«Aucune assemblée investie de pouvoirs ne peut rien faire de légitime,
qu'autant qu'elle est légitimement formée et conséquemment qu'aucun de
ceux qui ont le droit d'y être n'en est exclu, et qu'aucun de ceux qui
n'ont pas ce droit n'y est admis; qu'elle se renferme scrupuleusement
dans les bornes de sa compétence et qu'elle procède, selon les règles
prescrites, ou à défaut de ces règles, selon celles qui se peuvent
tirer de la fin pour laquelle elle a été formée et de la nature des
choses. C'est la nature des choses qui, par les rapports de dépendance
qu'elle met entre les objets divers, fixe l'ordre dans lequel il est
indispensable de les régler, une question subordonnée ne pouvant pas
être traitée et résolue avant celle dont elle dépend. Enfin, les actes
les plus légitimes et les plus sages seraient vains et en pure perte,
si, faute de moyen d'exécution, ils restaient sans effet.
Il est donc de toute nécessité que le congrès détermine avant tout:
»1º Quels sont les États qui doivent y avoir leurs plénipotentiaires;
»2º Quels objets devront ou pourront y être réglés;
»3º Par quelle voie ils devront l'être; s'ils le seront par voie de
décision ou d'arbitrage, ou bien par voie de négociations, ou en
partie par l'une, et en partie par l'autre de ces deux voies, et les
cas pour lesquels on devra se servir de chacune d'elles;
»4º Pour les cas où la voie de décision sera employée, de quelle
manière seront formés les votes;
»5º L'ordre dans lequel les objets seront traités;
»6º La forme à donner aux décisions;
»7º Le mode et les moyens d'exécution, pour le cas où il se
rencontrerait des obstacles quelconques.
»D'après l'article XXXII du traité du 30 mai, le congrès doit être
général, et toutes les puissances engagées de part et d'autre dans la
guerre que ce traité a terminée doivent y envoyer leurs
plénipotentiaires. Bien que la dénomination de _puissances_ emporte
avec elle une idée indéterminée de grandeur et de force, qui semble la
rendre inapplicable à beaucoup d'États dépourvus de l'une et de
l'autre, employée comme elle l'est dans l'article XXXII, d'une manière
abstraite avec une généralité qui n'est restreinte que par
l'expression d'un rapport entièrement indépendant de la force
comparative des États et commun entre les plus petits et les plus
grands, elle comprend incontestablement l'universalité de ceux entre
lesquels ce rapport existe, c'est-à-dire qui ont été d'une part ou de
l'autre engagés dans la guerre que le traité du 30 mai a terminée. Or,
si l'on excepte la Turquie et la Suisse, car la république de
Saint-Marin ne saurait être comptée, tous les États de l'Europe,
grands et petits, ont été engagés dans cette guerre. Le droit des
plus petits d'envoyer un plénipotentiaire au congrès résulte donc de
la disposition du traité du 30 mai. La France n'a pas songé à les
exclure et les autres puissances contractantes ne l'ont pas pu,
puisque stipulant pour eux et en leur nom, elles n'ont pas pu stipuler
contre eux. Les plus petits États, ceux que l'on pourrait le plus
vouloir exclure, à raison de leur faiblesse, sont tous ou presque tous
en Allemagne. L'Allemagne doit former une confédération dont ils sont
membres, et dont, par conséquent, l'organisation les intéresse au plus
haut point. On ne la peut faire sans eux, qu'en violant leur
indépendance naturelle, et l'article VI du traité du 30 mai, qui la
consacre implicitement, en disant que les États de l'Allemagne seront
indépendants et unis par un lien fédératif. Cette organisation sera
faite au congrès; il serait donc injuste de les en exclure.
»A ces motifs de justice, se joint une raison d'utilité pour la
France. Ce qui est de l'intérêt des petits États est aussi de son
intérêt. Tous voudront conserver leur existence, et elle doit vouloir
qu'ils la conservent. Quelques-uns peuvent désirer de s'agrandir, et
il lui convient qu'ils s'agrandissent, en tant que cela peut diminuer
l'accroissement des grands États. Sa politique doit être de les
protéger et de les favoriser, mais sans qu'on en puisse prendre
ombrage, ce qui lui serait moins facile s'ils n'assistaient point au
congrès, et qu'au lieu de n'avoir qu'à appuyer leurs demandes, elle en
dût faire pour eux. D'un autre côté, le besoin qu'ils auront de son
appui lui donnera sur eux de l'influence. Il n'est donc point
indifférent pour elle que leurs voix soient ou non comptées.
»En conséquence, les ambassadeurs du roi s'opposeront, s'il y a lieu,
à ce que, sous le prétexte de la petitesse d'un État engagé dans la
dernière guerre, les plénipotentiaires que le souverain de cet État
enverrait au congrès en soient exclus, et ils insisteront pour qu'ils
y soient admis.
»Les nations d'Europe ne vivent point entre elles sous la seule loi
morale ou de nature, mais encore sous une loi qu'elles se sont faite
et qui donne à la première une sanction qui lui manque; loi établie
par des conventions écrites, ou par des usages constamment,
universellement et réciproquement suivis, toujours fondée sur un
consentement mutuel, exprès ou tacite, et qui est obligatoire pour
toutes. Cette loi, c'est le droit public.
»Or il y a dans ce droit deux principes fondamentaux: l'un, que la
souveraineté ne peut être acquise par le simple l'ait de la conquête,
ni passer au conquérant, si le souverain ne la lui cède; l'autre,
qu'aucun titre de souveraineté, et conséquemment le droit qu'il
suppose, n'ont de réalité pour les autres États, qu'autant qu'ils
l'ont reconnu.
»Toutes les fois qu'un pays conquis a un souverain, la cession est
possible, et il suit du premier des principes cités qu'elle ne peut
être remplacée ni suppléée par rien.
