人，立为此等名目，其所谓素行不谨者尤为无谓，则是不复容人改过迁善，凡经书所谓改过不吝、过则勿惮改皆非矣。夫人自幼至壮、自壮至老，其所存、所行安能事事尽善而无过举哉？不仕则已，一履外任稍为人所憎疾，则虽有颜、闵之行有所不免矣。窃观汉时，长吏不任位者，三公遣掾吏案验然后黜退，其后不任三府而权归刺举之吏，朱浮谓有罪者心不厌服，无咎者坐被空文，意当时长吏虽心不厌服，然犹有罪可名，虽被空文然犹有文可考，今则加以空名如死后节、惠之谥，受此暧昧不明之恶声以至于没齿赍恨，况贪者未必暴、暴者未必贪、老疾未必老疾、罢软未必罢软、素行不谨不知何所指名，又何以厌服其心哉？宋韩亿为执政，每见天下诸路捃拾官吏小过，辄不怿曰：“天下太平，圣主之心虽草木昆虫皆欲使之得所，仕者大则望为公卿、次亦望为侍从、下亦望为京朝官，奈何锢之于圣世。”呜呼，禁锢人于圣世固非太平美事，然使天下失职之人布满郡县亦岂朝廷之福哉？伊尹曰：“一夫不获时，予之辜。”当道君子尚慎思之。

晋武帝时，杜预承诏为黜陟之课，其略曰：古者设官分职以颁爵禄，弘宣六典以详考察，然犹倚明哲之辅畴咨博访，敷奏以言。及至末代，疑诸心而信耳目，疑耳目而信简书，简书愈烦，官方愈伪，法令滋彰，巧饰弥多。今莫若委任达官，各考所统在官，一年以后每岁言优者一人为上第、劣者一人为下第，因计偕以名闻。如此六载，王者总集采按其六岁处优举者超用之、六岁处劣举者奏免之，其优多劣少者叙用之，劣多优少者左迁之。

臣按：杜预此注亦是以六年为满考，非复有虞之制也。然每岁达官各考所统，六年而后黜陟之，其法亦善。盖明著奏牍以上闻，视彼后世暗加询访而无案牍可稽、得于风闻而无实迹可验者固为优也。

唐考功之法，考功郎中、员外郎各一人，掌文武百官功过善恶之考法。凡百司之长，岁较其属功过差以九等，大合众而读之，流内之官叙以四善，一曰德义有闻、二曰清慎明著、三曰公平可称、四曰恪勤匪懈，自近侍至于镇防有二十七最（一曰献可替否、拾遗补阙为近侍之最，二曰铨衡人物、擢进才良为选司之最，三曰扬清激浊、褒贬必当为考较之最，四曰礼制仪式动合经典为礼官之最，五曰音律克谐、不失节奏为乐官之最，六曰决断不滞、予夺合理为判事之最，七曰部统有方、警备无失为宿卫之最，八曰兵士调习、戎装充备为督领之最，九曰推鞫得情、处断平允为法官之最，十曰仇较精审、明于利害为较正之最，十一曰承旨敷奏、吐纳明敏为宣纳之最，十二曰训导有方、生徒充业为学官之最，十三曰赏罚严明、攻战必胜为军将之最，十四曰礼义德行、肃清所部为政教之最，十五曰详禄典正、词理兼举为文史之最，十六曰访察精审、弹举必当为纠正之最，十七曰明于勘覆、稽失无隐为勾简之最，十八曰职事修理、供承强济为监掌之最，十九曰功课皆充、丁匠无怨为役使之最，二十曰耕耨以时、收获成课为屯官之最，二十一曰谨于盖藏、明于出纳为仓库之最，二十二曰推步盈虚、究理精密为历官之最，二十三曰占候医卜效验多著为方术之最，二十四曰简察有方、行旅无壅为关津之最，二十五曰市廛弗扰、奸滥不行为市司之最，二十六曰牧养肥硕、蕃息滋多为牧官之最，二十七曰边境清肃、城隍修理为镇防之最）。一最四善为上上，一最三善为上中，一最二善为上下，无最而有二善为中上，无最而有一善为中中，职事粗理、善最不闻为中下，爱憎任情、处断乖理为下上，背公向私、职务废阙为下中，居官谄诈、贪浊有状为下下，此所谓九等也。凡定考，皆集于尚书省唱第然后奏。

臣按：唐考课之法，凡百司之长岁较其属功过，差以九等，则是以每岁而考之，亦非有虞三载三考之制。然以后世考课之法较之犹有可取者焉，以其详于善而略于最也。盖善以著其德行，最以著其才术，以善与最相为乘除分为九等以考中外官，上者加阶，其次进禄，其下夺禄，又在下解任，亦庶几古人黜陟之微意也欤。

宋初循旧制，文武常参官各以曹务闲剧为目限，考满即迁。太祖谓非循名责实之道，罢岁月叙迁之制，置审官院考课中外职事，受代京朝官引对磨勘，非有劳绩不许进秩。其后立法，文臣五年、武臣七年，无赃私罪始得迁秩，其七阶选人（谓从政郎、宣教郎、文林郎、通直郎、承直郎、承议郎、奉议郎）则考第资序无过犯或有劳绩者递迁，谓之循资。凡考第之法，内外选人周一岁为一考，欠日不得成考，三考未替，更周一岁书为第四考，已书之绩不得重计。其后又立审官院、考课院，凡常调选人、流内铨主之奏举及历任有私累者，考课院主之。

臣按：宋考课之法，其初立法文臣五年、武臣七年，其后考第之法以一年为一考，皆非有虞考绩之法。然既有吏部又有审官院、考课院，则失之重复，又非成周六典之制。

司马光告于其君（仁宗）曰：“自古得贤之盛莫若唐虞之际，然稷降播种、益主山林、垂为共工、龙作纳言、契敷五教、皋陶明刑、伯夷典礼、后夔典乐，皆各守一官终身不易。今以群臣之才固非八人之比，乃使之遍居八人之官，远者三年、近者数月辄以易去，如此而望职事之修、功业之成，不可得也。设有勤恪之臣悉心致力以治其职，群情未洽，绩效未著，在上者疑之，同列者嫉之，在下者怨之，当是时朝廷或以众言而罚之，则勤恪者无不解体矣，奸邪之臣炫奇以哗众，养交以市誉，居官未久声闻四达，蓄患积弊以遗后人。当是时朝廷或以众言而赏之，则奸邪者无不争进矣。所以然者，其失在于国家采名不采实、诛文不诛意，夫以名行赏则天下饰名以求功，以文行赏则天下巧文以逃罪矣。”

臣按：光所谓采名不采实、诛文不诛意二言者，切中后世考课之弊。人君用人诚能专而久，则人人得以尽其才、究其用，而人所毁誉之言久亦自定，于是因其名而责其实，就其文以求其意，则用舍当而赏罚公矣。

司马光曰：“为治之要莫先用人，而知人圣人所难也，故求之毁誉则爱憎竞进而善恶混淆；考之功状，则巧诈横生而真伪相冒：要其本在至公至明而已。人主询诸人而决诸己，使各长官自考其属而宰相总之，天子定其赏罚，则何劳烦之有？”又曰：“考绩之法，唐虞所为，当世之官居位久而受任专，立法宽而责成远，故鲧之治水，九载弗成然后治其罪，禹之治水九州攸同然后赏其功。非但效米盐之课、责旦夕之效也。”

臣按：本朝以百官考课之法属之吏部，内外官皆以三年为一考、六年再考、九年通考，始行黜陟之典，是则有虞之制也。官满者则造为牌册，备书其在任行事、功绩，属官则先考于其长，书其最目。转送御史考核焉亦书其最目。至是考功，稽其功状书其殿最，凡有三等，一曰称、二曰平常、三曰不称。既书之，引奏取旨令复职，六年再考亦如之，九年通考乃通计前二考之所书者以定其升降之等。其立法之简而要、详而尽，汉、唐以来所未有也。其以御史考核即汉宣命御史考殿最也，书以考语即唐人第其善最也，稽其牌册、引以奏对即宋人之引对磨勘也。以一人之制而兼各代之所长，而又本于有虞三考黜陟幽明之意，岂非万世之良法欤？

以上严考课之法。臣按：吏部职任之大者莫大于铨选、考课，铨选是以日月计其资格之浅深而因以试用，考课是以日月验其职业之修废而因以升降。其初入仕也以资格而高下其职，其既满考也以考课而升降其官，自古求贤审官之法不外乎此二途而已。诚能择吏部之卿佐，俾自择其属，秉铨衡者量才于资格之中，核功过者拔才于考课之外，惟公惟明，不偏不党，则国家有得人之效，事妥民安而制治保邦之本立矣。

▲崇推荐之道

程颐曰：“君子之进必与其朋类相牵援，如茅之根然，拔其一则牵连而起矣。君子之进必以其类，不唯志在相先乐于与善，实乃相赖以济，故君子、小人未有能独立不赖朋友之助者也。自古君子得位则天下之贤萃于朝廷，同志协力以成天下之泰；小人在位则不肖者并进，然后其党胜而天下否矣，盖各从其类也。”

臣按：进一君子则众君子进，进一小人则众小人进，此《泰》之初九所以有“拔茅茹以其汇”之象也。夫致泰之道亦多端矣，而作《易》圣人必以是而系于一卦之初者，以见人君欲财成辅相天地以左右乎生民者，非得众君子以为之佐，不可以成泰功也。此致治者所以必慎于用人、专于委任以致夫泰治，而又崇推荐之道以保其泰于悠久焉。

王安石曰：“道二，义、利而已。推贤让能所以为义，大臣出于义则莫不出于义，此庶官所以不争而和；蔽贤害能所以为利，大臣出于利则莫不出于利，此庶官所以争而不和，庶官不和则政必杂乱而不理矣。称亦举也，所举之人能修其官，是亦尔之所能，举非其人是亦尔不胜任。古者大臣以人事君，其责如此。”

臣按：有虞之朝，命禹为百揆，而禹则逊之稷契；皋陶命垂为共工，而垂则逊之殳甗。伯与益之，逊于朱虎熊罴；伯夷逊于夔龙。噫！君以其人为贤能而用之，而其人不自贤、不自能而推之贤、让之能，其相与和穆也如此，此百官和于朝而庶绩所以咸熙也欤。成王仰惟唐虞建官之意而时若之，而以推贤让能望其臣，盖欲其效虞廷之九官济济相让也，而又戒之曰“举能其官，惟尔之能，称匪其人，惟尔不任”，其切望之也深矣。

《春秋穀梁传》曰：学问无方、心志不通，身之罪也；心志既通而名誉不闻，友之罪也；名誉既闻，有司不举，有司之罪也；有司举之，王者不用，王者之过也。

《左传》：襄公三年，祁奚请老，晋侯问嗣焉，称解狐，其仇也，将立之而卒。又问焉，对曰：“午也可（祁奚子）。”于是羊舌职死矣，晋侯曰：“孰可以代之？”对曰：“赤也可（职之子伯华）。”于是使祁午为中军尉，羊舌赤佐之。君子谓祁奚于是能举善矣，称其仇不为谄，立其子不为比，举其偏不为党，解狐得举、祁午得位、伯华得官，建一官而三物成，能举善也。夫唯善故能举其类，《诗》云：“维其有之，是以似之。”祁奚有焉。

臣按：他书有曰：祁奚为大夫请老，晋君问孰可使嗣，对曰：“解狐可。”君曰：“非子之仇乎？”对曰：“君问可，非问仇也。”又问孰可以为国尉，对曰：“午也可。”君曰：“非子之子乎？”对曰：“君问可，非问子也。”君子谓祁奚外举不避仇仇、内举不避亲戚，可谓至公矣。其言比左氏尤为明白，至其所谓公之一言，真诫人臣举贤辅君之要道也。

解狐与荆伯抑为怨，简子问于狐曰：“孰可以为上党守？”对曰：“荆伯抑可。”简子曰：“非子之仇乎？”对曰：“臣闻忠臣举贤不避仇仇，其废也不阿亲近。”简子曰：“善。”遂以荆伯抑为守。

臣按：先儒有言，凡人避嫌者皆内不足也。又曰，恩仇分明，非有德者之言。况人臣事君莫大于荐贤为国，苟以亲仇之故而有所避就焉，则其人可知矣。

《论语》：仲弓为季氏宰，问政，子曰：“先有司，赦小过，举贤才。”曰：“焉知贤才而举之？”曰：“举尔所知。尔所不知，人其舍诸。”

朱熹曰：“贤有德者、才有能者举而用之，则有司皆得其人而政益修矣。”

程颐曰：“人各亲其亲，然后不独亲其亲。仲弓曰‘焉知贤才而举之’，子曰‘举尔所知。尔所不知，人其舍诸’，便见仲弓与圣人用心之大小。推此义则一心可以兴邦、一心可以丧邦，只在公私之间尔。”

臣按：圣人言虽至近，上下皆通。孔子此言虽为仲弓为宰而发，然推而广之，使人君之治天下，在朝之臣各举其所知之贤才，则人人所知者皆举而用之，而天下之贤才无遗者矣。

孟子曰：“言无实不祥，不祥之实，蔽贤者当之。”

张栻曰：“天生斯贤以为人也，蔽贤之人妨贤病国，不祥孰甚焉。”

臣按：天生贤才以为君用，人能引而进之，其为祥也大矣。媚疾之人蔽之而不容其进，非但不祥于其身，国而不幸有斯人，岂非大不祥哉？汉诏有云“蔽贤蒙显戮”，以是不祥之人投诸豺虎有北可也。

荀卿曰：“下臣事君以货，中臣事君以身，上臣事君以人。”

臣按：或人问报国孰为大？曰荐贤为大。盖竭一身之智力其效少，竭众人之智力其效多，由是以观，则人臣之所以事其君者，其高下可知矣。

汉武帝诏曰：“朕深诏执事，兴廉举孝，庶几成风，绍休圣绪。夫十室之邑必有忠信，今或至阖郡不荐一人，是化不下究而积行之君子壅于上闻也。且进贤受上赏，蔽贤蒙显戮，古之道也。其议不举者罪，有司奏不举孝、不奉诏当以不敬论，不察廉不胜任也，当免。”

臣按：未用之贤，其进与否在公卿、大夫之见任者，后世立法，因其所举贤否而坐其举主则有矣，未有以贤之不进而诛其见任者以责其必进者也。汉去古未远，故其诏令之颁犹有古意存焉。

魏明帝时，士人多务进趋，廉逊道缺，刘寔著《崇让论》以矫之，其略曰：古者圣王之化天下所以贵让者，欲其出贤才、息争竞也。夫人情莫不皆欲己之贤，故劝令让贤以自明，故让道兴，贤能之人不求而自至矣，至公之举自立矣，百官具任，为百官之副亦具以矣。一官缺择众官所让最多者而用之，审之道也。在朝之士相让于上，下皆化之，推贤让能之风从此生矣。夫在官之人其中贤明者亦多矣，岂皆不知让贤为贵耶？直以时皆不让，习以成俗，故不为耳。

唐狄仁杰荐张柬之、姚元崇、桓彦范、敬晖等数十人，率为名臣。或谓仁杰曰：“天下桃李悉在公门。”仁杰曰：“荐贤为国，非为私也。”

张说喜推籍后进，善用人之长，多引天下知名士以佐佑王化、粉泽典章，成一王法始。知进贤院，尝荐张九龄可备顾问。说卒，上思其言，召为秘书少监、集贤院学士。

臣按：为大臣者皆能如狄仁杰、张说之荐贤，其为国家治道之助多矣。李克曰：“达观其所举。”二臣之所举如此，则其人之贤可知也已。

崔祐甫为相，荐举惟其人，不自疑畏，推至公以行。德宗尝谓之曰：“人言卿所用多涉亲故，何也？”对曰：“臣为陛下择百官不敢不详慎，苟平生未之识，何以谙其才行而用之？”

司马光曰：“用人者无亲疏、新故之殊，惟贤不肖之察。其人未必贤也，以亲故而取之，固非公也；苟贤矣，以亲故而舍之，亦非公也。天下之贤非一人所能尽，若必待素识而用之，所遗亦多，必也举之以众、取之以公而已，不置毫发之私于其间，则无遗才旷官之病矣。”

文宗时，中书门下奏请京兆、河南尹及天下刺史，各于本府、本道常选人中择堪为县令、司录、录事、参军人，具课绩、才能闻荐。如刺史所举并两人得上下考者，就加爵秩；在任年考已深者优与进改；如犯赃至一百贯已下者举主量削阶秩，一百贯已上者移守僻远小郡。

臣按：人之难知而节之易变者莫如利，今日不取，安保其他日之皆不取哉？此事不取，安保其他事之皆不取哉？人固难保矣，而所以坐人罪者又未必皆得其实，此连坐举主之法名虽美而实未易行也。

胡寅曰：“保任天下之至难也，夫中人以上不万一焉，中人固不易得矣，中人以下滔滔是也。迫祸难、处困穷、临势利、怵交党，此改行易守之会也。中人者一出一入焉，忍与不忍、敢与不敢相权于中，未至于甚，忍而不敢之心胜；怵迫甚矣，不忍而敢之心决：此人情之大常、物理之必至也。诚知其人今不为是，安知其他日渝与不渝也，而况其下者乎？故连坐之法似美而实弊，似美故其初激昂，实弊故其终废格。若曰吾姑严为之防尔，则奸人窥之其弊益甚，然则奈何？曰：人君惟典学明道、识拔真贤以为辅相，则有成材之具、得人之方，如储木于山、育鱼于渊，惟君所取，此非一日之力也。立法保任，苟给目前，策之下也。”

臣按：胡寅所谓“人君典学明道、识拔真贤以为辅相，则有成材之具、得人之方”，此推本反己之论。

宋太宗雍熙二年，令翰林学士、两省、御史台、尚书省官各于京官、幕职、州县中举可升朝者一人。端拱三年，令宰相以下至御史中丞，各举朝官一人为转运使。

臣按：举主连坐之法行之久矣，而此又立举主自首原罪之比，盖以所举之人事未彰露即许首原，既已彰露必坐以连坐之罪。此法苟行，则所举及受举之人咸知惧矣。

真宗诏：每年终，翰林学士以下常参官并同举外任京朝官、三班使臣、幕职、州县官各一人，明言治行堪何任使，或自己谙委，或众共推称。至令合门、御史台计会催促，如年终无举官状，即奏闻当行责罚。

真宗复举官自代之制，常参官及节度、观察、防御使、刺史、少尹、畿赤令并七品以上清望官，授讫三日内上表让一人以自代。在内者于合门投下，在外者附驿以闻，其表付中书门下，每官阙则以见举多者量而授之。

臣按：此举官自代之制，诚能举而行之，吏、兵二部各立簿籍二，编次所让表状，一以进内，一以留司，据此以为铨用升擢之资，其于进用贤才不为无益。

司马光言于其君（哲宗）曰：“人之才性各有所能，知人之难圣贤所重，若专引知识则嫌于挟私难服众心，若止循资序则官非其人何以致治？莫若使在位达官人举所知，然后克协至公、野无遗贤矣。欲乞以十科取士，一曰行义纯固可为师表科（如韩嵩之荐韩休），二曰节操方正可备献纳科（如李峤之荐季邕），三曰智勇过人可备将帅科（如谢安之荐谢玄），四曰公正聪明可备监司科（如匡衡之荐孔光），五曰经术精通可备讲读科（如萧望之之荐薛广德），六曰学问该博可备顾问科（如张说之荐张九龄），七曰文章典丽可备著述科（如魏元忠之荐吴兢），八曰善听狱讼尽公得实科（如袁盎之荐张释之），九曰善治财赋公私俱便科（如李祐之荐李巽），十曰练习法令能断请谳科（如丙吉之荐于定国）。应职事官自尚书以下，每岁于十科中举三人，中书省钞录举主及所举官姓名，岁终不举及人数不足，按敕施行。或遇在京及外方有事，执政各随所举之科选差。”

臣按：天下人才不拘拘于此十科，况其各科之中所当用者亦有多寡不同。臣愚以为当如苏洵所云，《书》曰“载采采”，举人者当明著其迹，曰某人廉吏也尝有某事知其廉，某人能吏也尝有某事知其能，虽不必有非常之功而皆有可举之状，其特曰廉能而已者不听。如此，则取人之路广，当道者量其才器而用之，庶乎其得人矣。

英宗时诏中外臣僚，于文资官内，不以职位高下举行实素著、官政尤异可备升擢任使之人；又于诸司使以下至三班使臣内，举其堪充将领及行陈任使之人。司马光言：“臣始闻之不胜庆抃，既而议者皆言数年之前亦有此诏，所举甚众，未闻朝廷曾有所升擢，今兹盖亦修故事、饰虚名而已，非有求贤之实也。若果如此，诚有何益？乞将今来臣僚所举之人，随其资叙各置一簿，编其姓名，留之禁中，其副本降付所司，遇文武官员有阙应系上件差遣者，并乞于所举官簿内资叙人中亲加选择点定。”

臣按：光所言“数年前亦有此诏，而今之所行亦是修故事、饰虚名而已”，此切中后世诏令之弊，非但求贤一事然也。所谓置簿禁中一说尤为切要，但欲遇阙亲为点定，似乎未善。臣愚以为必须待所司各拟以闻，然后据此簿考其当否以点定之，如此，则人君于一世之人才皆有所据以知其人，亦可因所举之得失以知其人之贤否。

苏轼曰：“天下之吏不可以人人而知也，故使长吏举之。又恐其举之以私而不得其人也，故使长吏任之。他日有败事则以连坐，其过恶重者其罪均。且夫人之难知，自尧舜病之矣，今日为善而明日为恶犹不可保，况于十数年之后，其幼者已壮、其壮者已老而犹执其一时之言，使同被其罪，不已过乎？天下之人仕而未得志也，莫不勉强为善以求举，惟其既以致官而无忧，是故荡然无所不至。方其在州县之中，长吏亲见其廉谨勤干之节，则其势不可以不举，又安知其终身之所为哉？一县之长察一县之属，一郡之长察一郡之属，职司者察其属郡者也，此三者其属无几耳，其贪、其廉、其宽猛、其能与不能不可谓不知也。今其属官有罪而其长不即以闻，他日有以告者，则其长不过为失察，其去官者又以不坐。夫职司察其属郡、郡县各察其属，此非人之所不能而罚之甚轻。”又曰：“今之世所以重发赃吏者何也？夫吏之贪者，其始必诈廉以求举，举者皆王公贵人，其下者亦卿大夫之列，以身任之居官，莫不爱其同类等夷之人，故其树根牢固而不可动，盖以连坐者多故也，如盗贼质劫良民以求苟免，为法之弊至于如此，亦可变矣。如臣之策，以职司守令之罪罪举官，以举官之罪罪职司守令，今使举官与所举之罪均，纵又加之，举官亦无如之何，终不能知终身之廉者而后举，特推之于幸不幸而已。苟以其罪罪职司守令，彼其势诚有以督察之。”

臣按：苏轼此言盖以职司守令于其属有可督察之势，而欲以举官之罪罪之。夫职司守令在其人，今日之己任则为其属，其属有罪而不察固有罪矣。若夫举官，前日之所举而今日有罪，彼又何预哉？臣愚以为，宜令举主于初举之时明具保任连坐之状，若其所举之人有不如所举，许其于事情未露之前具实发觉之，则原其缪举之罚。如此，则举人者有所恃而敢于荐扬，受举者有所畏而不敢改节矣。

以上崇推荐之道

卷一二

▲戒滥用之失

《大传》曰：负也者小人之事也，乘也者君子之器也。小人而乘君子之器，盗思夺之矣；上慢下暴，盗思伐之矣。

程颐曰：“六三阴柔居下之上，处非其位，犹小人宜在下，以负荷而且乘车，非其据也，必致寇夺之至。虽使所为得正，亦可鄙吝也。小人而窃盛位，虽勉为正事而气质卑下，本非在上之物，终可吝也。”

臣按：人品有君子、小人之别，而其所事亦有君子、小人之异。人君用人当随其人品而使之各事其事，则君子、小人各止其所而无有非所据而据者矣。非惟君子、小人各安其心，而天下之人亦莫不安之矣。上下相安而无暴慢之失，君子而乘君子之器，小人而任小人之事，凡居尊贵之位者皆世所谓君子也，凡任卑贱之事者皆世所谓小人也。上不慢而下不暴，则孰敢萌非分之望也哉？

《鼎》：九四，鼎折足，覆公餗（鼎实也），其形渥（赧汗也），凶（形渥本义以为刑剭，谓重刑也）。

子曰：“德薄而位尊，知小而谋大，力小而任重，鲜不及矣。《易》曰：‘鼎折足，覆公餗，其形渥，凶’，言不胜其任也。”

程颐曰：“大臣之位，任天下之事者也。天下之事岂一人所能独任，必当求天下之贤智与之叶力，得其人则天下之治可不劳而致也，用非其人则败国家之事、贻天下之患。阴柔小人不可用者也而用之，其不胜任而败事，犹鼎之折足也。鼎折足则倾覆公上之餗，餗，鼎实也。居大臣之位，当天下之任，而所用非人至于覆败，不胜其任，可羞愧之甚也。”

朱震曰：“位欲当德，谋欲量知，任欲称力，三者各得其实则利用而安身。小人志在于得而已，以人之国侥幸万一，鲜不及祸，自古一败涂地、杀身不足以塞其责者，本于不知义而已。”

臣按：先儒有言，古之人君必量力度德而后授之官，古之人臣亦必量力度德而后居其任，虽百工胥吏且犹不可，况大臣乎？为君不明于所择，为臣不审于自择，必至于亡身危主、误国乱天下，皆由于不胜其任之故也。虽然，人臣不审于自择，一身一家之祸尔，人君不明于所择，则其祸岂止一人一家哉？上以覆祖宗千万年之基业，下以戕生灵千万人之身命。呜呼！人君之任用大臣焉，可不量其德、询其知、度其力而轻授之尊位、与之大谋、委之大任哉？

《书说命》曰：官不及私昵，惟其能；爵罔及恶德，惟其贤。吕祖谦曰：“官爵及私恶，非宪天聪明矣。”

臣按：天下治乱在乎庶官用人，惟其贤能则事得其理，人称其官而天下于是乎治矣。官不用能，苟己所私昵者亦任之以官，爵不论德而人有恶德者亦畀之以爵，不复计其人之称是官与否、其德之称是爵与否，则庶事隳而名器滥矣，天下岂有不乱者哉？

《诗曹风候人》篇曰：彼候人（道路送迎宾客之官）兮，何（揭也）戈与礻殳（殳也），彼其（音记）之子，三百赤芾（冕服之鞸，三命赤芾）。维鹈（小鸟也）在梁，不濡其翼，彼其之子，不称其服。

朱熹曰：“此刺其君远君子而近小人之词。言彼候人而何戈与礻殳者宜也，彼其之子而三百赤芾何哉？”陈澔曰：“鹈鹕常入水中食鱼，今乃在鱼梁之上窃人之鱼以自食，未尝濡湿其翼，如小人居高位以窃禄而不称其服也。”

臣按：人品有高下，爵位有崇卑，人品之下者居卑位而执贱役，人品之高者居尊位而任大政，宜也。顾乃使卑贱之人衣尊贵之服、居清要之任，岂得为称哉？

《论语》：哀公问曰：“何为则民服？”孔子对曰：“举直错（舍置也）诸枉则民服，举枉错诸直则民不服。”程颐曰：“举错得义则民心服。”

谢良佐曰：“好直而恶枉，天下之至情也。顺之则服，逆之则去，必然之理也。然或无道以照之，则以直为枉、以枉为直者多矣，是以君子大居敬而贵穷理也。”

臣按：人君任贤退不肖，所举用者皆正直之士，所舍置者皆枉曲之人，则凡布为纪纲、施为政事者咸顺乎人情而不拂其性，而民无有不心服者矣。苟为不然，于其枉者则举用之而于其直者反舍置焉，是谓好人之所恶、恶人之所好，非但不足以服人心，将由是而驯致于祸乱也不难矣。

汉文帝问上林尉诸禽兽簿，尉不能对，虎圈啬夫从旁代尉对甚悉，诏张释之拜啬夫为上林令，释之前曰：“陛下以周勃、张相如何如人也？”上曰：“长者。”释之曰：“此两人言事曾不能出口，岂效此啬夫喋喋利口捷给哉？且秦以任刀笔之吏，争亟疾苛察相高，其敝徒文具而无实，不闻其过，陵迟至于土崩。今陛下以啬夫口辩而超迁之，臣恐天下随风而靡，争为口辨而无其实。夫下之化上疾如影响，举错不可不审也。”帝曰：“善。”就车召使参乘，徐行问秦之敝，拜公共汽车令。

臣按：古人论郭之所以亡以其善善而不能用、恶恶而不能去，文帝一闻释之之言即不用啬夫，不徒善释之之言，而又引之以同车，用为公共汽车令，可谓恶恶而能去、善善而能用矣。且释之欲言啬夫之辩给，先引周、张之谨讷，其《易》所谓纳约自牖者夫。臣于是非但见文帝听言之易、用人之谨，而又且见汉世去古未远，而其君臣相与之无间也。后世人君于其臣，有事固未尝问，问或不敢答，况敢于未言之先而设问以启之乎？

文帝尝梦欲上天不能，有一黄头郎推上天，顾见其衣尻带后穿，觉而之渐台，以梦中阴目求推者郎。见邓通其衣后穿梦中所见也，召问其名姓，姓邓名通，邓犹登也，于是赏赐通官至上大夫。

臣按：高宗梦帝赉傅说，盖其精诚感通之极也。后世人主无古帝王正心之学、好贤之诚而欲效其所为，安知非其心神昏惑瞀乱而邪气得以乘间入之耶？文帝为汉令主，而以梦用邓通，轻信寤寐恍忽之见、附会音训偶合之文，其为盛德累也大矣。

武帝时，方士栾大敢为大言，处之不疑。见上言曰：“臣常往来海上，见安期羡门之属，曰黄金可成而河决可塞、不死之药可得、仙人可致也。”乃拜大为五利将军，既而入海求其师，上使人随验，无所见而大妄言见其师，方又多不售（谓所言之方无验），坐诬罔腰斩。

尹起莘曰：“武帝于方士始虽为其所罔，及所言不验则亦往往取而戮之，如文成、少翁之类皆在所不赦，是又帝之明断也。”

臣按：将军之号所以封拜武臣者，乃以施之矫诬诞妄之人，则夫被坚执锐者安得不解体哉？然五利之名非常秩也，特为之立此名耳且犹不可，况以公卿大夫显然之秩位而加之此辈哉？尹氏谓武帝能诛栾大辈为明断，臣窃以为断则断矣，未明也。盖明足以烛理则不惑，与其明断之于后，又曷若明断之于先哉？虽然，其视诸未用则信之而不疑，既用而无验心悟其非，犹为之隐忍而遮护之惟恐人知焉者，则亦有间矣。噫，此武帝所以为武也欤。

