De quelques causes particulières et accidentelles qui achèvent de
porter un peuple démocratique à centraliser le pouvoir ou qui l'en
détournent[TN-F].
Si tous les peuples démocratiques sont entraînés instinctivement vers
la centralisation des pouvoirs, ils y tendent d'une manière inégale.
Cela dépend des circonstances particulières qui peuvent développer ou
restreindre les effets naturels de l'état social. Ces circonstances
sont en très-grand nombre; je ne parlerai que de quelques-unes.
Chez des hommes qui ont longtemps vécu libres avant de devenir égaux,
les instincts que la liberté avait donnés combattent jusqu'à un
certain point les penchants que suggère l'égalité; et, bien que parmi
eux le pouvoir central accroisse ses priviléges, les particuliers n'y
perdent jamais entièrement leur indépendance.
Mais quand l'égalité vient à se développer chez un peuple qui n'a
jamais connu ou qui ne connaît plus depuis longtemps la liberté, ainsi
que cela se voit sur le continent de l'Europe, les anciennes habitudes
de la nation arrivant à se combiner subitement et par une sorte
d'attraction naturelle avec les habitudes et les doctrines nouvelles
que fait naître l'état social, tous les pouvoirs semblent accourir
d'eux-mêmes vers le centre; ils s'y accumulent avec une rapidité
surprenante, et l'État atteint tout d'un coup les extrêmes limites de
sa force, tandis que les particuliers se laissent tomber en un moment
jusqu'au dernier degré de la faiblesse.
Les Anglais qui vinrent, il y a trois siècles, fonder dans les déserts
du Nouveau-Monde une société démocratique, s'étaient tous habitués
dans la mère-patrie à prendre part aux affaires publiques; ils
connaissaient le jury; ils avaient la liberté de la parole et celle de
la presse, la liberté individuelle, l'idée du droit et l'usage d'y
recourir. Ils transportèrent en Amérique ces institutions libres et
ces moeurs viriles, et elles les soutinrent contre les envahissements
de l'État.
Chez les Américains, c'est donc la liberté qui est ancienne; l'égalité
est comparativement nouvelle. Le contraire arrive en Europe, où
l'égalité introduite par le pouvoir absolu, et sous l'oeil des rois,
avait déjà pénétré dans les habitudes des peuples longtemps avant que
la liberté ne fût entrée dans leurs idées.
J'ai dit que chez les peuples démocratiques le gouvernement ne se
présentait naturellement à l'esprit humain que sous la forme d'un
pouvoir unique et central, et que la notion des pouvoirs
intermédiaires ne lui était pas familière. Cela est particulièrement
applicable aux nations démocratiques qui ont vu le principe de
l'égalité triompher à l'aide d'une révolution violente. Les classes
qui dirigeaient les affaires locales disparaissant tout à coup dans
cette tempête, et la masse confuse qui reste n'ayant encore ni
l'organisation ni les habitudes qui lui permettent de prendre en main
l'administration de ces mêmes affaires, on n'aperçoit plus que l'état
lui-même qui puisse se charger de tous les détails du gouvernement. La
centralisation devient un fait en quelque sorte nécessaire.
Il ne faut ni louer ni blâmer Napoléon d'avoir concentré dans ses
seules mains presque tous les pouvoirs administratifs; car, après la
brusque disparition de la noblesse et de la haute bourgeoisie, ces
pouvoirs lui arrivaient d'eux-mêmes; il lui eût été presque aussi
difficile de les repousser que de les prendre. Une semblable nécessité
ne s'est jamais fait sentir aux Américains, qui, n'ayant point eu de
révolution et s'étant, dès l'origine, gouvernés eux-mêmes, n'ont
jamais dû charger l'état de leur servir momentanément de tuteur.
Ainsi la centralisation ne se développe pas seulement chez un peuple
démocratique suivant le progrès de l'égalité, mais encore suivant la
manière dont cette égalité se fonde.
Au commencement d'une grande révolution démocratique, et quand la
guerre entre les différentes classes ne fait que de naître, le peuple
s'efforce de centraliser l'administration publique dans les mains du
gouvernement, afin d'arracher la direction des affaires locales à
l'aristocratie. Vers la fin de cette même révolution, au contraire,
c'est d'ordinaire l'aristocratie vaincue qui tâche de livrer à l'État
la direction de toutes les affaires, parce qu'elle redoute la menue
tyrannie du peuple, devenu son égal et souvent son maître.