»Mais un pays conquis peut n'avoir pas de souverain, soit parce que
celui qui l'était, a, pour lui et ses héritiers, renoncé simplement à
son droit, sans le céder; soit parce que la famille régnante vient à
s'éteindre, sans que personne soit appelé légalement à régner après
elle. Dans une république, à l'instant où elle est conquise, le
souverain cesse d'exister, parce que sa nature est telle que la
liberté est une condition nécessaire de son existence, et qu'il y a
une impossibilité absolue à ce que, tant que dure la conquête, il soit
libre un seul moment.
»La cession par le souverain est alors impossible.
»S'ensuit-il que, dans ce cas, le droit de conquête puisse se
prolonger indéfiniment, ou se convertir de lui-même en droit de
souveraineté? Nullement.
»La souveraineté est, dans la société générale de l'Europe, ce qu'est
la propriété privée dans une société civile particulière. Un pays ou
un État sous la conquête et sans souverain, et une propriété sans
maître, sont des biens vacants, mais faisant respectivement, et l'un
aussi bien que l'autre, partie d'un territoire qui n'est pas vacant,
conséquemment soumis à la loi de ce territoire, et ne pouvant être
acquis que conformément à cette loi, savoir: la propriété privée,
conformément au droit public de l'État particulier où elle est située,
et le pays ou l'État, conformément au droit public européen qui est la
loi générale du territoire formant le domaine commun de l'Europe. Or,
c'est un des principes de ce droit que la souveraineté ne peut être
transférée par le seul fait de la conquête. Donc, lorsque la cession
par le souverain est impossible, il est de toute nécessité qu'elle
soit suppléée. Donc, elle ne peut l'être que par la sanction de
l'Europe.
»Un souverain dont les États sont sous la conquête (s'il est une
personne naturelle), ne cessant point d'être souverain, à moins qu'il
n'ait cédé son droit, ou qu'il n'y ait renoncé, ne perd par la
conquête que la possession de fait, et conserve conséquemment le droit
de faire tout ce que ne suppose pas cette possession. L'envoi de
plénipotentiaires au congrès la suppose si peu, qu'il peut avoir pour
objet de la réclamer.
»Ainsi, le roi de Saxe et le prince primat, comme légitime souverain
d'Aschaffenbourg[129] (si toutefois il n'a pas abdiqué), peuvent y
envoyer les leurs; et non seulement ils le peuvent, mais il est
nécessaire qu'ils le fassent, car, dans le cas plus que probable où
l'on voudra disposer en tout ou en partie de leurs possessions, comme
on ne pourrait légitimement en disposer sans une cession ou
renonciation de leur part, il faut que quelqu'un, muni de leurs
pouvoirs, puisse céder ou renoncer en leur nom; et comme c'est un
troisième principe du droit public de l'Europe, qu'une cession ou
renonciation est nulle si elle n'a pas été faite librement,
c'est-à-dire par un souverain en liberté, les ambassadeurs du roi
feront en sorte que quelque envoyé demande, en invoquant ce principe,
que le roi de Saxe puisse se retirer immédiatement en tel lieu qu'il
jugera convenable, et ils appuieront cette demande. Au besoin, ils la
feraient eux-mêmes.
[129] Le prince primat avait été nommé prince souverain
d'Aschaffenbourg, Francfort et Wetzlar par l'empereur, au moment de
la formation de la confédération du Rhin.
»Le duc d'Oldenbourg[130], et le duc d'Arenberg[131], les princes de
Salm[132], possédaient en souveraineté des pays qui ont été saisis en
pleine paix par celui qui se nommait et devait être leur protecteur,
et qui ont été réunis à la France, mais qu'ils n'ont point cédés. Les
alliés ne paraissent point avoir jusqu'ici reconnu les droits des
maisons d'Arenberg et de Salm; mais ces droits subsistent aussi bien
que ceux du prince d'Isenbourg, qui, absent de chez lui et au service
de la France, a été traité comme ennemi, et dont les États sont sous
la conquête.
[130] Le grand-duché d'Oldenbourg avait été annexé par Napoléon le
13 décembre 1810.
[131] Les États des ducs d'Arenberg avaient été en partie réunis à
la France par le traité de Lunéville. Ceux-ci avaient reçu en
échange le comté de Meppen et le fort de Rechlinghausen. En 1803,
le duc régnant, Louis-Angilbert, abdiqua en faveur de son fils
Prosper-Louis, né en 1785. Celui-ci devint en 1806 sénateur de
l'empire français, entra dans la confédération du Rhin en 1807,
leva en 1808 un régiment de chasseurs avec lequel il fut envoyé en
Espagne. Il fut fait prisonnier et conduit en Angleterre. En 1810,
Napoléon disposa de ses États qui furent en partie annexés à la
France, en partie réunis au grand-duché de Berg. En 1815, les États
du duc d'Arenberg furent attribués au Hanovre et à la Prusse, et
lui-même devint membre de la chambre haute du Hanovre.
[132] Constantin-Alexandre, prince de Salm-Salm et Frédéric IV
prince de Salm-Kyrbourg. La principauté de Salm fut réunie à la
France en 1802. En échange, le prince de Salm-Kyrbourg, qui servait
dans l'armée française comme officier supérieur de cavalerie,
obtint l'évêché de Munster et entra dans la confédération du Rhin.
En 1812, Napoléon annexa ce territoire moyennant une rente de 400
000 francs qui fut payée au prince. En 1814, son ancienne
principauté fut réunie à la Prusse.
»Les princes et comtes de l'ancien empire germanique, devenus sujets
des membres de la confédération du Rhin, en vertu de l'acte qui la
forma, ne peuvent point être considérés comme des souverains
dépossédés, attendu qu'ils n'étaient point souverains, mais simplement
vassaux et sujets de l'empereur et de l'empire dont la souveraineté
sur eux a été transférée à leurs nouveaux maîtres. Les tentatives
qu'ils feraient pour se faire reconnaître comme souverains dépossédés,
et que quelques puissances pourraient vouloir appuyer, doivent être
repoussées comme illégitimes et comme dangereuses. La seule hésitation
sur ce point suffirait pour agiter, et peut-être, pour mettre en feu
tout le midi de l'Allemagne.