武帝欲侯宠姬李氏，乃拜其兄广利为贰师将军，发数万人往伐宛，期至贰师城取善马，故以为号。

司马光曰：“武帝欲侯宠姬而使广利将，意以为非有功不侯，不欲负高帝之约也。然军旅大事，国之安危、民之死生系焉，苟为不择贤愚而授之，欲侥幸咫尺之功，藉以为名而私其所爱，盖有见于封国无见于置将，谓之能守先帝之约，过矣。”

臣按：国家列爵以待有功之臣，因其有是功而报授之以是爵也。武帝欲侯宠姬之兄，乃使之立功以取侯爵，是岂帝王列爵赏功之初意哉？

光武即位，议选大司空而赤伏符曰“王梁主卫作玄武”，帝以野王卫之所徙，玄武水神之名，司空水土之官，于是擢梁为大司空，又欲以谶文用孙咸行大司马，众不说，乃已。

臣按：符谶之书不出于唐虞三代，而起于哀平之世，皆虚伪之徒要世取资者所为也。光武尊之比圣，凡事取决焉，其拜三公三人而二人取诸符谶，逮众情觖望才减其一，而王梁寻坐罪废，谶书果安在哉？先儒谓光武以英睿刚明之主，亲见王莽尚奇怪而躬自蹈之，其为盛德之累亦岂小哉？

顺帝初，听中官得以养子袭爵，御史张纲上书曰：“窃寻文明二帝德化尤盛，中官、常侍不过两人，近幸赏赐裁满数金，惜费重民，故家给人足。而顷者以来，无功小人皆有官爵，非所以爱民重器、承天顺道也。”

胡寅曰：“茅土之封所以待功勋、建贤德而加诸刀锯之贱，似续之任所以继先祖、传后来而责诸不父之家，且残无罪之人，息生生之道，耗蠹财用，崇长祸阶，一举而六失并焉，有天下国家者可不深思而痛革之哉？”

臣按：古者以阉人给事内庭，以其无男女之欲、子孙之累故也，今既宫之而又使之得以养子袭其爵，又何若勿绝其世而只用士人哉？我圣祖于内臣别立官称而与外诸司不同，其虑一何深且远哉？

灵帝时，市贾小民有相聚为宣陵孝子者数十人，诏皆除太子舍人。帝好文学，自造《皇羲篇》五十章，引诸生能为文赋者并待制鸿都门下，后诸为尺牍及工书鸟篆者皆加引召，遂至数十人。乐松等多引无行趣势之徒置其间，喜陈闾里小事，帝甚说之，待以不次之位。

蔡邕上封事曰：“古者取士必使诸侯岁贡，孝武之世郡举孝廉，又有贤良文学之选，于是名臣辈出，文武并兴，汉之得人数路而已。夫书画、辞赋，才之小者，匡国治政未有其能，陛下游意篇章，聊代博奕，非以为教化取士之本，而诸生竞利，作者鼎沸，连偶俗语有类俳优，或窃成文虚冒名氏，皆见拜擢，难复收改，但不可复使治民及在州郡。昔孝宣会诸儒于石渠，章帝集学士于白虎，通经释义，其事优大文武之道，所宜从之。宣陵孝子虚伪小人，本非骨肉，群聚山陵，假名称孝，义无所依，至有奸轨之人通容其中，太子官属宜搜选令德，岂有但取丘墓凶丑之人，其为不祥莫大焉。宜遣归田里，以明诈伪。”

臣按：人君好尚不可不谨，一有所偏嗜而为小人所窥伺，彼欲窃吾之爵禄以为终身富贵之资，凡有可乘之间无所不至矣。人主惟穷理居敬，灼有一定之见，确有一定之守，不为外物所动、异说所迁，则小人无所乘其隙矣。

灵帝初，开西邸卖官，二千石二千万、四百石四百万，其以德次应选者半之或三分之一，令长随县丰约，有贾富者先入，贫者到官倍输。又私令左右卖公卿，公千万、卿五百万。

臣按：秦汉以来有纳粟补官之令，然多为边计及岁荒尔，非以为己私也。夫尊为天子，富有四海之内，尺地莫非其有，一民莫非其臣，凡在黎者孰非天子之所有，藏在民家者孰非国家之所储，奚必敛于府库之中然后为己富哉？彼桑弘羊、王安石之徒竞商贾刀锥之利，将以富国，君子以之为盗臣，史书昭然，在人耳目，千万世如一日焉，可不畏哉，可不念哉！

晋惠帝时论诛杨骏功，侯者千八十一人，傅咸曰：“无功而受赏，莫不乐国有祸，祸起当复有大功也。人而乐祸，其有极乎？”

臣按：国家不幸有事，臣之有功而当受爵赏者必须考验当否而为之等第，况无功而可一例升赏乎？夫有功而必升赏，则人得以夤缘作弊而怀侥幸之心，后世有欲按功行赏者，不可不思傅咸之言也。

唐高祖以舞胡安叱奴为散骑侍郎，李纲谏曰：“古者乐工不与士齿，虽贤如子野、师襄皆终身继世，不易其业。今天下新定，建义功臣行赏未遍，高才硕学犹滞草莱，非所以垂模后世也。”

太宗时，御史马周上疏曰：“王长通、白明达本乐工舆皂杂类，韦剟提、斛斯正本无他才，独解调马，虽术逾等夷，可厚赐金帛以富其家，今超授高爵，与政外廷，朝会鸣玉曳履，臣窃耻之。若朝命不可追改，尚宜不使在列与士大夫为伍。”帝善其言，除周侍御史。

臣按：李纲、马周皆谓杂流出身者不可鸣玉曳组，与士大夫为伍于廊庙之间，所以尊朝廷、重士类也。其言当矣，但周谓“朝命不可追改”，是教人主遂非也，如理不可即速改之，无使其为圣政之累，何善如之。太宗不徒善周言而又进其官，其视乃考之于舞胡，谓业已授之不可追改，不亦辽哉。

中宗时置员外官，自京师及诸州凡二千余人，宦官超迁七品以上员外官者又将千人，魏元忠为相，袁楚客以书责之，略曰：主上新复厥命，当进君子退小人以兴大化，岂可安其荣宠循默而已。今有司选贤，皆以货取势求，广置员外官，伤财害民，俳优小人盗窃品秩，左道之人荧惑主听，窃盗禄位，宠进官者殆满千人。

臣按：袁楚客责魏元忠之十失，其五为任官，虽曰一时之失，然衰乱之世，其进用人才所为货取势求，员外广置而及于倡优工艺之流、僧道方术之辈，往往皆然。呜呼！此岂盛世所宜有哉？

又，中宗时始用斜封、墨敕除官，安乐长宁公主、上官婕妤皆依势用事，请谒受赇，降墨敕除官，斜封付中书，时人谓之“斜封官”。其员外同正试摄简较判知官凡数千人，左拾遗辛替否上疏曰：“古之建官，员不必备，故士有完行、家有廉节，朝廷有余俸、百姓有余食，今陛下百倍行赏、十倍增官，使府库空竭、流品混淆。”

臣按：袁楚客谓广置员外官伤财害民，辛替否谓行赏增官使府库空竭、流品混淆，可谓切中滥官妄费之弊。夫国家官职有常员，岁计有常数，官以治事，有一事则有一官，俸以给官，有一官则有一俸，今无故于常员之外增官至数千人，增一员之官则增一员之俸。盍思漕运之米至京师者费率三四石而致一石，农民耕作之劳、士卒辇挽之苦、官吏征输之惨，用以供养官吏俾其治事，治事所以安民，不为过也。然常年之储出入止于此数，入者不增，出者乃如至数倍焉。岁计何由而充，国力安得不屈？竭国家之府库，轻朝廷之名器，混人才之流品，坏祖宗之成宪，由是而底于危亡，不难也。

臣按：国子所以教天子之元子长子、公卿大夫元士之适子与凡民之俊秀所以教之者，非有道德有学术者不可轻授，而唐之二帝乃用术士为祭酒、阉宦判国子监，岂非颠倒错乱乎？人君奉上天之命，践祖宗之阼，固当法天而敬祖，乌可以天命有德之爵、祖宗辅世之官而授所私昵之人乎？是故善为治者人必称其官，官必称其事，凡夫三百六十官皆不可用非其人，矧夫师儒之职所以承帝王之道统、传孔孟之正学、教国家之贤才者乎？

睿宗用姚元之、宋璟言，罢斜封官凡数千人，崔莅言于上曰：“斜封官皆先帝所除，元之等建议夺之，彰先帝之过，为陛下招怨，众口沸腾，恐生非常之变。”太平公主亦以为言，上然之，乃复叙用。柳泽上疏曰：“斜封官皆因仆妾汲引，岂出先帝之意？陛下黜之，天下称明，一旦收叙，何政令之不一也？议者皆称太平公主诳误陛下，积小成大，为祸不细。”

胡寅曰：“彰先帝之恶、为陛下招怨，奸人之言类如此，使遇明君，必曰置先帝于过举岂所以为孝，沽美誉于群小岂所以为君尔？以桓、灵待我则奸言无自入矣。然姚、宋秉政而此说得行，何也？睿宗以六居五，使太平阴疑于阳，是以至此。姚、宋若力争之，势将有激矣，然则是乎曰当其时事有大于此者，姑忍焉可也。”

臣按：孔子谓三年无改于父之道，谓其事在可否之间，非逆天悖理之甚者也；曾子谓不改其父之臣，谓其人在有无之间，非蠹政害教之尤者也。先人有所过误，后人救之使不至于太甚，孝莫大焉。即史以观，睿宗信崔莅、玄宗信姚宋、元祐用司马光、绍圣用章惇，是非得失见矣。

肃宗时，府库无蓄积，朝廷专以官爵赏功，诸将出征皆给空名告身听临事注名，有至开府、特进、异姓王者，诸军但以职任相统摄，不复计官爵高下，及是复以官爵收散卒，由是官爵轻而货重，大将军告身一通才易一醉，凡应募入官者一切衣金紫名器之滥，至是极焉。

范祖禹曰：“官爵者人君所以驭天下，不可以虚名而轻用也，君以为贵而加于君子则人贵之矣，君以为贱而施于小人则人贱之矣。肃宗欲以苟简成功而滥假名器，轻于粪土，此乱政之极也，唐室不竞不亦宜哉。”

臣按：自古名器之滥未有如唐肃宗之世者也，其源出于府库无蓄积，人主鉴此，宜节用爱人、求贤审官，毋使一旦流弊至于此哉。

刘子玄言于其君曰：“君不虚授，臣不虚受，妄受不为忠，妄施不为惠。今群臣无功遭过，辄迁至都下，有车载斗量、耇槌碗脱之谚。”

臣按：爵禄乃天命有德之具，国家所恃以厉世磨钝而鼓舞天下之人，以共成天下之治者也。人君慎之重之，犹恐天下之人不知所重而轻视之，无与我共成天下之治，顾乃授之非其人而下及于卑污苟贱之徒，则是人君自弃其所以厉世磨钝之器也，岂不失其所恃乎？盖国家悬爵禄以待一世贤才，以之代天工与之治天民，所以承天命也。非有才德者不可予，无才无德者非独上之人不可予之，而下之人亦当自揣诸己而不敢虚受也。不可予而予，是亵天之命；不当受而受，是不畏天之命。亵天之命与不畏天之命，厥罪惟钧，然不畏天之罪止于一身，亵天之命其祸将及于生灵、延于宗社，可不深念而痛戒之哉。

玄宗美张守圭之功欲以为相，张九龄谏曰：“宰相者代天理物，非赏功之官也。”上曰：“假以其名而不使任职可乎？”对曰：“不可。惟名与器不可以假人，君之所司也。且守圭才破契丹即以为宰相，若尽灭奚厥将以何官赏之？”上乃止。

臣按：人君之用人，非但惜我名器，亦当为其臣计。使其人未老，名位已极而官爵不可复加，后再有懋功吾将何以赏之哉？宋太祖时曹彬平南唐，始行许以使相，及还，语彬曰：“今方隅尚有未服者，汝为使相品位极矣，肯复力战耶？更为我取太原。”因赐钱五十万。若宋祖者可为善用爵赏而能处其臣矣。张九龄谏玄宗而不以张守圭为相，其知此意乎。

宋太祖时，教坊使卫德仁求外官，且援同光故事求领郡，上曰：“用伶人为刺史，此庄宗失政，岂可效之耶？”宰相拟上州司马，上曰：“上佐乃士人所处，资望甚优，亦不可轻授此辈，但当于乐部迁转耳。”

富弼曰：“古之执伎于上者出乡不得与士齿，太祖不以伶官处士人之列，止以太乐令授之，在流外之品，所谓塞僭滥之源。”

臣按：名器所以重者以人不易得也，人人可得则人轻之矣。是以善为治者以爵赏鼓舞天下之贤俊，不徒惜名器，又必别品流。既惜之又别之，得者以为荣，不得者亦不敢萌幸心，人不敢萌幸心则得者愈荣而名器益重矣。宋太祖谓伶人此辈但当于乐部迁转，非但伶人，凡诸色杂流皆然。

仁宗天圣二年，待诏王元度纂勒真宗御书得紫服佩鱼，上曰：“先朝伎术官无得佩鱼，所以别士类也。”又嘉祐三年，诏尝为中书、枢密诸司吏人及伎术官出身者毋得任提刑及知州军。

臣按：宋朝流品之别如此，此一代人材所以激厉轩昂，遇事奋发而以名节自居，磊磊落落以自别于庸流贱胥者，盖由上之人有以甄别起发之也。

高宗时，王继先医疗有效，欲增创员缺以授其婿用酬其劳，给事中王居正封还，上曰：“庶臣之家用医有效亦酬谢之否耶？”居正对曰：“臣庶之家待此辈与朝廷异，量功随力各致陈谢之礼，若朝廷则不然，继先之徒以伎术庸流享官荣、受俸禄，果为何事哉？一或失职，重则有刑，轻则斥逐，其应用有效仅能塞责而已。金帛之赐固自不少，至于无故增创员缺诚为未善，臣不愿辄起此门。”上悟曰：“卿言是也。”

臣按：朝廷之用医亦犹其用百家也，用医而效乃其职尔，若其秩满多著全效则升用之，亦犹百僚之课最而进其秩也，然又必各随其品而予之，其劳绩固不可以不酬，而品流亦不可以不别。高宗一闻居正之言即悟而是之，可谓能用善矣。后世人主宜法高宗，其毋以朝廷公卿大夫之名爵而加诸异端杂流，伎艺工作之徒有劳效者随本任而加升赏可也。

以上戒滥用之失

卷一三

△固邦本

▲总论固本之道

程颐曰：“天地交而阴阳和，则万物茂遂，所以泰也。人君当体天地通泰之象，而以财成天地之道，辅相天地之宜以左右生民也。财成，谓体天地交泰之道而财制成其施为之方也。辅相天地之宜，天地通泰则万物茂遂，人君体之而为法制，使民用天时、因地利，辅助化育之功，成其丰美之利也。如春气发生万物则为播植之法，秋气成实万物则为收敛之法，乃辅相天地之宜以左右辅助于民也。民之生必赖君上为之法制，以教率辅翼之，乃得遂其生养，是左右之也。”

朱熹曰：“泰，通也。财成以制其过，辅相以补其不及。”

臣按：天地交而阴阳和，万物遂其茂育者，天地所以为泰也。上下交而心志通，万民遂其生育者，世道所以为泰也。世道之所以泰者何也？盖由上之人于凡下之人心志之所欲、身命之所关、日用饮食之资、养生送死之具，所恃以为生生者无一而不得以通于上，上之人一一皆有以知其所以然，如此则顺、如此则逆，如此则利、如此则害，于是量其可否折为中道，立为法制，定为品则，大过者则裁截成就之，不及者则辅翼相助之，所以然者无非左右乎生民而已。上之人左右乎民如此，民之心志无有不通达于上者矣，下之情通乎上亦犹地之气通乎天，此世道所以为泰欤。

程颐曰：“下者上之本，未有基本固而能剥者也。故上之剥必自下，下剥则上危矣。为人上者知理之如是，则安养人民以厚其本，乃所以安其居也。”

朱熹曰：“厚下者乃所以安宅，如山附于地，惟其地厚，所以山安其居而不摇，人君厚下以得民，则其位亦安而不摇，犹所谓本固邦宁也。”

臣按：山高出于地而反附着于地，犹君居民之上而反依附于民，何也？盖君之所以为君者以其有民也，君而无民则君何所依以为君哉？为人上者诚知其所以为君而得以安其位者，由乎有民也，可不思所以厚民之生而使之得其安乎？民生安则君得所依附而其位安矣。

朱熹曰：“损上益下曰益，损下益上曰损，所以然者，盖邦本厚则邦宁而君安，乃所以为益也，否则反是。”

臣按：益之为言有所增加之谓也，今而无所增加而有损焉，乃谓之益何哉？有若对鲁哀公之问曰：“百姓足，君孰与不足？百姓不足，君孰与足？”盖深有得于《益》卦之义也。

《大禹谟》曰：可爱非君，可畏非民，众非元后何戴，后非众罔与守邦。钦哉，慎乃有位，敬修其可愿，四海困穷，天禄永终。

朱熹曰：“可爱非君乎，可畏非民乎，众非君则何所奉戴，君非民则谁与守邦。钦哉，言不可不敬也。可愿犹孟子所谓可欲，凡可愿欲者皆善也。人君当谨其所居之位，敬修其所可愿欲者，苟有一毫之不善生于心、害于政，则民不得其所者多矣。四海之民至于困穷，则君之天禄一绝而不复续，岂不深可畏哉？此极言安危、存亡之戒以深警之。”

臣按：人君至尊也，小民至卑也；人君至强也，小民至弱也。君之于民，欲生则生之，欲死则死之，是可畏者莫如君也，今舜之告禹乃曰“可畏非民”，何哉？吁，人君诚知民之真可畏，则必思所以养之安之，而不敢虐之苦之，而使之至于困穷矣。夫然，则天禄之奉在人君者岂不长可保哉？

蔡沈曰：“此禹之训也。君之与民，以势而言则尊卑之分如霄壤之不侔，以情而言则相须以安犹身体之相资以生也。故势疏则离、情亲则合，以其亲故谓之近，以其疏故谓之下，言其可亲而不可疏之也。且民者国之本，本固而后国安，本既不固，则虽强如秦、富如隋，终亦灭亡而已矣。”

又曰：予（五子自称）视天下，愚夫愚妇一能胜予，一人三失，怨岂在明，不见是图。予临兆民，凛乎若朽索之驭六马，为人上者，奈何不敬。

蔡沈曰：“君失人心则为独夫，独夫则愚夫愚妇一能胜我矣。三失者言所失众也，民心怨背岂待其彰著而后知之，当于事几未形之时而图之也。朽，腐也。朽索易绝，六马易惊，朽索固非可以驭马也，以喻其危惧可畏之甚，为人上者奈何而不敬乎？前既引禹之训，言此则以己之不足恃、民之可畏者申结其义也。”

臣按：此章言国以民为本，君之固结民心以敬为本。人君诚能以敬存心，兢兢业业以临兆民，如以朽败欲断之索以驭夫并驾易惊之马，惟恐其索之断绝而马之惊轶，以致吾身之坠，惕然恒存此心以临乎民，必不肯非法以虐之、非礼以困之，而使之得以安其身、保其命，以遂其仰事俯育之愿，则有以固结其心而宗社奠安矣。

《左传》：襄公十四年，师旷侍于晋侯，论卫人出其君曰：“良君将赏善而刑淫（明良之君赏加于善人、刑加于淫人），养民如子，盖之如天，容之如地，民奉其君爱之如父母，仰之如日月，敬之如神明，畏之如雷霆，其可出乎？夫君，神之主、民之望也。若困民之主，匮神（空匮其神）乏祀，百姓绝望，社稷无主，将安用之？”又曰：“天之爱民甚矣，岂其使一人肆于民上，以从其淫而弃天地之性？必不然矣。”

臣按：《书》曰“惟天惠民，惟辟奉天”，君承天之命以治天之民，知天之心甚惠爱乎民也，则必养之如子，盖之如天，容之如地，则民之奉其君亦将爱之如父母，仰之如日月，敬之如神明，畏之如雷霆矣。苟以一人肆于民上，以纵其淫虐而弃天地之性，岂天意哉？

哀公元年，陈逢滑对怀公曰：“臣闻国之兴也以福，其亡也以祸。国之兴也视民如伤，是其福也；其亡也以民为土芥，是其祸也。”

臣按：国之所以为国者民而已，无民则无以为国矣。明圣之君知兴国之福在爱民，则必省刑罚、薄税敛、宽力役以为民造福，民之享福则是国之享福也。彼昏暴之君视民如土芥，凡所以祸之者无所不至，民既受祸矣国亦从之，无国则无君矣。国而无君，君而无身与家，人世之祸孰有大于是哉？推原所自，起于一念之不恤民也。

孟子曰：“桀纣之失天下也，失其民也。失其民者，失其心也。得天下有道，得其民斯得天下矣；得其民有道，得其心斯得民矣；得其心有道，所欲与之聚之，所恶勿施尔也。”

朱熹曰：“民之所欲皆为致之如聚敛然，民之所恶则勿施于民。晁错所谓人情莫不欲寿，三王生之而不伤；人情莫不欲富，三王厚之而不困；人情莫不欲安，三王扶之而不危；人情莫不欲逸，三王节其力而不尽，此类之谓也。”

张栻曰：“所欲与聚非惟寿富安逸之遂其志，用舍从违无不合其公愿而后为得也。”

又曰：“民之归仁也，犹水之就下、兽之走圹（广野也）也。故为渊（深水也）驱鱼者獭（食鱼兽）也，为丛（茂林也）驱爵（与雀同）者鹯（食雀鸟）也，为汤武驱民者桀与纣也。”

朱熹曰：“民之所以归乎此，以其所欲之在乎此也；民之所以去此，以其所欲在彼而所畏在此也。”

张栻曰：“秦为汉驱，隋为唐驱。季世之君肆于民上，施施然自以为安，而不知其为人驱，哀哉！”

臣按：民心莫不有所欲，亦莫不有所恶，于所欲者则趋之，于所恶者则避之。人君知民之所欲者在仁则施仁之政以来之，所恶者在不仁则凡不仁之政一切不施焉。去其不仁而所施者无非仁，则有以得民之心，而民之归之不啻如水就下、兽走圹矣。苟为不然，反其好恶之常，民心所欲者则不之施，而所施者皆其所不欲者也，如此，则失民之心矣。既失民心，民是以视其欲之所在而趋就之，则是吾为之驱之也。呜呼，有天下国家者尚鉴诸此，其无为人驱民哉。

孟子曰：“得乎丘民而为天子，得乎天子为诸侯。”

朱熹曰：“丘民，田野之民至微贱也，然得其心则天下归之；天子，至尊贵也，而得其心者不过为诸侯耳。”

张栻曰：“人君惟恃崇高之势而忽下民之微，故肆其私欲、轻失人心以危其社稷，使其知民之贵、社稷次之而己不与焉，则必兢兢业业不敢自恃，惟惧其失之也，则民心得而社稷可保矣。是以明王畏其民而暗主使民畏己，畏其民者昌，使民畏己者亡。骄亢自居，民虽迫于势而惮之，然其心日离，民心离之，是天命去之矣。”

臣按：天生民而立君以牧之，是君为民而立也。君无民则无以为国，而君又安能以一人之身而自为哉？此人君所以贵乎得民也。所谓得民者非谓得其土地生齿也，得其心也。得其土地生齿而不得其心，犹不得也。

晁错言于汉文帝曰：“夫寒之于衣不待轻暖，饥之于食不待甘旨。饥寒至身不顾廉耻，人情一日不再食则饥，终岁不制衣则寒。夫腹饥不得食、肤寒不得衣，虽慈母不能保其子，君安能以有其民哉？明主知其然也，故务民于农桑，薄赋敛、广储蓄以实仓廪、备水旱，故民可得而有也。”

臣按：君之所以为君也以有民也，无民则无君矣。君有民不知所以恤之，使其寒不得衣、饥不得食，凶年饥岁无以养其父母、育其妻子，而又从而厚征重敛，不时以苦之，非道以虐之，则民怨怼而生背畔之心，不为君有矣。民不为君有，君何所凭借以为君哉？古之明主所以孜孜焉务民于农桑，薄税敛、广储蓄以实仓廪、备水旱，使天下之民无间丰凶皆得饱食暖衣以仰事俯育，则常有其民而君位安、国祚长矣。

和帝时，鲁恭上疏曰：“万民者，天之所生。天爱其所生犹父母爱其子，一物有不得其所者则天气为之舛错，况于人乎？故爱民者必有天报。”臣按：鲁恭谓爱民者必有天报，则害民者必有天殃可知矣。

唐太宗时，马周上疏曰：“三代及汉，历年多者八百，少者不减四百，良以恩结人心，人不能忘故也。自是以降，多者六十年，少者才二十余年，皆无恩于人，本根不固故也。臣观自古百姓愁怨，国未有不亡者，人主当修之于可修之时，不可悔之于既失之后。”

臣按：唐三百年天下，太宗贞观之世极盛之时也，马周犹欲其修于可修之时而无悔于既失之后，况君非太宗而时不及贞观，乃坐视百姓愁怨而略不一动心，可乎？

陈子昂曰：“天下有危机，祸福因之而生，百姓是也。百姓安则乐其生，不安则轻其死，轻其死则天下乱矣。”

臣按：子昂此言警切痛至，人主之于百姓要必使之皆乐其生而重其死，则祸乱无从作矣。然则所以使之乐生重死者，其道何由？曰圆颅方趾之民莫不爱其身体气力也、莫不爱其父母妻子也、莫不爱其田庐赀产也，上之人不以兴作疲其筋力、不以刑法残其体肤、不以征役散其父母妻子、不以诛求耗其田庐赀产，则凡民之所爱皆为其所有，民不幸而死犹不忍舍去，况舍去而死哉？为人上者诚能省刑罚、薄税敛，不穷兵以黩武，不营作以劳人，则民咸有乐生之愿而无轻死之心，祸乱不作而君位永安、国祚无穷矣。

以上总论固本之道△蕃民之生

《周礼》：大司徒之职，掌建邦之土地之图与其人民之数以佐王安扰邦国，以天下土地之图周（遍也）知九州（扬、荆、豫、青、兖、雍、幽、冀、并也）之地域广（横也，东西为广）轮（纵也，南北为轮）之数，辨其山（积石曰山）林（竹林曰林）、川（注渎曰川）泽（水钟曰泽）、丘（土高曰丘）陵（大阜曰陵）、坟（水涯曰坟）衍（下平曰衍）、原（高平曰原）隰（下湿曰隰）之名物（十等之名与所生之物）。

又曰：以土宜之法辨十有二土之名物（谓十二分野之土各有所宜，辨其名谓白壤、黑坟之类，物谓所生之物），以相（占祝也）民宅而知其利害，以阜（犹盛也）人民，以蕃（蕃息也）鸟兽，以毓（育生也）草木，以任（就地所生，因民所能）土事，辨十有二壤（亦土也）之物而知其种，以教稼穑树艺。

臣按：天地生人止于此数，天之所覆者虽无所不至，而地之所容者则有限焉，惟气数之不齐而政治之异施，于是乎生民有盛有衰、生齿有多有寡焉。是以为人上者必知其民之数以验吾之政，又必有以知其地域之广狭、长短以验其民居之所容，辨其土地之寒暖燥湿以识其民性之所宜，察其民物之详、审其利害之故，蕃鸟兽以为其衣食之资，毓草木以为其室器之用，别其土壤，教其稼穑，凡若此者无非以蕃民之生也。民生既蕃，户口必增，则国家之根本以固，元气以壮，天下治而君位安矣。

大司徒以保息（谓安其民而使之蕃息）六养万民，一曰慈幼（谓爱幼小），二曰养老（七十养于乡），三曰振穷（闵其无告），四曰恤贫（助其不给），五曰宽疾（略其事任，保其正命），六曰安富（平其徭役，保其常产）。

李觏曰：“大司徒以保息六养万民，六曰安富，谓平其徭役，不专取也。孔子谓既庶矣富之，既富矣教之；管子言仓廪实知礼节，衣食足知荣辱。然则民不富、仓廪不实、衣食不足而欲教以礼节，使民趋荣而避辱，难也。田皆可耕，桑皆可蚕，材皆可饬，货皆可通，彼独以是而致富者，心有所知、力有所勤，夙兴夜寐，攻苦食淡，以趣天时听上令也。如此之民反疾恶之，何哉？疾恶之则任之重求之，多劳必于是，费必于是，富者几何其不转而贫也，使天下皆贫，则为之君者利不利乎？故先王平其徭役，不专取以安之。世俗不辨是非，不别淑慝，区区以击强为事。噫，富者乃强耶？彼推理而诛者果何人也？”

吕祖谦曰：“大司徒以保息六养万民，三曰振穷，四曰恤贫，六曰安富，后世之政自谓抑强扶弱者，果得先王之意欤？”

臣按：大司徒以保息养万民，谓之保息者，保养而使其蕃息也。成周盛时以此养其万民，所以致其蕃息，其天地生生不息之仁乎？盖以民之生也始于幼而终于老，其间强壮之年固皆有以自养而无赖乎人也，惟其幼也不能自立必待有以慈爱之，迨其老也不能自存必待有以安养之，不幸而穷匮焉、贫乏焉、疾病焉皆必待上之振之、恤之、宽之而后得以自遂也，凡此五者皆因其所不足而养之，惟富而有财者则又因其所有余而养之焉。诚以富家巨室，小民之所依赖、国家所以藏富于民者也，小人无知，或以之为怨府，先王以保息六养万民而于其五者皆不以安言，独言安富者，其意盖可见也。是则富者非独小民赖之而国家亦将有赖焉，彼偏隘者往往以抑富为能，岂知《周官》之深意哉？

小司寇及大比（三年比较民之众寡）登民数，自生齿以上登（载也）于天府，内史、司会、冢宰贰之以制国用。

臣按：人生齿而体备，男子八月生齿、八岁而龀，女子七月生齿、七岁而龀，皆书于版，其正本登于天府，其内史、司会、冢宰三官所掌者乃其副贰耳。民数既登之后，乃计其数以制国用焉。始之内史以书其名，继之司会以计其数，终之冢宰以统其成，盖因其户口之多少、年齿之长幼以会计其用度之盈缩，以见先王之举事无非所以为民，民用既足然后以制国用，不厉民以自适也。

司民（主民数者）掌登万民之数，自生齿以上皆书于版（籍也），辨其国中（王国之内）与其都鄙及其郊野，异其男女，岁登（上也）下（除也）其死生（每岁有生者登而载之，死者下而除之）。及三年大比，以万民之数诏司寇，司寇及孟冬祀司民之日（祀司民之星）献其数于王，王拜受之登于天府，内史、司会、冢宰贰之以赞王治。