Ainsi ce n'est pas toujours la même classe de citoyens qui s'applique
à accroître les prérogatives du pouvoir; mais, tant que dure la
révolution démocratique, il se rencontre toujours dans la nation une
classe puissante par le nombre ou par la richesse, que des passions
spéciales et des intérêts particuliers portent à centraliser
l'administration publique, indépendamment de la haine pour le
gouvernement du voisin, qui est un sentiment général et permanent chez
les peuples démocratiques. On peut remarquer que, de notre temps, ce
sont les classes inférieures d'Angleterre qui travaillent de toutes
leurs forces à détruire l'indépendance locale et à transporter
l'administration de tous les points de la circonférence au centre,
tandis que les classes supérieures s'efforcent de retenir cette même
administration dans ses anciennes limites. J'ose prédire qu'un jour
viendra où l'on verra un spectacle tout contraire.
Ce qui précède fait bien comprendre pourquoi le pouvoir social doit
toujours être plus fort et l'individu plus faible, chez un peuple
démocratique qui est arrivé à l'égalité par un long et pénible travail
social, que dans une société démocratique, où, depuis l'origine, les
citoyens ont toujours été égaux. C'est ce que l'exemple des Américains
achève de prouver.
Les hommes qui habitent les États-Unis n'ont jamais été séparés par
aucun privilége; ils n'ont jamais connu la relation réciproque
d'inférieur et de maître, et, comme ils ne se redoutent et ne se
haïssent point les uns les autres, ils n'ont jamais connu le besoin
d'appeler le souverain à diriger le détail de leurs affaires. La
destinée des Américains est singulière: ils ont pris à l'aristocratie
d'Angleterre l'idée des droits individuels et le goût des libertés
locales; et ils ont pu conserver l'une et l'autre, parce qu'ils n'ont
pas eu à combattre d'aristocratie.
Si, dans tous les temps, les lumières servent aux hommes à défendre
leur indépendance, cela est surtout vrai dans les siècles
démocratiques. Il est aisé, quand tous les hommes se ressemblent, de
fonder un gouvernement unique et tout puissant; les instincts
suffisent. Mais il faut aux hommes beaucoup d'intelligence, de science
et d'art, pour organiser et maintenir, dans les mêmes circonstances,
des pouvoirs secondaires, et pour créer, au milieu de l'indépendance
et de la faiblesse individuelle des citoyens, des associations libres
qui soient en état de lutter contre la tyrannie, sans détruire
l'ordre.
La concentration des pouvoirs et la servitude individuelle croîtront
donc, chez les nations démocratiques, non seulement en proportion de
l'égalité, mais en raison de l'ignorance.
Il est vrai que, dans les siècles peu éclairés, le gouvernement manque
souvent de lumières pour perfectionner le despotisme, comme les
citoyens pour s'y dérober. Mais l'effet n'est point égal des deux
parts.
Quelque grossier que soit un peuple démocratique, le pouvoir central
qui le dirige n'est jamais complétement privé de lumières, parce qu'il
attire aisément à lui le peu qui s'en rencontre dans le pays, et que,
au besoin, il va en chercher au dehors. Chez une nation qui est
ignorante aussi bien que démocratique, il ne peut donc manquer de se
manifester bientôt une différence prodigieuse entre la capacité
intellectuelle du souverain et celle de chacun de ses sujets. Cela
achève de concentrer aisément dans ses mains tous les pouvoirs. La
puissance administrative de l'état s'étend sans cesse, parce qu'il n'y
a que lui qui soit assez habile pour administrer.
Les nations aristocratiques, quelque peu éclairées qu'on les suppose,
ne donnent jamais le même spectacle, parce que les lumières y sont
assez également réparties entre le prince et les principaux citoyens.
Le pacha qui règne aujourd'hui sur l'Égypte a trouvé la population de
ce pays composée d'hommes très-ignorants et très-égaux, et il s'est
approprié, pour la gouverner, la science et l'intelligence de
l'Europe. Les lumières particulières du souverain arrivant ainsi à se
combiner avec l'ignorance et la faiblesse démocratique des sujets, le
dernier terme de la centralisation a été atteint sans peine, et le
prince a pu faire du pays sa manufacture, et des habitants ses
ouvriers.
Je crois que la centralisation extrême du pouvoir politique finit par
énerver la société, et par affaiblir ainsi à la longue le gouvernement
lui-même. Mais je ne nie point qu'une force sociale centralisée ne
soit en état d'exécuter aisément, dans un temps donné et sur un point
déterminé, de grandes entreprises. Cela est surtout vrai dans la
guerre où le succès dépend bien plus de la facilité qu'on trouve à
porter rapidement toutes ses ressources sur un certain point, que de
l'étendue même de ses ressources. C'est donc principalement dans la
guerre que les peuples sentent le désir et souvent le besoin
d'augmenter les prérogatives du pouvoir central. Tous les génies
guerriers aiment la centralisation qui accroît leurs forces, et tous
les génies centralisateurs aiment la guerre, qui oblige les nations à
resserrer dans les mains de l'état tous les pouvoirs. Ainsi, la
tendance démocratique qui porte les hommes à multiplier sans cesse les
priviléges de l'état et à restreindre les droits des particuliers est
bien plus rapide et plus continue chez les peuples démocratiques,
sujets par leur position à de grandes et fréquentes guerres, et dont
l'existence peut souvent être mise en péril, que chez tous les autres.