»L'ordre de Saint-Jean de Jérusalem pourrait vouloir envoyer au
congrès; mais attendu que l'île de Malte et ses dépendances étaient le
seul territoire qu'il possédât; qu'il les a cédées, et qu'il ne peut y
avoir de souverain sans territoire, pas plus que de propriétaire sans
propriété, il a cessé d'être souverain, et ne peut le redevenir qu'en
acquérant un territoire.
»La délivrance d'un pays conquis, de quelque manière qu'elle s'opère,
rend immédiatement la possession au souverain qui n'a perdu qu'elle,
et à la république, son existence. Ils ne reprennent l'un et l'autre
que ce qui était à eux, et n'a appartenu à aucun autre.
»Les électeurs de Hanovre et de Hesse, le prince de Nassau-Orange
comme prince d'Allemagne, les ducs de Brunswick[133] et d'Oldenbourg,
qui tous, par la dissolution de l'empire germanique, se trouvaient
indépendants lorsque leurs pays furent envahis, ou qu'on en disposa,
possèdent aujourd'hui au même titre qu'auparavant.
[133] Frédéric-Guillaume, duc de Brunswick-OEls, né en 1771, avait
succédé à son père en 1806. Mais la paix de Tilsitt le déposséda et
annexa son duché au royaume de Westphalie. Après de vains efforts
pour reconquérir son patrimoine, il se réfugia en Angleterre,
reprit les armes en 1813, fut réintégré dans ses États le 22
décembre de la même année, mais fut tué à Waterloo.
»Les villes de Lübeck, Bremen et Hambourg étaient devenues
indépendantes par la dissolution de l'empire germanique; celle de
Dantzig, par la paix de Tilsitt[134]. Les républiques du Valais, de
Gênes, de Lucques, de Raguse, l'étaient depuis des siècles. Toutes
sont tombées sous la conquête, à moins qu'on ne regarde comme valables
les actes par lesquels Gênes et Lucques parurent se donner
elles-mêmes.
[134] Napoléon avait alors enlevé Dantzig à la Prusse, et l'avait
déclarée ville libre. Mais elle devait être occupée par une
garnison française.
»Celles qu'aucune force étrangère n'occupe, qu'aucune autorité
étrangère ne gouverne maintenant, sont redevenues ce qu'elles
étaient, et peuvent avoir des ministres au congrès. Les autres ne le
peuvent pas.
»Genève a été rendue à son ancienne liberté; mais elle n'a point été
engagée, comme État, dans la guerre que le traité du 30 mai a
terminée; et elle doit faire partie de la confédération helvétique,
qui n'y a pas non plus été engagée.
»L'île d'Elbe ne forme un État que depuis que la guerre a cessé[135].
[135] Napoléon avait été reconnu prince souverain de l'île d'Elbe.
»La conquête, ne pouvant par elle-même donner la souveraineté, ne peut
non plus la rendre. Le souverain qui rentre par la conquête dans un
pays qu'il a cédé n'en redevient point souverain, pas plus qu'un
propriétaire en s'emparant d'une chose qu'il a aliénée n'en redevient
propriétaire.
»Ce que la conquête ne peut donner à un seul, elle ne le peut donner à
plusieurs. Si donc plusieurs co-conquérants s'attribuent ou se donnent
réciproquement la souveraineté sur ce qu'ils ont conquis, ils font un
acte que le droit public désavoue et annule.
»Le prince d'Orange[136] avait cédé tous ses droits sur la Hollande,
mais le traité du 30 mai, signé par huit des principales puissances de
l'Europe, et contracté au nom de toutes, lui rend ce pays. (_Traité
patent_, art. VI.)
[136] Guillaume prince d'Orange-Nassau, plus tard roi des Pays-Bas,
né en 1772, était le fils du stathouder Guillaume V. Il commandait
les troupes hollandaises en 1794 et 1795. Devant l'invasion
française son père abdiqua et se réfugia en Angleterre, et le
prince Guillaume passa au service de l'Autriche. En 1803, il obtint
l'abbaye de Fulde qui venait d'être sécularisée moyennant l'abandon
de tous ses droits sur la Hollande. Mais, ayant pris en 1806 le
parti de la Prusse, il fut dépouillé de cette principauté ainsi que
de ses possessions patrimoniales. Il reprit alors du service en
Autriche. Il rentra en Hollande en 1813, et prit le titre de prince
souverain des Provinces-Unies. Le congrès de Vienne lui reconnut le
titre de roi des Pays-Bas, et réunit la Belgique à la Hollande.
L'année suivante le roi Guillaume Ier entra de nouveau dans la
coalition et fut blessé à Waterloo. Il régna jusqu'en 1830. A cette
date, il perdit la Belgique qui proclama son indépendance. Le roi
abdiqua en 1840 et mourut à Berlin en 1843.
»Le même traité, en posant quelques bases des dispositions à faire par
le congrès, dit que les anciens États du roi de Sardaigne, dont il
n'avait cédé qu'une partie, lui seront rendus (art. II, _secret_) et
que l'Autriche aura pour limites, au delà des Alpes, le Pô, le lac
Majeur et le Tésin, ce qui lui rendra les pays qui lui avaient
appartenu et qu'elle avait cédés sur le golfe Adriatique et en Italie.
(Art. VI, _patent_, et II _secret_.)
»Le prince d'Orange a donc un droit légitime actuel, et le roi de
Sardaigne et l'Autriche, un droit presque actuel de souveraineté sur
des pays qui avaient cessé de leur appartenir, parce qu'ils les
avaient cédés.
»Mais le traité n'a rendu à la Prusse aucun des pays qu'elle a cédés
en divers temps en deçà de l'Elbe. Elle n'a donc aucun droit réel de
souveraineté sur ces pays, si l'on excepte la principauté de
Neufchâtel, pour laquelle le dernier et légitime possesseur a fait
avec elle un arrangement qui peut être considéré comme une cession. Le
traité n'a point rendu la Toscane et Modène aux archiducs
Ferdinand[137] et François[138] qui n'en sont conséquemment point et
n'en peuvent pas être légitimes souverains.