臣按：孟子有言，“得乎丘民而为天子”，天子之所以为天之子而享有天下之奉者，以其有民也。天生民而命天子一人以君之，凡君之所以尊、所以贵而为四海九州之人爱戴之无已者，非民孰致之？故虽匹夫匹妇之贱且贫，而天子必敬而爱之，不敢以其势位权力加之，况千万亿人之名数聚于一书之间而敢轻忽之哉？古昔帝王所以受人之献民数而必拜之者，此也。虽然，徒拜其民数之版而忽其蠢动之人，则亦虚礼而已。此人君所以贵乎有爱民之实也。

章帝元和二年春正月，诏赐民胎养谷著为令，诏曰：“诸怀妊者赐胎养谷人三斛，复其夫勿算一岁。”三年春正月，诏婴儿无亲属者及有子不能养者廪给之。

臣按：汉之时去古未远，所以著之诏令以惠爱元元，以蕃其生者，犹有古意。女子过时不嫁者有罪，妇人怀妊者有养，婴儿失养者有给，三代以下汉祚所以独长、既失而复得者，岂不以此欤？

孝景元年诏曰：“间者岁比不登，民多乏食，夭绝天年，朕甚痛之。郡国或硗鋋无所农桑系畜，或地饶广荐草莽水泉利而不得徙，其议民欲徙宽大地者听之。”

崔寔曰：“昔圣人分口耕耦地各相逼，今青、徐、兖、冀人稠土狭不足相供，而三辅左右及凉、幽州内附近郡皆土旷人稀，厥田宜稼，悉不垦发。今宜遵故事徙贫民不能自业者于宽地，此亦开草辟土振人之术也。”

北齐天保八年，议徙冀、定、瀛无田之人迁于幽州宽乡以处之，始立九等之法，富者税其钱、贫者役其力。

臣按：普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣，自荆湖之人观之则荆湖之民异于江右，自江右之人观之则江右之民殊于荆湖，自朝廷观无分于荆湖、江右，皆王民也。夫自天地开辟以来，山川限隔，时世变迁，地势有广狭，风气有厚薄，时运有盛衰，故人之生也不无多寡之异焉。以今日言之，荆湖之地田多而人少，江右之地田少而人多，江右之人大半侨寓于荆、湖，盖江右之地力所出不足以给其人，必资荆湖之粟以为养也；江右之人群于荆湖，既不供江右公家之役，而荆湖之官府亦不得以役之焉，是并失之也。臣请立为通融之法，凡江右之民寓于荆湖多历年所、置成产业者，则名以税户之目，其为人耕佃者则曰承佃户，专于贩易佣作者则曰营生户，随其所在拘之于官，询其所由，彼情愿不归其故乡也（不愿者勿强）则俾其供词、具其邑里，定为版册，见有某人主户（本贯无人者不许）、见当某处军匠（遇阙依次句解），明白详悉，必实毋隐，然后遣官赍册亲诣所居，供报既同，即与开豁所在郡邑收为见户，俾与主户错居共役，有产者出财，无产者出力。如此通融，两得其用，江右无怨女，荆湖无旷夫，则户口日以增矣；江右有赢田，荆湖无旷野，而田野日以辟矣。是亦蕃民生、宽力役，一视同仁之道也。

汉自高祖讫于孝平，民户千二百二十三万三千余、口五千九百五十九万四千余，汉极盛矣。臣按：此西汉户口极盛之数。桓帝永寿二年，户千六百七万九百、口五千六万六千。

隋承周得户三百六十万，平陈又收户五十万，洎于大业二年，干戈不用，唯十八载乃至八百九十万。

杜佑曰：“隋承西魏丧乱，周齐分据，暴君慢吏赋重役勤，人不堪命，多依豪室，禁纲隳废，奸伪尤滋。高睹流冗之病，建输籍之法，定其名、轻其数，使人知为浮客被强宗收大半之赋，为编奉公上蒙轻减之征。先敷其信，后行其令，烝庶怀惠，奸无所容，隋氏资储逾于天下，人俗康阜，之力焉。”

胡寅曰：“方隋之盛也，郡县民户上版图者八百九十余万，自经乱离之后，十存不能一二，皆独孤后无《关雎》之法，废长立少而其祸至此也。”唐天宝十三载，户九百六万九千。

杜佑曰：“唐自武德初至天宝末凡百三十八年，可以比崇汉室，而人户才比于隋氏，盖有司不以经国驭远为意，法令不行，所在隐漏之甚也。”

胡寅曰：“明皇享国虽久，户口虽多，不待易世而身自毁之，比祸乱稍平，几去其半，徒以内有一杨太真、外有一李林甫而致之。呜呼，可不监哉！”

胡寅曰：“天宝初户几一千万，元和户仅二百四十七万，是十失其八也。宪宗急于用兵则养民之政不得厚，重以用异、枿聚敛受诸道贡献，百姓难乎其阜蕃矣。”

臣按：天下盛衰在庶民，庶民多则国势盛，庶民寡则国势衰，盖国之有民犹仓廪之有粟、府藏之有财也。是故为国者莫急于养民，养民之政在乎去其害民者尔，所以使民受害而户口不得阜蕃者必有其根，故胡寅论隋氏之耗不咎杨（玄感）、李（密也）而咎独孤后，天宝之耗不罪安（禄山）、史（思明）而罪杨太真、李林甫，元和之耗则又归其狱于程异、皇甫镈之聚敛焉。呜呼！私意行于宫禁而灾祸延于闾阎，小人用于庙堂而毒害及于黎庶，人君之欲蕃民生者，其尚去谗、远色、贱货而一于贵德也哉。

徐干曰：“夫治平在庶功兴，庶功兴在事役均，事役均在民数周，民数周为国之本。故民数者，庶事之所自出也莫不取正焉，以分田里、以合贡赋、以造器用、以制禄食、以起田役、以作军旅，国以建典、家以立度、五礼用脩、九刑用措，其惟审民数乎？”

杜佑曰：“古之为理也在于周知人数，乃均其事役，则庶功以兴，国富家足，教从化被，风齐俗一。夫然故灾沴不生，悖乱不起，所以《周官》有比、闾、族、党、州、乡、县、鄙之制维持其政，纲纪其人，献民数于王，王拜受之，其敬之守之如此其重也。及理道乖方，版图脱漏，人如鸟兽飞走莫制，家以之乏，国以之贫，奸冗渐兴，倾覆不悟，斯政之大者、远者，将求理平之道，非无其本欤？”

臣按：古人有言，观民之多寡可以知其国之强弱，臣窃以为非独可以知其强弱，则虽盛衰之故、治乱安危之兆皆于此乎见之。是以人君常于拜受民数之后，阅其版籍、稽其户口以知其多寡之数。今日之民较之前世多欤，吾则求所以致其多之之由，兢兢焉益思所以保养之；寡欤，必求所以致其寡之之故，汲汲焉益求所以改革之。如此，则危者可安、乱者可治而衰者可由是而盛矣。

以上论蕃民之生

卷一四

▲制民之产

《通典》曰：黄帝时八家为井，井开四道而分八宅，凿井于中，则井田之原其来远矣。臣按：此井田之始。

尧遭洪水，天下分绝，使禹平水土、别九州，冀州土白壤（无块曰壤），田中中（第五）；兖州土黑坟（色黑而坟起），田中下（第六）；青州土白坟（土脉坟起也），田上下（第三）；徐州土赤埴（土粘曰埴）坟，田上中（第二）；扬州土惟涂泥（水泉湿也），田下下（第九）；荆州土惟涂泥，田下中（第八）；豫州土惟壤，下土坟垆（疏也），田中上（第四）；梁州土青黎（黑也），田下上（第七）；雍州土黄壤，田上上（第一）。九州之地，定垦者九百一十万八千二十顷。

蔡沈曰：“夏氏谓《周官》大司徒辨十有二壤之物而知其种，以教稼穑树艺；以土均之法辨五物（五地所宜之物）、九等（上、中、下三等也），制天下之地征，则夫教民树艺与因地制贡固不可不先于辨土也。”

臣按：人君之治莫先于养民，而民之所以得其养者在稼穑树艺而已。稼穑树艺，地土各有所宜，故禹平水土、别九州，必辨其土之质与色以定其田之等第，因其宜以兴地利，制其等以定赋法，不责有于无，不取多于少，无非以为民而已。

《舜典》：帝曰：“弃（稷之名），黎民阻饥，汝后稷（主谷之官）播（布也）时百谷（谷一作种）。”

臣按：《史记》言稷少好耕农，民皆法则之，尧举为农师，使教民稼穑，则弃之为稷尧时已然，舜盖以旧官申命之也。当是时，水土有未平者，尧既平之有可耕者矣，故命弃播时百谷，使民耕垦以为食，使不至于阻饥焉。先儒谓唐虞之时岂有阻饥之事，然尚忧之，此所以为唐虞也。

《周礼》：大宰以九职任万民，一曰三农（山泽平地三等之农），生（种也）九谷（黍、稷、稻、粱、秫、菰、麻、麦、豆也）；二曰园圃（树果蓏曰圃，园其樊也），毓草木；三曰虞衡（掌山泽之官），作山泽之材（作而用之）；四曰薮（无水之地）牧（有畜之地），养（畜也）蕃（盛也）鸟兽；五曰百工（兴事造业之工），饬化八材（勤力以化八者之材，珠曰切、象曰磋、玉曰琢、石曰磨、木曰刺、金曰镂、革曰剥、羽曰折）；六曰商（行货）贾（坐货），阜（盛也）通货（金玉曰货）贿（布帛曰贿）；七曰嫔（有夫者）妇（有姑者），化治丝（茧之已缲者）枲（麻之未缉者）；八曰臣（男之贱者）妾（女之贱者），聚敛（谓蓄积之）疏材（百草根实可食也）；九曰闲民，无常职（八职有常此独无常），转移执事（若今佣雇为工作者）。

程颢曰：“古者四民各有常职而农者居十八九，故衣食易足而民无所困苦。后世浮民多矣，游手不可赀度，观其穷促辛苦，孤贫疾病，变作诈巧以自求生而常不足以生，日益岁滋，久将何若，事已穷极，非圣人能变而通之则何以免患，岂可谓无可奈何而已哉？此宜酌古变今，均多恤寡，渐为之业以救之耳。”

叶时曰：“农者天下之本，食者民生之命，则不可无三农以生九谷；园圃民之所树艺，则不可无园圃以毓草木；山泽民之所取材用，则不可无虞衡以作山泽之材；薮以富得民，则不可无薮牧以阜蕃鸟兽；工以足材用，则不可无百工以饬化八材；懋迁有无化居，则不可无商贾以阜通货贿；布帛女工之事，则不可无嫔妇以化治丝枲；疏材婢仆之职，则不可无臣妾以聚敛疏材。自农圃而下，民力有所不给，则又不可无闲民以转移执事，盖民有常产者有常心，先王制民之产、授民之职使之有相生相养之具，此人心所以不离涣也。”

臣按：民生天地间，有身则必衣、有口则必食、有父母妻子则必养，既有此身则必有所职之事，然后可以具衣食之资而相生相养以为人也。是故一人有一人之职，一人失其职则一事缺其用，非特其人无以为生，而他人亦无以相资以为生，上之人亦将何所藉以为生民之主哉？先王知其然，故分其民为九等，九等各有所职之事，而命大臣因其能而任之，是以一世之民不为三农则为园圃，不为虞衡则为薮牧，否则为百工、为商贾、为嫔妇、为臣妾，皆有常职以为之生。是故生九谷、毓草木，三农、园圃之职也；作山泽之材、养鸟兽，虞衡、薮牧之职也；与夫饬化八材、阜通货贿、化治丝枲、聚敛疏材，岂非百工、商贾、嫔妇、臣妾之职乎？是八者皆有一定职任之常，惟夫闲民则无常职，而于八者之间转移执事以食其力焉，虽若无常职，而实亦未尝无其职也。是则凡有生于天地之间者，若男若女、若大若小、若贵若贱、若贫若富、若内若外，无一人而失其职，无一物而缺其用，无一家而无其产，如此，则人人有以为生，物物足以资生，家家互以相生，老有养、幼有教，存有以为养、没有以为葬，天下之民莫不爱其生而重其死，人不游手以务外，不左道以惑众，不群聚以劫掠，民安则国安矣。有天下国家者奉天以勤民，其毋使斯民之失其职哉。

大司徒颁职事于邦国都鄙，使以登万民，一曰稼穑，二曰树艺。小司徒之职，乃经土地而井牧其田野。臣按：可耕之地为井，可畜之地为牧。

遂人辨其野之土上地、中地、下地以颁田里，上地夫一廛（人各受二亩半为宅）、田百亩（各受田百亩以为世业）、莱五十亩（谓田之休不耕者），余夫亦如之（正夫之外别给余夫）；中地夫一廛、田百亩、菜百亩，余夫亦如之；下地夫一廛、田百亩、莱二百亩，余夫亦如之。

臣按：民之所以为生产者田宅而已，有田有宅斯有生生之具。所谓生生之具，稼穑、树艺、牧畜三者而已，三者既具则有衣食之资、用度之费，仰事俯育之不缺，礼节患难之有备，由是而给公家之征求、应公家之徭役皆有其恒矣。礼义于是乎生，教化于是乎行，风俗于是乎美，是以三代盛时皆设官以颁其职事，经其土地，辨其田里，无非为是三者而已。后世听民自为而官未尝一问及焉，能不扰之足矣，况为之经制如此其详哉？明主有志于三代之隆者，不必泥古以求复井田，但能留意于斯民而稍为之制，凡有征求营造不至妨害于斯三者，则虽不复古制而已得古人之意矣。

《前汉食货志》：圣王量能授事，四民陈力受职。民受田，上田夫百亩、中田夫二百亩、下田夫三百亩，岁耕种者为不易上田，休一岁者为一易中田，休二岁者为再易下田，三岁更耕之，自爰其处（爰，于也。更谓三岁即改与别家佃，以均厚薄）。农民户人已受田，其家众男为余夫，亦以口受田如比（比，同也。每夫孟子言二十五亩），士、工、商家受田五口乃当农夫一人（口二十亩）。此谓平土可以为法者也，若山林、薮泽、原陵、淳（尽也）卤（咸卤也）之地，各以肥硗多少为差。民年二十受田，六十归田，七十以上上所养也，十岁以下上所长也，十一以上上所强也。

臣按：此言受田之法，大略与《周礼》大司徒、遂人所言相同，《周礼》所载周家一代分田受民之法皆出乎此也。

孟子告梁惠王曰：“五亩之宅树之以桑，五十者可以衣帛矣；鸡豚狗彘之畜（养也）无失其时，七十者可以食肉矣；百亩之田勿夺其时，数口之家可以无饥矣（告齐王‘数口’作‘八口’）。”

朱熹曰：“五亩之宅一夫所受，二亩半在田，二亩半在邑，田中不得有木，恐妨五谷，故于墙下植桑以供蚕事。五十始衰，非帛不暖，未五十者不得衣也。时谓孕字之时，如孟春牺牲毋用牝之类也。七十非肉不饱，未七十者不得食也。百亩之田亦一夫所受，至此则经界正、井地均，无不受田之家矣。此言尽法制品节之详、极财成辅相之道以左右民，是王道之成也。”

金履祥曰：“古者六尺为步，步百为亩，一夫一妇受田百亩，又受田庐之地二亩半、邑居二亩半。田以九百亩为一井，八面皆百亩为私田，八家受之，内一百亩为公田，八家同养公田。又于公田之内除二十亩为庐舍，八家则每家得二亩半也，邑居所受亦如之。古所谓亩即今田，其广六尺、其长六百尺是为一亩，若以今尺步计之，则古之百亩当今四十一亩，古者二亩半当今一亩十步（古以百步为亩，今以二百四十步为亩）。”

臣按：此章朱熹谓此制民之产之法而尽法制品节之详。所谓五亩宅、百亩田，法制也；五十衣帛、七十食肉，品节也。有法制而无品节则民为用不足，有品节而无法制则民取用无所抑，斯言也孟子两言之，一以告梁惠王、一以告齐宣王，赵岐所谓“王政之本，常生之道”是也。盖天立君以为民，民有常生之道，君能使之不失其常，则王政之本于是乎立矣。后世人主不知出此，而其所施之政往往急于事功、详于法制，而于制民之产反略焉，是不知其本也。后世之治所以往往不古若者，岂不以是欤？

孟子告齐宣王曰：“无恒产（恒产，可常生之业也）而有恒心者，惟士为能。若民，则无恒产因无恒心。苟无恒心，放辟邪侈无不为己，及陷于罪然后从而刑之，是罔民也。焉有仁人在位，罔民而可为也？是故明君制民之产，必使仰足以事父母、俯足以畜妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡，然后驱而之善，故民之从之也轻（此言民有常产而有常心也）。今也制民之产，仰不足以事父母、俯不足以畜妻子，乐岁终身苦，凶年不免于死亡，此惟救死而恐不赡，奚暇治礼义哉（此言无常产而无常心）？”

朱熹曰：“恒产，可常生之业也；恒心，人所常有之善心也。士尝学问知礼义，故虽无常产而有常心，民则不能然矣。罔犹罗网，欺其不见而取之也。”

臣按：三代盛时，明君制民之产必有宅以居之，所谓五亩之宅是也；有田以养之，所谓百亩之田是也。其田、其宅皆上之人制为一定之制，授之以为恒久之业，使之稼穑、树艺、牧畜其中，以为仰事、俯育之资，乐岁得遂其饱暖之愿，凶岁免至于流亡之苦，是则先王所以制产之意也。自秦汉以来，田不井授，民之产业上不复制，听其自为而已，久已成俗，一旦欲骤而革之，难矣。夫先王之制虽不可复，而先王之意则未尝不可师也，诚能惜民之力、爱民之财、恤民之患、体民之心，常使其仰事、俯育之有余，丰年、凶岁之皆足，所谓发政施仁之本夫岂外此而他求哉？

滕文公使毕战问井地，孟子曰：“夫仁政必自经界始，经界不正，井地不均，谷禄不平，是故暴君污吏必慢其经界。经界既正，分田制禄可坐而定也。”

朱熹曰：“井地即井田也。经界谓治地分田经画其沟涂、封植之界也。此法不修，则田无定分而豪强得以兼并，故井地有不均、赋无定法而贪暴得以多取，故谷禄有不平。此欲行仁政者之所以必从此始而暴君污吏则必欲慢而废之也，有以正之则分田制禄可不劳而定矣。”

“此其大略也，若夫润泽之则在君与子矣。”

朱熹曰：“井地之法，诸侯皆去其籍，此特其大略而已。润泽谓因时制宜，使合于人情、宜于土俗而不失乎先王之意也。”

臣按：朱熹所谓“因时制宜，使合于人情、宜于土俗而不失先王之意”此数语者，非但可以处置井地，则凡天下之政施于民者皆当视此为准。秦用商鞅，废井田、开阡陌。

朱熹曰：“东西为阡，南北为陌，古者因田之疆畔制其广狭、辨其纵横以通人物之往来，即《周礼》所谓遂上之径、沟上之畛、洫上之涂、浍上之道也，田间为此所以正疆界、止侵争、时蓄泄、备水旱，为永久之计。商君行苟且之政，尽开阡陌，悉除禁限。所谓开者，乃破坏刬削之意，而非创置建立之名。所谓阡陌，乃三代井田之旧，而非秦之所置也。”

臣按：秦废井田、开阡陌，说者皆谓开为开建之开，惟朱熹则以为开除之开焉。夫自秦用商鞅废井田、开阡陌之后，民田不复授之于官，随其所在，皆为庶人所擅，有赀者可以买，有势者可以占，有力者可以垦，有田者未必耕而耕者未必有田，官取其什一，私取其大半。世之儒者每叹世主不能复三代之法以制其民，而使豪强坐擅兼并之利，其言曰“仁政必自经界始”，贫富不均，教养无法，虽欲言治皆苟而已。世之病难行者未始不以亟夺富人之田为辞，然兹法之行，说之者众，苟处之有术，期以数年，不刑一人而可复，所病者特上之未行耳。呜呼，为此说者可谓正矣，其于古今事宜容有未尽焉者。臣考井田之制，始于九夫之井而井方一里，终于四县之都而都广一同，其地万井而方百里，百里之间为浍者一、为洫者百、为沟者万，积而至于万夫，其间又有为路者一、为道者九、为涂者八、为畛者千、为径者万。苏洵谓，欲复井田，非塞溪壑、平涧谷、夷丘陵、破坟墓、坏庐舍、徙城郭、易疆陇不可为也，纵使尽得平原旷野而遂规画于其中，亦当驱天下之人，竭天下之粮，穷数百年专力于此不治他事而后可。叶适亦谓，今天下为一国，虽有郡县，吏皆总于上，率数岁一代，是将使谁为之乎？就使为之，非少假十数岁不能定也，此十数岁之内天下将不暇耕乎？由是观之，则井田已废千余年矣，决无可复之理。说者虽谓国初人寡之时可以为之，然承平日久、生齿日繁之后，亦终归于隳废，不若随时制宜，使合于人情、宜于土俗而不失先王之意，如朱熹所云者斯可矣，政不必拘拘于古之遗制也。然则张载之言非欤？曰载固言处之有术，所谓术者必有一种要妙之法，其言隐而未发，惜哉臣不敢臆为之说也。

汉武帝时，董仲舒说上曰：“秦改帝王之制，除井田，民得卖买，富者田连阡陌，贫者亡立锥之地。汉兴，循而未改，古井田法虽难猝行，宜少近古，限民名田（名田，占田也。各为立限，不使富者过制）以赡不足，塞兼并之路，然后可善治也。”

北魏孝文时，李安世上言田业多为豪右所占夺，虽桑井难复，宜更均量，使力业相称。又所争之田宜限年断，事久难明悉归今主。上善其议，下诏均天下人田，男夫十五以上受露田四十亩（不栽树者谓之露田），妇人二十亩，奴婢受田三十亩。

唐授田之制，成丁者人一顷，其分十亩为口分、二十亩为永业，二百四十步为亩。田多可以足其人者为宽乡，少者为狭乡，狭乡授田减宽乡之半。凡徙乡及贫无以葬者得卖世业，自狭乡徙宽乡者得卖口分，已卖者不复受。

臣按：井田既废之后，田不在官而在民，是以贫富不均，一时识治体者咸慨古法之善而卒无可复之理，于是有限田之议、均田之制、口分世业之法。然皆议之而不果行，行之而不能久，何也？其为法虽各有可取，然不免拂人情而不宜于土俗，可以暂而不可以常也，终莫若听民自便之为得也。必不得已创为之制，必也因其已然之俗而立为未然之限，不追咎其既往而惟限制其将来，庶几可乎。臣请断以一年为限，如自今年正月以前，其民家所有之田虽多至百顷，官府亦不之问，惟自今年正月以后，一丁惟许占田一顷（余数不许过五十亩），于是以丁配田，因而定为差役之法，丁多田少者许买足其数，丁田相当则不许再买，买者没入之，其丁少田多者，在吾未立限之前不复追咎，自立限以后惟许其鬻卖，有增买者并削其所有（民家生子将成丁者即许豫买以俟其成）。以田一顷配人一丁、当一夫差役，其田多丁少之家，以田配丁足数之外，以田二顷视人一丁、当一夫差役，量出雇役之钱（富者出财）；田少丁多之家，以丁配田足数之外，以人二丁视田一顷、当一夫差役，量应力役之征（贫者出力）。若乃田多人少之处，每丁或余三、五十亩或至一、二顷，人多田少之处，每丁或止四五十亩、七八十亩，随其多寡尽其数以分配之。此外又因而为仕宦优免之法，因官品崇卑量为优免，惟不配丁纳粮如故，其人已死，优及子孙，以寓世禄之意（如京官三品以上免四顷，五品以上三顷，七品以上二顷，九品以上一顷，外官则递减之。无田者准田免丁，惟不配丁纳粮如故）。立为一定之限，以为一代之制，名曰配丁田法，既不夺民之所有，则有田者惟恐子孙不多而无匿丁不报者矣。不惟民有常产而无甚贫甚富之不均，而官之差役亦有验丁、验粮之可据矣。行之数十年，官有限制，富者不复买田，兴废无常而富室不无鬻产，田直日贱而民产日均，虽井田之制不可猝复，而兼并之患日以渐销矣。臣愚偶有所见，不知可否，敢以为献，惟圣明下其议于有司，俾究竟以闻。

汉孝宣地节三年，诏曰：“池籞未御幸者假与贫民，郡国公馆勿复修治，流民还归者假公田贷种食。”

臣按：古者人君多克己以厚民生，虽以汉世中主如孝宣、孝元者，其宫馆、园池及郡国公田咸假之以振业贫民，俾其种食，勿收租赋，况本民田而肯夺以为己有而又以之赐亲昵、权幸之臣者哉？

宋太宗时，言者谓江北之民杂植诸谷，江南专种粳稻，虽土风各有所宜，至于参植以防水旱，亦古之制。于是诏江南、两浙、荆湖、岭南、福建诸州长吏劝民益种诸谷，民乏粟、麦、黍、豆种者于淮北州郡给之，江北诸州亦令就水广种粳稻，并免其租。

真宗以江淮、两浙稍旱即水田不登，遣使就福建取占城稻三万斛分给三路为种，择田高仰者莳之，盖旱稻也。内出种法，命转运使揭榜示民。

臣按：地土高下、燥湿不同而同于生物，生物之性虽同而所生之物则有宜不宜焉。土性虽有宜不宜，人力亦有至不至，人力之至亦或可以胜天，况地乎？宋太宗诏江南之民种诸谷、江北之民种粳稻，真宗取占城稻种散诸民间，是亦《大易》裁成辅相以左右民之一事。今世江南之民皆杂莳诸谷，江北民亦兼种粳稻，昔之粳稻惟秋一收，今又有早禾焉。二帝之功利及民远矣，后之有志于勤民者宜仿宋主此意，通行南北，俾民兼种诸谷，有司考课，书其劝相之数，其地昔无而今有、有成效者加以官赏。

林勋上《政本书》曰：“宜假古井田之制，使民一夫占田五十亩，其有羡田之家毋得市田，其无田与游惰末作者皆驱之使隶农以耕田之羡者，而杂纽钱谷以为十一之税。”

陈亮曰：“勋为此书考古验今，思虑周密，可谓勤矣。世之为井田之学者孰有加于勋者乎？要必有英雄特起之君用于一变之后，成顺致利则民不骇，而可以善其后。”

臣按：勋此书，朱熹、吕祖谦皆称许之。今考其书，百里之县岁率米五万一千斛、钱万二千缗、绢四千余匹、绵三千四百斤，取民过重，恐非后世所宜用者。（以上田产）

蔡沈曰：“九川，九州之川也。《周礼》一亩之间广尺、深尺曰畎，一同之间广二寻、深二仞曰浍，畎、浍之间有遂、有沟、有洫，皆通田间水道以小注大。言畎、浍而不及遂、沟、洫者，举大小以包其余也。先决九川之水使各通于海，次浚畎、浍之水使各通于川也。”

《周礼》：遂人掌邦之野。凡治野，夫间有遂（一夫所受之田百亩，间必有遂），十夫有沟（十夫，千亩之田），百夫有洫（百夫，万亩之田），千夫有浍（千夫，十万亩之田），万夫有川（万夫，百万亩之田。川所以受遂、沟、洫、浍之水）。

稻人掌稼下地（下地，水泽之地也），以潴畜水（潴，积也。积水为陂塘也），以防止水（增之堤防），以沟荡水（引水播荡），以遂均水（均布沟水），以列舍水（列者胜其町畦，水可止舍），以浍写水（水有余则泻之于浍）。

匠人为沟洫，广尺、深尺谓之畎，广二尺、深二尺谓之遂，井间广四尺、深四尺谓之沟，广八尺、深八尺谓之洫，广二寻、深二仞谓之浍（寻与仞皆八尺）。专达于川，各载其名（识所从出也）。凡天下之地势，两山之间必有川焉，大川之上必有涂焉。凡沟必因水势，防必因地势。

陈傅良曰：“遂人言五沟之制而始于遂，匠人言五沟之制而始于畎，畎非沟也，乃播种之地而已。一亩三畎，一夫三百畎，畎从则遂横，遂横则沟从，由沟而达洫、由洫以达浍，其从横亦如之。说者又以沟、浍为通水而设，然沟、洫之于田也，可决而决则无水溢之患，可塞而塞则无旱干之忧，以时决塞则沟、洫岂特通水而已哉？”

王昭禹曰：“沟所以导水，不因水势则其流易壅；防所以止水，不因地势则其土易坏。故为沟者必因水势之曲直则其流斯无壅矣，为防者必因地势之高下则其土斯无坏矣。善为沟者，水必漱啮之而无所壅，以其因水势故也；善为防者，水必淫液之而无所决，以其因地势故也。”

臣按：古今言水利者，《周官》所谓“沟必因水势，防必因地势”二言尽之矣。孔子曰：“卑宫室而尽力乎沟洫。”

朱熹曰：“沟洫，田间水道，以正疆界备旱潦者也。”又曰：“沟洫之制见于《周礼》遂人、匠人之职详矣，盖禹既平水患，又治田间之水，使无水旱之灾，所谓‘浚畎浍距川’是也。”

臣按：井田之制虽不可行，而沟洫之制则不可废，但不可泥其陈迹，必欲一一如古人之制尔。今京畿之地，地势平衍率多污下，一有数日之雨即便淹没，不必霖潦之久辄有害稼之苦，农夫终岁勤苦，盼盼然而望此麦禾以为一年衣食之计、赋役之需，垂成而不得者多矣，良可悯也。北方地经霜雪，不甚惧旱，惟水潦之是惧，十岁之间旱者什一二而潦恒至六七也。为今之计，莫若少仿遂人之制，每郡以境中河水为主（如保定之白沟、真定之滹沱之类），又随地势各为大沟广一丈以上者以达于大河，又各随地势各开小沟广四五尺以上者以达于大沟（大沟地官用钱偿其直，小沟地所近田主偿其直），又各随地势开细沟广二三尺以上者委曲以达于小沟。其大沟则官府为之，小沟则合有田者共为之，细沟则人各自为于其田。每岁二月以后，官府遣人督其开挑，而又时常巡视不使淤塞，如此，则旬月以上之雨下流盈溢或未必得其消涸，若夫旬日之间纵有霖雨，亦不能为害矣。朝廷于此又遣治水之官疏通大河，使无壅滞，又于夹河两岸筑为长堤高一二丈许（如河身二丈，两旁各留二丈许空地以容许），则众沟之水皆有所归不至溢出，而田禾无淹没之苦，生民享收成之利矣。是亦王政之一端也，惟圣明留意，下有司议可否而推行其法于天下。

魏史起为邺令，引漳水溉邺，民歌之曰：“邺有贤令兮为史公，决漳水兮灌邺旁，终古舄卤兮生稻粱。”

秦郑国开泾水，自中山抵瓠口为渠，用溉注填阏之水，溉舄卤之地四万余，顷收皆亩一钟。于是关中为沃野，无凶年，名曰“郑国渠”。

汉召信臣为南阳太守，于穰县南造钳卢陂，用广灌溉，岁岁增多至二万顷，人得其利。及后汉杜诗为守，复修其业，时歌之曰：“前有召父，后有杜母。”

