_Sur le crime de lèze-nation._
Des hommes qui réunissent un patriotisme ardent et des lumières bornées
ne veulent craindre pour leur liberté que le pouvoir des rois et les
attentats de leurs ministres. Comme ils n'ont vu l'esprit de tyrannie
se développer que sous cette forme, ils supposent qu'elle doit le
receler toujours, et ils l'y poursuivent encore lorsqu'il n'y est plus.
Ils sont secondés par d'autres, qui, confondant les choses les plus
opposées, je veux dire des passions et des principes, prennent leurs
ressentimens contre quelques tyrans pour une haine généreuse de la
tyrannie.
Mais ceux qui ont consulté sans partialité l'expérience et leur raison,
savent que l'esprit de tyrannie n'est pas exclusivement attaché à tels
hommes ou à telles places, et qu'il respire dans le caractère de tous;
qu'indestructible par sa nature, il est infini dans ses ressources;
qu'on ne peut le contraindre à disparoître, mais seulement à se
déguiser; que s'il ne peut plus se couvrir d'un diadême, il prend le
froc d'un moine ou le sabre d'un janissaire, ou la robe d'un magistrat;
et que Richelieu, placé en d'autres circonstances, auroit été un
sycophante, et ne seroit pas moins devenu un oppresseur.
Certes nous ne devons plus craindre qu'un despote, réussissant, quoique
seul, à effrayer une multitude, s'élève encore parmi nous et dise:
_ceci passera pour juste, car c'est ma volonté_[1]. Mais nous pourrons
craindre toujours que des hommes artificieux ne présentent leurs
volontés cruelles comme des conséquences légitimes des loix, et qu'avec
cet art perfide ils n'obtiennent pour leurs passions des victimes qu'on
croira n'immoler qu'à la justice.
[1] _Hoc volo, sic jubeo, fiat pro ratione voluntas jur._
Or, je doute que de tels imposteurs aient jamais plus de succès que
lorsqu'ils accuseront leurs ennemis du crime de _haute-trahison_, que
Montesquieu appeloit le crime ordinaire de ceux qui n'en ont pas.
On est tenté d'adopter sa définition quand on compte les têtes
innocentes que cette accusation a fait tomber en Angleterre, quand on
voit jusqu'à quels objets on a osé l'étendre sous le règne de Henri
VIII et dans le tems du long parlement; quand on observe enfin que cet
instrument de tyrannie servoit tour-à-tour et avec autant de succès,
tantôt un prince qui affectoit le plus insolent despotisme, tantôt des
républicains, qui ne parloient au peuple que de liberté.
Et cependant ce peuple avoit des jurés; il est plus qu'aucun autre,
ennemi de l'oppression: il avoit voulu, il avoit cru déterminer avec
une rigoureuse exactitude quels délits pouvoient être nommés _crimes de
haute-trahison_.
Il y a donc dans les circonstances ordinaires de ces accusations, des
pièges secrets pour la raison des juges, ou des obstacles à la liberté
de leurs décisions. Si ces vices, en effet, s'y trouvent mêlés, comment
les en dégager? quelle méthode dans la poursuite de ces crimes en
assurera le châtiment sans faire courir des risques à l'innocence? Tel
est l'objet des recherches suivantes.
J'examinerai d'abord si c'est à l'assemblée nationale à poursuivre ces
crimes.
Elle avoit paru s'en réserver le droit; elle avoit déclaré que la
_poursuite des crimes de lèze-nation appartient aux représentans de la
nation_.
Mais la proclamation où cela se trouve est du mois de juillet 1789, de
cette époque où tant de patriotes égarés vouloient venger eux-mêmes
l'injure de la nation sur tous ceux qu'ils en supposoient les auteurs:
ainsi dans cette déclaration, que les troubles du tems sollicitèrent de
l'assemblée, je vois un effet de sa sagesse plutôt qu'une marque de son
opinion.
Je n'hésite donc pas à le dire: il seroit très-dangereux que les
représentans de la nation poursuivissent eux-mêmes les crimes de
lèze-nation.
L'accusateur seroit trop imposant, il ôteroit aux juges la liberté
de leurs suffrages; quand il auroit conçu des soupçons injustes, il
faudroit qu'ils portassent d'injustes sentences. Pour le peuple,
attentif à ces questions, la décision de ces magistrats auroit moins
d'autorité qu'une simple présomption des représentans: ce seroit là le
véritable jugement; on ne respecteroit dans l'autre que la conformité
servile qu'il pourroit avoir avec celui-ci. Ainsi dans ce système,
point de ressources contre les méprises de l'accusateur, l'affaire
sera décidée avant que l'instruction commence: c'est vainement que
l'accusé prouvera son innocence, ses juges n'auront pas le courage
de l'absoudre, ou, s'ils osent le faire, ils pourront ne donner
qu'inutilement la preuve de leur dévouement à la vérité; l'arrêt qu'ils
refusent est rendu par la prévention publique, et ce tribunal, on le
sait trop, a aussi ses exécuteurs.