[137] Ferdinand, archiduc d'Autriche, fils de l'empereur Léopold et
de Marie-Louise infante d'Espagne. Il devint grand-duc de Toscane
en 1791. Il conserva ses États jusqu'en 1799, fut alors dépossédé,
revint un instant au pouvoir la même année. Mais la victoire de
Marengo lui enleva de nouveau ses États qui furent transformés en
1801 en royaume d'Étrurie, et attribués au duc Louis de Parme.
Ferdinand se retira à Vienne, reçut en 1803 l'archevêché de
Salzbourg avec le titre d'électeur, puis en 1805 l'évêché de
Wurtzbourg, et en 1806 entra dans la confédération du Rhin avec le
titre de grand-duc. Ferdinand rentra en Toscane en 1814, et régna
jusqu'en 1824.
[138] François IV, fils de l'archiduc Ferdinand et de Marie-Béatrix
d'Este, petit-fils par sa mère d'Hercule III, duc de Modène. En
1797, Hercule fut dépossédé par les Français, et ses États furent
incorporés à la république cisalpine, où ils formèrent les
départements du Crostolo chef-lieu Reggio, et du Panaro chef-lieu
Modène. François fut nommé duc de Modène en 1814. Il régna jusqu'en
1846. De son mariage avec Marie-Béatrix, fille du roi de Sardaigne
Victor-Emmanuel Ier, il eut plusieurs enfants, parmi lesquels la
princesse Marie-Thérèse, qui épousa le comte de Chambord.
»Un prince qui s'attribue la souveraineté sur un pays conquis, qui ne
lui a point été cédé, l'usurpe. Si ce pays lui a précédemment
appartenu, et s'il est vacant, l'usurpation est moins odieuse; mais
c'est une usurpation qui ne peut donner aucun droit légitime.
»Le pays de Modène ayant été cédé et étant devenu partie intégrante
d'un autre État, avant la guerre que le traité du 30 mai a terminée,
n'a point été comme État engagé dans cette guerre. Ainsi, eût-il
maintenant un souverain légitime, ce souverain ne pourrait avoir de
ministre au congrès.
»Le pays de Parme, également cédé, avait également cessé, avant la
guerre, de former un État séparé, et n'en est redevenu un qu'après la
guerre terminée[139].
[139] Le duché de Parme avait été réuni à la république cisalpine
en 1802. Sous l'empire, il fut annexé à la France et forma le
département du Taro chef-lieu Parme.
»La Toscane n'est point un pays vacant, quoique la France, à qui elle
avait été cédée et réunie, y ait renoncé parce qu'elle avait été cédée
sous une condition qui n'a point été remplie, sous la condition de
fournir un équivalent déterminé qui n'a point été fourni, ce qui a
fait rentrer la reine d'Étrurie dans son droit de souveraineté sur ce
pays[140].
[140] On se rappelle que le traité secret de Fontainebleau du 27
octobre 1807 promettait à la reine-régente d'Étrurie, en échange de
ses États d'Italie, le royaume de Lusitanie, que l'on formerait
d'une partie du Portugal. Cet engagement n'avait pas été tenu.
»Le droit le plus légitime peut être contesté. Il devient alors et
reste douteux tant que la contestation n'est pas terminée; et l'effet
en est suspendu pour tous les cas, et partout où il est nécessaire
qu'il soit certain. Un souverain qui n'est tel que pour les États qui
le reconnaissent, ne peut, là où les envoyés de tous se réunissent, en
avoir lui-même à un titre qu'une partie d'entre eux ne lui reconnaît
pas.
»Ferdinand IV ne peut donc avoir d'envoyés au congrès que comme roi de
Sicile. C'est assez dire que celui qui règne à Naples n'y en peut pas
avoir.
»De tout ce qui précède on peut tirer cette règle générale:
»Que tout prince ayant sur des États engagés dans la dernière guerre
un droit de souveraineté qui a été universellement reconnu, qu'il n'a
point cédé, et qui n'est reconnu à aucun autre (que ces États soient
ou non sous la conquête), peut, de même que tout État que la guerre a
trouvé libre, qui y a été engagé, et qui est actuellement libre, avoir
un plénipotentiaire au congrès; que tous autres princes ou États n'y
en peuvent avoir.
»Les ambassadeurs du roi s'attacheront à cette règle et s'appliqueront
à la faire adopter et suivre.
»Le traité du 30 mai ne cite comme étant à régler au congrès que les
objets suivants:
»1º La disposition à faire des territoires auxquels la France a
renoncé (art. I, _secret_);
»2º Les rapports desquels doit résulter un système d'équilibre réel et
durable en Europe (même article);
»3º L'organisation de la confédération des États de l'Allemagne (art.
VI, _patent_);
»4º La garantie de l'organisation que la Suisse s'est ou se sera
donnée depuis le traité (art. II, _secret_);
»5º Les droits à lever sur la navigation du Rhin par les États
riverains (art. V, _patent_);
»6º L'application (si elle est jugée praticable) aux fleuves qui
séparent ou traversent différents États, de la disposition qui rend
libre la navigation du Rhin (même article);
»7º L'abolition universelle de la traite des noirs.(Traité avec
l'Angleterre, 1er article additionnel.)
»Mais les territoires auxquels la France a renoncé ne sont pas les
seuls dont la disposition soit à faire; il y a encore à disposer de
ceux qui appartenaient à Napoléon, à un autre titre que celui de chef
de la France, ou à des individus de sa famille, et auxquels il a
renoncé et pour lui et pour eux.
