Ce congrès ne fut d’abord en principe que la suite et la conclusion de
celui de Troppau. De la vallée de l’Oder, l’empereur d’Autriche se
transporta rapidement le 4 janvier dans celle de la Save pour recevoir
le 7 Alexandre Ier; le 8, le vieux roi de Naples. Les sujets de
Ferdinand Ier, invité à Laybach comme médiateur entre les Deux-Siciles
et l’Europe, croyant à cette médiation qu’il avait solennellement
promise, l’avaient laissé partir, pour faire preuve de leurs intentions
conciliantes. Dès qu’il avait été hors de leurs prises, Ferdinand,
débarqué à Livourne le 16 décembre, s’était hâté de désavouer ses
promesses. Il comptait sur le Congrès qui écarta en effet et relégua à
Görz le représentant des pouvoirs constitutionnels, le comte de Gallo.
«Tristes protestations, triste allié», disait le confident de
Metternich, Gentz. Mais ses mensonges servaient l’Autriche, décidée à ne
pas traiter avec les libéraux. Peu lui importait que le roi les trahît:
Metternich était résolu «à leur marcher sur les pieds exprès». Il avait
hâte d’en finir: la France et l’Angleterre blâmaient son intervention.
Qu’arriverait-il si le tsar lui manquait?
Un instant, l’Autriche put craindre cette défaillance de son allié.
Alexandre Ier, peut-être à l’instigation de la France qui ne suivait
plus Metternich, eut l’idée de confier au pape une médiation entre le
roi de Naples et ses sujets. La diplomatie autrichienne para le coup: un
de ses agents, M. de Lebzeltern, partit en hâte pour Rome, fit part au
pape de sa résolution et le décida à refuser sa protection aux libéraux.
Si le Saint-Siège n’avait été docile, les calculs de Metternich étaient
déjoués. Il n’en fut que plus pressé de les réaliser. La première
conférence de Laybach (12 janvier 1821) lui permit d’agir: la
constitution nouvelle de Naples fut annulée, une armée autrichienne
chargée, le 3 février, par la Sainte-Alliance de l’exécution, aux frais
des Napolitains soumis pour trois ans à une occupation étrangère. Le
lendemain même (4 février), le général de Frémont commença sa campagne
contre les insurgés de Naples, vaincus aussitôt à Rieti. La facilité de
cette victoire, préparée de longue main, consolidait l’autorité et le
prestige de l’Autriche en Italie. La diplomatie de Metternich fit le
reste.
«A Laybach, nous n’avons fait que continuer ce que nous avions fait à
Carlsbad», a-t-il dit lui-même, en ajoutant que c’était un plan formé
entre lui et son maître depuis 1819. «C’est à Pérouse qu’a été décidé le
grand œuvre dont nous suivons l’exécution. Une lettre que je reçus en
juin dans cette ville me montra que le moment d’agir était venu.»
Vaincre le particularisme, en Italie, en Allemagne, pour établir
définitivement l’unité de la conquête autrichienne; et le vaincre par la
ruine des institutions libres, tel était le programme que Metternich
avait appliqué, en deçà des Alpes, après Aix-la-Chapelle, qu’il voulut à
Troppau et à Laybach réaliser en Italie. C’était à ses yeux le
complément et le profit de son intervention à Naples.
Le 20 décembre 1820, les gouvernements italiens étaient invités à
envoyer des représentants à Laybach. «Cela va devenir un congrès
italien, l’amorce d’une confédération italienne sur le modèle de la
Germanique sous la direction de l’Autriche», disaient avec inquiétude
nos diplomates, et ils s’efforcèrent à Turin ou à Rome d’avertir les
princes menacés. Plus effrayés par la Révolution que par les desseins de
l’Autriche ou alliés par le sang à l’Empereur, les petits souverains,
Victor Emmanuel Ier de Sardaigne, les ducs de Modène et de Toscane,
négligèrent nos conseils, envoyèrent leurs agents, le 26 janvier, au
Congrès. La France assistait impuissante à ce spectacle. Elle demanda du
moins, pour n’être pas engagée dans cette politique, à ne pas signer de
protocole. Elle protesta contre la circulaire du 12 février 1821, où,
sous prétexte de châtier les rebelles de Naples, le Congrès annonçait
son intention de délivrer les souverains d’Italie des institutions
libres qui leur déplaisaient. Sa protestation du 20 février, note
verbale analogue à celle de l’Angleterre, était applaudie dans
l’Allemagne du Sud. Elle ne fit aucune impression sur les princes
italiens. Ils se livraient chaque jour davantage à Metternich.