Les Anglois n'ont pas voulu mettre à cette épreuve la vertu de leurs
magistrats, ou la raison du peuple; ils n'ont pas voulu que le juge
fût moins puissant que l'accusateur; et quand la chambre des communes
accuse un homme de haute-trahison, on ne laisse pas aux tribunaux
ordinaires le dangereux droit de le juger; mais alors, la chambre des
pairs devient un tribunal, et prononce.
J'ai cru reconnoître un dessein semblable dans le plan du comité
de constitution; on y désigne des cas particuliers qui paroissent
être ceux de haute-trahison. On propose que les affaires de cette
nature soient poursuivies par quatre membres du corps législatif,
qui porteront le titre de _grands procurateurs de la nation_, et
jugées par une _haute cour nationale_, convoquée pour ces occasions
par l'assemblée. Ce tribunal suprême différera des autres dans son
organisation, et l'on paroît chercher à lui assurer éminemment la
confiance publique, seule force des magistrats.
Ainsi c'est à un tribunal extraordinaire qu'on veut attribuer le
jugement de ces affaires, que poursuivront nos représentans.
Est-ce, comme je l'ai pensé, pour opposer à des accusateurs si puissans
des juges qui ne le soient pas moins?
Je doute qu'avec une _haute cour nationale_ on remplisse ce but: je ne
sais quel tribunal assez respectable on pourroit constituer pour que
l'autorité de ses décisions balançât celle d'une accusation portée au
nom de la nation même. Les pairs d'Angleterre n'ont pas toujours eu
assez de force pour juger librement ceux qu'accusoient les communes[2];
et cependant la chambre haute, partie essentielle et constante du corps
législatif, devoit avoir sur l'esprit des Anglois bien plus d'ascendant
que n'en aura parmi nous cette _haute cour nationale_, qui, convoquée
aux rares époques de ces jugemens, et ne se montrant que pour les
rendre, n'aura eu aucune occasion d'acquérir la popularité dont jouira
l'assemblée. Ajoutons que la chambre des communes n'a pas les droits
et l'autorité de l'assemblée nationale, et l'on reconnoîtra que si les
Anglois réussissent à peine à mettre dans ces causes le crédit des
juges en équilibre avec celui des accusateurs, nous ne pourrions y
parvenir en France, où les juges seroient moins puissans, tandis que
les accusateurs le seroient davantage.
[2] Voyez dans Hume le procès de Strafford.
A-t-on craint au contraire le crédit que pourroient avoir quelques
accusés?[3]
[3] Voyez ce projet du comité de constitution, page 4.
Je ne m'arrêterai pas à cette hypothèse: ce tems n'est plus, où des
coupables pouvoient éviter leur condamnation; mais s'il se pouvoit que
quelques têtes favorisées s'élevassent encore au-dessus de l'atteinte
de la loi, ne faudroit-il pas chercher à les abaisser elles-mêmes, au
lieu d'exhausser le tribunal?
Enfin, érige-t-on cette cour suprême parce que des causes si
importantes exigent dans la composition de leurs juges un soin
particulier? Si les tribunaux ordinaires ne sont pas assez parfaits
pour découvrir le crime, il faut les réformer; s'ils le sont, pourquoi,
dans de certains cas changer leur organisation? Il ne peut y avoir
de causes auxquelles la société doive des préférences; comme c'est
de toute sa puissance qu'elle protège chacun de ses membres, elle ne
sauroit se protéger elle-même plus efficacement.
Au reste, on connoît déjà l'opinion de l'assemblée sur les tribunaux
d'attribution. Un décret, rendu le 12 janvier 1790, porte que
«nonobstant toute attribution, tous juges ordinaires peuvent et
doivent informer de tous crimes, de quelque nature qu'ils soient, et
quelle que soit la qualité des accusés ou prévenus, même décréter
sur l'information, sauf ensuite le renvoi au Châtelet de ceux dont
l'attribution lui est _particulièrement et provisoirement attribuée_».
Quant à cette attribution provisoire, elle est, comme la déclaration
que j'ai citée, un effet de la rigueur des circonstances. Que
d'abus on devoit craindre, si le droit de connoître des crimes de
lèze-nation eût été remis indistinctement à tous ces juges, dont
une partie étoit atteinte de l'effervescence du peuple, et dont une
autre n'auroit pu résister aux menaces de ses passions. Des tribunaux
sans crédit auroient été contraints de ratifier toutes les sentences
de la multitude; il falloit, pour que l'un d'eux eût la possibilité
d'absoudre, et par conséquent la faculté de juger, qu'il reçût un
pouvoir extraordinaire, des droits nouveaux à la confiance du peuple;
et tel a dû être pour le Châtelet l'effet du choix de l'assemblée.
On peut donc, malgré cet exemple, espérer que le corps législatif
rejettera cet article du plan que le comité de constitution lui propose.