臣按：成周以前井田与沟洫之制并行，旱干则有蓄水之所，霪潦则有泄水之地，当是之时，民无水旱之忧而常获丰登之利，非遇大灾变不至于捐瘠也。自秦以后，井田废而沟洫随之，尚赖有民社之责者因川泽之势而兴灌溉之利，非惟农民赖之，而为国家之益也亦不小矣。世之守令能有兴修水利以为一方无穷之惠者，上之人其尚旌异而显擢之哉。

宋神宗熙宁元年，遣使察农田水利，中书又言诸州县古迹陂塘异时皆畜水溉田，民利数倍，近岁多所湮废，诏诸路监司访寻州县可兴复水利。

苏轼曰：“今欲凿空寻访水利，所谓即鹿无虞，岂惟徒劳，必大烦扰。且古陂废堰多为侧近冒耕，岁月既深，已同永业，苟欲兴复必尽追收，又有好讼之党、多怨之人妄言某处可作陂渠，规坏所怨田产，或指人旧物以为官陂，冒佃之讼必倍今日，臣不知朝廷本无事而何苦欲行此哉？”

臣按：水性就下，遏之则利于旱岁，遇有霖潦则又或至于淹没焉，是其利害亦略相当也。是以善言利者必因其势、顺其宜行其所无事，使其旱则得有所灌、潦则得有所泄，两无害焉，斯之为利。苟利少而害多或两无所利害焉，甚而委邻为壑、利己损人，决不可凿空生事以烦扰乎民，兴起讼端以召不靖之怨也。（以上水利）

以上论制民之产

卷一五

▲重民之事

朱熹曰：“王政以食为首，农事以时为先，舜言足食之道，惟在于不违农时也。”

臣按：君之所以治者以民，民之所以生者以食，食之所以足者以农，农之所以耕者以时，人君所以设为州牧以子养乎民，使之得以遂其生。欲遂其生，日食不可阙；欲足其食，农时不可违，此帝舜所以咨牧而必以食为先而勉之以时也。

帝曰：“弃，黎民阻饥（厄也），汝后稷，播（布也）时百谷。”

臣按：帝舜于咨四岳求奋事功熙帝载之后，即首命弃以仍其旧职，而后继之敷教明刑之官，则农事在所重而当先可知矣。

蔡沈曰：“农之依田犹鱼之依水、木之依土，鱼无水则死，木无土则枯，民非稼穑则无以生也。故舜自耕稼以至为帝，禹稷躬稼以有天下，文、武之基起于后稷。四民之事莫劳于稼穑，生民之功莫盛于稼穑，周公发《无逸》之训而首及乎此，有以哉！”

臣按：人君兢兢然所以居其身于无时暇逸之地者，必先知夫稼穑之艰难也。备尝其艰难之事而后居于逸乐之地，则知小人之所依矣。小人所依在乎稼穑，为人上者乌可纵己之欲以妨农事而使之失其所依哉？

文王卑服即康功（安民之功）、田功（养民之功）。孔颖达曰：“就田功知稼穑之艰难。”

臣按：文王卑服，犹禹所谓恶衣服也。文王于衣服之奉所性不存，专意于安民、养民之功，然不谓养民而谓之田者，周家以农事开国，自公刘以来咸以稼穑为事，而文王尤专心田事，即是以为养民之功也。

《周颂》曰：嗟嗟臣工（群臣百官），敬尔在公（公家）。王厘（赐也）尔成（成法），来咨来茹（度也）。嗟嗟保介（农官之副），维莫之春（夏正三月）。亦又何求？如何新畬（三岁田）。于皇（叹美之辞）来牟（麦也），将受厥明（上帝之明赐也）。明昭上帝，迄（至也）用康年（丰年也）。命我众人（甸徒），庤（具也）乃钱（铫也）镈（锄也，二者皆田器），奄观铚（获禾短镰）艾（获也）。

严粲曰：“既嗟叹而告臣工，又嗟叹而戒保介，皆以重农之意告之也。”

臣按：此周成王戒农官之诗，凡命他官皆无诗，而命农官独有者，盖以农者王政之本，周家以此开国，故重其事也。成周盛时，其播时百谷之事具有成法，群臣百官容或有不尽知者，故于戒饬之际致其深叹之言，而且加以敬之一辞，俾其详考夫先王之成法以为三农之劝相，既不可失其时，又不可失其度，自耕种以至于收获无一不循其序，凡旧田与夫新田无一不得其宜，官则尽其劝相之功，民则致其耕治之力，一一皆如先王成法可也。呜呼，先王之世尽心于农事者如此，秦、汉以来岂复有事哉？

《噫嘻》，春夏祈谷于上帝也。其诗曰：噫嘻（叹辞）成王，既昭（明也）假（格也）尔（田官也）。率时（是也）农夫，播厥百谷。骏（大也）发（耕也）尔私（私田），终三十里（万夫之田内方三十里）。亦服尔耕，十千维耦（两人并耕）。

臣按：我朝学士朱善谓此诗举成王之谥，则成王以后之诗也。成王既置田官而戒命之，后王复遵其法而重戒之。率时农夫，农官之职也。播厥百谷，农夫之事也。终三十里，欲其地之无遗利也。十千维耦，欲其人之无遗力也。吁，古之帝王致力于农事也如此，后世之君听民自耕自获，所以命官以治之者征租赋、督力役而已，能勿扰之使其得以尽力南亩已为幸矣，况求其戒敕农官劝相农民勤勤恳恳如是夫？

《周礼》：遂师巡其稼穑（春种曰稼，秋敛曰穑），而移用其民（谓此遂之民移用于彼遂也），以救其时事（谓如水潦暴至之类合力救之）。

遂大夫正岁简（阅也）稼器（耒耜之类），修稼政。三岁大比，则帅其吏而兴（举民之贤者能者），明其有功者（农功之修者则明之），属其地治者（属，聚也。地事之治者）。

县正趣（催促也）其稼事（谓耕耘、收敛之事）而赏罚之（勤者赏之，怠者罚之）。长趣其耕耨，稽其女功（劝织事也）。

司稼掌巡（行视）邦野之稼而辨穜（先种后熟）稑（后种先熟）之种，周知其名与其所宜地（所宜种之地），以为法而县于邑闾。

臣按：《周礼》，周公致太平之书也。周家自后稷以来以农为国，故周公于《书》既作《无逸》以为其君告，使其知小民之所依而不敢逸豫；又于《诗》作《豳颂》以为其君诵，使其知王业之所起而不敢荒宁。及其作《周官》也，一书之间设官分职，其间为农事者不一而足，或以巡稼穑，或以简稼器，趋其耕耨，辨其种类，合耦以相助，移用以相救，行其秩叙，悬其法式，又于三岁大比以兴其治田之，亦如大比之兴贤能焉，或诛或赏、或兴或废，无非以为农事而已。噫，周公之辅成王，陈言以献忠于上者，惓惓以稼穑为言；建官以分治于下者，谆谆以农事为急，其知本乎！

《月令》：孟春之月，天子乃以元日（上辛也）祈谷于上帝，乃择元辰（郊后吉日也），天子亲载耒耜，措之于参（参乘之人）保介（衣甲也）之御（御，车也）间，帅三公、九卿、诸侯、大夫躬耕帝籍，天子三推（执耒而进谓之推），三公五推，卿诸侯九推。

又曰：王命布农事，命田（田畯也）舍（居也）东郊，皆修封疆（田之限域），审端径术（术与遂通，田间沟洫也），善相（视也）丘陵阪险原隰土地所宜、五谷所殖，以教道民，必躬亲之。田事既饬，先定准直，农乃不惑。

臣按：天子籍田千亩，收其谷为祭祀之粢盛，故曰帝籍。谓之籍者，借也，天子执耒而进，然后借民力以终之也。古之天子非无人可耕也，而必躬为之者，岂专为供上帝之粢盛哉？亦以为天下之农民帅先尔。天子既身为之帅先，又必命田畯之官居郊野之外以督其耕，修其封疆以防其交争，审端径术以通其水道，善相丘陵、阪险、原隰以相其地势高下、险易、燥湿，土地各有所宜，五谷各有所殖，教之使能其事，道之使达其理，皆须田畯躬亲教饬之以定其准，使得其平定其直使得其正，则农民无所疑惑也。吁，以九重之上、万乘之尊犹且躬为之耕，则夫闾阎小民岂有不兴起也哉？

季春之月，天子乃荐鞠衣（色如鞠花之黄）于先帝（荐衣以祈蚕）。命野虞毋伐桑柘，具曲（簿也）植（槌也）籧（席之粗者）筐（筥之方者，四者皆蚕具），后妃齐戒亲东乡（去）躬桑，禁妇女毋观（使不得为容观之饰），省妇使（咸省其他役）以劝蚕事。蚕事既登，分茧称丝，效功以共郊庙之服，毋有敢惰。

孟夏之月，蚕事毕，后妃献茧（后妃受内命妇之献），乃收茧税，以桑为均（茧之多寡以叶为均齐）。

《祭义》：古者天子、诸侯必有公桑蚕室，君皮弁素积，卜三宫之夫人世妇之吉者，使入蚕于蚕室。岁既单（尽也）矣，世妇卒蚕，奉茧以示于君，遂献茧于夫人，夫人缫以为黼黻文章。服既成，君服以祀先王、先公，敬之至也。

《祭统》：天子亲耕于南郊以共齐盛，王后蚕于北郊以共纯（读作缁）服。天子、诸侯非莫耕也，王后、夫人非莫蚕也。

张栻曰：“周家建国，自后稷以农事为务，历世相传，其君子则重稼穑之事，其室家则躬织之勤，相与咨嗟叹息，服习乎艰难，咏歌其劳苦，此实王业之根本也。如周公之告成王，其见于《诗》有若《七月》，皆言农桑之候也；其见于《书》有若《无逸》，则欲其知稼穑之艰难、知小人之依也，帝王所传心法之要端在乎此。夫治常生于敬畏而乱常起于骄肆，使为国者每念乎稼穑之劳，而其后妃又不忘乎织之事，则心不存焉者寡矣，何者？其必严恭朝夕而不敢怠也，其必怀保小民而不敢康也，其必思天下之饥寒若己饥寒之也，是心常存则骄矜放肆何自而生，岂非治之所由兴也欤？美哉，周之家法也。其后幽王惑褒姒而废正后，以召犬戎之祸，而诗人刺之曰‘妇无公事，休其蚕织’，盖推其祸端，良由稼穑、织之事不闻于耳、不动于心，以至于此。故诵《葛覃》‘服之无斁’之章则知周之所以兴，诵‘休其蚕织’之章则知周之所以衰，其得失所自岂不较著乎？”

臣按：天子之尊，非无可耕之人也，而必躬耕以供宗庙之粢盛；后妃之贵，非无可织之人也，而必躬蚕以为祭祀之服饰。所以然者，非但身致其诚信以事神明而已也，亦将以其身为天下农夫蚕妇之帅先也。由是畎亩之间、闾阎之下，闻其风教者莫不曰以天子之尊、后妃之贵犹不废耒耜、机杼之业，况吾侪小人乎？夫然将见田里无不耕之夫、室家无不织之女，人人有业、家家务本，自然无游手之民、末作之技，家给而人足，盗息而讼简，民所以为生者益固，国所以藏富者益厚矣。张栻以为王业之根本于是乎在，然推其根本之所以立则又在乎朝廷之上、宫闱之间，其言深至切要，所谓“帝王所传心法之要端在乎此”，诚非虚语也。伏望明主于燕闲之暇留神垂览，天下人民不胜大愿。

《国语》：周宣王即位，不藉千亩，虢文公谏曰：“不可。夫民之大事在农，上帝之粢盛于是乎出，民之蕃庶于是乎生，事之共给于是乎在，和协辑睦于是乎兴，财用繁殖于是乎始，敦庞纯固于是乎成，是故稷为大官。古者太史顺时（视也）土，阳瘅（厚也）愤（积也）盈，土气震发，农祥（房星也）晨正（立春之日晨中于中），日月底于天庙（营室），土乃脉发。先时九日，太史告稷曰：‘自今至于初吉（二月朔日），阳气俱烝，土膏其动。弗震弗渝，脉其满眚（灾也），谷乃不殖。’稷以告王曰：‘史帅阳官（春官）以命我司事（主农事官）曰：距今九日，土其俱动，王其祗祓（祓除），监农不易。’王乃使司徒咸戒公卿、百吏、庶民，司空除坛于藉，命农大夫咸戒农用。先时五日，瞽告有协风至，王即齐宫，百官御事，各三日。王乃淳濯飨醴，及期，郁人荐鬯，牺人荐醴，王祼鬯，乃行，百吏、庶人毕从。及藉，后稷监之，膳夫、农正陈藉礼，太史赞王，王敬从之。王耕一垡，班三之，庶人终于千亩。其后稷省功，太史监之；司徒省民，太师监之。毕，宰夫陈飨，膳宰监之。膳夫赞王，王歆大牢，班尝之，庶人终食。是日也，瞽率、音官以省风土。廪于藉东南，钟而藏之，而时布于农。稷则遍戒百姓，纪农协功，曰：‘阴阳分布，震雷出滞。’土不备垦，辟在司寇。乃命其旅（众也）曰：‘徇（行也），农师一之（先往），农正再之，后稷三之，司空四之，司徒五之，太保六之，太师七之，太史八之，宗伯九之，王则大徇。耨获亦如之。’民用莫不震动，恪恭于农，修其疆畔，日服其枿，不解于时，财用不乏，民用和同。是时也，王事唯农是务，无有求利于其官以干农功。”

臣按：《诗序》“《载芟》，春藉田而祈社稷也”，笺言：“藉田，甸师氏所掌。王载耒耜，所耕之田，天子千亩，诸侯百亩。藉之言借也，借民力治之，故谓之藉。”疏谓：“王一耕之而使庶民芸芓终之，是借民者借此甸师之徒也。”《汉书》注韦昭亦以借民力为言，臣瓒谓：“帝躬耕为天下先，不得以假借为称。藉谓蹈藉也。”颜师古是瓒说，引宣王不藉千亩虢文公谏为证明其非假借也。以臣观之，二说相须其义始备。夫以千亩之田，非一人一日所能尽，意其始也蹈藉田亩以躬三推之仪，终也假借民力以终千亩之制尔。自周以后迄于唐、宋，此礼不废，然耕藉田者必祀先农。我列圣躬祀先农行藉田礼如古制，非徒以供宗庙之粢盛，实所以重农事以劝相天下之民，使兴起农功也。

汉文帝二年正月，诏曰：“夫农，天下之本也。其开藉田，朕亲率耕以给宗庙粢盛。”

九月，又诏曰：“农，天下之大本也，民所恃以生也，而民或不务本而事末，故生不遂。朕忧其然，故今兹亲率群臣农以劝之，其赐天下民今年田租之半。”

景帝后二年，诏曰：“雕文刻镂，伤农事者也；锦绣纂组，害女红（工也）者也。农事伤则饥之本也，女红害则寒之原也，夫饥寒并至而能亡为非者，寡矣。朕亲耕、后亲桑以奉宗庙粢盛、祭服，为天下先，不受献，减大官，省繇赋，欲天下务农蚕，素有畜积以备灾害。”

臣按：成周之后，最重农者莫如汉，文、景二帝尤惓惓焉，非徒有是虚文也，而减租之诏岁下，虽以武帝之穷奢好武，下至舟车皆有算，而于田租则未尝有加焉，兹则所谓诚于悯农之实惠也。自是而后，君非不耕藉田，后非不亲蚕，非不下悯农之诏，非不敕守令以劝相，然皆尚虚文而已，非实惠也，是故农不必劝也，能无扰之足矣。善乎，柳宗元之言曰：“长人者好烦其令，若甚怜焉而卒以祸，旦暮吏来而呼曰：官命促尔耕、勖尔植、督尔获。蚤缲而绪，蚤织而缕，字而幼孩，遂而鸡豚，鸣鼓而聚之，击木而召之，小人辍飧饔以劳，吏者且不得暇，又何以蕃其生而安其性耶？臣愿仁圣在上，思王业之所本，念小人之所依，禁游惰则为之者众，省繇役则不夺其时，减租赋则不罄所有，是虽不下悯农之诏而人皆知其有悯念之心，不设劝农之官而人皆受其劝相之惠，田里小民不胜多幸。”

晁错言于文帝曰：“圣王在上而民不冻饥者，非能耕而食之、织而衣之也，为开其资财之道也。民贫则奸邪生，贫生于不足，不足生于不农，不农则不地著，不地著则离乡轻家，民如鸟兽，虽有高城深池、严法重刑犹不能禁也。民者在上所以牧之，趋利如水走下四方，亡择也。夫珠玉、金银，饥不可食，寒不可衣，然而众贵之者，以上用之故也。粟米、布帛生于地、长于时、聚于力，非可一日成也，一日弗得则饥寒至，是故明君贵五谷而贱金玉。”

又曰：“方今之务，莫若使民务农而已矣。欲民务农在于贵粟，粟者，王者大用、政之本务。”

臣按：晁错以此告于文帝，欲其为民开资财之道，所以开之之要在于务民于农桑，薄赋敛、广蓄积以实仓廪、备水旱而已。而其末又言“方今之务，莫若使民务农。务农在于贵粟，粟者，王者大用、政之本务”，人君诚贵五谷而贱金玉，民知人君所贵在此，则咸知所贵重矣。九重之上诚躬行节俭而捐弃金玉，切切焉劝农桑、抑末作，则天下之民咸趋于南亩而惟农之是务矣。

景帝后三年，诏曰：“农，天下之本也。黄金、珠玉，饥不可食，寒不可衣，以为币用不识其终始。间岁或不登，意为末者众，农民寡也。其令郡国务劝农桑，益种树，可得衣食物，吏发民若取庸（取其资以雇庸）采黄金、珠玉者，坐赃为盗，二千石听者与同罪。”

臣按：“农，天下之本也”之一言者，文帝之诏凡三见焉，而景帝、武帝亦皆以是言冠于诏之先，汉人去古未远，犹知所重也。后世往往重珠玉而轻谷粟，是不知所重也。景帝此诏令郡国务劝农桑、益种树，可得衣食物，其知所重矣乎。

以上论重民之事

▲宽民之力

程颐曰：“君子之道其说于民，如天地之施，感于其心而说服无斁，故以之先民则民心说随而忘其劳，率之以犯难则民心说服于义而不恤其死。说道之大，民莫不知劝，劝谓信之而勉力顺从人君之道。以人心说服为本，故圣人赞其大。”

臣按：此《兑》卦之彖辞。兑之义，说也。兑上为君，兑下为民，有君、民相说之象。人君之用民力必以说服为本，有事而欲与民趋之，则思曰此民所说乎不说乎？苟民心说也则先以趋之，则民知上之劳我所以逸我也，咸忘其为劳矣；有难而欲与民犯之，则民知上之死我所以生我也，咸忘其为死矣。人君之欲用民力，察夫事之理而得其正，体夫民之心而同其欲，必为天下而不为一家，必为众人而不为一己，然后为之则民无不劝勉顺从者矣。

程颐曰：“圣人立制度以为节，故能不伤财害民。人欲之无穷也，苟非节以制度，则侈肆至于伤财、害民矣。”

臣按：此《节》卦之彖。节之为言有限而止也，为卦下兑上坎，泽上有水，其容有限，故为节。圣人体节之义则立为制度，量入为出，无过取，无泛用，宁损己而益人，不厉民以适己，则必不至于伤财，不伤财则不至于害民矣。

朱熹曰：“国之有台，所以望氛祲、察灾祥、时观游、节劳佚也。文王之台，方其经度营表之际而庶民已来作之，所以不终日而成也。虽文王心恐烦民，戒令勿亟而民心乐之，如子趋父事，不召自来也。孟子曰：‘文王以民力为台为沼，而民欢乐之，谓其台曰灵台，谓其沼曰灵沼。’此之谓也。”

臣按：人君之用民力以兴土木之工，必若文王之作灵台将以望氛祲、察灾祥、时观游、节劳佚然后为之，是其所以为此台者非专以适己，盖不得已、不得不为者也。故其虽用民力，民反欢乐之，若秦之阿房、汉之长杨、五柞则是劳民以奉己也，民安得而不怨恨之哉？民怨则国不安，危亡之兆也。

《周礼》：小司徒之职，乃均土地，以稽其人民而周知其数。上地家七人（一夫受田百亩，七口以上授以上等之地），可任也者家三人（可任力役者每家三人）；中地家六人，可任也者二家五人（二家共五人）；下地家五人，可任也者家二人。凡起徒役，毋过家一人，以其余为羡（正卒之外皆为羡卒），惟田与追胥竭作（惟田猎与逐捕、寇盗，则正卒、羡卒皆作）。

臣按：成周盛时，其役民也因其受田之高下以定其力役之多寡，故其事力相称而其为役也适平，及其徒役之起，又不过家用一人，非田猎与追胥不至于并行也，非若后世不复考其人之数、不复量其人之产，一切征发，乃至于尽室而行焉。

乡大夫之职，以岁时登其夫家之众寡，辨其可任者。国中自七尺以及六十（七尺年二十）、野自六尺以及六十有五（六尺年十五）皆征之。其舍者（谓不征者），国中贵者、贤者、能者、服公事者、老者、疾者皆舍。

臣按：成周力役之征必稽考其版籍之数，以辨其事力之任否，地近而役多者则征之迟而舍之早，地远而役少者则征之早而舍之迟，非若后世役民，往往劳近而宽远，政与古人相反也。是以自古明王尤轸念畿甸之民，无事之时常加宽恤，盖以有事之时必赖其用故也。然不独宽其国中之民而已，凡国之中贵而有爵者、贤而有德者、能而有才者、服劳公事者、老者、疾者皆复除之，与夫新之治则无征役，凶札之岁则无力政，凡此皆先王行役民之义而存仁民之心。

均人（凡均力役之政）以岁上下，丰年则公旬（音均）用三日焉，中年则公旬用二日焉，无年则公旬用一日焉，凶札（凶谓饥荒，札谓疾疫）则无力政（并与力政免之）。

臣按：此即《王制》所谓用民之力岁不过三日者也，然又因岁时之丰歉以定役数之多寡，是以三代盛时之民，以一人之身、八口之家，于三百有六旬有六日之间无一日而不自营其私也，所以为公者仅三日焉耳。后世驱民于锋镝，起民以繇戍，聚民以工作，盖有一岁之间在官之日多而家居之日少，甚者乃至于终岁勤苦而无一日休者。呜呼，民亦不幸而不生于三代之前哉。虽然，万古此疆界、万古此人民也，上之人诚能清心省事，不穷奢而极欲，不好大而喜功，庶几人民享太平之福哉。

胡安国曰：“书新作南门，讥用民力于所不当为也。《春秋》凡用民力得其时制者犹书于策，以见劳民为重事，而况轻用于所不当为者乎？”

臣按：人君之用民力，非不得已不可用也。盖君以养民为职，所以养之者非必人人而食之、家家而给之也，惜民之力而使之得以尽其力于私家，而有以为仰事俯育之资、养生送死之具，则君之职尽矣。孔子作《春秋》，于鲁僖之作泮宫则不书，复宫则不书，而于作南门则书之。不徒书之而且加以新作之辞，以见泮宫、宫乃鲁国之旧制，有以举之则不可废，虽欲不修不可得也，如此而用民力亦不为过，若夫南门，鲁国旧所无也，虽不作之亦无所加损，何必劳民力以为此无益之事，此圣人所以讥之欤？

《左传》：昭公十九年，楚人城州来，沈尹戍曰：“楚人必败。昔吴灭州来（在昭十三年），子旗请伐之，王（楚平王）曰吾未抚吾民，今（谓城州来也）亦如之而城州来以挑吴，能无败乎？”侍者（戍之侍者）曰：“王施（施恩德）舍（舍逋负）不倦，息民五年，可谓抚之矣。”戍曰：“吾闻民乐其性而无寇仇，今宫室无量，民人日骇劳罢（音疲）死转，忘寝与息，非抚之也。”

臣按：沈尹戍此言人君之欲用民力必先有以抚之，所以抚之之道在乎节用于内而树德于外。盖用不节则必美衣食、厚用度、营宫室、广庙宇，财费于内、力疲于外，而民不安其居、不遂其生，劳苦罢困、死亡转徙，而林林而生、总总而处者皆不得乐其性，而且为吾之寇仇矣，为人上者可不畏哉？

哀公十一年，季孙欲以田赋，使冉有访诸仲尼，仲尼不对而私于冉有曰：“君子之行（政事）也，度于礼，施取于厚，事举其中，敛从其薄，如是则以丘（丘十六井，是赋之常法）亦足矣。”

臣按：施取于厚即所谓食壮者之食也，事举其中即所谓任老者之事也，敛从其薄即所谓不厚敛于民也，此三言者圣人虽为季孙发而以告冉有，后世人主行事以礼、用民以宽，要当以是为法。

孔颖达曰：“《周礼》均人丰年旬用三日、中年旬用二日、无年旬用一日，年岁不同，虽丰不得过三日也。”

臣按：用民力如治城郭、涂巷、沟渠、宫庙之类，若师旅之事则不拘此制。又曰：凡使民，任老者之事，食壮者之食。

臣按：先儒谓老者食少而功亦少、壮者功多而食亦多，今之使民虽少壮但责以老者之功程，虽老者亦食以少者之饮食，宽厚之至也。

八十者一子不从政（从政谓给公家之力役），九十者其家不从政，废疾非人不养者一人不从政，父母之丧三年不从政，齐衰、大功之丧三月不从政，将徙（欲去者）于诸侯三月不从政，自诸侯来徙（已来者）家期不从政。

臣按：昔人有言，夫人莫衰于老，莫苦于疾，莫忧于丧，莫劳于徙，此王政之所宜恤者，故皆不使之从政焉。如是，则老耄者得以终其天年，废疾者得以全其身体，居丧者尽送终之礼，迁徙者无失所之虞，是亦仁政之一端也。

孔子曰：“张（张弓弦也）而不弛（落弓弦也），文、武弗能也。弛而不张，文、武弗为也。一张一弛，文、武之道也。”

臣按：此章孔子因子贡观蜡之问而以弓喻民以答之，谓弓之为器，久张而不弛则力必绝，如民久劳苦而不休息则其力必惫；久弛而不张则体必变，如民久休息而不劳苦则其志必逸。弓必有时而张如民必有时而劳，弓必有时而弛如民必有时而息。一于劳苦，民将不堪，虽文王、武王有所不能治也；一于逸乐则民将废业，则文王、武王必不为此也。然则果如之何而可？曰不久张以著其仁，不久弛以著其义。

子曰：“使民以时。”朱熹曰：“时谓农隙之时也。”

臣按：朱熹解此章谓时为农隙之时，至《孟子》不违农时章则又解曰农时谓春耕、夏耘、秋收之时，凡有兴作不违此时，至冬乃役之也。臣窃以谓岁时有早晚，气候有寒暑，农事有剧易，事体有缓急，人君遇有兴作，必当顺天之时、量事之势、适民之愿，苟堕指裂肌之时、烁石流金之候，农务方殷、饥寒切体而欲有所营为，可乎？所谓时者非但谓农时，各随时而量其可否可也。

鲁人为长府，闵子骞曰：“仍旧贯如之何，何必改作？”王安石曰：“改作劳民伤财，在于得已，则不如仍旧贯之善。”

臣按：古人必不得已而后改作，非甚不得已必不肯快一己之私意，废前人之成功。安石能为此言，至其为相乃变祖宗之法，何哉？

鲁定公问于颜回曰：“子亦闻东野毕之善御乎？”对曰：“善则善矣，然其马将必佚。”公曰：“何以知之？”对曰：“以政知之。昔者帝舜巧于使民、造父巧于使马，舜不穷其民力、造父不穷其马力，是以舜无佚民、造父无佚马。今东野毕之御也，升马执辔衔体正矣，步骤驰骋朝礼毕矣，历险致远马力尽矣，然而犹乃求马不已，臣以此知之。”公曰：“吾子之言其义大矣，愿少进乎。”回曰：“鸟穷则啄，兽穷则攫，人穷则诈，马穷则佚，自古及今未有穷其下而无危者也。”

臣按：《家语》此章，颜子谓舜不穷其民是以无佚民，由是推之，则桀纣穷其民所以有佚民，而致危亡之祸也可知已。后世人主，其尚无以苛政虐刑以穷其民哉。

臣按：地节之诏即推广《王制》父母之丧三年不从政之意，高帝七年令民产子复勿事二岁，岂非古人保胎息之遗意欤？汉世去古未远，爱养元元之心犹有三代余风，已死也而悯其丧，未生也而保其胎，人君以此为政，则其国祚之长岂不宜哉。

以上论宽民之力

▲湣民之穷

《书大禹谟》：不虐无告，不废困穷，惟帝时克。真德秀曰：“易虐者不虐，易废者不废，皆自克艰一念为之。”

臣按：帝舜然禹克艰之言而及于无告困穷者，盖人君以一人而为亿兆人之父母，要必亿兆人皆得其所，然后一人克尽其道。君道厥惟艰哉，是以人君欲尽克艰之道、布德于有生之民非难，而施惠于无告之民为难也。不虐无告，不废困穷，帝舜不敢谓其必能而归之于尧。孔子谓尧、舜以博施济众为病，亦此意欤？虽然，人君富有四海，苟恻然兴念则泽无不被矣，夫岂难事而必谓帝尧然后时克哉？噫！树艺者培其方长非难，而苏其枯槁为难；业医者已其疾病非难，而起其膏肓为难。后世帝王有志于尧、舜之治而思尽君道之难者，发政施仁乌可后此？

蔡沈曰：“于小民则怀保之，于鳏寡则惠鲜之。惠鲜者，鳏寡之人垂首丧气，赉予周给之使有生意。”

臣按：昔帝舜告大禹以帝尧克艰之道，而以不虐无告、不废困穷为言；今周公告成王以文王无逸之实，而以怀保小民、惠鲜鳏寡为言。是知自古帝王所以克艰、其君而所以无逸者，必先于发政施仁，而所以发政施仁者必先于天民之无告者，前圣、后圣其揆一也。

朱熹曰：“乱世富人犹或可胜茕独甚矣，此孟子所以言发政施仁必先鳏寡孤独也。”

臣按：民之生也有富有贫，其富者虽不幸而孤独鳏寡，然犹有以为养生送死之具，惟夫既孤独鳏寡矣而又贫窭乏绝焉，生无以为生，死无以为死，其尤可哀哉。是以帝王之施仁政也，又于其中较其浅深而为之赒恤，使之均得其所焉。

《周礼》曰：大司徒以保息六养万民，三曰振穷。郑玄曰：“天民之穷者有四，曰鳏、曰寡、曰孤、曰独。”