»Outre ces territoires, il y en a beaucoup d'autres qui sont sous la
conquête. Si le congrès n'en devait pas régler le sort, comment
pourrait-il établir cet équilibre qui doit être la fin principale et
dernière de ses opérations? Des rapports déterminés entre les forces,
et conséquemment entre les possessions de tous les États n'en sont-ils
pas une condition nécessaire? Et des rapports certains entre les
possessions de tous peuvent-ils exister, si le droit de posséder est
incertain pour plusieurs? Ce n'est point un équilibre momentané qui
doit être établi, mais un équilibre durable. Il ne peut durer
qu'autant que dureront les rapports sur lesquels on l'aura fondé, et
ces rapports ne pourront durer eux-mêmes qu'autant que le droit de
posséder sera transmis dans un ordre qui ne les change pas. L'ordre de
succession, dans chaque État, doit donc entrer comme élément
nécessaire dans le calcul de l'équilibre, non pas de manière à être
changé, s'il est certain, mais de manière à être rendu certain, s'il
ne l'est pas. Il y a une raison de plus de le fixer, si l'État où il
est douteux est un État que l'on agrandit; car, en donnant à son
possesseur actuel, on donne à son héritier, et il est nécessaire de
savoir à qui l'on donne. L'effet ordinaire et presque inévitable d'un
droit de succession incertain est de produire des guerres civiles ou
étrangères, et souvent les unes et les autres à la fois, ce qui non
seulement est un juste motif, mais encore fait une nécessité d'ôter
sur ce point toute incertitude.
»Le roi de Sardaigne prenait parmi ses titres celui de prince et de
vicaire perpétuel du saint empire romain. La Savoie, le
Montferrat[141], quelques districts du Piémont en étaient des fiefs.
Le droit d'y succéder était donc réglé par la loi de l'empire, et
cette loi excluait à perpétuité les femmes.
[141] Le Montferrat était un ancien marquisat situé entre le
Piémont et la république de Gênes. La capitale était Casal. Cet
État fut concédé au royaume de Sardaigne par l'empereur en 1708, et
les rois de Sardaigne prirent le titre de vicaire de l'empereur,
titre qui avait été conféré aux maquis de Montferrat par l'empereur
Charles IV.
»Le roi de Sardaigne possédait ses autres États comme prince
indépendant. Le droit d'y succéder ne pouvait donc pas y être réglé
par la loi de l'empire, sous laquelle ils n'étaient pas. L'ordre de
succession y a-t-il été établi par une loi expresse qui soit
applicable à une circonstance pour laquelle la loi tacite de l'usage
ne la saurait suppléer, parce que cette circonstance ne s'est encore
jamais présentée? celle où la maison de Savoie étant divisée en deux
lignes, il ne resterait de la ligne régnante que des femmes,
circonstance qui, à la vérité, appartient encore à l'avenir, mais à un
avenir tellement sûr et tellement prochain que, relativement à
l'Europe, et relativement aux objets que le congrès doit régler, elle
doit être considérée comme actuelle. La ligne régnante ne compte que
trois princes, tous trois d'un âge avancé: l'ancien roi qui est
veuf[142], le roi actuel[143] qui n'a que des filles, et le duc de
Genevois[144] qui est marié depuis sept années et qui n'a point
d'enfants.
[142] Charles-Emmanuel II, qui avait abdiqué en 1802. Il mourut à
Rome en 1819, sous l'habit de jésuite. Il était veuf de
Marie-Adélaïde-Xavière-Clotilde, fille du dauphin Louis, et par
conséquent soeur de Louis XVIII.
[143] Victor-Emmanuel Ier, frère du précédent.
[144] Charles-Félix, né en 1765, frère des précédents, monta sur le
trône en 1821. Il mourut sans enfants en 1824. Le prince de
Carignan (Charles-Albert), issu de la ligne collatérale, lui
succéda.
»En 1445, le Piémont étant déjà depuis quatre siècles, dans la maison
de Savoie, le duc Louis, d'après ce motif que la ruine des maisons
souveraines était la suite ordinaire du partage de leurs possessions,
déclara inaliénable le domaine de Savoie, c'est-à-dire tout ce que sa
maison possédait alors et posséderait par la suite. Toutes les
acquisitions faites ou à faire furent ainsi annexées à la couronne
ducale de Savoie. Aussi voit-on que dans un cours de plusieurs
siècles, l'héritier de la Savoie l'a toujours été de toutes les
possessions de sa maison, ce qui certainement n'aurait point eu lieu,
s'il y eût eu pour les unes un autre ordre de succession que pour
l'autre. Dire que celui qui leur était commun ne devait subsister que
dans la ligne régnante, et que les femmes de celle-ci, venant à rester
seules, doivent être préférées aux mâles de l'autre ligne, pour tout
ce qui n'était pas fief de l'empire, ce serait avancer une proposition
impossible à admettre sans preuves, et impossible à prouver autrement
que par un acte légal, authentique et solennel, qui aurait établi une
telle distinction entre les deux lignes. Un acte de cette nature, s'il
existait, ne serait point resté ignoré; on le trouverait cité ou
transcrit dans plus d'un recueil, et l'on n'en trouve de trace nulle
part. On peut donc tenir pour certain qu'il n'existe pas, et qu'ainsi
la totalité de l'héritage de la maison de Sardaigne, et non pas
seulement la partie de cet héritage qui relevait de l'empire, doit, en
vertu de la loi d'hérédité en vigueur, passer immédiatement du dernier
prince de la branche régnante à ceux de la seconde branche; en autres
termes, que toutes les possessions de la maison de Sardaigne sont
héréditaires de mâle en mâle par droit de primogéniture, et à
l'exclusion des femmes. Il est même vraisemblable qu'il ne s'élèverait
à cet égard aucun doute si l'Autriche, qui aspire à posséder par
elle-même ou par des princes de sa maison tout le nord de l'Italie,
n'avait point intérêt à en élever, et si le mariage de l'archiduc
François avec la princesse fille aînée du roi ne lui offrait point un
prétexte qu'il est à craindre qu'elle ne saisisse. Il lui suffirait de
donner aux prétentions que de lui-même, ou excité par elle, l'archiduc
formerait du chef de sa femme, la qualification de droits, pour
s'attribuer à elle-même celui de les soutenir par la force des armes.
C'est à ces prétentions et aux funestes suites qu'elles ne
manqueraient pas d'entraîner, qu'il est non seulement sage mais encore
nécessaire d'obvier, en constatant le droit de la maison de Carignan
par une reconnaissance qui prévienne tout litige[145].