La fin du Congrès coïncida avec le triomphe complet de l’Autriche,
assuré par les événements du Piémont. Le 12 mars 1821, les patriotes
italiens, officiers surtout et carbonari, arboraient à Alexandrie le
drapeau italien, proclamaient la liberté et l’unité nationale. Abdiquant
en faveur de son frère Charles-Félix, et déshéritant son fils le prince
de Carignan, Victor-Emmanuel réclama une intervention que l’Autriche
exécuta surtout à la prière de Charles-Félix. Ce fut l’affaire de
quelques jours, d’une escarmouche à Novare (8 avril). «L’Autriche,
écrivait tristement le ministre Rayneval, se fait largement payer le
concours qu’elle prête à la cause royale. Elle occupe militairement les
plus fortes positions de l’Italie, le Piémont, Rome et Naples.» A Milan,
à Modène, des commissions extraordinaires brisaient toutes les
résistances des patriotes. Les souverains, avant de se quitter, à
Laybach, le 12 mai 1821, proclamèrent que «le salut de l’Italie avait
été réalisé par la confiance réciproque établie entre eux et les
gouvernements de la Péninsule.» Ils laissaient en somme les Italiens,
princes et peuples, à la discrétion des généraux et des diplomates
autrichiens. Mais c’était de «l’aveu de ces princes». Metternich pouvait
dire fièrement: «La bataille diplomatique est gagnée. Le bon sens a
vaincu.»
Il ajoutait: «Personne ne croit à la parfaite entente entre l’empereur
Alexandre et moi. Elle est pourtant bien réelle. L’influence des
derniers mois a triomphé. C’est le plus fort qui a entraîné le plus
faible.» Le congrès de Laybach consolidait la victoire diplomatique de
Metternich: il avait eu l’art d’endormir le tsar, flatté de passer pour
le chef de cette croisade; il avait fini par se l’attacher. Alexandre
Ier escomptait le profit qu’il croyait trouver plus tard à laisser
l’Autriche affirmer et pratiquer le principe général d’intervention. Son
ambassadeur à Paris, le comte Pozzo di Borgo, était venu exprès à
Laybach pour l’engager dans cette voie. Très lié avec les ultras, en
correspondance avec le comte d’Artois, il intriguait avec eux contre les
collègues du duc de Richelieu, contre Pasquier surtout, le ministre
indocile des affaires étrangères. A Laybach, Pozzo rapprocha ses amis de
France et son maître, leur persuadant à tous qu’il fallait donner carte
blanche à Metternich et l’imiter aussitôt en Espagne. Le ministre de
François II reconnut lui-même l’importance de ces conseils sur l’esprit
d’Alexandre Ier: il devinait les motifs du crédit qu’il lui faisait. Il
y parut à une conversation que le tsar eut alors avec l’ambassadeur de
France, la Ferronays. «Croyez-vous que le seul but de la réunion et des
efforts des grandes puissances soit uniquement de châtier quelques
carbonari: Naples n’est qu’un incident. Entraîné par le mouvement de
l’Espagne, Naples doit à son tour lui servir d’exemple. Lorsque ce
premier point de la tâche qui nous est imposée sera atteint, peut-être
alors sera-ce le moment pour la France de s’emparer à l’égard de
l’Espagne du rôle que l’Autriche remplit vis-à-vis de Naples.»
Au duc de Richelieu de même, Pozzo di Borgo donnait à choisir entre
l’alliance russe, la Sainte-Alliance et la solidarité des souverains,
utile à toutes les branches de la maison de Bourbon, ou l’alliance de
l’Angleterre: «Ne comptez pas sur l’Angleterre, écrivait-il: le lot de
la France ne serait pas digne d’envie.» (13 février.) En escomptant
l’avenir et la complaisance de Louis XVIII, le tsar se croyait assuré du
succès définitif. Ce fut le secret de ses complaisances avec l’Autriche.