臣按：民之生也，少者赖父母以鞠之，老者赖子孙以养之，生有衣食之资，死有葬祭之具，则其生遂而不穷矣。然其所以遂其生者，实赖上之人为之制产立法，使之相生养、相保爱而不相弃背焉。然物不能以皆齐，命不能以皆偶，其间不能无幼弱而失怙恃、衰老而无所依傍者焉，非上之人弘保息之，政举振救之，令则彼何所控告以全其身命而尽其天年也哉？

臣按：大道之行谓唐虞之世也。当是之时，家给而人足，老安而少怀，乌有所谓无告废疾者哉？记礼者犹以此为言，以见天下为公之世无一人之不遂其生，则虽穷而无告、病而有疾者皆有所养焉，举隆古之盛以示后世之法，使凡有志于尧、舜之治者皆当以尧、舜之心为心。

《王制》：少而无父者谓之孤，老而无子者谓之独，老而无妻者谓之矜，老而无夫者谓之寡，此四者天民之穷而无告者，皆有常饩。陈澔曰：“皆有常饩，谓君上养以饩廪有常制也。”

臣按：天下之民孰非天之所生，乃独于幼而无父、老而无子与夫无妻无夫者而谓之天民。吁，民固皆天生者也，而此四民者力不足以养其身、言不足以达其情，则是生于天而不能全天之生，尤天之所湣念者也。人君于此四等穷人而加惠焉，是乃所以补助天之所不逮者也。

臣按：人之生也，全理气之性、具骨肉之躯，其生也有所养，其死也有所藏，则人之始终毕矣。苟死而暴露其骼胔，必生而冻馁其身体者也，仁人君子见之宁不恻然于心乎？此三代盛时所以因时而有掩骼埋胔之令也。

孟子曰：“老而无妻曰鳏，老而无夫曰寡，老而无子曰独，幼而无父曰孤，此四者天下之穷民而无告者也，文王发政施仁必先斯四者。”

朱熹曰：“先王养民之政，导其妻子使之养其老而恤其幼，不幸而有鳏寡孤独之人无父母妻子之养，则尤宜怜恤，故必先之也。”

臣按：孟子此言即《无逸》所谓文王怀保惠鲜之实也。昔者明王制民之产，使仰足以事父母、俯足以畜妻子，其或不幸少而丧父、老而丧子、而无夫、而无妻焉，故其发之于政，施之于仁，汲汲然以此四者为先，惟恐后时而其人或阽于死亡，而吾之惠不得以及之也。

汉文帝诏曰：“方春和时，草木群生之物皆有以自乐，而吾百姓鳏寡孤独穷困之人，或阽于死亡而莫之省忧，为民父母将何如？其议所以振贷之。”

宣帝诏曰：“鳏寡孤独、高年贫苦之民，朕所怜也。前下诏假公田、贷种食，其加赐鳏寡孤独、高年帛。”

章帝诏曰：“盖人君者视民如父母，有憯怛之爱，有忠爱之教，匍匐之救其婴儿，无父母亲属及有子不能养食者廪给如律。”

臣按：汉世去古不远，其惠养斯民犹有古意。观文帝、宣帝、章帝兹三诏者，皆无上事而特下之，颛颛然以惠此无告之天民，其视魏晋以来因他事下诏而附列于条款之中者有间也。惟我圣祖登极之七年，特诏天下，其略曰：“曩因天下大乱，死者不可胜数，朕日夕虑上帝有责，思之再三，民间流离避乱，父南子北至今不能会聚，或子殁亲老而无养，亲殁子幼而无依，皆朕之过也。今诏天下有司具名以言朕，当惠居存养，使不失所。”噫，圣祖特下此诏，盖自汉帝三诏之后所仅有者也。

唐太宗贞观元年，赐民年八十以上有騑独鳏寡、疾病不能自存者米三斛。宋崇宁元年，诏诸路置安济坊。绍兴二年，诏临安府置养济院。

臣按：前此惠民之政及于无告者，往往因事而行，其置为院场以专惠之者，始见于此。我太祖开基之五年，诏天下郡县立孤老院，凡民之孤独残疾不能自生者许入院，官为赡养，每人月米三斗、薪三十斤，冬夏布一匹，小口给三分之二。寻又改孤老院为养济院，其初著之于令曰：“凡鳏寡孤独，每月给米，每岁给布，务在存恤，监察御史、按察司官常加体察。”既而著之于律，曰：“凡鳏寡孤独及废疾之人，贫穷无亲属依倚，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖。若应给衣粮而官吏克减者，以监守自盗论。”不特乎此，其后也又申之以宪纲，曰：“存恤孤老，仁政所先，仰府州县所属，凡有鳏寡孤独、废疾无依之人俱收于养济院，常加存恤，合得衣粮依期按月支给，毋令失所。遇有疾病，督医治疗。”噫，列圣相承发政施仁，咸先于斯，凡颁诏条必申饬焉，可谓仁之至而义之尽矣。臣窃以谓，京城百万军民所聚，无告之民不可数计，有司拘于事例，必须赴告通政司，送户部下该管官司，取里邻结状，然后得与居养之列。文移上下，动经旬月，彼无告穷民岂能堪此？为今之计，乞敕巡城御史及兵马司官，凡遇街衢悲呼丐食之人，即拘集赴官，询其籍贯、居址，挨究有无亲属、产业，有产业者责之管业之人，有亲属者责之有服之亲，如果产业、亲属俱无，即发顺天府收入养济院居养。如此，则无告之民皆沾实惠，而衢路之间无悲号者矣。

绍兴十三年，诏下钱塘、仁和二县踏逐近城寺院充安济坊，籍定老幼贫乏不能自存者及乞食之人，每人日支米一升、钱十文，小儿半之。

臣按：宋自南渡后建都临安，既于京府立养济院，又于两赤县以近城寺院充安置坊，籍定老幼贫乏、乞丐之食，日支米给钱以收养之。我朝于京府既立养济院，又于京城中东西就两僧寺官给薪米，爨熟以食贫丐之人，每寺日支米三石，恩至渥也。臣窃以谓，两寺之设日有所费，然两舍饭寺皆在僻静之地，易于作弊。臣请东寺移於崇文门大街、西寺移于宣武门大街人烟辏集处，每所差部属官一员专提调，光禄官一员司饭食，每当食时，兵马官兵沿街趣召给与木筹，依次散食，仍令巡城御史监视，有不如法及作弊者罪之。如此，非但贫穷得食，亦使街道肃清。虽然此事关系非小，京邑翼翼，四方之极，而使疲癃残疾之人扶老携幼，垂首丧气，匍匐于周道之傍，悲号于通衢之侧，辇毂之下耳目所及乃尚如此，何以示四远之观瞻，岂不贻外夷之讥笑？伏乞圣明降赐敕谕，榜于通衢，付其责于巡城御史、兵马司官，今后有匍匐悲号于道路者，坐以违制之罪。

崇宁三年，诏诸州县择高旷不毛之地置漏泽园，凡寺观寄留槥椟之无主者及暴露遗骸悉瘗其中，各置图籍、立记识，仍置屋以为祭奠之所，听亲属祭享，著为令。

臣按：先王之于民也，制为养生之法而使之得所养，有不得其养者则施之以惠鲜之政；制为藏死之具而使之得所藏，有不得其藏者则施之以掩埋之令，不徒恤其生而又恤其死也。圣祖于洪武三年虑天下贫民多以水火葬，有伤风化，下礼部议，礼部奏民间死丧不许焚化，贫穷无地者所在官司择近城空地设为义冢以为瘗藏之所。祖宗良法美意今皆废弛，乞敕有司举行，是亦仁民之政之大者。

以上论湣民之穷

卷一六

▲恤民之患

《书说命》：惟事事，乃其有备，有备无患。蔡沈曰：“惟事其事，乃其有备，有备故无患也。”

臣按：先儒谓简稼器、修稼政，事乎农事，则农有其备，故水旱不能为之害。是则水旱之备，莫先于事农之事可见矣。

《诗云汉》：倬彼云汉（天河也），昭回于天（回，转也。言其光随天转也）。王曰於乎，何辜今之人。天降丧乱，饥馑荐（与荐通重也）臻（至也）。靡神不举（求废祀而修之），靡爱斯牲。圭璧（礼神玉）既卒（尽也），宁莫我听。

朱熹曰：“宣王承厉王之烈，内有拨乱之志，遇灾而惧，侧身修行欲销去之，天下喜于王化复行、百姓见忧，故仍叔作此诗以美之。言云汉者，夜晴则天河明，故述王仰诉于天之词如此也。”

臣按：朝廷政治之最急者，莫急于民莫得食，天旱则五谷不成，五谷不成则民无由得食，民无由得食则将趁食于四方，苟处处皆然则民不几于尽瘁乎？是故有志于为民之君，见天下之亢旱则豫忧之，凡可以感天而致雨者无所不用其情，是以《云汉》之诗既告于上天，又告于祖宗父母，又告于百官。索祭之礼既无所遗，礼神之物或至于尽，无所归咎，宁以己身而当其灾，无所控告，惟仰昊天而诉其忧，非徒自贬责于一己而又求助于群臣。宣王之忧民之忧如此，此其所以遇灾不灾而卒成中兴之业也欤。

《周礼》：大司徒以荒政（救凶之政）十有二聚万民，一曰散利（散其所积），二曰薄征（轻租税），三曰缓刑（凶年犯法者多，缓之恐致变），四曰弛力（息繇役），五曰舍禁（舍山林川泽之禁），六曰去几（关市不几察），七曰眚礼（凡有礼节皆从减省），八曰杀哀（凡行丧礼皆从降杀），九曰蕃乐（闭藏乐器），十曰多昏（不备礼而昏娶），十一曰索鬼神（求废祀而修之），十二曰除盗贼（饥馑盗贼多，严刑以除之）。

吕祖谦曰：“聚万民者，札瘥凶荒，民皆转徙之四方，故以政聚之。散利是发公财之已藏者，薄征是减民租之未输者，此两者荒政之始。已藏者散之，未输者薄之，荒政之大纲举矣。缓刑谓民迫于饥寒不幸有过失，缓其刑辟以哀矜之；弛力者平时用民力岁不过三日，今则弛之以休息民力；舍禁谓山、虞、林衡皆舍去其禁，恣民取之；去几谓去关防之几察，使百货流通，商贾求市，此是救荒之要术。眚礼谓凡礼文可省者省之，如有币无牲之类；杀哀谓凡丧纪之节一皆减省，专理会荒政；蕃乐谓岁荒民饥，当忧民之忧，所以闭藏乐器不作；多昏谓凶荒之年杀礼多昏，使男女得以相保；索鬼神谓靡神不举，并走群望之类；前既说缓刑，后又说除盗贼，是经权皆举，处不幸民有过固可哀矜，至于奸民亦有伺变窃发者，凶荒之岁民心易动，一夫叫呼万夫皆集，故以除盗贼终之以止乱之萌。大抵《周礼》六官虽分职，然其关节脉理皆相应，且如散利须考大府、天府、内府凡掌财赋之官，如薄征须考九职、九赋、九贡，如缓刑须考司寇、士师所掌之刑，他莫不然，参观遍考然后可知。”

叶时曰：“圣人为荒政以聚万民，所以救天时之不常而济地利、人和之不及也。盖天灾国家代有，岁凶年谷不登，上之人苟不有以赈救之、存恤之，则老弱转乎沟壑，壮者散而之四方矣，民安得而聚哉？然此十二政曰弛力、曰薄征、曰舍禁、曰去几，固皆有以利民而一以散利为先，则其关系民命尤急也。利不散则民不聚，虽有眚礼、蕃乐、杀哀、多昏之政，未必有实惠及民。”

臣按：《易》曰“何以聚人曰财”，《大学》曰“财散则民聚”，盖天立君以治民，君必得民然后得以为君，是君不可一日无民也。然民必有安居托处之地、日用饮食之具，而后能聚焉。人君为治，所以使一世之民恒有聚处之乐而无分散之忧者，果用何物哉？财而已矣。然是财也，所以耗而费之者固由乎人力，然尤莫甚于天灾焉。是以人君当夫丰穰无事之时而恒为天灾流行之思、斯民乏绝之虑，豫有以蓄积之，以为一旦凶荒之备焉。此无他，恐吾民之散而不可复聚也。是以《周礼》十二荒政而以散利为首，郑氏谓散利者贷种食也，盖予之食以济一时之饥，予之种以为嗣岁之计，圣人忧民之心至矣远矣。既散所有之利而又行薄征以下十一事以济之，此治古之世所以时有丰凶而民无忧患，民生所以长聚而君位所以永安者，其以此欤。

遗人（遗，馈也，掌委积之官）掌邦之委积（少曰委，多曰积）以待施惠，乡里之委积以恤民之艰厄（艰厄谓年谷不熟），门关（在国曰门，在郊曰关）之委积以养老孤，郊里之委积以待宾客（四方至者），野鄙之委积以待羁旅（谓不得去者），县都之委积以待凶荒。

廪人（主藏未之官长）掌九谷之数（九谷谓黍、稷、稻、粱、秫、苽、麻、麦、豆也）以待国之匪颁（匪颁谓委人之委积）、赒赐（谓赐予）、稍食（谓禄廪），以岁之上下数邦用（上谓丰年，下谓歉岁），以知足否（量入为出，知所用足与不足也），以诏谷用，以治年之凶丰（治之者预为之防也）。凡万民之食（计数万人所食），食（食谓一月之食）者人四釜（六斗四升曰釜），上（丰年为上）也；人三釜（每人一月食三釜），中（中等不丰不歉之年也）也；人二釜（每人一月食二巘），下（歉年为下）也。若食不能人二釜（若一月之食一人不句一石二斗八升），则令邦移民就谷（移民之不足者以就谷有余之处），诏王杀邦用（凶年邦用宜从减省）。

臣按：《周礼》十二荒政是国家遇凶荒之时救济之法也，遗人所掌是国家常时收诸委积以待凶荒施惠之法也，廪人所掌是国家每岁计其丰凶以为嗣岁移就之法也。观此，可以见先王之时所以为生灵虑灾、防患之良法深意矣。盖其未荒也预有以待之，将荒也先有以计之，既荒也大有以救之，此三代之民所以遇灾而无患也欤。今其遗法故在，后世人主诚能师其意而立为三者之法，则民之遇凶荒也无饥饿之患、流移之苦矣。

李觏曰：“司救以王命施惠，非直凶荒而后施与也，疾疫亦有之矣。夫四时之厉或连月不愈，或阖门不起，丁壮卧于床蓐则老稚无能为，饮食所不给、医药所不济至于死者，岂天命乎？人主所宜动心矣。是故凶年非直除减田租，彼货赂之征皆舍之，疾疫亦然。夫阻饥之人营求衣食固无所不至，又将笼其货贿，则何所措手足乎？况于疾疫之世，安得助天为虐乎？人主所宜动心矣。”

臣按：疾疫之灾多生于凶荒之岁，凡遇荒年宜豫为之防，使之不至于饥饿而内伤、劳苦而外感、积聚而旁染，是亦救荒之一助也。《春秋》：襄公二十有四年，大饥。

胡安国曰：“古者救灾之政，若国凶荒，或发廪以赈乏、或移粟以通用、或徙民以就食、或为粥溢以救饿莩、或兴工作以聚失业之人，缓刑舍禁，弛力薄征，索鬼神、除盗贼，弛射侯而不燕，置廷道而不修，杀礼物而不备，虽有旱干水溢，民无菜色。所以备之者如此，其至是年秋有阴沴之灾而冬大饥，盖所以赈业之者有不备矣，故书之以为戒。”

臣按：胡氏之言救灾之政备矣。举而行之则虽灾勿灾焉，惟民灾而上弗恤，此民之所以灾欤。为人上者其尚体圣人《春秋》之书法，毋坐视民之灾而不为先事之防、临事之恤哉。

穀梁赤曰：五谷不升（成也）为大饥，一谷不升谓之嗛（不足貌），二谷不升谓之饥，三谷不升谓之馑，四谷不升谓之康（康，虚），五谷不升谓之大侵（侵，伤）。大侵之礼，君食不兼味，台榭不涂（饰也），弛（废也）侯（射侯），廷道（廷内道路）不除（修也），百官布而不制（虽布列而不更制作），鬼神祷而不祀（惟祈祷不祭祀），此大侵之礼也。

臣按：君食不兼味以下，此即《周礼》膳夫所谓大荒则不举者也，譬诸父母焉，其子不哺而己乃日余膏粱，于心安乎？

《王制》：三年耕必有一年之食，九年耕必有三年之食，以三十年之通，虽有凶旱水溢，民无菜色（饥而食菜则色病），然后天子食日举以乐。

马耇孟曰：“三十年为一世，三年耕必有一年之食至三十年之通，此人力也；凶旱水溢，此天变也。人力备则可以应天变，盖王者与民同患，故虽有凶旱水溢而民无菜色于下，然后天子日食举庶羞，备礼而以乐侑之也。”

臣按：国之所以为国者以有民也，民之所以为民者以有食也。耕虽出于民而食则聚于国，方无事之时、丰稔之岁，民自食其食固无赖于国也，不幸而有水旱之灾、凶荒之岁，民之日食不继，所以继之者国也，国又无蓄焉，民将何赖哉？民之饥饿至于死且散则国空虚矣，其何以为国哉？是以国无九年、六年之蓄，虽非完国，然犹足以为国也，至于无三年之蓄则国非其国矣。国非其国，非谓无土地也，无食以聚民云尔。是以三年耕必余一年食，九年耕必余三年食，以至三十年之久其余至于十年之多，则国无不足之患，民有有余之食。一遇凶荒，民有所恃而不散、有所食而不死，而国本安固矣。虽然，为治者非不欲蓄积以备凶歉也，然而一岁之所出仅足以给一岁之所费，奈何？曰数口之家、十金之产，苟有智虑者尚能营为以度日、积聚以备患，况有天下之大、四海之富者哉？

《玉藻》：年不顺成则天子素服、乘素车、食无乐。又曰：年不顺成，君衣布（布衣也）搢（插也）本（士之笏也），关梁不租（不收租税），山泽列（遮列也，守之之义）而不赋（不收赋税），土功不兴，大夫不得造车马。

臣按：古昔帝王遇灾必惧，凡事皆加减节贬损，非独以忧民之忧，盖亦以畏天之灾也，故《周礼》大荒则不举，大札则不举，天地大灾则不举。举者杀牲盛馔也，岂但饮食为然？则凡所服之衣、所乘之车凡百兴作举皆休息，此无他，君民之分虽悬绝而实相资以相成也。当此凶荒之时，吾民嗷嗷然以待哺、肙肙然以相视，艺业者技无所用，营运者货无所售，典质则富户无钱，举贷则上户无力，鱼虾螺蚌采取已竭，木皮草根剥掘又尽，面无人色，形如鬼魅，扶老携幼，宛转以号呼，力疾曳衰，枵腹以呻吟，气息奄奄，朝不保暮，其垂于阽危、濒于死亡也如此，为人上者何忍独享其奉哉？虽欲享之，亦且食不下咽也。虽然，与其贬损于既荒之余，孰若保养于未荒之先？非独下民不罹其苦，而上之人亦无俟于降杀也。

孟子对邹穆公曰：“凶年饥岁，君之民老弱转乎沟壑、壮者散而之四方者几千人矣，而君之仓廪实、府库充，有司莫以告，是上慢而残下也。君行仁政，斯民亲其上、死其长矣。”

范祖禹曰：“《书》曰‘民惟邦本，本固邦宁’，有仓廪府库所以为民也，丰年则敛之，凶年则散之，恤其饥寒，救其疾苦，是以民亲爱其上，有危难则赴救之如子弟之卫父兄、手足之捍头目也。”

臣按：人君之为治，所以延国祚、安君位者，莫急于为民。故凡国家之所以修营积贮者，何者而非为民哉？是故丰年则敛之，非敛之以为己利也，收民之有余以备他日之不足；凶年则散之，非散之以为己惠也，济民之不足而发前日之有余。吁，民有患，君则恤之，则夫他日君不幸而有患焉，则民将救之惟恐后矣。

荀卿曰：“田野县鄙者财之本也，垣（墙也）窌（窖也）仓廪者财之末也；百姓时和（谓天时和顺）、事业得叙者（耕稼得其次序）货之源也，等赋（谓以差等制赋也）府库者货之流也。故明主必谨养其和，节其流，开其源而时斟酌焉，潢然使天下必有余而上不忧不足，如是，则上下俱富交无所藏之，是知国计之极也。故禹十年水、汤七年旱而天下无菜色者，十年之后年谷复熟而陈积有余，是无他故焉，知本末、源流之谓也。”

臣按：荀卿本末、源流之说，有国家者不可以不知也。诚知本之所在则厚之，源之所自则开之，谨守其末，节制其流，量入以为出，挹彼以注此，使下常有余、上无不足。禹、汤所以遇灾而不为患者，知此故也。

魏李悝平籴法，中饥则发中熟之所敛、大饥则发大熟之所敛而粜之，故虽遇饥馑，籴不贵而民不散。汉耿寿昌请令边郡筑仓，以谷贱时则增价而籴以利农，谷贵时则减价而粜以利民，名曰常平仓。

臣按：耿寿昌常平之法，因谷贵贱而增减其价以粜籴之，其法非不善也，然年之丰歉不常，谷之种类不一，或连岁皆歉，或此种熟而彼种不收，苟其敛散之际，非斟酌而上下之，其法将有时而不平者矣。惟今江北之地，地可窖藏杂种五谷，宜仿此法于要害处立常平司，专差户部属官往莅其事，随其熟而收其物，不必专其地，因其时而予之价，不必定于官，视年丰歉随时粜籴。立仓用寿昌之名，敛散行李悝之法，庶乎其可也。

晁错言于汉文帝曰：“圣王在上而民不冻饥者，非能耕而食之、织而衣之也，为开其资财之道也。故尧禹有九年之水、汤有七年之旱而国亡（无同）捐瘠者（无相弃捐而瘦病者），以畜积多而备先具也。今海内为一，土地、人民之众不减汤、禹，加以亡天灾数年之水旱，而畜积未及者何也？地有遗利，民有余力，生谷之土未尽垦，山泽之利未尽出，游食之民未尽归农也。”

臣按：安养斯民之政在开其资财之道，开资财有道，在垦土田、通山泽使地无遗利，禁游民、兴农业使民无余力，如此，则畜积多矣。虽有天灾数年之水旱而吾所以为之备者具之，有素安能为吾民患哉？是以古之善为治者恒备于未荒之先，救之已患之后者策斯下矣。

隋开皇五年，度支尚书长孙平奏令民间每秋家出粟麦一石以下，贫富无差，输之当社，委社司检校以备凶年，名曰义仓。

胡寅曰：“赈饥莫要乎近其人，隋义仓取之于民不厚，而置仓于当社，饥民之得食也，其庶矣乎。后世义仓之名固在，而置仓于州郡，一有凶饥无状，有司固不以上闻也，良有司敢以闻矣，比及报可，委吏属出而施之，文移反复，给散艰阻，监临胥吏相与侵没，其受惠者大抵城郭之近力能自达之人耳，居之远者安能扶老携幼数百里以就龠合之廪哉？必欲有备无患，当以隋氏为法，而择长民之官行劭农之法，辅以救荒之政，本末具举，民之饥也庶有瘳乎。”

臣按：义仓之法，其名虽美，其实于民无益，储之于当社亦与储之州县无以异也，何也？年之丰歉无常，地之燥湿各异，官吏之任用不久，人品之邪正不同。由是观之，所谓义者乃所以为不义，本以利民反有以害之也，但见其事烦扰、长吏奸而已，其于赈恤之实诚无益焉，然则如之何而可？臣愚窃有一见，请将义仓见储之米归并于有司之仓，俾将所储者与在仓之米挨陈以支，遇有荒年照数量支以出，计其道里之费，运之当社之间以给散之（就量用其中米以为脚费）。任其事者不必以见任之官，散之民者不必以在官之属，所司择官以委，必责以大义，委官择人以用，必加以殊礼（其事详见下），不必拘拘于所辖，专专于所属，如此，则庶几民受其惠乎。

臣按：饥馑之年民多卖子，天下皆然，而淮以北、山之东尤甚。呜呼！人之所至爱者子也，时日不相见则思之，挺刃有所伤则戚之。当时和岁丰之时，虽以千金易其一稚，彼有延颈受刃而不肯与者；一遇凶荒，口腹不继，惟恐鬻之而人不售，故虽十余岁之儿，仅易三五日之食亦与之矣。此无他，知其偕亡而无益也。然当此困饿之余，疫厉易至相染，过者或不之顾，纵有售者亦以饮食失调，往往致死，是以荒歉之年饿莩盈途，死尸塞路，有不忍言者矣。臣愚窃以为，唐太宗赎饥民所卖之子，固仁者之心也，然待其卖之而后赎，彼不售而死者亦多矣。莫若遇饥歉之年，民有鬻子者官为买之，每一男一女费以五缗以上为率，量与所卖之人以为养赡之计，用其所余之赀以为调养之费，因其旧姓赐以新名，传送边郡，编为队伍，给以粮赏配之军士之家，俾其养育（死者不许句丁），如此，既得以全其性命，又得以济其父母，内郡不耗，边城充实，是于救荒之中而有实边之效。或者若谓国家府库有限，费无所出，惟今江南之人有谪戍西北二边者，句丁补伍有如弃市，及至戍所多不得用，今后遇有荒岁预借官钱买之，待后于江南民户有隶戎伍于极边者，愿出五百缗以上者除其尺籍，出二百缗以上者改隶近卫，如此，则除一军得百军，移一军得四十军，随以所得抵数还官，数十年之后边境之军日增而南方之伍亦不缺矣。或曰因饥募兵，古有其事欤？曰富弼在青州，因济饥民募军万计，史可考也。

代宗时，刘晏掌财赋，以为户口滋多则赋税自广，故其理财以爱民为先。诸道各置知院官，每旬月具州县丰歉之状白使司，丰则贵籴，歉则贱粜，或以谷易杂货供官用，及于丰处卖之。知院官始见不稔之端，先申至某月须如干蠲免、某月须如干救助，及期晏不俟，州县申请即奏行之，应民之急未尝失时，不待其困弊、流亡、饿殍然后赈之也。由是民得安其居业，户口蕃息。晏始为转运使时，天下现户不过二百万，其季年乃三百余万，在晏所统则增，非所统则不增也，其初财赋岁入不过四百万缗，季年乃千余万缗。

臣按：刘晏谓户口滋多则赋税自广，故其理财以爱民为先，上之人诚爱乎民，轻徭而薄赋，省刑而息兵，则民不消耗而户口多矣。然户口消耗之由，固由乎人，亦出乎天，而凶荒之岁为尤甚，能如晏使有司每旬月具州县丰歉之状，贵籴贱粜，始见不稔之端，先行蠲免，救助应民之急，不待其困弊、流亡、饿殍然后赈之，如此，则人既不为之害，天亦不能为之灾，户口滋多，赋税日广矣。由是观之，则国家所以行备荒之政非但为民计，盖为国计也。

五代周显德六年，淮南饥，世宗令以米贷之，或曰：“民贫，恐不能偿。”世宗曰：“民犹子也，安有子倒悬而父不为解者？安责其必偿也。”

胡寅曰：“称贷所以惠民，亦以病之，惠者纾其目前之急也，病者责其他日之偿也。其责偿也，或严其期、或征其耗、或取其息，或予之以米而使之归钱，或贫无可偿而督之不置，或胥吏以诡贷而征诸编民，凡此皆民之所甚病也。有司以丰取约予为术，聚敛之臣以头会箕敛为事，大旱而税不蠲。水潦而税不蠲，蝗蝻螟贼而税不蠲。长官督税，不登数则不书课；民户纳欠，不破产则不落籍，出于民者尚如此，而况贷于公者？其责偿固不遗余力矣。世宗视民犹子，匡救其乏而不责其必偿，仁人之心，王者之政也。”

臣按：胡寅此言非但称贷之弊，乃今日义仓之弊也。朝廷设立义仓本以为荒歉之备，使吾民不至于捐瘠，而有司奉行，不至方其收也急于取足不复计其美恶，及其储也恐其浥烂不暇待其荒歉，所予者不必所食之人，所征者多非所受之辈，胡氏所谓“其责偿也或严其期、或征其耗、或取其息，或予之以米而使之归钱，或贫无可偿而督之不置，或胥吏以诡贷而征诸编民”，此数言者切中今日有司义仓之弊。呜呼，官仓之储本为军国也，因饥岁以称贷于民，偏方之君犹不责偿，况以圣明之世储粟以备荒而谓之义仓者乎？

神宗熙宁二年，判汝州富弼言：“襄、邓、汝地旷不耕，河北流民至者日众，臣遣官察其无业可复者尽给以田，羸疾老弱不任农事者始以粟给之。”

司马光因遣使赈济河北流民，上言：“京师之米有限，河北之流民无穷，莫若择公正之人为监司，使察灾伤，州县守宰不胜任者易之，各使赈济本州县之民，则饥民有可生之路，岂得复有流移。”

臣按：人生莫不恋土，非甚不得已不肯舍而之他也，苟有可以延性命、度朝夕，孰肯捐家业、弃坟墓，扶老携幼而为流浪之人哉？人而至此，无聊也甚矣。夫有土此有民，徒有土而无民亦恶用是土为哉？是以知治本者，恒于斯民平居完聚之时豫为一旦流离之虑，必择守令，必宽赋役，必课农桑，汲汲然惟民食之为急，先水旱而为水旱之备，未饥馑而为饥馑之储，此无他，恐吾民一旦不幸无食而至于流离也。夫蓄积多而备先具则固无患矣，若夫不幸蓄积无素，虽有蓄积而连岁荒歉，请之官无可发，劝之民无可贷，乞诸邻无可应，将视其民坐守枵腹以待毙乎？无亦听其随处趁食以求生也。然是时也，赤地千里，青草不生，市肆无可籴之米，旅店无充饥之食，民之流者未必至所底止而为涂中之殍多矣，然则如之何而可？曰国家设若不幸而有连年之水旱，量其势必至饥馑，则必豫为之计，通行郡县，查考有无蓄积，于是量其远近多寡，或移民以就粟，或转粟以就民，或高时估以招商，或发官钱以市籴。不幸公私乏绝，计无所出，知民不免于必流，则亟达朝廷，豫申于会府，多遣官属分送流，纵其所如随处安插。所至之处请官庾之见储，官为给散，不责其偿，借富民之余积，官为立券，估以时直，此处不足，又听之他，既有底止之所，苟足以自存，然后校其老壮、强弱，老而弱者留于所止之处，壮而强者量给口粮，俾归故乡，官与之牛具、种子，趁时耕作，以为嗣岁之计，待岁时可望，然后般挈以归。如此，则民之流移者有以护送之使不至于溃散而失所有，以节制之使不至于劫夺以生乱，又有以还定安集之，使彼之室家已破而复完，我之人民已散而复集，是虽所以恤民灾患，亦所以弭国祸乱也。臣尝因是而论之，周宣王所以中兴者，以万民离散，不安其居而能劳来还定安集之也；晋惠帝所以分崩离析者，以六郡荐饥，流民入于汉川者数万家不能抚恤之而有李特之首乱也，然则流民之关系亦不小哉。今天下大势，南北异域，江以南地多，山泽所生之物无间冬夏，且多通舟楫，纵有荒歉，山泽所生可食者众而商贾通舟贩易为易，其大江以北若两淮、若山东、若河南亦可通运，惟山西、陕右之地皆是平原，古时运道今皆湮塞，虽有河山，地气高寒，物生不多，一遇荒岁，所资者草叶、木皮而已，所以其民尤易为流徙。为今之计，莫若设常平仓，当丰收之年以官价杂收诸谷，各贮一仓，岁出其易烂者以给官军月粮，估以时价折算与之（详见制国用市籴之令），而留其见储米之耐久者以为蓄积之备，又特遣臣僚寻商于入关之旧路，按河船入渭之故道，若岁运常数有余，分江南漕运之余以助之，一遇荒歉，舟漕陆辇以往，是皆先事之备，有备则无患矣。盖此二藩非他处比，是乃近边之地，所谓“保障茧丝”，二者皆有赖马者也，尤不可不尽其心。