[145] La maison de Carignan descend de Charles-Emmanuel Ier, duc de
Savoie, mort en 1630. Elle était alors représentée par
Charles-Amédée-Albert, prince de Carignan, né en 1798, cousin du
roi Victor-Emmanuel. Il fut appelé au trône en 1831, à la mort du
roi Charles-Félix.
»Le même principe de droit public, qui rend tout titre de souveraineté
nul pour les États qui ne l'ont point reconnu, s'étend, par une
conséquence nécessaire, à tous les moyens d'acquérir la souveraineté,
et, conséquemment, aux lois d'hérédité qui la transmettent. On sait ce
qui arriva lorsque le dernier prince de chacune des deux branches de
la première maison d'Autriche (Charles II par son testament et Charles
VI par sa pragmatique) substitua un nouvel ordre de succession à celui
qui devait finir dans sa personne. Reconnue par les uns, non reconnue
par les autres, la nouvelle loi d'hérédité devint l'objet d'une
contestation sanglante, qui ne fut et ne pouvait être terminée que
quand tous les États furent d'accord sur le droit que la disposition
faite par l'un et l'autre prince tendait à établir. Terminer une
contestation n'étant autre chose que de constater le droit, ceux sans
la reconnaissance desquels un droit serait censé ne pas exister,
peuvent, et sont les seuls qui puissent le constater: et par le même
moyen (et parce qu'il n'en est pas de l'Europe comme d'un État
particulier où les contestations sur le droit de propriété ne peuvent
avoir de suites très graves, et qui ne soient facilement et
promptement arrêtées, et où ceux qui les peuvent terminer sont
toujours présents), au pouvoir de terminer des contestations actuelles
sur le droit de souveraineté, se joint pour le congrès, non seulement
le droit, mais encore le devoir de les prévenir, autant que la nature
des choses le permet, en écartant celle de toutes les causes qui peut
le plus infailliblement les produire, savoir: l'incertitude sur le
droit de succéder.
»La Suisse avait joui pendant plusieurs siècles, au milieu des guerres
de l'Europe, et quoique interposée entre deux grandes puissances
rivales, d'une neutralité constamment respectée, et non moins
profitable aux autres qu'à elle-même. Non seulement, par cette
neutralité, le théâtre de la guerre était restreint, mais encore bien
des causes de guerre étaient prévenues, et la France se trouvait
dispensée de vouer une partie de ses moyens et de ses forces à la
défense de la portion de ses frontières la plus vulnérable, et que la
Suisse, toujours neutre, couvrait. Si, à l'avenir, la Suisse ne devait
plus être libre de rester neutre, ou, ce qui est la même chose, si sa
neutralité ne devait pas être respectée, un tel état de choses, par
l'influence qu'il aurait nécessairement sur la puissance relative des
États voisins, dérangerait et pourrait aller jusqu'à renverser cet
équilibre que l'on a en vue d'établir. Le traité du 30 mai ne parle
que de garantir l'organisation de la Suisse; mais il est nécessaire
que la neutralité future soit aussi garantie.
»La Porte ottomane n'a point été engagée dans la dernière guerre, mais
elle est une puissance européenne dont la conservation importe au
maintien de l'équilibre européen. Il est donc utile que son existence
soit aussi garantie.
»Ainsi le congrès devra régler:
»1º Le sort des États sous la conquête et non vacants, desquels il y a
deux classes, comprenant: la première, les États en litige,
c'est-à-dire les États sur lesquels un même droit de souveraineté est
reconnu à plusieurs par des puissances différentes.
»Dans cette classe sont le royaume de Naples et la Toscane.
»La seconde, les États ou pays dont le souverain a perdu la
possession, sans les avoir cédés, et sans qu'un autre s'en attribue la
souveraineté.
»Le royaume de Saxe, le duché de Varsovie, les provinces du
Saint-Siège sur l'Adriatique, les principautés d'Arenberg, d'Isemberg
et de Salm, auxquelles il faut ajouter celle d'Aschaffenbourg (si le
prince primat n'a point abdiqué) composent la seconde classe.
»2º Les droits de succession incertains.
»3º La disposition à faire des États ou pays vacants, c'est-à-dire des
États auxquels le légitime souverain a renoncé, sans les céder, ou sur
lesquels aucun droit actuel de souveraineté n'a été conféré à personne
du consentement de l'Europe.
»Ils forment aussi deux classes: la première desquelles comprend ceux
qui ont été, non pas actuellement assignés, mais destinés par le
traité du 30 mai, savoir:
»Au roi de Sardaigne, la partie de ses anciens États cédée à la
France, c'est-à-dire la Savoie et le comté de Nice (ses autres
possessions n'ayant point été cédées, il en était resté souverain de
droit) et une partie indéterminée de l'État de Gênes;
»A l'Autriche, les provinces illyriennes et la partie du royaume
d'Italie à la gauche du Pô et à l'est du lac Majeur et du Tésin;
»A la Hollande, la Belgique avec une frontière à déterminer à la
gauche de la Meuse;
»Enfin à la Prusse et autres États allemands qui ne sont point
nommés, pour leur servir de compensation et être partagés entre eux
dans une proportion qui n'est point indiquée, les pays entre la Meuse,
les frontières de la France et le Rhin.
»A l'autre classe appartient le reste des pays vacants, savoir:
»La partie indéterminée de l'État de Gênes qui n'est point destinée au
roi de Sardaigne; la partie du ci-devant royaume d'Italie, non
destinée à l'Autriche; Lucques; Piombino; les îles Ioniennes, le
grand-duché de Berg, tel qu'il existait avant le 1er janvier 1811;
l'Ost-Frise; toutes les provinces autrefois prussiennes qui faisaient
partie du royaume de Westphalie, la principauté d'Erfurt et la ville
de Dantzig.
»4º Le sort futur de l'île d'Elbe, qui, donnée à celui qui la possède
pour sa vie seulement, deviendra à sa mort un pays vacant;
»5º L'organisation de la confédération de l'Allemagne.