S’il lui donnait en Italie des satisfactions, il attendait les siennes
de France et d’Espagne. Son agent à Madrid n’était pas moins actif que
Pozzo di Borgo. C’était un certain Bulgary, très écouté de Ferdinand
VII, auteur avoué d’une intrigue que le roi forma contre ses ministres.
Le chapelain de la cour, les officiers de la garde négocièrent,
préparèrent alors le renversement d’un ministère modéré dont le seul
tort était d’appliquer sagement la Constitution. Le 8 février 1821,
Ferdinand VII accusa au conseil d’Arguellès et ses collègues de le
présenter au public comme traître à ses serments. Il demanda leur
déposition. Les ministres se défendirent en donnant des preuves de la
trahison royale. Dans une grande colère, feinte à ce qu’il parut,
Ferdinand ordonna à son secrétaire la Puebla de faire appel à l’Europe,
à la Sainte-Alliance. «Le coup, disait notre envoyé, M. de Laval, avait
été monté, et bien monté par M. de Bulgary.» C’était le signal que la
Russie attendait pour entrer à son tour en campagne, pour y entraîner la
France.
Si le ministère français avait été plus docile, et son roi moins
prudent, c’était la guerre en Espagne, après les expéditions d’Italie,
selon le vœu et les calculs d’Alexandre Ier. Son envoyé Pozzo di Borgo
excitait le parti des ultras à réclamer une intervention, la guerre pour
l’honneur de la nation. Les ultras la réclamèrent avec la même ardeur
que de leur côté les membres de la gauche apportaient à la demander en
faveur des peuples. Seul, malgré l’avis unanime de la Chambre, le
ministère repoussait la guerre. Il y avait quelque mérite: les uns lui
reprochèrent de ne pas s’associer à la Sainte-Alliance, les autres de ne
pas la combattre. Dans le ministère même, l’accord était loin d’être
complet. Le chef, le duc de Richelieu, hésitait entre les représentants
des ultras, Villèle, Corbière, Lainé qui, au mois de juillet,
l’abandonnèrent pour reprendre leur liberté, et le ministre des affaires
étrangères, le baron Pasquier, soutenu par ses collègues Siméon et
Portal, autrefois décidé, maintenant hostile à une intervention en
Espagne. Ce furent ces hommes, et un diplomate éprouvé, élevé par
Pasquier au rang de sous-secrétaire d’État, Gérard de Rayneval, qui,
pendant toute l’année 1821, appuyés par le roi, malgré les entreprises
de l’Autriche, les excitations de la Russie, les colères des Chambres,
les exigences des royalistes, conservèrent à la France les avantages de
la paix.
Dans un mémoire présenté au conseil royal le 6 janvier 1821, Rayneval et
Pasquier ont laissé à l’histoire leur justification. Les observations
que le duc de Richelieu y ajouta de sa main le représentent à cette
heure décisive comme un avocat discret de la politique russe, des vœux
du parti royaliste. Justification et plaidoyer font sentir l’importance
du rôle que la France joua, comme un véritable arbitre, entre les
cabinets de l’Europe à cette époque. «C’est le cas de délibérer, disait
Rayneval. Les événements présents ouvrent en quelque sorte à la
politique française une ère nouvelle. La position de l’Europe est très
grave, placée entre les fureurs révolutionnaires d’Espagne, de Naples,
de Livourne et le système des grandes puissances.» Ce système de la
Sainte-Alliance, Rayneval le jugeait comme un instrument de guerre et
d’ambition. Il reprochait au tsar, «séduit par la perspective d’un noble
protectorat de la paix du monde et du maintien de l’ordre, des
protocoles qui entraîneraient la guerre en Europe.» Richelieu, lui-même,
convenait que la Sainte-Alliance était bien un instrument de guerre.