仁宗一遇灾变则避正殿，变服、损膳、彻乐，恐惧修省见于颜色，恻怛哀矜形于诏命。灾所被之处必发仓廪赈贷，或平价以粜，不足则转漕他路粟以给，又不足则诱富人入粟，秩以官爵。灾甚则出内帑、金帛，或鬻僧牒，或留岁漕，或免租税，宽逋负，休力役，罢科率，薄关市之征，弛山泽之禁，不能自存者官为收养，不得其死者官为瘗埋。

臣按：宋仁宗之遇灾而恤民也，不徒有恻恻然哀矜之心，而实有凿凿乎赈恤之政，视彼之徒为虚文付之有司以应故事者异矣，万岁之后庙号曰仁，不亦宜乎。

庆历八年，河朔大水，民流就食京东者不可胜数，知青州富弼劝所部民出粟益以官廪，择公私庐舍十万余区散处其人，以便薪水，官吏自前资待缺寄居者皆赋以禄，使即民所聚选老弱病瘠者廪之，仍书其劳，约他日为奏请受赏，率五日辄遣人持酒肉饭糗慰藉，出于至诚，人人为尽力，山林陂泽之利可资以生者听流民擅取，死者为大冢葬之。明年麦大熟，民各以远近受粮归，凡活五十余万人，募为兵者万计。

臣按：古人言救荒无善政，非谓蓄积之不先具、劝借之无其方也，盖以地有远近、数有多寡、人有老幼强弱，聚为一处则蒸为疾疫，散之各所则难为管理，不置簿书则无所稽考，不依次序则无以遍及，置之则动经旬月，序之则缓不及救，有会集之扰，有辨察之烦，措置一差皆足致弊，此所以无善政也。富弼以一青州之守而活河朔五十万之人，非徒活民而又因之得军，由其立法之简便周尽也。所以简便周尽者，岂弼一手一足之劳哉？其法之最善者，官吏自前资待缺寄居者皆赋以禄，使即民所聚选老弱病瘠者廪之也。今世州郡无所谓待缺寄居之官吏，臣向于义仓条下云“任其事者不必见任之官，散之民者不必在官之属”是也。臣愚欲望朝廷折衷富弼之法，立为救荒法式，颁布天下州县。凡遇凶荒，或散粟、或给粥，所在官司即行下所属，凡所部之中有致仕闲住及待选依亲等项官吏、监生与夫僧道、耆老、医卜人等，凡平日为乡人所信服者，官司皆以名起之，待以士大夫之礼，喻以朝廷仁民之意，给以印信、文凭，加以公直等名，俾其量领官粟，各就所在因人散给，官不遥制，事完之日具数来上，其中得宜者量为奖勉，作弊者加以官法，如此，则吏胥不乘机而恣其侵克，饥民得实惠而免于死亡矣。

熙宁八年夏，吴越大旱。赵忭知越州，前民之未饥为书问属县，菑所被者几，乡民能自食者有几，当廪于官者几人，沟防构筑可僦民使治之者几，所库钱仓粟可发者几何，富人可募出粟者几家，僧道士食之羡粟书于籍者其几具存，使各书以对而谨其备。

臣按：曾巩有言，菑沴之行，治世不能使之无而能为之备，民病而后图之与夫先事而为计者则有间矣，不习而有为与夫素得之者则有间矣。赵忭在越州备荒之政为世所称，见旱势之方炽，知岁事之必歉，前民未饥已为济饥之备，观其为书以访问于其属者甚详，且悉后世有志于民者诚能以之为法，按其条件先事访问，一一知其所以然之故，而委曲周尽，纤息无遗，必得其实、当其宜、无其弊而后可。如此，则菑沴之来有其备而无患矣，不然，待其狼狈溃烂之余然后救之，安能有济乎？

曾巩《救菑议》曰：“有司建言请发仓廪与之粟，壮者人日二升，幼者人日一升。今百姓暴露乏食，已废其业矣，使之相率日待二升之廪于上，则其势必不暇乎他为一切，弃百事而专意于待升合之食，是直以饿殍之养养之而已，非深思远虑为百姓长计也。以中户计之，户为十人，壮者六人，月当受粟三石六斗，幼者四人月当受粟一石二斗，率一户月当受粟五石。自今至于麦熟凡十月，一户当受粟五十石，今被灾州郡民户不下二十万，内除有不被灾及不仰食于官者去其半，犹有十万户，计十万户十阅月之食当用粟五百万石而足，何以办此？况给受之际有淹速、有均否、有真伪，有会集之扰、有辨察之烦，凡此又不过使之得旦暮之食耳，其于屋庐构筑之费将安取哉？为今之策，下方纸之诏赐之以钱五十万贯、贷之以粟一百万石而事足矣。何则？今被灾州郡为十万户，如一户得粟十石、得钱五千，下户常产之赀平日未有及此者也，彼得钱以完其居，得粟以给其食，则农得修其畎亩，商得治其货贿，一切得复其业而不失其常生之计，与专意以待二升之廪于上而势不暇乎他为岂不远哉？由有司之说则用十月之费为粟五百万石，由今之说则用两月之费为粟一百万石，况贷之于今而收之于后，足以振其艰乏而终无损于储蓄之实，所实费者钱五钜万贯而已。”

臣按：曾巩此议所谓赐之钱、贷之粟比之有司日逐给粟之说，其为利病相去甚远，所谓深思远虑以为百姓长计者真诚有之。但饥民一户贷之米十石，一旦责其如数偿之难矣，不若因时量力，稍有力者偿其半，无力者并与之，或立为次第之限可也。

孝宗时，下朱熹社仓法于诸路初建之。崇安县开耀乡有社仓一所，熹请于府得常平米六百石赈贷，夏受粟于仓，冬则加息计米以偿，自后随年敛散，小歉则蠲其息之半，大饥则尽蠲之。凡十有四年，得息米造仓三间，及以元数六百石还府，以见储米三千一百石以为社仓，不复收息，每石止收耗米三升，以是一乡之间虽遇凶年，人不缺食，后请以其法行之他处。

臣按：朱熹社仓之法固善矣，然里社不能皆得人如熹者以主之，又不能皆得如刘如愚父子者以为之助，熹固自言其数年之间左提右挈、上说下教，为乡闾立此无穷之计，然则其成此仓也盖亦不易矣。然则其法不可行欤？曰熹固言里社不能皆有可任之人，欲一听其所为则惧其计私以害公，欲谨其出入则钩校靡密上下相遁，其害又有甚于官府者矣。

熹又尝言于其君曰：“臣曾摹得苏轼与林希书，说熙宁中荒政之弊，费多而无益，以救之迟故也。其言深切，可为后来之鉴。”

臣按：苏轼书云：“朝廷厚设储备，熙宁中，本路截发及别路般来钱米并因大荒放税，及亏却课利盖累百钜万，然于救荒初无丝毫之益者，救之迟故也。”呜呼，救之迟之一言岂但熙宁一时救荒之失哉？自古及今莫不然也。臣常见州郡每有凶荒，朝廷未尝不发仓廪之粟、赐内帑之银以为赈恤之策，然往往行之后时缓不及事，朝廷有钜万之费而饥民无分毫之益，其故何哉？迟而已矣。所以迟者其故何在？盖以有司官吏惟以簿书为急，不以生灵为念，遇有水旱灾伤，非甚不得已不肯申达，县上之郡、郡上之藩府，动经旬月始达朝廷，及至行下遣官检勘，动以文法为拘、后患为虑，因一之诈疑众皆然，惟己之便，不人之恤，非民阽于死亡、狼戾惨切，朝廷无由得知，及至发廪之令行、赍银之敕至，已无及矣，虽或有沾惠者亦无几尔。臣愿圣明行下有司，俾定奏灾限期则例颁行天下，灾及八分以上者驰传，五分以上者差人，二三分以上入递，随其远近以为期限，缓不及期以致误事者定其罪名，秩满之日降等叙用。如此，则藩服、监司、郡县守令咸以救济为念，庶几无迟缓之失乎。

隆兴中，中书门下省言湖南、江西旱伤，立赏格以劝积粟之家，凡出米赈济系崇尚义风，不与进纳同。

臣按：鬻爵非国家美事也，然用之他则不可，用之于救荒则是国家为民，无所利之也，宋人所谓“崇尚义风，不与进纳同”是也。臣愿遇岁凶荒，民间有积粟者输以赈济，则定为等第，授以官秩，自远而来者并计其路费，授官之后给与玺书，俾有司加礼优待与见任同，虽有过犯亦不追夺。如此，则平宁之时人争积粟，荒歉之岁民争输粟矣，是亦救荒之一策也。

辛弃疾帅湖南，赈济榜文只用八字曰：“劫禾者斩，闭籴者配。”

臣按：朱熹谓弃疾做两榜便乱道，盖欲其兼禁之也。盖荒歉之年民间闭籴固是不仁，然当此际米价翔涌，正小人射利之时也，而必闭之者盖彼亦自量其家口之众多，恐嗣岁之不继耳，彼有何罪而配之耶？若夫劫禾之举，此盗贼之端、祸乱之萌也，周人荒政“除盗贼”正以此耳。小人乏食，计出无聊，谓饥死与杀死等死耳，与其饥而死不若杀而死，况又未必杀耶，闻粟所在，群趋而赴之，哀告求贷，苟有不从，即肆劫夺，自诿曰我非盗也迫于饥饿不得已耳。呜呼，白昼攫人所有，谓之非盗可乎？渐不可长，彼知其负罪于官，因之鸟骇鼠窜，窃弄锄梃以扞游徼之吏，不幸而伤一人焉，势不容已遂至变乱，亦或有之。臣愿明敕有司，遇有旱灾之岁势必至饥窘，必先榜示禁其劫夺，谕之不从，痛惩首恶以警余众，决不可行姑息之政，此非但救饥荒，乃弭祸乱之先务也。然则富民闭籴何以处之？曰必先谕之以惠邻，次开之以积福，许其随时取直，禁人侵其所有，民之无力者官与之券许其取息，待熟之后官为追偿。苟积粟之家丁口颇众，亦必为之计算，推其赢余以济匮乏，若彼仅仅自足亦不可强也，然亦严为之限。凡有所积不肯发者，非至丰穰禁不许出粜，彼见得利，恐其后时自计有余，亦不能以不发矣。

吕祖谦曰：“大抵荒政，统而论之，先王有预备之政，上也；修李悝之政，次也；所在蓄积有可均处使之流通，移民移粟，又次也；咸无焉，设糜粥最下也。”

臣按：朱熹有言，自古国家倾覆之由何尝不起于盗贼，盗贼窃发之患何尝不起于饥饿。吁，天灾流行国家代有，是以先王于民也备之于未荒之前，救之于方荒之际，而又养之于已荒之余，诚以礼义生于富足，一旦饥饿切身，吾民无所倚赖，或遂至于犯礼越分，非独虑其身之不能存，亦虑其心之或以荡也。是以太平无事之时恒为乱离反侧之虑，丰登有余之日恒为荒歉不给之忧，此无他，天生人君以为生民之主，必体天心以安民生，然后有以保其位也，不然，方其无事之时吾则资之以为用，及其有患之际吾乃弃之而不顾，是岂天之意哉，亦岂君之道哉？是以古昔盛时，三年耕余一年食，九年耕余三年食，以三十年通计之则余十年之食矣。今不能尽如古制，臣请以在仓之米尖入平出之余递年所得之米皆用以为备豫之数，岁杪计用之时、量入为出之际不在数中，仍留在仓，存其名数以待荒年之用。又立为定制，凡藩臬、州县民间词讼属户律者，如户婚、田土、坊场、津渡、墟市之类，讼而得理者俾量力而出粟（争田者上田一亩三斗、中田二斗、下田一斗，争婚者上户三十石、中户二十石、下户十石或四五石之类），其无理者亦罚米以赎罪，皆贮之仓以备荒政，及前此敛民以为赈济者皆通归官廪。常年则依例挨陈以支，荒岁则别行关给以散积之，岁月必有赢余，其或不足，又须多方设法以措置之，随处通融以补益之，使必足而后已，一旦遇灾，有备无患矣。大抵备荒之政不过二端，曰敛、曰散而已，有以敛之而积久不散则米粒浥腐而不可食，有以散之而一切不敛则仓廪空虚而无以继，守者有破产之患，贫者无偿官之资，有司苟且，具文逭责，往往未荒而先散，及有荒歉所储已空，饥民有虑后患者宁流移而死亡不敢领受，甚至官吏凭为奸利，给散之际饥者不必予、予者不必饥，收敛之时偿者非所受、受者不必偿，其弊非止一端，必欲有利而无弊，莫若尽捐予民不责其偿之为善。然又虑夫气运不常，丰凶莫测，徒有散而无敛，后将无以为继，宜计所积之多少、料民产之有无积，苟有余不责其偿可也。若或土地之偏隘、人民之众多，遇有凶灾难于取具，赈饥之后丰年取偿，可分民为三等，上户偿如其数，中户取其半，下户尽予之。又于户部十三司之外依工部缮工司例别立一司，添设官吏，专以备荒，每年夏六月麦熟、秋九月以后百谷收成之候，藩府、州县将民间所种有无成熟分数逐件申达，十月以后通申一年之数，兼计明年食足与否，有收者几乡，无收者几乡，乡凡几户，得过者几家、必须赈给者几家，官廪之储多少，富家之积有无，近邑何仓有米，近乡谁家有积，或借官帑以为备，或招商贾以通市，或请于朝廷有所蠲贷，或申于上司有所干请。凡百可以为赈济之备者，皆于未荒之先而为先事之虑，岁岁而袭其常，事事而为之制，人人而用其心，虽有荒旱水溢，民无菜色矣。若夫临事而救之之术者，臣已于各条之下委曲而各为之措置矣，虽然，此皆其末也，若夫本之所当先者，则朱熹所谓为政者当顺五行修五事以安百姓，若曰赈济于凶荒之余，纵饶措置得善，所惠者鲜，终不济事。伏惟仁圣体上天付托之重，广上帝好生之仁，常存哀矜恻隐之心，弘布蠲贷赈恤之政，非独以恤民患，盖所以固邦本也，天下生灵不胜大幸。

以上论恤民之患

卷一七

▲除民之害

《尔雅》：“九河，曰徒骇、曰太史、曰马颊、曰覆釜、曰胡苏、曰简、曰洁、曰钩盘、曰鬲津（吴程曰：九河率在河间之沧州境）。”孔颖达曰：“河分为九道，在兖州界，平原以北是。”

吕祖谦曰：“禹不惜数百里地疏为九河以分其势，善治水者不与水争利也。”

孟子曰：“当尧之时，天下犹未平，洪（大也）水横流（不由其道，散溢妄行），泛滥于天下，尧独忧之，举舜而敷治焉。禹疏九河，瀹（亦疏通之意）济漯而注诸海，决汝汉、排淮泗而注之江（决、排皆去其壅塞也），然后中国可得而食也。”

孟子曰：“禹思天下有溺者由已溺之也。”

《史记》：禹抑鸿（鸿与洪同）水十三年，过家不入门，然河菑（菑与灾同）衍溢害中国也尤甚，唯是为务。故道河自积石（在兰州地），历龙门（在蒲州地），南到华阴，东下砥柱（今陕州三门山），及孟津（在孟县）、雒汭（在巩县东），至于大邳（在今黎阳县），于是禹以为河所从来者高，水湍悍难以行平地，数为败，乃酾（分也）二渠以引其河（二河其一出贝丘西南，河之南折者也，王莽时遂空，其一即漯川），北载高地，过降水（在信都地）至于大陆（在邢、赵、深三州地），播为九河，同为逆（迎也）河入于勃海。九川既疏，九泽既陂，诸夏乂安，功施于三代。

臣按：先儒有言，人君以养民为职，凡为民害者必除之。夫民之所资以为养者土也，而土必滋于水然后物得以生，苟水之多而至于荡焉则为害大矣，非徒民不得以为衣食，且不得以为居室矣，民无衣食居室则何以为生哉？是以天地间利于民者莫大乎水，害于民者亦莫大于水。尧舜之世用人以辅世尤重于治水之职，鲧湮洪水则殛之，禹能平水土则用以总百揆，终而禅之以位，圣人之意盖可见矣。中国四大水，惟河之来为最远，其为害亦最大，自汉以来屡为中国害，一时君臣所以治之者亦各随时因势以为之疏塞，无非除民之害而已。吁，民害弗除则民生弗遂，今日为中原民害之大者莫甚于河，有天下者乌可不以治河为急务乎？

孝武元光中，河决于瓠子，东南注钜野，通于淮泗，天子使汲黯、郑当时发卒十万塞之，辄复坏。

自河决瓠子后二十余岁，岁数不登而梁、楚尤甚，天子既封禅，其明年乃发卒数万人塞之，筑宫其上，名曰宣防，道河北，行二渠，复禹旧迹。

初，武帝既塞宣防，后河复北决于馆陶，分为屯氏河，东北入海，广深与大河等，故因其自然不堤塞也。至永光五年，河决清河灵鸣犊口而屯氏河绝。

孝成建始四年，河决东郡金堤。先是，清河都尉冯逡奏言，郡承河上流，土壤轻脆易伤，顷所以无大害者以屯氏河通两川分流也，今屯氏河塞灵鸣犊口，又益不利，独一川兼受数河之任，虽高增堤防终不能泄，如有霖雨旬日不霁必盈溢，九河故道今既灭难明，屯氏河新绝未久，其处易浚，可复浚以助大河泄暴水，备非常不豫修治，北决病四五郡、南决病十余郡，然后忧之晚矣。事下丞相、御史，以为方用度不足，可且勿浚。至是大雨水十余日，河果大决于馆陶及东郡金堤，凡灌四郡三十二县，水居地十五万余顷，深者三丈，败坏官亭室庐且四万所。

河平元年，以王延世为河堤使者。延世以竹落长四丈、大九围，盛以小石，两船夹载而下之，三十六日堤成。

鸿嘉四年，勃海清河、信都河水湓溢，灌县邑三十一、败官亭民舍四万余所，平陵李寻等奏言：“议者恒欲求索九河故迹而穿之，今因其自决可且勿塞，以观水势何欲，居之当稍自成川，挑出沙土，然后顺天心而图之，必有成功而用财力寡。”

哀帝初即位，骑都尉平当使领河堤，奏：“按经义治水有决河浚川而无堤防壅塞之文，宜博求能浚川疏河者。”待诏贾让奏言：“治河有上中下三策，古者立国居民，疆理土地，必遗川泽之分（遗，留也。言川泽水所流聚之处皆留而置之，不以为居室垦植），度水势所不及，大川无防，小水得入陂障，卑下以为污泽，使秋水多得有所休息，左右游波，宽缓而不迫。夫土之有川犹人之有口也，治土而防其川，犹止儿啼而塞其口，岂不遽止，然其死可立而待也。故曰善为川者决之使道，善为民者宣之使言。盖堤防之作近起战国，雍防百川各以自利，今行上策，徙冀州之民当水冲者，决黎阳遮害亭，放河使北入海河，西薄大山，东薄金堤，势不能远泛滥，期月自定。难者将曰：若如此，败坏城郭、田庐、冢墓以万数，百姓怨恨。答难曰：今濒河十郡治堤，岁费且万万，及其大决所残无数，如出数年治河之费以业所徙之民，遵古圣之法定山川之位，使神人各处其所而不相奸，且大汉方制万里，岂其与水争咫尺之地哉？此功一立，河定民安，千载无患，故谓之上策。若乃多穿漕渠于冀州地，使民得以溉田，分杀水怒，可从淇口以东为石堤，多张水门，旱则开东方下水门溉冀州，水则开西方高门分河流通，渠有三利，填淤加肥（一利）、禾麦更为粳稻（二利）、转漕舟船之便（三利），民田适治，河堤亦成，此诚富国安民、兴利除害支数百岁，故谓之中策。若乃缮完故堤，增卑倍薄，劳费无已，数逢其害，此最下策。”

平帝元始四年，征能治河者以百数，其大略异者，关并（人名）言河决率常于平原（今德州）、东郡（今东昌）左右，其地形下而土疏恶，闻禹治河时本空此地，秦汉以来河决南北不过百八十里，可空此地勿以为官亭、民室。韩牧以为可略于《禹贡》九河处穿为四五，宜有益。王横言河入勃海，地高于韩牧所欲穿处，往者海溢西南，出浸数百里，九河之地已为海所渐矣。禹之行河水本从西山下东北去，《周谱》（世统谱谍）云定王五年河徙，则今所行非禹之所穿也。又秦攻魏，决河灌之，决处遂大，不可复补，宜更开空使缘西山足，乘高地而东北入海，乃无水灾。司空掾桓谭典其议，为甄丰言，凡此数者必有一是，宜详考验，皆可豫见，计定然后举事，费不过数亿万，亦可以事诸浮食无产业民衣食，县官而为之作，乃两便。

臣按：西汉一代治河之策尽见于此，大约不过数说，或筑堤以塞之，或开渠以疏之，或作竹落而下以石，或听其自决以杀其势，或欲徙民居放河入海，或欲穿水门以杀水势，或欲空河流所注之地，或欲寻九河故道。桓谭谓数说必有一是，详加考验豫见，计定然后举事。以今观之，古今言治河者皆莫出贾让三策，其所以治之之法又莫出元贾鲁疏浚塞之三法焉。

《宋史》：河入中国，行大行西，曲折山间不能为大患，既出大咺东，更平地二千余里，特以堤防为之限，夏秋霖潦，百川所会，不免决溢，而大名、郓、澶、滑、孟、濮、齐、淄、沧、隶、滨、德、博、怀、卫、郑等郡及开封，往往受其害。于是诏命诸州长吏兼河堤使，防塞之法甚备而决溢之患时有，说者谓河随时涨落，自立春后冻解，候人量水，初至凡一寸，则夏秋当至一尺，颇为信验，谓之信水，非时暴涨谓之客水，随决随塞，濒河之民苦之。

仁宗至和二年，河决大名馆陶，殿中丞李仲昌请自澶州商胡河穿六墶渠，入横陇故道，以披其势。富弼是其策，诏发三十万丁修六墶河以回河道，以仲昌提举河渠。仲昌塞商胡，北流入六墶，河不能容，明年复决，水死者数千万人。

欧阳修曰：“鲧障洪水九年无功，禹得《洪范》五行之书，知水润下之性，乃因水之流疏而就下，水患乃息。然则以大禹之功不能障塞，但能因势而疏决尔，今欲逆水性障而塞之，夺洪河之正流，使人力斡而回注，此大禹之所不能，此其必不可者也。”

熙宁十年，河大决于澶州曹村，北流断绝，河道南徙，东汇于梁山张泽泺，分为二派，一合南清河入于淮，一合北清河入于海。凡灌郡县四十五而濮、齐、郓、徐尤甚，坏田逾三十万顷。

元至大三年，河北河南道廉访司言：黄河伏槽之时水势似宽，观之不足为害，一遇霖潦，湍浪迅猛，自孟津以东，土性疏薄兼带沙卤，一失导泄之功，崩溃决溢可立而待。河至杞县三氵义口播而为三，盖亦有年，其后二氵义湮塞，三河之水合而为一，下流既不通畅，自然上溢为灾，即今水势趋下，有复钜野、梁山之意，盖河性迁徙无常，苟不预防，不出数年曹、濮、济、郓蒙害必矣。宜妙选廉干深知水利之人专职其事，频为巡视，谨其防护，职掌既专则事功可立，较之河已决溢、民已被害然后卤莽修治以劳民者不同矣。

至正四年夏，久雨河溢决堤，濒河郡邑济宁、单州、虞城、砀山、金乡、鱼台、丰沛、定陶、楚丘、武城以至曹州、东明、钜野、郓城、嘉祥、汶上、任城等处皆罹水患，水势北侵安山，沿入会通运河。其后集群议，都漕运使贾鲁议欲疏塞并举挽河使东行以复故道，丞相托克托韪其策，以鲁为总治河防使，发民丁十五万人，自四月至十一月诸扫诸堤成，河乃复故道，南汇于淮，又东入于海。

欧阳玄曰：“治河一也，有疏、有浚、有塞三者异焉，酾河之流因而导之谓之疏，去河之淤因而深之谓之浚，抑河之暴因而扼之谓之塞。”又曰：“贾鲁有言，水工之功视土工之功为难，中流之功视河滨之功为难，决河口视中流又难，北岸之功视南岸为难。用物之效，草虽至柔，柔能狎水，水渍之生泥，泥与草并力，重如碇，然维持夹辅，缆索之功实多。”

余阙曰：“中原之地平旷夷衍，无洞庭、彭蠡以为之汇，故河尝横溃为患，其势非多为之委以杀其流未可以力胜也，故禹之治河，自大咺而下则析为三渠，大陆而下则播为九河，然后其委多，河之大有所泻而其力有所分而患可平也，此禹治河之道也。自周定王时河始南徙，讫于汉而禹之故道失矣，故西京时受害特甚，虽以武帝之才，乘文、景富庶之业，而一瓠子之微终不能塞而付之无可奈何而后已。自瓠子再决而其流为屯氏诸河，其后河入千乘而德隶之河又播为八，汉人指以为太史、马颊者，是其委之多，河之大有所泻而力有所分，大抵偶合于禹所治河者，由是而讫东都至唐河，不为害者千数百年。至宋时，河又南决，南渡时又东南以入于淮，以河之大且力，惟一淮以为之委无以泻而分之，故今之河患与武帝时无异。自宋南渡时至今（谓元）殆二百年，而河旋北，乃其势然也，建议者以为当筑堤起曹南讫嘉祥，东西三百里，以障河之北流，则渐可图以导之使南。庙堂从之，非以南为壑也，其虑以为河之北则会通之漕废。予则以为河北而会通之漕不废，何也？漕以汶而不以河也，河北则汶水必微，微则吾有制而相之，亦可以舟可以漕，《书》所谓‘浮于汶，达于河’者是也。盖欲防钜野而使河不妄行，俟河复千乘然后相水之宜而修治之。”

臣按：天地间为民害者，在天有旱潦之灾，在地有河海之患，然雨旸之为旱潦也有时而人犹可先事以为之备，若夫河海之患则有非人力所能为者矣。虽非人力所能为，而人君有志于为民者，其忍坐视而付之无可奈何哉？中国之水非一而黄河为大，其源远而高、其流大而疾、其质浑而浊，其为患于中国也，视诸水为甚焉，自禹疏九河之后，迁史《河渠书》述之详矣。臣请探厥本原，自张骞使西域之后，说者咸谓河出昆仑，至元世祖始命其臣笃实者西穷河源，得其源于吐蕃朵思甘之南曰星宿海，四山之间有泉近百泓，汇而为泽，登高望之若星宿，然译音所谓鄂端诺尔也。其地在中国西南，直四川马湖府之正西三千余里、云南丽江府之西北一千五百里，较之昆仑殆为近焉。自西而东，合诸河水，其流浸大，东北流分为九，渡行二十日至大雪山名誊格哩哈达，即昆仑也。绕昆仑之南折而东而北而西，复绕昆仑之北，又转而东北行约二十余日，始入中国，自贵德、西宁之境至积石，经河州东北流至兰州，北绕朔方、上郡，又东出境外，经三受降城、东胜等州，又折东南出龙门，过河中，抵潼关，东出三门析津为孟津，过虎牢而后奔放平壤，吞纳小水以百数，势益雄放，无崇山巨矶以防闲之，旁激奔溃，不遵禹迹，故虎牢迤东，距海口二三千里恒被其害。方禹之导河，其河盖自西而东，又转而北之东以入海焉。周定王五年河徙，已非禹之故道，汉元光三年河徙东郡，更注勃海，继决于瓠子，又决馆陶，遂分为屯氏河二河相并而行。元帝永光中，河水始分流于博州，屯氏河始塞，后二年又决于平原，则东入齐、入青以达于海，下流与漯川为一。宋熙宁十年，河又分为二派，一合南清河入淮，一合北清河入海，是时淮仅受河之少半耳。金之亡也，河始自开封北卫州决入涡河，以合于灌旧河，在开封城北四十里，东至虞城，下达济宁州界。本朝洪武二十四年，河决原武之黑阳山，东经开封城北五里，又南行至项城，经颍州颍上，东至寿州正阳镇，全入于淮而故道遂淤。永乐九年，复疏入故道。正统十三年，又决荥阳，东过开封城之西南，自是汴城在河之北矣，又东南经陈留自亳入涡口，又经蒙城至怀远东北而入于淮焉。抑通论之，周以前河之势自西而东而北，汉以后河之势自西而北而东，宋以后迄于今则自西而东而又之南矣。河之所至，害亦随之，恤民患者乌可不随其所在而除之哉？《礼》曰四渎视诸侯，谓之渎者，独也，以其独入于海，故江、河、淮、济皆名以渎焉。今以一淮而受大黄河之全，盖合二渎而为一也，自宋以前河自入海，尚能为濒河州郡之害，况今河、淮合一而清口又合沁、泗、沂三水以同归于淮也哉？曩时河水犹有所潴如钜野、梁山等处，犹有所分如屯氏、赤河之类，虽以元人排河入淮而东北入海之道犹微有存焉者，今则以一淮而受众水之归而无涓滴之渗漏矣。且我朝建国幽、燕，漕东南之粟以实京师必由济博之境，则河决不可使之东行，一决而东则漕渠干涸，岁运不继，其害非独在民生，且移之国计矣。今日河南之境，自荥阳、原武由西迤东，历睢阳、亳、颍以迄于濠、淮之境，民之受害而不聊生也甚矣。坐视而不顾欤，则河患日大，民生日困，失今不理则日甚一日，或至于生他变；设欲兴工动众，疏塞并举，则又恐费用不赀，功未必成而坐成困毙，然则为今之计奈何？孟子曰“禹之治水，水之道也”，又曰“禹之治水也，行其所无事也”，古今治水者要当以大禹为法，禹之导河既分一为九以分杀其汹涌之势，复合九为一以迎合其奔放之冲，万世治水之法此其准则也。后世言治河者莫备于贾让之三策，然历代所用者不出其下策而于上、中二策盖罕用焉，往往违水之性、逆水之势而与水争利，其欲行也强而塞之，其欲止也强而通之，惜微眇之费而忘其所捐之大，护已成之业而兴夫难就之功，捐民力于无用，糜民财于不赀，苟顾目前，遑恤其后，非徒无利而反有以致其害，因之以召祸乱亦或有之，顾又不如听其自然而不治之之为愈也。臣愚以为，今日河势与前代不同，前代只是治河，今则兼治淮矣，前代只是欲除其害，今则兼资其用矣，况今河流所经之处，根本之所在、财赋之所出、声名文物之所会，所谓中国之脊者也，有非偏方僻邑所可比，乌可置之度外而不预有以讲究其利害哉？臣愿明诏有司，博求能浚川疏河者征赴公共汽车，使各陈所见，详加考验预见，计定必须十全然后用之。夫计策虽出于众而刚断则在于独，择之审、信之笃而用之专，然后能成功耳，不然，作舍道傍，甲是乙非，又岂能有所成就哉？臣观宋儒朱熹有曰：“禹之治水只是从低处下手，下面之水尽杀，则上面之水渐浅。”臣因朱氏之言而求大禹之故，深信贾让上、中二策以为可行。盖今日河流所以泛溢以为河南、淮右无穷之害者，良以两渎之水既合为一，众山之水又并以归，加以连年霖潦，岁岁增益，去冬之沮洳未干，嗣岁之横潦继至，疏之则无所于归，塞之则未易防遏，遂使平原汇为巨浸，桑麻、菽粟之场变为波浪、鱼鳖之区，可叹也已。伊欲得上流之消泄，必先使下流之疏通，国家诚能不惜弃地、不惜动民，舍小以成其大，弃少以就夫多，权度其得失之孰急，乘除其利害之孰甚，毅然必行，不惑浮议，择任心膂之臣，委以便宜之权，俾其治河流，相地势于其下流迤东之地，择其便利之所，就其污下之处，条为数河以分水势，又于所条支河之旁地堪种稻之处，依江南法创为圩田，多作水门，引水以资灌溉。河既分疏之后，水势自然消减，然后从下流而上，于河身之中去其淤沙，或推而荡涤之，或挑而开通之，使河身益深足以容水，如是，则中有所受不至于溢出而河之波不及于陆，下有所纳不至于束隘而河之委易达于海。如是而又委任得人、规置有法，积以岁月，因时制宜，随见长智，则害日除而利日兴，河南、淮右之民庶其有瘳乎。或曰若行此策是无故捐数百里膏腴之地，其间破民庐舍、坏民田囿、发人坟墓不止一处，其如人怨何？呜呼，天子以天下为家，一视同仁，在此犹在彼也，普天之下何者而非王土，顾其利害之乘除孰多孰寡尔，为万世计不顾一时，为天下计不徇一方，为万民计不恤一人，贾让有言：“濒河十郡，治堤岁费万万，及其大决所残无数，如出数年治河之费，足以业其所徙之民，大汉方制万里，岂与河争咫尺之利哉？”臣亦以谓开封以南至于凤阳，每岁河水渰没中原膏腴之田何止数十万顷，今纵于迤东之地开为数河，所费近海斥卤之地多不过数万顷而已，两相比论，果孰多孰少哉？请于所开之河偶值民居则官给以地而偿其室庐，偶损民业则官倍其偿而免其租税，或与之价直，或助之工作，或徙之宽闲之乡，或拨与新垦之田，民知上之所以劳动乎我者非为私也，亦何怨之有哉？矧今凤阳帝乡，园陵所在，其所关系尤大，伏惟圣明留意万一，臣言可采或见之施行，不胜幸甚。