»Toutes choses qui devront être réglées de telle sorte qu'il en
résulte un équilibre réel, dans la composition duquel entreront, comme
parties nécessaires, l'organisation de la Suisse, sa neutralité
future, et l'intégrité des possessions ottomanes d'Europe, reconnues
et garanties.
»6º Les droits de péage sur le Rhin, l'Escaut et les autres fleuves
dont la navigation serait rendue libre.
»7º L'abolition universelle de la traite.
»On ne peut ni créer une obligation, ni ôter un droit certain à un
État qui n'y consent pas.
»Dans tous les cas où il s'agit de faire l'un ou l'autre, toutes les
puissances ensemble n'ont pas plus de pouvoir qu'une seule. Le
consentement de la partie intéressée étant nécessaire, il faut ou
l'obtenir, ou renoncer à ce qui, sans lui, ne saurait être juste. La
voie de la négociation est alors seule permise.
»La voie de décision est au contraire la seule qu'on puisse prendre
lorsque la compétence, une fois établie (et celle du congrès est une
conséquence non douteuse des principes exposés ci-dessus), il s'agit,
ou de constater un droit de souveraineté en litige, ou de disposer de
territoires qui n'appartiennent à personne, ou de régler l'exercice
d'un droit commun à plusieurs États qui, par un consentement formel,
l'ont subordonné à l'intérêt de tous. Car s'il fallait, dans le
premier cas, le consentement de celui dont le droit est déclaré nul,
dans le second, le consentement de tous ceux qui prétendent à un
territoire disponible, et dans le troisième, celui de tous les
intéressés, jamais différend ne pourrait être terminé, jamais
territoire vacant ne pourrait cesser de l'être, jamais droit dont
l'exercice serait à régler selon l'intérêt de tous, ne pourrait être
exercé.
»Le sort des États en litige,
»Les droits de succession douteux,
»La disposition des États vacants,
»Et les droits de péage à établir sur le Rhin,
»Doivent être réglés par voie de décision, avec cette différence qui
naît de la différence des objets, que, dans le premier cas, le litige
ne peut être terminé qu'autant que le droit de l'un de ceux entre
lesquels il existe, est unanimement reconnu; que, dans le second cas,
la décision doit être de même unanime; qu'elle doit l'être encore dans
le troisième, à part les voix des co-prétendants, qui ne doivent point
être comptées; et que, dans le quatrième cas, la majorité suffit.
«Les autres objets ne sauraient être réglés que par voie de
négociation.
»Le sort des pays qui ne sont ni vacants ni en litige, parce que, pour
en disposer autrement qu'en les rendant à leurs souverains respectifs,
le consentement de ceux-ci est nécessaire;
»L'organisation de la confédération germanique, parce que cette
organisation sera, pour les États allemands, une loi qui ne leur peut
être imposée sans leur consentement;
»L'abolition de la traite, parce que c'est jusqu'ici une matière
étrangère au droit public de l'Europe, sous lequel les Anglais veulent
maintenant la placer;
»D'environ cent soixante-dix millions d'habitants que l'Europe
chrétienne renferme, plus des deux tiers appartiennent à la France et
aux sept États qui ont signé avec elle le traité du 30 mai, et la
moitié de l'autre tiers à des pays sous la conquête, qui, n'ayant
point été engagés dans la guerre, n'auront point de ministres au
congrès. Le surplus forme la population de plus de quarante États dont
quelques-uns seraient à peine la centième partie du plus petit de ceux
qui ont signé le traité du 30 mai, et qui, réunis tous, ne feraient
point une puissance égale aux grandes puissances de l'Europe. Quelle
part auront-ils aux délibérations? Quelle part au droit de suffrage?
Auront-ils chacun une part égale à celle des plus grands États? Ce
serait choquer la nature des choses. N'auront-ils qu'une voix en
commun? Ils ne parviendraient jamais à la former. N'en auront-ils
aucune? Mieux vaudrait alors ne les point admettre. Mais qui
exclura-t-on? Les ministres du pape, de Sicile, de Sardaigne? ou celui
de Hollande, ou celui de Saxe? ou seulement ceux qui ne le sont point
de têtes couronnées? Mais qui cédera pour ces princes, s'ils doivent
céder? Qui donnera pour eux, à une obligation qu'il s'agirait de leur
imposer, le consentement qu'ils doivent donner? Disposera-t-on de
leurs États sans qu'ils les cèdent? Se passera-t-on de leur
consentement quand le droit public le rend nécessaire? Et l'Europe se
sera-t-elle réunie pour violer les principes de ce droit qui la régit?
Il importe bien plutôt de les remettre en vigueur, après qu'ils ont
été si longtemps méconnus et si cruellement violés. Un moyen simple de
concilier à la fois le droit et les convenances serait de mesurer la
part que les États de troisième et de quatrième ordre prendraient aux
arrangements à faire, non sur l'échelle de la puissance, mais sur
celle de leur intérêt.
»L'équilibre général de l'Europe ne peut être composé d'éléments
simples. Il ne peut l'être que de systèmes d'équilibres partiels. Les
petits ou moyens États ne prendraient part qu'à ce qui concerne le
système particulier auquel ils appartiennent: les États d'Italie aux
arrangements de l'Italie, et les États allemands aux arrangements de
l'Allemagne. Les grandes puissances seules, embrassant l'ensemble,
ordonneraient chacune des parties par rapport au tout.
«L'ordre dans lequel il paraît le plus naturel et le plus convenable
que les objets soient traités est celui dans lequel ils ont été
présentés ci-dessus. Il faut premièrement constater ce que chacun a et
ce qu'il doit garder, pour savoir s'il faut et ce qu'il faut lui
ajouter, et ne disposer qu'en connaissance de cause de ce qui est
disponible; répartir ensuite ce qui est à répartir, et fixer ainsi
l'état général de possession, premier principe de tout équilibre.
L'organisation de l'Allemagne ne peut venir qu'après, car il faudra
qu'elle soit relative à la force réciproque des États allemands, et
conséquemment, que cette force soit préalablement fixée. Enfin, les
garanties doivent suivre et non pas précéder les arrangements sur
lesquels elles portent.