J'ai dit comment la crainte du désordre et l'amour du bien-être
portaient insensiblement les peuples démocratiques à augmenter les
attributions du gouvernement central, seul pouvoir qui leur paraisse
de lui-même assez fort, assez intelligent, assez stable pour les
protéger contre l'anarchie. J'ai à peine besoin d'ajouter que toutes
les circonstances particulières qui tendent à rendre l'état d'une
société démocratique troublé et précaire, augmente cet instinct
général et porte, de plus en plus, les particuliers à sacrifier à leur
tranquillité leurs droits.
Un peuple n'est donc jamais si disposé à accroître les attributions du
pouvoir central qu'au sortir d'une révolution longue et sanglante qui,
après avoir arraché les biens des mains de leurs anciens possesseurs,
a ébranlé toutes les croyances, rempli la nation de haines furieuses,
d'intérêts opposés et de factions contraires. Le goût de la
tranquillité publique devient alors une passion aveugle, et les
citoyens sont sujets à s'éprendre d'un amour très-désordonné pour
l'ordre.
Je viens d'examiner plusieurs accidents qui tous concourent à aider la
centralisation du pouvoir. Je n'ai pas encore parlé du principal.
La première des causes accidentelles qui, chez les peuples
démocratiques, peuvent attirer dans les mains du souverain la
direction de toutes les affaires, c'est l'origine de ce souverain
lui-même et ses penchants.
Les hommes qui vivent dans les siècles d'égalité aiment naturellement
le pouvoir central et étendent volontiers ses priviléges; mais s'il
arrive que ce même pouvoir représente fidèlement leurs intérêts et
reproduise exactement leurs instincts, la confiance qu'ils lui portent
n'a presque point de bornes, et ils croient accorder à eux-mêmes tout
ce qu'ils lui donnent.
L'attraction des pouvoirs administratifs vers le centre sera toujours
moins aisée et moins rapide avec des rois qui tiennent encore par
quelque endroit à l'ancien ordre aristocratique, qu'avec des princes
nouveaux, fils de leurs oeuvres, que leur naissance, leurs préjugés,
leurs instincts, leurs habitudes, semblent lier indissolublement à la
cause de l'égalité. Je ne veux point dire que les princes d'origine
aristocratique qui vivent dans les siècles de démocratie ne cherchent
point à centraliser. Je crois qu'ils s'y emploient aussi diligemment
que tous les autres. Pour eux, les seuls avantages de l'égalité sont
de ce côté; mais leurs facilités sont moindres, parce que les
citoyens, au lieu d'aller naturellement au-devant de leurs désirs, ne
s'y prêtent souvent qu'avec peine. Dans les sociétés démocratiques, la
centralisation sera toujours d'autant plus grande que le souverain
sera moins aristocratique; voilà la règle.
Quand une vieille race de rois dirige une aristocratie, les préjugés
naturels du souverain se trouvant en parfait accord avec les préjugés
naturels des nobles, les vices inhérents aux sociétés aristocratiques
se développent librement, et ne trouvent point leur remède. Le
contraire arrive quand le rejeton d'une tige féodale est placé à la
tête d'un peuple démocratique. Le prince incline, chaque jour, par son
éducation, ses habitudes et ses souvenirs, vers les sentiments que
l'inégalité des conditions suggère; et le peuple tend sans cesse, par
son état social, vers les moeurs que l'égalité fait naître. Il arrive
alors souvent que les citoyens cherchent à contenir le pouvoir
central, bien moins comme tyrannique que comme aristocratique; et
qu'ils maintiennent fermement leur indépendance non seulement parce
qu'ils veulent être libres, mais surtout parce qu'ils prétendent
rester égaux.
Une révolution qui renverse une ancienne famille de rois pour placer
des hommes nouveaux à la tête d'un peuple démocratique, peut affaiblir
momentanément le pouvoir central; mais quelque anarchique qu'elle
paraisse d'abord, on ne doit point hésiter à prédire que son résultat
final et nécessaire sera d'étendre, et d'assurer les prérogatives de
ce même pouvoir.
La première et en quelque sorte la seule condition nécessaire pour
arriver à centraliser la puissance publique dans une société
démocratique est d'aimer l'égalité ou de le faire croire. Ainsi, la
science du despotisme, si compliquée jadis, se simplifie: elle se
réduit, pour ainsi dire, à un principe unique.