大德中，河决杞县蒲口，河北、河南肃政廉访使尚文建言：“长河万里西来，其势湍猛，至孟津而下地平土疏，移徙不常，失禹故道，为中国患不知几千百年矣。自古治河处得其当则用力少而患迟，事失其宜则用力多而患速，此不易之定论也。今陈留抵睢东西百有余里，南岸旧河口十一，已塞者二、自涸者六、通川者三，岸高于水计六七尺或四五尺，南岸故堤其水比田高三四尺或高下等，大概南高于北约八九尺，堤安得不坏，水安得不北也？蒲口今决千有余步，迅疾东行，得河旧渎，行二百里至归德横堤之下复合正流，或强湮遏，上决下溃，功不可成。揆今之计，河西郡县顺水之性远筑长垣以御泛溢，归德、徐、邳民避冲溃听从安便被，患之家宜于河南退滩地内给付顷亩以为永业，异时河决他所者亦如此，亦一时救荒之良策也。蒲口不塞便。”朝廷从之。会河朔郡县、山东宪部争言不塞则河北桑田尽为鱼鳖之区，塞之便，复从之。明年蒲口复决，塞河之役无岁无之，是后水北入复河故道，竟如文言。

臣按：河为中原大害，自古治之者未有能得上策者也。盖以河自星宿海发源东入中国逾万里，凡九折焉，合华夷之水千流万派以趋于海，其源之来也远矣，其水之积也众矣，夫以万川而归于一壑，所来之路孔多、所收之门束隘而欲其不泛溢，难矣，况孟津以下地平土疏，易为冲决而移徙不常也哉。汉、唐以来贾让诸人言治河者多随时制宜之策，在当时虽或可行而今日未必皆便，元时去今未远，地势物力大段相似，尚文所建之策虽非百世经久之长计，然亦一时救弊之良方。宜令河南藩宪每年循行濒河郡县如文所言者，相地所宜，或筑长垣以御泛滥，或开淤塞以通束隘，从民所便，或迁村落以避冲溃，或给退滩以偿所失，如此，虽不能使频河州郡百年无害，而被患居民亦可暂时苏息矣。

以上论除民之害。臣按：天下之为民害者非特一水也，水之在天下非特一河也，流者若江海之类，潴者若湖陂之属，或徙或决，或溢或溃，堤岸以之而崩，泉源以之而涸，沙土由是而淤，畛域由是而失，以荡民居，以坏民田，皆能以为民害也。然多在边徼之堧、宽闲之野、旷僻之处，利害相半，或因害而得利，或此害而彼利，其所损有限，其所灾有时，地势有时而复，人力易得而修，非若河之为河，亘中原之地，其所经行皆是富庶之乡，其所冲决皆是膏腴之产，其为民害比诸其他尤大且久，故特以民之害归焉。使凡有志于安民生、兴民利者，知其害之有在，随诸所在而除之，而视河以为准焉。

卷一八

▲择民之长

《周礼》：大司徒施教法于邦国（外而邦国）、都鄙（内而都鄙），使之各以教其所治民。令五家为比使之相保，五比为闾使之相受，四闾为族使之相葬，五族为党使之相救，五党为州使之相赒，五州为乡使之相宾。

臣按：此成周六乡之法也。合五家为比，比有长；合五比二十五家为闾，闾有胥；合四闾一百家为族，族有师；合五族为一党，党五百家，党则有正；合五党为一州，州二千五百家，州则有长；万二千五百家为乡，合五州而为之也，乡则有师、有老、有大夫焉。郑玄曰：“百里内为六乡，其外为六遂，乡犹今畿内之地，遂犹今外郡也。”王畿之内立为六乡而统之大司徒，亦犹今畿内郡县直隶六部云。

遂人掌邦之野，以土地之图经田野（谓经界其田野），造县鄙形体之法，五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂，皆有地域沟（以通水为限）树（以植木为固）之。

臣按：此成周六遂之法也。五家为邻，邻有长（犹乡之比）；二十五家为里，里有宰（犹乡之闾）；一百家为酂，酂有长（犹乡之族）；五百家为鄙，鄙有师（犹乡之党）；二千五百家为县，县有正，又有师焉（犹乡之州）；万二千五百家为遂，遂则有人、有长，又有大夫焉。周制，内有六乡，外有六遂，乡之所置比长、闾胥、族师、党正，遂之所置邻长、里宰、酂长、鄙师，是即汉之亭长、三老、啬夫，唐之里正、坊正，宋之保长、耆长之任也。我朝稽古定制，于天下州县每百一十户为一里，十户为甲，每甲有长，在城谓之坊长，或谓之厢长，在外谓之里长，或谓之社长、保长。十年而一役之，役周而更造其籍，事力有消长则递升降之，又于每里推一年老有德者为老人，凡民间有户婚、田土、斗殴、争竞一切小事付之听决，又制为木铎，使贫而老者振之以警众，其词曰：“孝顺父母，尊敬长上，和睦邻里，教训子孙，各安生理，毋作非为。”其在赤县也，月朔京尹引赴御前听宣谕，其制视古为详，周而尽、亲而比，事体归一，气类联络，而我圣祖又制为教民榜文昭示天下，使之人人儆省、世世遵守，一编之中良法美意盖与《周官》所载邻比里闾族党、宰长胥师所莅之职殆相符合。噫，九重之高而虑周闾阎之下，万几之繁而思及田里之微，而又委曲详悉如此，其为天下万世计也深且远矣。唐柳宗元有言，有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯、连帅，有方伯、连帅而后有天子，然则天子之与里胥，其贵贱虽悬绝而其任长人之责则一也。夫人生不能无欲，有欲不能无争，其争也未尝不起于细微，于其萌芽而遏绝之、于其旁近而禁止之则易为力而不至于损伤，且耳闻不若目见之真，意度不若心孚之切，文移不若口谕之易，此古人识治体者所以必重亲民之任，而与民最亲者里胥也。汉人于乡亭之任、三老之设，俾其劝导乡里、助成风俗，得与县令丞尉以事相教，复勿繇戍，尝以岁十月赐以酒肉或赐爵级及帛，任之既专，优之又厚，是以当世之士夫皆乐为之，如张敞、朱博、鲍宣、仇香之徒，方其微时亦尝为其乡之亭长、啬夫不以为浼也。臣愿明敕有司，慎重其选，申明祖宗榜示之意，必欲一一见之施行，属民而读法必其如周之族师，索鬼而祭祀必其如周之党正，如闾胥之辨其施舍，如里宰之行其秩叙，如酂长之趋其耕耨、稽其女工，如闾师之任农耕事、任圃树事，又如邻长之相纠相受，相纠使之有所警而不为恶，相受使之有所劝而必为善。夫如是，将见礼教兴行，恩泽下究，田里无愁叹之声，风移俗易，比屋可封矣，则虽四方嘉靖之休、万国咸宁之化，其基本端在于此也，伏惟圣明加之意焉。（以上里胥）

臣按：此郡置守之始。古者土分为三，公侯百里、伯七十里、子男五十里，天子之邦国都鄙有六乡、六遂，诸侯之国，大国三乡三遂、次国二乡二遂、小国一乡一遂。所谓乡遂视后世之州郡，所谓乡遂大夫视后世之牧守也。

汉武帝时，董仲舒曰：“郡守、县令，民之师帅，所使承流而宣化也。故师帅不贤则主德不宣、恩泽不流，今吏既亡教训于下，或不承用主上之法，暴虐百姓，与奸为市，贫穷孤弱，冤苦失职，甚不称陛下之意，是以阴阳错缪，氛气充塞，群生寡遂，黎民未济也。”

臣按：仲舒谓“郡守、县令，民之师帅”，谓之师所以教民也，谓之帅所以率民也，教民使之知礼义，率民使之趋事功，是则守令兼治教之责，非但使之治簿书、督财赋、理词讼而已也。后世人主专责守令以吏治，而于教化之事略不计焉，失古人命官之意矣。汉世去古未远，儒者论治犹有所本，后世则视教化为虚文矣。

宣帝拜刺史守相辄亲见问，观其所由，退而考察所行以质其言，有名实不相应，必知其所以然，尝称曰：“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也，与我共此者其惟良二千石乎。”以为太守，吏民之本也，数变易则下不安，民知其将久不可欺罔，乃服从其教化，故二千石有治理效辄以玺书勉厉增秩，赐金或爵至关内侯，公卿阙则选诸所表以次用之，是故汉世良吏于是为盛。

臣按：史称宣帝厉精为治，综核名实，信赏必罚，此其厉精之实也。夫上有责实之政则下有实用之效，观宣帝每拜守相必亲见问，及其退也又加考察焉，考察既得其实而后用之，其用也又能久于其任，使吏得以究其所施，民得以安其所教，贤者得以成其功，不肖者难以匿其罪。及其治效既著，或勉以玺书，或增其爵秩，选其所表者以次入为公卿。上之责实如此，则为守令者安敢不以实应之哉？后世人主选任守令一切付之铨曹，铨曹一切付之资格，上之人略不有所甄别，及其黜陟之际，惟徇虚名，不责实效，往往贤否混淆、真赝相半，非无赏罚之典而不足以示劝惩，此郡邑所以少循良之政而闾里所以多愁叹之声也欤。

宣帝诏曰：“盖闻有功不赏、有罪不诛，虽唐虞犹不能以化天下。今胶东相王成，劳来不倦，流民自占八万余口，治有异等之效，其赐成爵关内侯。”

臣按：此诏可见宣帝信赏必罚之政，然史又谓或对帝言“成伪增户口以蒙显赏”，是后吏多为虚名。由是观之，则帝之所以综核名实者未必皆实也，则凡其所谓亲问考察、名实不相应而知其所以然者，岂尽然哉？是故人君为治惟诚之为贵，不察察以求立名，不以求快意，则不为小人所窥伺而堕其术中矣。

又诏曰：“颍川太守霸（黄霸），宣布诏令，百姓乡（向同）化，孝子、弟弟、贞妇、顺孙日以众多，田者让畔，道不拾遗，养视鳏寡，赡助贫穷，狱或八年无重罪囚，吏民乡于教化、兴于行谊，可谓贤人君子矣。其赐爵关内侯，黄金百斤。”后征为太子太傅，迁御史大夫。

又诏曰：“大司农邑（朱邑），廉洁守节，退食自公，亡（无同）疆外之交，束之馈，可谓淑人君子。遭离凶灾，朕甚闵之，其赐邑子黄金百斤，以奉其祭祀。”

臣按：宣帝之于良吏不独生而褒升之，及其没也犹赐金以奉其祭祀焉，则夫当世之为守宰者安得不思所以感发而思奋哉？夫人臣之为善，恒苦于上下之隔绝而无由以上闻也，上之人既闻之，播于诏书致其褒嘉，一则曰贤人君子，一则曰淑人君子，为人臣而得于上之称赞如此，生有余荣，死为不朽，自非下愚不移者孰肯甘小人之归哉？

先是，哀平间卓茂为密令，视民如子，举善而教，吏民亲爱，不忍欺之，数年，教化大行，道不拾遗。后以病免归，光武即位先访求茂，诏曰：“夫名冠天下，当受天下重赏，今以茂为太傅，封褒德侯。”

司马光曰：“光武即位之初，群雄竞逐，四海鼎沸，彼摧坚陷敌之人、权略诡辩之士方见重于世，而独能旌循良之吏，寘诸群公之首，宜其光复旧物，享祚久长，盖由知所先务而得其本原故也。”

明帝诏司隶、刺史岁考长吏，殿最以闻，尝谓群臣曰：“郎官上应列宿，出宰百里，苟非其人则民受其殃，是以难之。”故吏称其官，民安其业。

臣按：国家设守令，将使之奉宣德意以为民造福也，顾乃殃其民，又何用彼为哉？明帝生深宫之中、居九重之上而念及民之受殃，则当是时受其民而为之牧者孰敢殃之哉？虽然，天下之所以为吾民殃者不但一守令也，守令中固欲有福吾民者，而又有殃之者杂于其间，则民亦无由以享其福矣。吁，奉天子命而居吏民之上者，尚因明帝之言而思所以推类以求之哉。

章帝诏曰：“俗吏矫饰外貌，似是而非，朕甚厌之，甚苦之。安静之吏悃愊无华，日计不足，月计有余，如襄城令刘方，吏民同声谓之不烦，虽未有他异，斯亦殆近之矣。夫以苛为察、以刻为明、以轻为德、以重为威，四者或兴则下有怨心，吾诏书数下，冠盖接道，而吏不加理、人或失职，其咎安在？勉思旧令，称朕意焉。”

臣按：章帝此诏切中古今俗吏之弊，所谓“安静之吏悃愊无华，日计不足，月计有余”，斯人也岂宣帝诏所谓淑人君子者欤？是人非独不易得，且不易识也，后世而有斯人，安知其不以罢软、不胜任目之哉？《老子》曰“其政闷闷，其民醇醇”，又曰“治国如烹小鲜，扰之则乱”，章帝盖有见于此矣。

顺帝时，左雄上疏曰：“宁民之道必在用贤，用贤之道必存考黜，吏数变则下不安业，久于其事则民服教化。臣愚所谓守相、长吏有显效者可就增秩，勿移徙，非父母丧不得去官，吏职满岁乃得辟举。”

王安石曰：“在位者数徙则不得久于其官，故上不能狃习而知其事，下不肯服驯而安其教，贤者则其功不可以及其成，不肖者则其罪不可以至于著，若夫迎新将故之劳、缘绝簿书之弊，固其害之小者，不足悉数也。设官固皆当久于其任，而至于所部者远、所任者重则尤宜久于其官，而后可以责其有为。”

臣按：九载黜陟之典始于唐虞，后世任人惟西汉为最久，黄霸在颍川至于八年，然未有一定之制。惟我圣祖稽古定制，始复有虞之典，内外官三年一考、六年再考，中有平常不称职者皆许其复任以冀其后效，至于九年通考，然后课其三考之功过以相乘除，因以黜陟焉。其于外官也，中有善政着闻而为吏民所告保者，及部使者以闻，即行旌异之典，其秩满者则又增秩加官，仍其旧任。是以官安其职、民安其生，仕者无奔走道路之劳，居者无送旧迎新之费，百年以来率循是道。近自选法淹滞以来，乃行一切苟且之政，数有变更，甚非祖宗立法任人之初意，况继任之人与所退者无大相远乎？

隋如北齐之制，杨尚希上表曰：“今或地无百里而数县并置，或户不满千而二郡分领，僚众费多，租调岁减，宜存要去闲、并小为大，则国家不亏粟帛，选举易得贤良矣。”隋主从之。

唐制，近畿之州为四辅，其余为六雄、十望、十紧及上中下之差，县有赤县、畿县、望县、紧县、上县、中县、下县七等之差。

宋朝应天下诸县，除赤县、畿县外，四千户为望县，三千户以上为紧县，二千户以上为上县，千户以上为中县，不满千户为中下，五百户以下为下。

臣按：北齐制郡为九等，唐、宋制县为七等，定其等差，所以别疆域之广狭、人民之多寡、均科差之轻重也。因其所辖之广狭、所统之众寡、所莅之繁简，量其所容、度其所有而计其所出，如是，则无偏重之弊、不均之患，是亦人君奔驰天下之大端也。我朝得国之初，郡县多循胜国之旧名称，间有不同疆域，则初不异也，方是时干戈甫定，流徙未复，人民无定数，今则承平日久，版籍既定，生齿日繁，然而郡县犹因其旧，大小悬绝，多寡绝伦。固有一府统数十州县者，其最小者乃至仅有二三县焉；固有一县隶七八百里者，其最小者乃至不满一里焉；设官虽有全减之殊，品级则无大小之异。仰惟祖宗官制一定，固不敢轻有改革，若夫斟酌唐、宋之制以定府县之等，似若可行。臣愚请分府为上、中、下三等，州县之等亦如之，上县以编民百里为率，中县五十里以上，下县四十里以下，其县之过百里者或升以为州、或析以为一二县，县之人民少者割附近里分益之，州之人民少者或降而为县、或益之以近民，而府亦然。如此，则官吏之所莅者有繁简，以此次其殿最；土地之所出者有厚薄，以此科其财赋；人民之所聚者有众寡，以此定其徭役，将见疆域整齐、事力均壹、差赋公平，太平之基端在此矣。或谓祖宗成宪行之百年，一旦改革之孰任其咎哉？曰浙之嘉兴府止三县，宣德间则析为七矣，景泰初元浙寇作而分温、处，闽寇作而分建、剑，广寇作而分南海，与其析之于残破之余，孰若置之于全盛之日哉？矧今远方县道，有地方四五百里跨三四县间者，人民去县治既远，往往负固武断椎埋，遇有句摄公行旅拒，官府恐致生变，因循姑息，前日之闽浙、近日之荆襄可鉴也已。

唐太宗曰：“为朕养民者惟在都督、刺史（唐改太守为刺史），朕尝疏其名于屏风，坐卧观之，得其在官善恶之迹皆注于名下，以备黜陟，县令尤为亲民，不可不择。”

玄宗引见京畿县令，戒以惠养黎民之意。又诏新除县令试理人策，惟韦济词理第一擢为醴泉令，中有不第者吏部侍郎坐左迁。

玄宗又自选诸司长官有声望者十一人为诸州刺史，命宰相百官饯于洛滨，供张甚盛，自为诗亲书赠之。

臣按：唐之贤君，太宗、玄宗为盛，一代致治之盛首称贞观、开元，夷考其所以致此者，良由于留意守令亲民之官故也。史谓叶气嘉生，薰为太平，垂祀三百与汉相埒，致之之术非循吏谓何？信矣哉。

唐玄宗制：选京官有才识者除都督、刺史，都督、刺史有政迹者除京官，使出入常均，永为定式。又诏：三省侍郎阙，择尝任刺史者；郎官阙，择尝任县令者。

张九龄曰：“古者刺史入为三公、郎官出宰百里，今朝廷士入而不出，其于私计甚自得也，京师衣冠所聚、声名所出，从容附会，不勤而成，是大利在于内而不在于外也。宜遂科定其资，凡不历都督、刺史虽有高第不得任侍郎、列卿，不历县令虽有善政不得任台郎、给舍，都督、守令虽远者使无十年任外，如不为此而救其失，恐天下犹未治也。”

臣按：天生烝民，不能自治而付之君，君统万民，不能独理而付之臣，是则天之立君、君之任臣，无非以为民而已。故凡朝廷之上，三公、九卿、百司、庶尹何者而非为民设哉？不但置州县设守令以为民也。自古圣帝明王知天为民立己以为君，莫不以重民为先务，重乎民必重治民之官，而于其所亲近者尤重焉，守令是已。古人有言，轻郡守县令是轻民也，民轻则天下国家轻矣。自昔论治体者往往欲均内外之任，使无偏重偏轻之患，臣愚以为在内之官莅事者也，在外之官莅民者也，莅事者固助其君以治民，又孰若莅民者亲代其君以施政于民者尤为切要哉？君以民为天，臣愚以为事轻于民，莅民者比之莅事者尤为重也，尤当优之以礼秩、加之以恩典，岂特均之云乎？

宣宗时，于延陵为建州刺史，入辞，宣宗曰：“建州去京师几何？”对曰：“八千里。”宣宗曰：“卿到彼为政，善恶朕皆知之，勿谓其远，此阶前则万里也。”

苏洵曰：“天下之势，近之可忧未若远之可忧之深也，近之官吏贤耶民誉之歌之，不贤耶讥之谤之，誉歌讥谤者众则必传，传则必达于朝廷，是官吏之贤否易知也；一夫不获其所诉之刺史，刺史不问则裹粮走京师，缓不过旬月，挝鼓叫号而有司不得不省矣，是民有冤易诉也，吏之贤否易知而民之冤易诉，乱何从始耶？远方之民虽使盗蹠为之郡守，梼杌、饕餮为之县令，郡县之民群嘲而聚骂者虽百千为辈，朝廷不知也。白日执人于市，诬以杀人，虽其兄弟妻子亦不过诉之刺史，不幸刺史又抑之则死且无告矣，彼见郡县守令据案执笔、吏卒旁列棰械满前，骇然而丧胆矣，则其谓京师天子所居者当复何如，而又行数千里、费且百万，富者尚或难之而贫者又何能乎？故其民常多怨而易动，故曰近而可忧未若远之可忧之深也。”

臣按：王者于天下势虽有远近、内外之殊，然皆在吾一视同仁之中，岂因其内外远近而为之轻重哉？宣宗谓此阶前即万里也，然则万里之外即此阶前从可知已。苏洵之言切中远方官吏害民之弊，人君居九重之上，诚于选任守宰之际必慎重其人而不轻授，又于陛辞之时亲加戒勉，视万里之远如阶庭之间，凡有施为必加宽恤，其守宰有克举其职者辄不次擢用之，视诸内地之吏反加优焉。夫然则人人乐仕其地，而远方之民皆有贾父来晚之谣而无尹来杀我之怨矣。

宋神宗谓文彦博等选任知州未得善法，曰：“朕每思祖宗百战得天下，今以一州生灵付庸人，常痛心疾首。”

臣按：宋之得天下不尽出于战也，而为其子孙者尚且痛心疾首，不忍以其祖宗之生灵付之庸下之人，矧我祖宗之天下真得之百战之余，乌可不择其人而轻付之哉？臣诵神宗此言不胜悚惧，伏惟圣明留神致思。（以上守令）

《周书》：王启监，厥乱为民，曰：“无胥戕，无胥虐，至于敬寡，至于属妇，合由以容，王其效邦君越御事，厥命曷？以引养引恬，自古王若兹，监罔攸辟。”

蔡沈曰：“监，三监之监。康叔亦受畿内之民，当时亦谓之监，故武王以先王启监意而告之也。言王者所以开置监国者，其治本为民而已，其命监之辞盖曰：无相与戕杀其民，无相与虐害其民，人之寡弱者则哀敬之使不失其所，妇之穷独者则联属之使有所归，保合其民率由是而容蓄之也。且王所以责效邦君御事者，其命何以哉？亦惟欲其引掖斯民于生养安全之地而已。自古王者之命监若此，汝今为监，其无所用乎刑辟以戕虐人可也。”

陈大猷曰：“《周礼》建牧立监以维邦国，自黄帝已立左右监以监视万国，乃诸侯之长也。”

臣按：三代以前立监以监邦国，盖于诸侯中择其杰出者立为之长以维持之，自秦罢侯置守尉监，则是于守尉之外别立官以监视之焉。制虽不同，其治同于为民，无相戕杀，无相虐害，哀敬之，联属之，保合其民，由是以容蓄之而引掖之于生养安全之地而已。

文帝又遣丞相史出刺并督察御史，武帝始置部刺史，以六条察郡国。成帝更为州牧，未几复为刺史。

唐分天下为十道，置巡察使，寻改按察使，后又改采访处置使，又改曰观察使，其有戎旅之地即置节度使。

宋初置转运使，后又置提点刑狱，凡有四司，曰帅、曰漕（即转运使）、曰宪（即提刑）、曰仓，各自建台，每司各有长官掾佐。

臣按：黄帝四监，唐虞四岳、十二牧，三代方伯连帅，是皆后世监司之任，但是时封建之制行，所监者乃诸侯之国。秦汉以来始立郡县置守令，地分而官众，所以监之者尤不可无一定之制。汉以来虽设刺史、州牧、观察、节度、转运、提刑等职，然官无常制、治无定署，其流之弊乃至任分而不一、权重而不掉，虽有监察之名而无刺举之实，遂至吏无所惩而民不受惠也亦有之矣。国初循胜国之制，设行中书省，既而罢之，分天下为十三布政司，司设布政，参政、参议各二员，皆分左右以总一方，承流宣化之任，又设都指挥使司以掌军政、按察司以司宪度，参峙并立，谓之三司。治署既有一定之所，官联复有一定之制，德刑兼举，文武并用，体制相维，关络相通，自罢侯置守之后，治外之制未有如此之详且善者也。又于每年遣御史一员以巡按其地，临边则专命大臣以镇压，有事则分遣大臣以巡抚，是以百年以来官无旷职、民无宿冤而祸乱不作，用此道也。仰惟祖宗治外之制尽善尽美，诚可谓超越百代者矣，然所以振起而维持之者则又在乎圣子神孙焉。昔人谓天下之本在于郡县，郡县之责付之监司，而其大纲总要则又专在朝廷。诚能委任大臣，俾之推择监司，豫于未用之先广为询访，遇有员阙随才选任，或举诸班行、或拔自州郡，或以职任递选、或以异等超擢，又于既用之后责以实效，果有异能即加旌异，显有实迹不次明扬，而不肖、庸懦、贪鄙之徒不顾其一家之哭，如此，则十三道之藩臬、数十员之正佐皆得其人，而郡县无不良之吏、田里无不安之民矣。致治之要端在乎此，伏惟仁圣加之意焉，天下生民不胜大幸。

宋神宗谓文彦博等曰：“诸道帅臣、转运使职任至重，一道惨舒系焉，宜谨择其人久于其任。汉宣循名责实，须用此道。”彦博对曰：“为治之要无以易此。”（以上监司）

臣按：神宗谓诸道使臣职任至重，一道惨舒系焉，臣尝因是而推之，一道之惨舒系于使臣则一郡之惨舒系于守佐、一县之惨舒系于令丞、一乡之惨舒系于里胥可知已，合乡而为县，合县而为郡，合郡而为道，命诸道而一之则为天下，天下之大由诸道之积也，道由郡积，郡由县积而县又由一乡之积也。天下之大譬则人之一身焉，一身之中外有四肢百体、内有五脏六腑，其气息之相通、血脉之周流，无一时之可息、无一处之可滞，一时或息、一处或滞则疾病生而疮痏成矣，病之所以致死者不必出自脏腑之中、肢体之上，一疡生于指爪之间仅如黍米亦或可以致命，知命君子不可以不之谨也。是故善治天下者恒以其身视天下，无尺寸之肤不爱则无尺寸之肤不养，身一处乎宫庭毡厦之上而心常存乎郡县闾里之中，端居高拱之时、瞑目注想之际，海宇之大，百万之众系乎吾之一身，一人之身不出户庭之外何以周知而遍及之哉？政赖内外之群臣，内焉者为吾举纲而挈领，外焉者为吾承流而宣化焉耳。朝着之间、百官之众可以目击而声呼也，若夫四方八表之远，吾目不及见也，吾耳不及闻也，吾身不能亲行而躬阅之也，所以代吾施政教以安之者有监司焉，监司之下有郡守也，郡守之下有县令也，县令之下有里胥也。地域有广狭、人民有众寡，政事有繁简、职任有崇卑，其为长民之任而为吾教养斯民，有功于我者则一而已。孟子有言，“得乎丘民而为天子”，天子之所以得乎丘民者，政赖乎此四等人耳。人主欲安其大宝之位以凝上天之命，固祖宗之业，全其身于安荣之地以为子孙千万年之计者，乌可不以安民为先务，而欲安民者乌可不择长民之人哉？

以上论择民之长

卷一九

▲分民之牧

朱熹曰：“中古之地但为九州，曰冀、兖、青、徐、荆、扬、豫、梁、雍，禹治水作贡，亦因其旧。及舜即位，以冀、青地广，始分冀东恒山之地为并州，其东北医无闾之地为幽州，又分青之东北、辽东等处为营州，而冀州止有河内之地，今河东一路是也。”