Je reviens à mon objet. Pour qu'un jugement soit légitime, il faut
que les individus qui le rendent soient tranquilles sur ses suites,
et qu'ils n'aient pas à redouter le crédit de ceux entre lesquels ils
doivent prononcer. Si cette maxime est vraie, le corps législatif est
trop puissant pour faire jamais l'office d'accusateur; et la haute cour
nationale, avec quelque soin qu'on la compose, ne peut pas être son
juge.
Mais sur quel principe s'est-on fondé pour établir que ces accusations
dévoient être portées au nom de la nation, et poursuivies par ses
représentans?
J'ai vu, je l'avoue, des partisans de cette opinion n'en donner pour
motif que le nom même du crime que ces accusations concernent, parce
que ce crime, disoient-ils, _lèze la nation_ c'est à ses représentans à
le poursuivre.
Ce raisonnement pèche d'abord par son principe, puisque dans notre
systême de jurisprudence, ce n'est pas celui à qui fut lézé à
solliciter la condamnation du malfaiteur.
D'ailleurs avant de rien conclure de ce terme _lèze-nation_ il faudroit
prouver que l'on a dû l'affecter à de certains crimes; mais loin de
s'en convaincre par un examen attentif, on reconnoît au contraire
que ce terme est inexact, qu'il est susceptible de l'extension la
plus abusive, et qu'il faut désirer de voir effacer du code toutes
ces dénominations vagues, _crime de haute trahison_, _crime de
lèze-majesté_, _crime de lèze-nation_.
Sous l'empire des loix, il n'est qu'un crime, celui de désobéissance;
ce crime devient plus grave sans doute en raison de la dépravation
qu'il suppose & des maux qu'il peut entraîner; mais c'est au
législateur seul à s'occuper de ces considérations; lui seul doit peser
jusqu'à quel point telle action d'un citoyen pourra mettre en péril
la cité même; il la défend alors sous des peines qu'il proportionne
au degré de terreur qu'il croit nécessaire d'imprimer si l'on méprise
cette défense; des accusateurs poursuivent, des juges punissent le
coupable, mais sans que les uns ou les autres aient à rechercher si par
les suites du fait qu'ils examinent, la nation devoit être ou n'être
pas lézée.
En effet, pourquoi l'accusateur de ce délit, le caractériseroit-il
_crime de lèze-nation_. Est-ce pour l'instruction du peuple? cela
n'est propre qu'à le prévenir contre l'accusé, et qu'à répandre
dans les esprits une fermentation qui peut en imposer aux juges et
altérer leur décision. Est-ce pour l'instruction des juges mêmes; ils
doivent s'occuper du fait seul, et non des conséquences qu'il pouvoit
avoir; car si la crainte que la nation ne fût lézée a été le motif du
législateur pour le défendre, l'infraction de cette défense est le seul
motif du juge pour punir.
On peut employer sans doute dans le langage des loix des termes
généraux, comme ceux de _vol_ et d'_homicide_, et l'on a deux motifs
pour le faire.
1º. On tomberoit dans une grande prolixité, s'il falloit détailler
toutes les formes particulières sous lesquelles ces crimes peuvent se
produire.
2º. On pourroit oublier dans un tel dénombrement quelques-uns des
objets qu'il doit comprendre, et par-là rendre possible, pour une fois,
l'impunité du crime.
En se servant de termes généraux on a donc le double avantage de rendre
le code plus laconique et plus complet; et comme le sens de ces termes
est incontestable, ces avantages ne sont achetés par aucun danger.
En peut-on dire autant du mot _lèze-nation_?
Par crimes de lèze-nation, il paroît qu'on entend ceux qui ont pour
effet direct de mettre en danger la société, distingués pour cela de
ceux qui ont pour effet direct de mettre en danger un ou plusieurs de
ses membres; mais l'idée des dangers qu'un individu peut courir, soit
dans sa personne, soit dans ses propriétés, est facile à saisir; elle
dépend de quelques notions simples que tous les esprits possèdent,
tandis que l'idée juste des dangers qui peuvent menacer les sociétés
humaines tient à des questions si délicates que les philosophes de tous
les siècles les ont agitées sans les résoudre.
Cette idée étant donc obscure et vague, on ne la laissera pas sans
doute interpréter arbitrairement par les juges; c'est le législateur
même qui fera un choix parmi toutes ses applications, si diverses et si
contestables: en un mot, on désignera d'avance dans le code tous les
cas particuliers que l'idée de ce crime renferme. Or, je le demande, où
est l'avantage d'employer le terme général, quand cela ne dispense pas
d'en spécifier toutes les acceptions particulières?
Lorsqu'après des siècles d'oppression, la nation françoise rentre
enfin dans les droits qu'avoient usurpés ses princes, on se plaît à
lui transporter tous les attributs de la souveraineté; et comme on
a vu dans le code le titre _des crimes de lèze-majesté_, on veut y
voir désormais celui _des crimes de lèze-nation_; mais rien ne prouve
mieux que cet exemple, combien, en ne suivant que l'analogie, on peut
commettre d'erreurs de raisonnement.