Mais il niait que le tsar et Capo d’Istria, «ses seuls auteurs», s’en
servissent pour leur intérêt. Il invoquait «leur désir amical d’avoir la
France pour coopératrice. Ce n’était pas en s’isolant que Louis XVIII
maintiendrait la paix.» Rayneval alors, ancien élève de Vergennes, son
collaborateur, s’éleva de toutes ses forces en faveur d’une politique
qui avait valu à la monarchie ses derniers succès au dix-huitième
siècle, qui lui procurait ses premiers avantages en ce siècle depuis le
Congrès de Vienne. «La France n’a rien à demander à personne. Elle n’a
besoin d’aucune alliance particulière ni de l’Angleterre, ni de la
Russie. En se tenant tranquille chez elle, en ne lésant les droits de
personne et continuant d’améliorer ses finances, elle est la seule de
toutes les puissances qui puisse regarder l’avenir sans trop d’effroi.
Qu’elle garde son indépendance, avec sa prospérité! La guerre lui serait
inutile et dangereuse.»
A l’alliance russe, à la quadruple alliance qui allait faire du royaume
le satellite de l’Autriche et de la Russie, détestable par son caractère
de combat, Rayneval opposait les intérêts vrais, pacifiques de la
Restauration. Ce n’étaient pas seulement les conseils de Vergennes qu’il
apportait dans le débat. Il invoquait avec une certaine grandeur de vues
et de langage «la politique naturelle: l’heureux effet de la protection
que la France pourrait offrir aux États secondaires, la tradition
nationale, la ligne politique de Richelieu.» Si le chef du cabinet lui
répondait alors: «Le système était bon autrefois», le sous-secrétaire
d’État pouvait montrer les résultats de ce système au Congrès de Vienne
et depuis, la France sauvée d’abord, libérée contre toute espérance,
parvenue en deux ans à un tel degré d’influence et de considération que
les premières puissances de l’Europe sollicitaient son concours, se le
disputaient même. Louis XVIII lui donna raison, meilleur juge après tout
de ce débat que Pozzo di Borgo. Si celui-ci s’acharnait en effet à
présenter Rayneval et Pasquier «comme de mauvais serviteurs du roi», par
son dépit et ses colères il trahissait, selon le langage même de
Rayneval, l’ambition de son maître.
Cette ambition explique, de l’aveu des contemporains, la Sainte-Alliance
et les congrès qui se tinrent en son nom de 1815 à 1821, à
Aix-la-Chapelle, à Troppau, batailles diplomatiques utiles à préserver
l’Europe de l’incendie qu’Alexandre Ier aurait allumé aux quatre coins
du monde. L’Angleterre n’aurait pas suffi à faire triompher la cause de
la paix. Obligée à des ménagements envers le tsar qui lui livrait
l’Allemagne et l’Italie, l’Autriche avait fini par mettre sur pied la
première armée qu’on eût vu mobiliser depuis cinq ans. Elle tenait, il
est vrai, Carlsbad et Laybach: Alexandre Ier n’avait encore reçu d’elle
que des promesses. Mais si la France, trahissant par deux fois les
espérances de la diplomatie russe, n’avait fait contre elle alliance
avec l’Autriche à Aix-la-Chapelle, à Troppau avec l’Angleterre, ces
congrès eussent été des préfaces de guerre, au lieu d’une digue opposée
avec art aux entreprises de la Russie. En ce sens, mais en ce sens
seulement, et pour ce motif, ils maintinrent l’œuvre du Congrès de
Vienne: pour d’autres motifs, les Français mal instruits maudissaient
l’œuvre de 1815 et des Congrès. La paix et ses bienfaits n’offraient pas
à leur amour-propre humilié une revanche assez éclatante.
Loin d’être à leurs yeux une ère nouvelle, la situation en 1821 ne leur
parut que le retour d’un passé douloureux. C’était pourtant, selon
Rayneval, le cas de délibérer: le moment était venu de choisir entre une
tradition qui, bien entendue, avait fait ses preuves avec Vergennes,
Talleyrand et Louis XVIII, et l’amour de la gloire si chèrement payé
avec Napoléon. Comme au temps de la Révolution, les intrigues seules et
les passions populaires, une tradition mal entendue de conquête et de
croisade allaient pousser la France à une guerre qu’elle appelait de
tous ses vœux.