咨十有二牧曰：“食哉惟时，柔远能迩，惇（厚也）德（有德之人）允（信也）元（仁厚之人）而难（拒绝也）任人（包藏凶恶之人），蛮夷率服。”

朱熹曰：“牧养民之官十二，牧十二州之牧也。舜言足食之道惟在于不违农时也，柔者宽而抚之也，能者扰而习之也，远近之势如此，先其略而后其详也，又言当厚有德信仁人而拒奸恶，凡此五者处之各得其宜，则不特中国顺治，虽蛮夷之国亦相率而服从矣。”

臣按：有虞之世分天下为十二州，每州设一牧以分治之，在内则统之以四岳，亦犹百揆统在廷之庶官也。盖帝王之治，内外相维、大小相承，分而理之使其有条序而不乱，合而一之使其有统摄而归一，所以为此者不过安养斯民而已。故舜咨十二牧首以民食为言，盖以国之所以为国者民也，民之所以有生者食也，然欲民之得食在乎不违农时，农不失时则得以尽力田亩，而仰事俯育之有余，而公私咸给矣，不然，则非但民不得以为民而国亦不得以为国矣。然欲吾民之得其所，又在乎所用之得其人，苟非受民牧之寄者，所厚者皆有德之人、所信者皆仁厚之士，而包藏凶恶之人皆知所以拒而绝之，不使之得以预吾政临吾民焉，虽有仁心仁闻而民不被其泽矣。是以人君为治必择牧民之长，而又使其长择其所用以分牧之人，一处不得其人则一处之民受其害，必无一处之不得其人，使家家皆有衣食之资，岁岁不违耕作之候，则家给人足而礼义兴行，协气嘉生，薰为太和，而唐虞雍熙泰和之治不外是矣。

《禹贡》：禹敷（分也）土（分别土地以为九州），随山刊木，奠（定也）高山大川。冀州，济、河惟兖州，海、岱惟青州，海、岱及淮惟徐州，淮、海惟扬州，荆及衡阳惟荆州，荆、河惟豫州，华阳、黑水惟梁州，黑水、西河惟雍州。

郑樵曰：“州县之设有时而更，山川之形千古不易，所以《禹贡》分州必以山川定疆界，使兖州可移而济、河之兖州不能移，使梁州可迁而华阳、黑水之梁州不能迁，是故《禹贡》为万世不易之书。后世之为史者主于州县，故州县移易而其书遂废矣。”

臣按：舜以前皆为九州，至舜乃肇为十二州，盖禹治水敷土在肇十二州之前，时犹九州也。其后禹复并为九州，商因之，观《左传》所谓“昔夏之方有德也，九牧贡金”，及《商颂》所谓“帝命式于九围”可见矣。

蔡沈曰：“百揆无所不总者，四岳总其方岳者，州牧各总其州者，侯伯次州牧而总诸侯者也。”

臣按：唐虞之世设百揆以统内之庶官，设四岳以统外之州牧。州牧之分任者既各以其事功而上于四岳，四岳又总以各牧之所上者以归于百揆，此体统所以归于一而不紊也。

《尔雅》：两河间曰冀州，河南曰豫州，河西曰雍州，汉南曰荆州，江南曰扬州，济河间曰兖州，济东曰徐州，燕曰幽州，齐曰营州。孙炎曰：“《尔雅》与《禹贡》《职方》皆不同，疑殷制。”

《大雅嵩高》诗篇序曰：尹吉甫美宣王也。天下复平，能建国、亲诸侯，褒赏申伯焉。其首章曰：嵩高维岳，骏（大也）极于天。维岳降神，生甫（甫侯也）及申（申伯也）。维申及甫，维周之翰（干也）。四国于蕃（蔽也），四方于宣。

朱熹曰：“宣王之舅申伯出封于谢而尹吉甫作诗以送之，言岳山高大而降其神灵和气以生甫侯、申伯，实能为周之桢干，屏蔽而宣其德泽于天下也。”

臣按：人君建国以为国之桢干，实欲资之以为京师之屏蔽而宣布王者之德泽也。三代以前则列爵分土以为国家蕃翰，自秦罢侯置守，所以为国蕃翰者藩服州郡而已。

朱熹曰：“文王辟国浸广，于是徙都于丰而分岐周故地，以为周公旦、召公奭之采邑，且使周公为政于国中而召公宣布于诸侯。”臣按：陕，古弘农地，盖在今河南陕州也。

《周礼》：职方氏掌天下之图，乃辨九州之国使同贯利，东南曰扬州，正南曰荆州，河南曰豫州，正东曰青州，河东曰兖州，正西曰雍州，东北曰幽州，河内曰冀州，正北曰并州。

刘彝曰：“乃辨九州之国使同贯利者，四方之人民好恶之不同，财用有无之不等，必周知其利害，贯而通之，使有无之相易也、善恶之相济也，一天下之财用养天下之人民，谓同享其利焉。”

臣按：古者言九州者有三，《禹贡》之冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍，夏制也；《尔雅》之冀、幽、营、兖、徐、扬、荆、豫、雍，商制也；《职方》之扬、荆、豫、青、兖、雍、幽、冀、并，周制也。商有幽、营而无《禹贡》之青、梁，周有幽、并而无《禹贡》之徐、梁，此三代九州之不同也。然此皆三代以前封建之制也，后世郡县亦不异焉。夫以人君中天下而立定四海之民，万方如此其大也，四海如此其远也，亿兆如此其众也，人君以一人之身必欲周知而遍以及焉，非细析而总会之，分其肢而解其节，提其纲而挈其领，使如身之使臂、臂之使指，安能一一中其理、处处得其所哉？此古今为治者既分以州县，必统以藩服，使其上下相承，彼此相维，以为久安长治之基也。

《王制》：千里之外设方伯，五国以为属，属有长；十国以为连，连有帅；三十国以为卒，卒有正；二百一十国以为州，州有伯。八州八伯、五十六正、百六十八帅、三百三十六长。八伯各以其属属于天子之老，二人分天下以为左右曰二伯。

陈澔曰：“自陕以东周公主之，自陕以西召公主之，此即天子之上公分主天下之侯国也。八伯为八州之伯，二伯则天下之伯也。”

徐自明曰：“先王众建诸侯而设方伯、连帅之职，或以子男附庸之属不能专达于天子，故贡赋、朝聘之数悉使之听命于牧伯，此特其一节耳。夫先王举天下以封建诸侯而缺然，无所纪纲于其间则强弱有以相吞而大小无以相维，甚非经久长治之策也。盖方伯、连帅之设所谓褒表功德，关诸盛衰，深根固本为不可拔者也，其所系大矣哉。”

臣按：先王之世封建之制行，故其中又设为方伯、连帅以监临而总督之，后世立为郡县于其间，又分属于各道，制虽不尽同而亦其遗意欤。

《汉地理志》：武帝开地斥境，南置交趾、北置朔方之州，兼徐、梁、幽，并夏周之制，改雍曰凉、改梁曰益，凡十三部：曰豫州（部颍川、汝南、沛凡三郡，梁、鲁二国），曰冀州（部魏、巨鹿、常山、清河四郡，赵、广平、真定、中山、信都、河间凡六国），曰兖州（部陈留、山阳、济阴、泰山、东郡凡五郡，城阳、淮阳、东平凡三国），曰徐州（部琅邪、东海、临淮凡三郡，泗水、广陵、楚凡三国），曰青州（部平原、千乘、济南、北海、东莱、齐凡六郡，菑川、胶东、高密凡三国），曰荆州（部南阳、江夏、桂阳、武陵、零陵、南郡凡六郡，长沙一国），曰扬州（部庐江、九江、会稽、丹阳、豫章凡六郡，六安一国），曰益州（部汉中、广汉、武都、犍为、越巂、益州、牂牁、蜀凡六郡），曰凉州（部陇西、金城、天水、武威、张掖、酒泉、敦煌、五原、云中、定襄、雁门、上郡凡九郡），曰幽州（部勃海、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东、玄菟、乐浪、涿、代凡十郡，广阳一国），曰交州（部南阳、郁林、苍梧、交、合浦、九真、日南七郡），曰并州（部太原、上党、西河、朔方凡四郡）。

臣按：自汉以来分部牧民之始，汉十三部，部各有郡、国，郡天子亲理，命守治之，国分封诸侯王，置相以为之治也。汉分天下为十三部而在关中者则属司隶校尉部，京兆、扶风、冯翊、弘农、河内、河南、河东凡七郡，在征和以前司隶所统，亦有刺史察之，后乃除焉。今制分天下为十三布政司而两京畿则直隶府部，亦此意也。

唐太宗贞观元年，帝以民少吏多，悉并省之，因山川形便分为十道，曰关内（古雍州之地，汉京兆、冯翊、扶风、北地、安定、上郡及弘农、陇西、五原、西河、云中之境）、曰河南（古豫、兖、青、徐之域，汉河南、弘农、颍川、汝南、陈留、沛、泰山、济阴、济南、东莱、齐国、山阳、东海、琅邪、北海、千乘、东郡及梁、楚、鲁国、东平、城阳、淮阳、菑川、高密、泗水、平原勃海之境）、曰河东（古冀州之域，汉河东、太原、上党、西河、雁门、代郡及钜鹿、赵国、常山、广平国之地）、曰河北（古幽、冀二州之域，汉河内、魏、勃海、清河、平原、常山、上谷、涿、渔阳、右北平、辽西、真定、中山、信都、河间、广阳等郡国，又参有东郡、河东、上党、钜鹿之地）、曰山南（古荆、梁二州之域，汉南郡、武陵、巴郡、汉中、南阳及江夏等郡之地）、曰陇右（古雍、梁二州之域，汉天水、武都、陇西、金城、武威、张掖、酒泉、敦煌等郡）、曰淮南（古扬州之域，汉九江、庐江、江夏等郡，广陵、六安国及南阳、汝南、临淮之境）、曰江南（古扬州南境，汉丹阳、会稽、豫章、庐江、零陵、桂阳等郡，长沙国及牂牁、江夏、南郡，福、建、汀、漳）、曰剑南（古梁州之域，汉蜀都、广汉、犍为、越巂、牂牁、巴郡之地）、曰岭南（古扬州之南境，汉南海、郁林、苍梧、珠崖、儋耳、交趾、合浦、九真、日南等郡）。

宋太宗分天下为十五路，仁宗析为十八路，神宗又析为二十三路，曰京东东西（东路今山东之济南、青、登、莱四府，南直隶之邳州；西路今河南之归德、睢二州及太康县，山东之兖州府，南直隶之徐州）、曰京西南北（南路今湖广之襄阳府，随、安陆二州，河南之南阳府；北路今河南之河南、汝宁二府，许、郑、陈、汝四州及孟、汜水、河阴三县，南直隶之颍州，北直隶之滑、胙城二县）、曰河北东西（东路今北直隶之大名、河间二府，冀、霸二州及成安、清河、保定、容城、雄五县，山东之东昌府，武定、德、滨三州；西路今北直隶之真定、顺德、广平、保定四府及浚县，河南之彰德、怀庆、卫辉三府）、曰河东（今山西之太原、平阳二府，泽、潞、汾、辽、沁五州，陕西之葭州及吴堡、神木、府谷三县）、曰陕西二路（永兴军路今陕西之西安、延安、庆阳三府，河南之陕州，山西之蒲、解二州及平陆县，湖广之上津县；秦凤路今陕西之凤翔、临洮、巩昌、平凉四府，河、岷、洮三州）、曰两浙二路（西路今南直隶镇江、常、苏、松江四府，浙江之杭、严、嘉兴、湖四府；东路今浙江之绍兴、宁波、台、温、金华、衢、处七府）、曰淮南东西（东路今南直隶之扬、淮安二府，滁、宿、泗三州及五河、亳二县，河南之永城、鹿邑二县；西路今南直隶之凤阳、庐、安庆三府，河南之光州，湖广之黄州）、曰江南东西（东路今应天府及直隶之太平、池、徽、宁国五府，广德州，江西之饶、广信、抚、建昌四府；西路今江西之南昌、瑞、袁、吉安、临江、九江、南康、赣、南安九府，湖广之兴国州）、曰荆湖南北（北路今湖广之武昌、汉阳、岳、常德、德安、荆、辰七府，沔阳、靖二州；南路今湖广之长沙、衡、永、宝庆四府，郴州，广西之全州）、曰成都等四路（成都府路今四川之成都府，眉、嘉定、雅三州及黎州安抚司；潼川府路今四川之叙、顺庆二府，潼川、泸、合三州及资、金堂、荣三县；利州路今四川之保宁府、蓬州及龙州宣抚司，陕西之汉中府、阶州及西河、成、文三县；夔州府路今四川之重庆、夔二府及播州宣慰司，湖广之施州卫，贵州之思州府）、曰福建（今福建之福、泉、兴化、漳、建、延平、邵武、汀八府）、曰广南东西（东路今广东之广、肇庆、韶南、雄、惠、潮六府，广西之富川、贺县；西路今广西之桂林、平乐、柳、庆远、浔、梧、南宁、太平八府，广东高、雷、廉、琼四府）、曰燕山府（今顺天府及北直隶之永平府，易、隆庆、保安三州，山西之大同府，此地宋时属辽金）。

臣按：自汉分天下为十三部，设部刺史，后改为州牧，唐分天下为十五道，宋始分为十五路，继为十八路，后又析为二十三路，皆因山川形便设为藩服，以分统天下郡县吏民。本朝内有两京，畿外有十三布政司，畿内郡县亲领于六部，故曰直隶而有南北之分，惟两京府南曰应天、北曰顺天，在天子辇毂下，与内诸司相颉颃，不以直隶称，其十三布政司曰浙江、曰江西、曰湖广、曰福建、曰广东、曰广西、曰四川、曰云南、曰河南、曰陕西、曰山东、曰山西、曰贵州（国初止十二布政司，后革思州宣慰司，以其地并贵州升为布政司，永乐初平安南，又立交趾布政司，未几罢之），其因山川分疆域，比前代尤为得中焉。臣尝因是而通论之，天地之间而人生焉，天虽无所不包而地则必有远近，人君中天地而立为生民之主，民生近地者举目而可见，闻声而即至，百步之外则视有所不及矣，一里之外则呼有所不闻矣，是以人君必随地势之所至、民生之所在立为君长以临莅保养之，由近而及远，用大而统小，自中而制乎外，合外以奉乎中。譬则人之一身焉，上必有首以为众体之尊，自是而下分为肢体，肢体之下又有臂有指焉，上焉以卫乎首，次焉以为耳目口鼻之用，外焉以修饰乎发肤，内焉以承附乎脏腑，夫然则彼此应援，血气周流而一身得其安矣。人君于民何以异此？夫人君以一人之身虽曰居尊以临卑，然实以寡而御众，以理言固可以一人统，以势言则不能以一人周也，是以为治者既建国立都以宅中图治，又必随地形因民俗众为郡国邑里以分理之。然散必有所以联之之方，分必有所以合之之处，于是乎又因山川之形便、据地理之总会，建为州牧方伯之职，以提纲而挈领、承流而宣化，使上之政教有所承传以代之下宣、下之心志有所敷奏而代之上达。此唐虞三代之制皆有九州十二州之设，而汉唐宋之世因之而分部设道也欤。

以上论分民之牧

▲询民之瘼

《诗皇皇者华》其首章曰：皇皇（犹煌煌也）者华（草木之华），于彼原隰（高平曰原，下湿曰隰）。駪駪（众多疾行之貌）征夫（使臣与其属也），每怀（思也）靡及。其二章曰：我马维驹，六辔如濡（鲜泽也）。载驰载驱，周（遍也）爰（于也）咨诹（访问）。

程颐曰：“遣使四方以观省风俗，采察善恶，访问疾苦，宣道化于天下，故为使者惟虑不能宣道也。”

朱熹曰：“此遣使臣之诗也。君之使臣固欲其宣上德而达下情，而臣之受命亦惟恐其无以副君之意也。使臣自以每怀靡及，故广询博访，以补其不及而尽其职也。程子曰：‘咨访，使臣之大务。’”

欧阳修曰：“周详访问以博采广闻，不徒将一事而出也。”

辅广曰：“每怀靡及者心也，诹谋度询者事也，有是心则有是事矣。程子之意，盖谓人君正以耳目不得与远民相接，故遣使以宣己意而通下情，为之使者岂可不咨访以副君意哉？”

臣按：三代盛时既列爵分土以分牧于天下，而又特遣使臣循行四方，诹谋询度以求民隐、察民瘼，此下民所以无隐情而王政罔有阙遗也欤。

《周礼》：掸人（主掸序王意以语天下）掌诵王志、道国之政事，以巡天下之邦国而语（谕说也）之，使万民和悦而正王面（犹向也，使民心晓而正向王）。

郑玄曰：“道犹言也，以王之志与政事谕说诸侯，使不迷惑。”

臣按：王者处九重之上，其去民也有千万里之远焉，王之心志所在，下人何从而知之哉？故设为掸人之官，巡邦国之内，使之探王志之所在为之诵说以晓谕夫天下之人，俾其在闾阎之下者如在殿陛之间，处万里之远者如在跬步之近，亲闻玉音之謦咳，亲面天威之严穆，上无隔绝之势，下无阻阏之情。故凡一号令之颁、一政事之举，莫不晓然于心、欣然于色而知上之人志向在此也，是以诏之无不信、行之无不从。

方悫曰：“方伯专征于一方，其权实重焉，天子不可不大为之防。每国三人故谓之三监，不使卿为之，止使大夫为之，以见天子之尊，虽使其大夫固足以制于方伯故也。”

臣按：先儒谓方伯者天子所任以总乎外者也，又有监以临之，盖方伯权重则易专，大夫位卑则不敢肆，此小大相维、内外相统之微意。今制分天下为十三布政司，每岁遣监察御史往巡其地，盖得古人此意。

秦以御史监理诸郡，谓之监察御史。汉惠帝三年，遣御史监三辅郡，察词讼，所察之事凡九条，监者二岁更之，常以十月奏事、十二月还监。其后诸州复置监察御史。文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督察监察御史。武帝元封元年，御史止不复监。

臣按：御史之设于周而加以监察之名则始于秦，而汉因之，盖设此官以监郡邑及察其官吏也。自武帝置郡刺史不复用监，直至我朝，乃复遣监察御史巡按天下藩服。

武帝元狩元年，遣谒者巡行天下，诏曰：“朕嘉孝弟力田，哀夫老毛、孤寡、鳏独或匮于衣食，甚怜闵焉。其遣谒者巡行天下，存问致赐，曰皇帝使谒者赐县三老孝者帛人五匹，乡三老弟者力田帛人三匹，九十以上及鳏寡孤独帛人二匹、絮三斤，八十以上米人三石，有冤失职，使者以闻，县乡即赐无赘聚。”

臣按：汉去古未远，所以惠赐元元者犹存古意，往往留意于孝弟力田、存恤其鳏寡孤独，失职者得以叙复，冤枉者得以伸诉。至其末章所谓“县乡即赐无赘聚”，尤切中后世有司之弊。当是之时，诏令之颁无有虚文，恩典之施皆有实惠，使者衔命所至，有如旱暵而得时雨也。

元狩六年，遣博士大等六人分循行天下，存问鳏寡、废疾，无以自振业者贷与之，谕三老孝弟以为民师，举独行之君子征诣行在所，详问隐处亡（无同）位及冤失职、奸猾为害、野荒治苛者，举奏郡国有所以为便者，上丞相御史以闻。

臣按：汉世既有郡国守相以牧民，而又州设部刺史以监之，然犹恐其守相之不得其人而部使者之不举其职也，时遣在廷之臣分循天下，存问无告、振贷贫困、伸理冤抑、举用人才、黜陟官吏、考察吏治、观览风俗。今制既岁遣御史出巡天下藩服而又时遣大臣巡抚，即汉人此意。

元鼎二年，又遣博士中等循行，诏曰：“仁不异远，义不辞难。今京师虽未为丰年，山林池泽之饶与民共之，今水潦移于江南，迫隆冬至，朕惧其饥寒不活，江南之地火耕水耨，方下巴蜀之粟致之江陵，遣博士中等分循行谕告，所抵无令重困吏民，有振救饥民免其厄者，具举以闻。”

臣按：博士之官，通经学古者也，汉朝遣使分循天下，岂无理政事、司宪法之臣而必用儒生哉？盖汉人本经术以为治，其政法虽不能纯如三代，然犹有古人尚德不尚刑之遗意，故其诏书所下颛颛然多以教化仁政为言，略不及于法令征赋，此三代以后之治所以汉世为独优欤。

元封五年，置刺史掌诏六条察州，凡十三部焉。汉制，刺史以六条问事，非条所问即不省，一条强宗豪右田宅逾制，以强陵弱，以众暴寡；二条二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁谄牟利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰刻暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言；四条二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条二千石子弟怙恃荣势，请托所监；六条二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令。

臣按：汉每郡置刺史以六条察州，盖汉郡最大其一郡可以当今之布政司一，其刺史以六条问事，所监临之州其官吏人民有犯在六条者即举问之，亦犹今以御史监察天下藩臬也。然今制御史出巡一方，凡事无不在所省察，非若汉人非条所问不省也；一岁一易，非若汉人居部九岁也。盖天下之事几无穷，人情之变诈不一，限条而问则所遗多矣，况人之相与久则玩，玩则狎，狎则法有不能尽行者矣。此我朝遣御史监察天下藩服，每岁一易焉而无事不在所问，盖得中制而万世所当法者也。

宣帝诏曰：“朕惟耆老之人发齿堕落，血气衰微，亦亡（无同）暴虐之心，今或罹文法拘执囹圄，不终天命，朕甚怜之。自今以来，诸年八十以上，非诬告杀伤人，佗皆勿坐。遣太中大夫疆等十二人循行天下，存问鳏寡，览观风俗，察吏治得失，举茂材异伦之士。”

臣按：宣帝遣使赍此诏循行天下，专以耆老犯法为言，至末乃及存问鳏寡、览观风俗、察吏治得失、举茂材异伦之士，盖宣帝虽以励精严察为治，然所举行者皆仁厚之政，此则汉人之家法也。

元帝初元元年，诏曰：“间者地数动而未静，惧于天地之戒不知所繇。方田作时，朕忧蒸庶之失业，临遣光禄大夫褒等十二人循行天下，存问耆老、鳏寡、孤独、困乏失职之民，延登贤俊，招显侧陋，因览风俗之化，相、守二千石诚能正躬劳力，宣民教化以亲万姓，则六合之内和亲庶几乎无忧矣。”

又建昭四年，诏曰：“朕承先帝之休烈，夙夜栗栗，惧不克任。间者阴阳不调，五行失序，百姓饥馑，惟蒸庶之失业，临遣谏大夫博士赏等二十一人循行天下，存问耆老、鳏寡、孤独、乏困、失职之人，举茂材特立之士，相将九卿其帅意毋怠。”

臣按：元帝此二诏皆是因灾异遣使循行天下也，其后成帝建始三年遣谏大夫林、鸿嘉元年遣谏大夫理、永始二年遣太中大夫嘉、绥和二年遣光禄大夫，亦皆是因灾异而遣使问孤老、录冤狱、蠲逋贷、闵疾苦、举幽隐、除贪暴，免被灾者租赋，给疫死者棺钱，凡此皆仁者之政。人君居富贵安乐之地而知畏天灾、悲人穷，则必兢兢戒谨，不敢少有恣肆，是以天虽灾而不灾，人虽苦而不苦，含齿戴发之民，穷山绝塞之外，茅檐草屋之下，咸知有生之乐，惟恐死亡及之，虽驱之为乱有不屑者矣。是何也？下之人咸知上之人不我忘也，知上之人不我忘咸思所以尊其君、亲其上矣。

成帝绥和元年，何武奏曰：“《春秋》之义用贵理贱，不以卑临尊，刺史位下大夫而临二千石，轻重不相准，请罢刺史更置州牧，以应古之制。”奏可。乃更刺史为州牧，秩真二千石，位次九卿。

哀帝建平二年，朱博又奏曰：“汉家立置郡县，部刺史奉使典州，督察郡国，吏民安宁。故事，居部九岁举为守相，其有异材功效著者辄登擢，秩卑而赏厚，咸劝功乐进。今增秩为牧，以高第补九卿，其中材则苟自守而已，恐功效陵夷，奸轨不禁，臣请罢州牧置刺史如故。”乃复以为刺史。

臣按：汉部刺史十三人，秩六百石，专以六条察二千石，其职卑故已不敢自恣，其权重故人不敢慢忽，上之人以此使人使之激昂而自奋也。何武之奏但知以贵理贱、不以卑临尊为《春秋》之义，而不知义有常经而权则无常势也。人君操天下之大权以鼓一世之士民，而振举万事之机要，使利不颛于一人，害不及于众庶，势不偏于一隅，非有微权不可也。汉人立部刺史以六百石吏察郡国二千石守相，盖得此意。朱博之论盖近之，而何武辈不足以知此也。今制，布政使从二品，都指挥使正二品，按察使正三品，知府正四品，知州从五品，而监察御史之品仅与知县同，绣衣一出，山岳动摇，愊车一临，郡县奔走，而藩服大臣亦莫不趋承禀令，盖得汉人立部刺史之微意也。

顺帝汉安元年，遣杜乔、周举、周栩、冯羡、栾巴、张纲、郭遵、刘班分行州郡，表贤良、显忠勤，其贪污有罪者，刺史二千石驿马上之，黑绶以下便辄收举。

臣按：汉顺帝遣此八使者分行天下，颛以考察守长为事而不及于民，然去贪污之吏即所以安穷困之民也。

唐太宗遣杜淹巡关内诸州，出御府金赎贫民男女自卖者还其父母，其后又遣褚遂良等二十二人以六条巡察四方，黜陟官吏。

臣按：唐太宗遣使关内，又分遣使巡四方，所遣者乃杜淹、褚遂良辈，皆极一时之选者也，此贞观之治所以为有唐一代之盛也欤。

德宗时，遣黜陟使庾何等十一人行天下，陆贽说使者请以五术省风俗、八计听吏治、三科登俊乂、四赋经财实、六德保罢瘵、五要简官事。五术曰听诤诵审其哀乐，纳市价观其好恶，讯簿书考其争讼，览车服等其俭奢，省作业察其趣舍。八计曰计户口丰耗以稽抚字，视垦田赢缩以稽本末，视赋役薄厚以稽廉冒，视案籍烦简以稽听断，视囚系盈虚以稽决滞，视奸盗有无以稽禁御，视选举众寡以稽风化，视学校兴废以稽教导。三科曰茂异，贤良，干蛊。四赋曰阅稼以奠税，度产以衰（与差同）征，料丁壮以计庸，占商贾以均利。六德曰敬老，慈幼，救疾，恤孤，赈贫穷，任失业。五要曰废兵之冗食，蠲法之挠人，省官之不急，去物之无用，罢事之非要。

臣按：陆贽以五术、八计、三科、四赋、六德、五要说当时黜陟使，自古遣使巡抚之条目盖莫详焉。然此等事固非一人所敢专，亦非一时所能成，盍闻诸朝，俾述于诏，条录为事比，颁之天下，使世世遵守而临当遣使按文考验，以为刺举劝惩之实。夫然，吏治庶其修举，民生得以安富乎。

宋仁宗时，蔡襄言：“人主宅中国，居法宫而使幽遐异域、风谣习尚、冤隐沈抑无一不陈于前者，托聪明于臣下故也。人主知其所托之难，明赏罚以驭之，赏罚既明则臣下不敢蔽欺而聪明无所壅也。今天下之俗，至有钜室富家兼并货财，作为奢靡，超逾法制，交通大吏，欺轹愚弱，而贫者父子转流，阙养生送死之具，不幸孤独废疾，不得终其天年。州县吏视而不能掩遏豪猛，矜哀穷厄，而又侵牟渔夺，不识休已，或愚缪昏耄，无所是非，或依倚权势，坏裂公法，其焯然有状可指数也。监刺之官大率以宽纾含隐为良，既发一奸赃，众辄指目以是，须其自败乃始纠擿，或有所私虑，垂败之人亦加意覆藏，使得脱去，其蔽蒙如此，监司之设仅与无同，吏之苟偷姑息浸以成俗。顷年遣使安抚诸郡，比其还奏，荐举虽多而蠹暴不察、恶吏不除、穷民不恤，有使之出不如无出之愈。伏惟陛下垂意生民，方使者之行幸，严赐告谕令其毕力推扬德音以致于下，究悉利害，庶有补于政治，勿徒使郡县供具，吏民遮列道途，迎候往来，重为此纷扰也。”

臣按：襄继言：“古之遣使皆务恤穷民、除恶吏、举材能、收滞逸而已，请令使者所至之郡存问乡里，其孝行着闻及年八十九十以上鳏寡、笃疾，依汉故事量予布帛，即贫无所养而有男女僦佣于人，偿其余直而追还之，若为僧尼，僧年四十、尼年三十以下并除其籍而归养，更无此等子孙，官给糇粮，责任亲党邻里养之以没其齿，孤独者戒敕所养之家务全其生，冤结无告使者择吏而治其曲直，力行笃学，衰老沦滞，表之以劝风俗。郡县吏治绩可称，条列其状显褒其尤者，贪墨腥闻，即令责询，材不任职于其职之相伦者易之，或虽洁廉而违法惨刻及年七十已上昏老而不知退者，咸以名闻，愿一切罢之，其官吏贪墨，因使摘发，监司之官素所不纠随而坐之，即使者不纠，异日倾败事在使者循行已前，并使者坐之。”襄之言如此类者，非但在宋时可行而已也。

庆历中，欧阳修言：“天下之事积弊已多，如治乱丝未知头绪，欲事事更改则力未能周而烦扰难行，欲渐渐整缉则困弊已极而未能速效。如欲用功少为利博及民速于事切，莫若精选强干朝臣十许人分行天下，尽籍官吏能否而升黜之。”

臣按：修奏乞特立按察之法，于内外朝官自三丞以上至郎官中，选强干廉明者为诸路按察使，请令进奏院各录一州官吏姓名为空行簿以授之，使至州县遍见官吏，其公廉勤干明着实状，及老病不才显有不治之迹，皆以朱书之，又有中材之人，别无奇效亦不至于旷败者，以墨书之，又有虽是常材能专长于一事，亦以朱书别之，使还具奏，则朝廷可以坐见官吏贤愚、善恶，不遗一人。修上此议，朝廷重于特遣使，惟诏诸路转运使兼按察。修又言：“臣之议本欲使者四出，使天下悚然知朝廷赏善罚恶之意，按文责实以救民急病，如汉之刺举、唐之黜陟使之类。盖人君之治天下如农夫治田，不可一概也，久荒之地必先芟辟，然后以时耘耨，特遣之使如久荒而芟辟也，转运兼按察乃以时而耘耨者尔。”臣窃惟今日之制，天下分为十三布政司皆设按察司，而又岁遣御史一人巡按，或三年、五年又遣廷臣一员巡抚，诚能举蔡襄、欧阳修所言于宋者以行于今，其清吏治、除民害、恤民穷，是亦固邦本之大助也。

以上论询民之瘼