Dans les monarchies absolues, le roi avoit d'autres intérêts que la
société entière, et d'autres droits que les individus de son royaume;
ainsi la loi commune, soit en assurant les intérêts de la société, soit
en réglant les droits respectifs de ses membres, ne faisoit rien qui
concernât sa personne; il existoit à part. Ce qui ne nuisoit pas à la
société pouvoit le lézer; ce qui n'auroit pas nui à un sujet, pouvoit
le lézer encore; il falloit donc, pour cet être unique, des loix
particulières: l'intérêt général avoit été l'objet des loix communes,
le sien devint celui des _loix sur les crimes de lèze-majesté_.
Ces loix relatives au monarque ont dû former une classe particulière,
puisqu'elles étoient, comme on vient de le voir, très-distinctes des
autres par leur objet.
Peut-on dire aussi que les loix sur des délits qui attaquent
généralement la société et les loix sur des délits qui attaquent
individuellement ses membres, soient différentes par leur objet?
Peut-on nier que dans un pays libre les loix n'aient pour objet commun
et unique l'intérêt de la société? Son existence est le résultat de
toutes ces loix, et il en faut conclure sans doute qu'on ne peut en
violer une sans la blesser elle-même, et que tout crime commis envers
un particulier, lèze la société entière. Ce principe est si vrai, que
l'individu auquel le délit a nui, n'a pas le droit de le remettre,
parce qu'en effet ce n'est pas à lui, c'est à la société offensée qu'on
en doit le châtiment: les crimes de ce genre ne sont donc pas moins que
les premiers _des crimes de lèze-nation_, et si l'on tient tant à ce
nom, il n'en faut pas faire un titre particulier du code, mais le titre
général du code même.
Ainsi l'on a eu, pour classer à part _les crimes de lèze-majesté_,
des motifs qu'on n'a pas pour classer à part _les crimes dits de
lèze-nation_.
Les rois retirèrent de cette distinction un autre avantage, ce fut
d'ériger en loix leurs goûts et leurs caprices; le crime de s'en
écarter se trouva compris sous le nom de _lèze-majesté_. En effet, rien
ne paroissoit plus simple que d'apprendre de ces _majestés_ elles-mêmes
par quels objets elles se trouvoient lézées; ainsi qu'un Russe se
servit d'expressions indécentes en parlant de son impératrice, qu'un
sujet des empereurs de Rome mit en question l'infaillible jugement
de ses maîtres, qu'un Anglois crut le mariage d'Henri VIII et d'Anne
de Clèves légitime; ils furent criminels de _lèze-majesté_; une si
vague expression pouvant devenir la dénomination commune de tout ce
qui concernoit le prince depuis le plus coupable attentat jusqu'à de
simples discours.
Echappés nous-mêmes à de pareilles horreurs, recueillons des malheurs
de nos pères une expérience utile. Si le nom de _lèze-majesté_ fut
susceptible d'interprétations arbitraires et féroces, le nom de
_lèze-nation_ ne le seroit pas moins. On flattoit les rois en outrant
le sens du premier; on ne déplaira pas au peuple en abusant du second.
Le Démagogue qui, pour proscrire ses ennemis, fera ajouter de nouveaux
articles à la liste des crimes de lèze-nation, paroîtra ne s'être
occupé que du salut public; et en consommant un acte de tyrannie, il se
fera peut-être honorer du peuple, comme le défenseur de sa liberté.
Voilà de quels voiles ces vagues expressions peuvent couvrir des
desseins injustes; mais cela deviendra plus sensible par un exemple.
Quand les communes d'Angleterre voulurent perdre Danby, ministre
de Charles II; elles l'accusèrent devant les Pairs. Ce prince, qui
lui avoit accordé un pardon général en soutenoit la validité, les
communes la contestoient; les pairs avoient pris jour pour examiner
cette question, qui devoit être plaidée devant eux. Alors les communes
déclarèrent que le jurisconsulte qui oseroit soutenir devant les
Pairs la validité du pardon de Danby seroit _traître aux libertés des
communes Anglaises_[4]. Je demande si l'assemblée qui osoit forcer
ainsi le sens du mot _trahison_, eût osé de même faire une loi nouvelle
qui défendît à tout jurisconsulte d'être de l'avis du roi sur cette
question, et de le soutenir devant ses juges légitimes: n'est-il
donc pas imprudent de laisser sur la liste des crimes ces termes
vagues qu'une faction dominante définit à son gré, qui lui épargnent
l'embarras de faire des loix nouvelles, dont la partialité seroit trop
révoltante; mais à l'aide desquels elle trouve tout ce qui la contrarie
proscrit d'avance dans le code du pays.
[4] Hume, Histoire de la maison Stuart, tome V, pag. 488.
Je vais présenter avec ordre, si je puis, les principes et les
résultats des observations précédentes.
On s'est souvent écarté des règles communes dans l'instruction et le
jugement des crimes de haute trahison, et ces irrégularités étoient
si opposées aux simples notions de justice, qu'il faut y voir non pas
l'effet de l'ignorance, mais celui de la partialité.
L'accusateur peut exciter cette partialité, quand il emploie pour
désigner le délit des expressions qui rendent odieux à tous celui
qu'on soupçonne, qui intéressent à sa perte les meilleurs citoyens, et
établissent ainsi contre l'accusé une prévention dont les juges peuvent
se laisser surprendre, ou du moins intimider.
Cette même expression est si vague, qu'elle permet toujours au plus
puissant d'en proposer selon l'occasion des interprétations nouvelles,
interprétations qui peuvent être si vagues elles-mêmes qu'en les
suivant on puisse trouver le crime par-tout où on le désire.
C'est encore par l'abus de cette expression que des représentans des
peuples ont voulu se charger eux-mêmes de poursuivre les crimes qu'elle
désigne. Et de là s'est élevé un nouvel obstacle à la liberté des juges
et à l'équité de leurs décisions.
Chez des hommes esclaves dans cette vie, et fort attachés aux dogmes
qui en promettent une autre, les persécuteurs trouvèrent dans ces
mots, _sacrilège_ et _lèze-majesté-divine_, des instrumens de leurs
desseins. Chez un peuple plus occupé de la vie présente où il possède
la liberté, c'est avec les mots, _haute-trahison_ et _lèze-nation_
qu'ils obtiendroient les mêmes succès, et cependant en examinant ces
mots, on n'apperçoit pas un motif raisonnable de s'en servir: on trouve
que le mot _lèze-nation_, sur-tout plus allarmant que les autres, est
encore plus inexact, et qu'ainsi il est à la fois faux dans la rigueur
du sens qu'on lui prête et dangereux par ses effets.
Si les crimes qu'on veut appeler de lèze-nation, cessant de porter
ce nom et considérés seulement comme des infractions à la loi, sont
poursuivis par les voies ordinaires, rien n'appellera sur ces causes
les regards inquiets de la multitude, et dans ce cas, il n'est pas de
tribunal qui n'en puisse connoître. Si au contraire on continue de leur
donner ce nom formidable, et que des _procurateurs de la nation_, pris
dans l'Assemblée Nationale, soient chargés par elle de les poursuivre
je ne conçois pas un tribunal assez puissant pour les juger.
Je parois attacher à l'exclusion d'un _mot_ une bien grande importance;
mais je crois que ce sont des _mots_ qui font les opinions de beaucoup
d'hommes, et par conséquent les destinées de beaucoup d'autres, et je
vois que Locke, en traitant des causes productrices de nos idées, a
fait un livre sur les _mots_.
Si quelqu'un persiste à vouloir que le code des peuples fasse mention
de ce qui lèze leur majesté; s'il pense que cela soit convenable à leur
grandeur ou efficace pour leur sûreté; s'il doute que ces expressions
ou de pareilles aient servi à seconder la tyrannie plus qu'à défendre
la liberté, je le prie de réfléchir sur l'exemple qu'ont laissé les
Romains.
Dans les beaux jours de la République, les crimes d'état ne faisoient
pas à Rome une classe particulière; ils sont confondus dans les
douze tables avec les autres. Sylla, qui, le premier, avilit la
majesté romaine, fut aussi le premier qui rédigea une loi _in eum qui
majestatem publicam læserit_.
_Cet article est de M. le chevalier DE PANGE._
_Des loix constitutionnelles sur l'administration des finances._
L'impôt est une partie du revenu annuel de chaque citoyen, qu'il
s'oblige d'abandonner pour les dépenses nécessaires à la sûreté, à la
tranquillité, à la liberté, à la prospérité publique, c'est-à-dire pour
le maintien de ses propres droits, pour la conservation des avantages
qu'il retire de la société.
Celui qui auroit le pouvoir de fixer à son gré la somme nécessaire à
ces besoins, pourroit enlever à chacun telle partie de son revenu qu'il
voudroit, et le droit de propriété n'existeroit plus que de nom.
La fixation de l'impôt appartient donc essentiellement, soit au corps
des citoyens, soit à des représentans chargés par eux de ce pouvoir.
Or, comme dans tout pays libre c'est aussi, soit au corps des citoyens,
soit à leurs représentans qu'appartient le pouvoir législatif, celui
de fixer l'impôt y est presque toujours réuni, quoique cette dernière
fonction ne soit, à proprement parler, qu'une application de la loi,
qui prescrit à chaque citoyen de contribuer aux dépenses utiles à tous,
un jugement qui fixe pour telle durée de tems la somme nécessaire aux
besoins nationaux.
Lorsqu'une déclaration des droits a statué quelles formes d'impôts,
quelles règles de répartition, quelles peines contre les réfractaires
peuvent être compatibles avec les droits des hommes, lorsque la
loi a déterminé ces formes, ces règles et ces principes; alors
l'établissement de tel impôt plutôt que de tel autre, la fixation de
la quotité des différens droits, la répartition des contributions
directes entre les premières divisions du pays, sont encore de
véritables applications de la loi; mais elles doivent aussi être faites
par un corps dont les membres aient été choisis par la généralité
des citoyens. Aucun autre corps ne pourroit être regardé comme un
juge impartial entre les différentes divisions du territoire qui
doivent supporter l'impôt d'une manière proportionnelle, entre les
diverses classes de citoyens sur le sort desquels les autres genres
d'impôts peuvent peser avec inégalité, et c'est par cette raison que
ces fonctions sont encore, dans les pays libres, réunies au pouvoir
législatif.
On a cru qu'il y avoit moins d'inconvéniens à cumuler ces pouvoirs,
qu'à les partager entre plusieurs corps de représentans, ou plutôt les
circonstances n'ont pas permis d'examiner cette question, peut-être
même d'en avoir l'idée. (Nous nous proposons de la traiter dans un
autre Nº.)
Ceux qui ont déterminé le montant de l'impôt n'ont pu le faire qu'après
avoir constaté les besoins publics, et n'ont pu les constater qu'en
les considérant séparément, qu'en voyant quelle somme est nécessaire
pour chacun. La distribution de ces sommes, entre les administrateurs
qui doivent être chargés des diverses dépenses, dépend donc aussi du
corps législatif. Le jugement qui a fixé l'impôt d'après le calcul des
besoins ne seroit pas réellement exécuté, si l'on pouvoit changer cette
distribution, qui en est une conséquence nécessaire, puisque c'est
d'après la conviction de l'utilité de chacune de ces dispositions qu'il
a été rendu.
Si un corps formé par les représentans de la généralité des citoyens
est le seul juge qu'on puisse regarder comme impartial pour une
répartition de contribution entre les premières divisions de l'Empire,
les représentans de chacune de ces divisions sont aussi les seuls juges
impartiaux des répartitions entre les divisions secondaires.
Le corps législatif ayant donc d'abord fixé le montant de l'impôt,
ayant déterminé qu'elle en doit être la forme, l'ayant réparti soit
par lui-même, soit sous son autorité par des corps de représentans
appartenans aux diverses divisions, ayant établi des loix pour en
assurer la perception et pour prévenir ou réprimer les vexations; il ne
reste plus qu'à lever l'impôt dans toutes les divisions de l'État, à
réunir le produit des portions acquittées par chacune, à la conserver
en dépôt jusqu'au moment de la distribution entre ceux qui sont chargés
de l'employer. A qui maintenant doivent appartenir ces fonctions?
Cette question seroit à-peu-près indifférente: 1º. S'il n'existoit
que des impôts directs, dont par leur nature la levée se borne à
l'exécution de la répartition arrêtée suivant des règles établies par
le pouvoir législatif, et n'emploie qu'un petit nombre d'agens très-peu
coûteux. 2º. Si les impôts étoient une contribution absolument fixe,
payée d'abord par les citoyens et ensuite successivement au nom des
différens ordres de division du territoire à des époques certaines. 3º.
Si la masse totale des impôts étoit distribuée entre divers agens du
pouvoir exécutif, chargés d'en faire l'emploi.
Mais si la première et la seconde condition ne sont pas remplies, s'il
existe des impôts compliqués dont la manière de les lever augmente
plus ou moins le montant, si le nombre des hommes nécessaires pour
la perception est très-grand, s'il ne peut être déterminé que d'une
manière très-vague; alors il seroit dangereux de confier au pouvoir
exécutif la fonction de lever l'impôt. 1º. Parce qu'il pourroit
toujours tromper sur le produit, soit avant, soit après la perception.
2º. Parce qu'il auroit intérêt à maintenir les formes les plus
compliquées pour profiter de cette incertitude et pour multiplier ses
agens, ce qui est un moyen dangereux de corruption et en même tems
une perte réelle, puisque ces agens sont autant d'hommes laborieux,
alors employés d'une manière inutile pour la richesse publique et pour
l'intérêt commun.
Si ces trois conditions ne sont pas remplies, il est encore dangereux
de confier au pouvoir exécutif la garde du trésor public. 1º. Parce que
si la valeur totale des impôts n'est pas rigoureusement déterminée dans
le fait, quoique la quotité de chacun le soit pour la décision du corps
législatif; il y aura des sommes dont on pourra faire arbitrairement
une disposition au moins passagère. 2º. Parce que si ces sommes ne
sont pas payées toutes à des termes précis, le pouvoir exécutif sera
souvent obligé à des opérations de banque pour suppléer, soit à des
déficits inattendus, soit à des retards: or l'habitude de traiter avec
les ministres, contractée par les commerçans en argent, et la liaison
intime qui résulte de cette habitude, donne aux uns des moyens, aux
autres une influence qui menace également la prospérité publique
et la liberté. 3º. Parce que si une partie des impôts est destinée
à payer les intérêts ou les capitaux des dettes, il est à craindre
que le partage entre ces sommes et celles qui sont destinées aux
dépenses ne soit pas toujours rigoureusement exact, sur-tout lorsque
cette partie de l'administration est compliquée, et elle le seroit
toujours, parce qu'un ministre des finances, dans une constitution
libre, n'a d'autorité qu'autant qu'elles restent dans le cahot. Il est
à craindre encore qu'il n'en résulte une influence du ministre, sur
la distribution de ces fonds, sur la forme des emprunts et sur les
autres opérations de finances, quand même ces divers objets seroient
réglés par le corps législatif, et le ministre pourra se servir de
cette influence pour faire de ces mêmes opérations un moyen de crédit
personnel et de corruption.
Il est donc important, si l'administration des finances n'est pas
portée au plus haut degré de simplicité dont elle puisse être
susceptible, que dans une constitution libre, le pouvoir exécutif ne se
mêle des finances que pour recevoir les sommes accordées par le corps
législatif, pour les dépenses générales de la nation.
Et si l'on est parvenu à ce degré de simplicité, comme alors toute
l'administration des finances se borne à bien tenir les caisses, où
les diverses divisions de l'empire versent leurs contributions, il est
plus sûr encore et en même tems très-facile de séparer ces fonctions du
pouvoir exécutif.
Les loix constitutionnelles, relatives aux finances, doivent donc avoir
pour but d'établir un ordre qui rende cette partie de l'administration
absolument indépendante du pouvoir exécutif, sur-tout lorsque ce
pouvoir est réuni dans une seule main. Elles doivent être combinées
de manière que le pouvoir qui doit dépenser soit absolument séparé du
pouvoir qui doit recevoir et acquitter les engagemens contractés par
la nation. Sans cela, une nation riche, commerçante, endettée, ne peut
conserver longtems ni une liberté, ni une égalité réelles.
Si l'on veut une preuve de fait de la vérité de ces principes, il
suffit de jeter les yeux sur ce qui se passe en Angleterre. Lorsque
la chambre des communes accorde un impôt, lorsqu'elle détermine les
règles, suivant lesquelles il doit être perçu, lorsqu'elle vote un
emprunt, prononce-t-elle véritablement en connoissance de cause?
L'influence ministérielle ne lui fait-elle pas adopter des mesures
compliquées, dont les effets échappent à la pluralité de ceux qui y
souscrivent, soit par confiance, soit par corruption, soit par la
nécessité de prendre un parti? Ces places de finances, si étrangement
multipliées, ne sont-elles pas souvent employées à gagner des
suffrages? Ne présente-t-on pas quelquefois des formes d'impositions
très-embarrassées pour avoir plus de places à donner et plus de
facilité à tromper sur des produits plus incertains?
Cette complication du systême des finances est-elle l'effet des
circonstances, des préjugés ou du désir d'augmenter le pouvoir
ministériel? La nation auroit, dira-t-on, démasqué ces intentions
perverses si elles existoient. Non, la nation est presque toujours
trompée sur ses véritables intérêts, parce que malheureusement tout
homme qui a des talens est, par un effet de la constitution de
l'Angleterre, intéressé au maintien des abus. Il n'en est aucun depuis
l'inégalité de la représentation, jusqu'à l'impôt sur les gazettes, qui
ne trouve une foule d'esprits, exercés et subtils, prêts à en faire
l'apologie. Le systême vicieux des finances laisse un champ libre à
la corruption, et la corruption protège ce systême. On corrompt pour
obtenir, on demande pour corrompre. La corruption a été la suite de
l'influence du pouvoir exécutif sur le trésor public, et la corruption
augmente sans cesse cette influence.
Ainsi, dans la constitution actuelle de la France, la levée des
contributions doit être faite par les corps administratifs des
départemens; la répartition générale des fonds arrêtés par les
législatures à chaque section; l'exécution de ces dispositions confiée
à un trésorier général, dont la gestion seroit inspectée par des
commissaires choisis, soit par les départemens, soit par l'assemblée
législative. Les caisses particulières des départemens le seroient par
des commissaires élus exprès, ou par des membres de l'administration.
On se trouve dans la nécessité de conserver des impôts indirects, tels
que le privilège du tabac, les traites aux frontières, les entrées
des villes, une partie des droits sur les actes, peut-être d'établir
un impôt du timbre, et déjà l'on prétend que l'administration de ces
impôts ne peut être confiée aux directoires de département, comme si
en les supposant soumis à une régie intéressée, générale même par-tout
le royaume, les discussions entre la régie et les citoyens ne devoient
pas être décidées judiciairement suivant la loi; comme si l'inspection
de chaque caisse particulière des provinces ne pouvoit pas être confiée
au directoire du département; comme si la vigilance sur les employés de
ces régies pouvoit être sans danger, laissée en d'autres mains? L'idée
que les citoyens, et par-conséquent ceux qu'ils choisissent, sont les
ennemis du revenu public, ne peut être fondée sous l'empire d'une
constitution libre. N'est-il pas évident que si l'on ne fait aucun
usage abusif de l'impôt, l'intérêt commun est qu'il soit régulièrement
payé, puisque s'il y a de l'excédent, il en résulte une diminution
prochaine, et que si le produit étoit trop foible, il faudroit
supporter une augmentation.
Les opérations de banque, employées aujourd'hui pour réparer le déficit
momentané d'un impôt, le retard d'une rentrée, la suspension causée par
la banqueroute d'un comptable, etc. ou pour subvenir à des dépenses
imprévues, peuvent être aisément remplacées pendant la très-courte
absence des législatures par des fonds en réserve et, pendant leurs
sessions par des moyens publics, les seuls qui conviennent à une nation
libre, si elle ne veut pas s'exposer à cesser de l'être.
Que ceux qui se sont fait une religion de la distinction des pouvoirs,
ne se scandalisent pas de cette idée: puisqu'ils consentent que les
personnes revêtues du pouvoir législatif fixent l'impôt, l'établissent,
sur telle ou telle denrée, suivant tel ou tel tarif, ou le répartissent
entre les divisions du pays, et, par conséquent, exercent en cela
une autorité vraiment administrative; ils doivent consentir que ces
mêmes personnes se réservent toute la partie de ce pouvoir, qui ne
peut être confié à d'autres mains sans danger pour la liberté. Il ne
faut pas confondre la distinction métaphysique des pouvoirs, et leur
distribution réelle. Il peut être utile de confier à plusieurs corps
séparés l'exercice de diverses parties d'un même pouvoir, comme de
réunir les portions de plusieurs pouvoirs dans une seule main, ou de
les attribuer à un corps unique.
La distinction précise des pouvoirs est pour les philosophes un moyen
de parvenir à fonder sur les principes d'une métaphysique saine et
rigoureuse, la théorie de l'ordre social. La distribution des pouvoirs
est une opération politique, par laquelle les conventions constituantes
doivent chercher à assurer aux citoyens la jouissance de leurs droits,
des loix justes et sages, équitablement appliquées, et les avantages
d'une administration douce, active, éclairée, sur-tout à l'abri de la
corruption.
D'ailleurs, on peut faire nommer les surveillans du trésor national par
les citoyens, de manière que l'assemblée nationale n'auroit à cet égard
que la fonction de revoir les comptes généraux en dernier ressort. Il
auroit été peut-être à désirer pour la facilité de ces élections d'un
nombre de commissaires inférieur à celui des départemens, élections
qui peuvent être très-utiles, qu'on eût établi quatre-vingt-une
ou quatre-vingt-quatre divisions, parce que ces nombres admettent
plusieurs ordres de diviseurs.
Ainsi, pour quatre-vingt-quatre départemens, on auroit pu réunir
deux départemens pour élire chacun un des membres d'un comité de
quarante-deux personnes, trois pour l'élection d'un comité de
vingt-huit, quatre pour un de vingt-un, six pour un de quatorze, sept
pour un de douze. Mais la division en quatre-vingt-trois départemens
ne met pas à ces combinaisons un obstacle difficile à vaincre; en
effet, on pourroit, pour ces élections seulement, regarder Paris
comme un double département, à cause de sa population; ce ne seroit
pas accorder une faveur, que de donner une quarantième partie de
l'influence à une division qui est plus d'un vingt-cinquième du
total. Il seroit à désirer que cette disposition fît partie des loix
constitutionnelles; ceux qui savent prévoir sentiront combien cette
facilité donnée d'avance pour les élections peut être utile dans des
circonstances difficiles.
Le parti que prendra l'assemblée nationale sur la question que nous
venons d'examiner, décidera pour plus d'un siècle du sort de notre
liberté.
Il y a déjà long-tems que ceux de ses ennemis qui raisonnent un peu se
sont apperçus de l'impossibilité de lui porter à l'avenir des atteintes
directes, et ont vu qu'ils n'avoient plus d'autres ressources que d'en
respecter toutes les apparences, et de tâcher d'en détruire la réalité
par des moyens indirects.
C'est par cette raison qu'ils ne cessent de nous exhorter à imiter
l'Angleterre et ses deux chambres, et sa religion exclusive, et son
administration des finances si compliquée, si propre à augmenter
l'influence du premier Lord de la trésorerie, et ses loix prohibitives
de commerce, et son ministère formé de membres du corps législatif qui
en deviennent nécessairement les chefs, et ce pouvoir d'entraîner la
nation dans des guerres étrangères etc. etc. Toutes ces institutions,
dont l'effet est la corruption, une dette immense, des impôts ruineux,
des vexations multipliées et la perpétuité des abus nous sont proposées
sans cesse comme le chef-d'œuvre de la raison humaine, et beaucoup de
gens se flattent que renonçant à la ridicule prétention d'être plus
libres que les Anglois, nous aurons la sagesse de conserver assez
d'abus pour que les intrigans puissent encore obtenir des richesses et
du pouvoir.
_Cet article est de M. DE CONDORCET._