»Il devra être tenu un protocole des délibérations, actes et décisions
du congrès.
»Ces décisions ne doivent être exprimées que dans le langage ordinaire
des traités. Pour rendre le royaume de Naples à Ferdinand IV, il
suffirait que le traité reconnût ce prince comme roi de Naples, ou
simplement le nommât avec ce titre de la manière suivante: «Sa Majesté
Ferdinand IV, roi de Naples et de Sicile.»
»De même, pour constater le droit de la maison de Carignan, le traité
n'aurait qu'à dire: «Telle partie de l'État de Gênes est réunie à
perpétuité aux États de Sa Majesté le roi de Sardaigne, pour être,
comme eux, possédée en toute propriété et souveraineté, et héréditaire
de mâle en mâle, par ordre de primogéniture, dans les deux branches de
sa maison.»
»Pour ce qui concerne le mode et les moyens d'exécution, une garantie
commune des droits reconnus suffit à tout, puisqu'elle oblige les
garants à soutenir ces droits et qu'elle ôte tout appui extérieur aux
prétentions qui leur sont opposées.
»Après avoir montré quels objets le congrès peut et doit régler, et
que sa compétence résulte des principes mêmes de droit qui doivent
servir à les régler, il reste à les considérer sous le rapport de
l'intérêt de la France, et à faire voir que la France est dans
l'heureuse situation de n'avoir point à désirer que la justice et
l'utilité soient divisées, et à chercher son utilité particulière hors
de la justice qui est l'utilité de tous.
»Une égalité absolue de forces entre tous les États, outre qu'elle ne
peut jamais exister, n'est point nécessaire à l'équilibre politique,
et lui serait peut-être, à certains égards, nuisible. Cet équilibre
consiste dans un rapport entre les forces de résistance et les forces
d'agression réciproques des divers corps politiques. Si l'Europe
était composée d'États qui eussent entre eux un tel rapport que le
minimum de la force de résistance du plus petit fût égal au maximum de
la force d'agression du plus grand, il y aurait alors un équilibre
réel, c'est-à-dire résultant de la nature des choses. Mais la
situation de l'Europe n'est point telle et ne peut le devenir. A côté
de grands territoires appartenant à une puissance unique, se trouvent
des territoires de même ou de moindre grandeur, divisés en un nombre
plus ou moins grand d'États, souvent de diverses natures. Unir ces
États par un lien fédératif est quelquefois impossible, et il l'est
toujours de donner à ceux qui sont unis ainsi la même unité de volonté
et la même puissance d'action que s'ils étaient un corps simple. Ils
n'entrent donc jamais dans la formation de l'équilibre général que
comme des éléments imparfaits; en leur qualité de corps composés, ils
ont leur équilibre propre, sujet à mille altérations qui affectent
nécessairement celui dont ils font partie.
»Une telle situation n'admet qu'un équilibre tout artificiel et
précaire, qui ne peut durer qu'autant que quelques grands États se
trouvent animés d'un esprit de modération et de justice qui le
conserve.
»Le système de conservation fut celui de la France, dans tout le cours
du siècle passé, jusqu'à l'époque des événements qui ont produit les
dernières guerres; et c'est celui que le roi veut constamment suivre.
Mais, avant de conserver, il faut établir.
»Si l'Autriche venait à demander la possession de toute l'Italie, il
n'y aurait sans doute personne qui ne se récriât à une telle demande,
qui ne la trouvât monstrueuse, et ne regardât l'union de l'Italie à
l'Autriche comme fatale à l'indépendance et à la sûreté de l'Europe.
Cependant, en donnant à l'Autriche toute l'Italie, on ne ferait
qu'assurer à celle-ci son indépendance. Une fois réunie en un seul
corps, l'Italie, à quelque titre qu'elle appartînt à l'Autriche, lui
échapperait, non pas tôt ou tard, mais en très peu d'années, peut-être
en peu de mois; et l'Autriche ne l'aurait acquise que pour la perdre.
Au contraire, que l'on divise le territoire italien en sept
territoires, dont les deux principaux sont aux extrémités, et les
quatre plus petits à côté du plus grand; que donnant celui-ci à
l'Autriche, et trois des plus petits à des princes de sa maison, on
lui laisse un prétexte à l'aide duquel elle puisse faire tomber le
quatrième en partage à l'un de ces princes; que le territoire à
l'autre extrémité soit occupé par un homme qui, à raison de sa
position personnelle vis-à-vis d'une partie des souverains de
l'Europe, ne puisse avoir d'espoir que dans l'Autriche, ni d'autre
appui qu'elle; que le septième territoire appartienne à un prince dont
toute la force réside dans le respect dû à son caractère, n'est-il pas
manifeste qu'en paraissant ne donner qu'une partie de l'Italie à
l'Autriche, on la lui aura en effet donné toute, et que son apparente
division en divers États ne serait, en réalité, qu'un moyen donné à
l'Autriche de posséder ce pays, de la seule manière dont elle puisse
le posséder, sans le perdre? Or, tel serait l'état de l'Italie, où
l'Autriche doit avoir pour limites le Pô, le lac Majeur et le Tésin,
si Modène, si Parme et Plaisance, si le grand-duché de Toscane,
avaient pour souverains des princes de sa maison, si le droit de
succession dans la maison de Sardaigne restait douteux, si celui qui
règne à Naples continuait d'y régner.
»L'Italie divisée en États non confédérés n'est point susceptible
d'une indépendance réelle, mais seulement d'une indépendance relative,
laquelle consiste à être soumise, non à une seule et même influence,
mais à plusieurs. Le rapport qui fait que ces influences se
contrebalancent est ce qui constitue son équilibre.
»Que l'existence de cet équilibre importe à l'Europe, c'est une chose
si évidente qu'on ne peut même la mettre en question; et il n'est pas
moins évident que, dans une situation de l'Italie, telle que celle qui
vient d'être représentée, toute espèce d'équilibre cesserait.
»Que faut-il, et que peut-on faire pour l'établir? Rien que la justice
n'exige ou n'autorise.
»Il faut rendre Naples à son légitime souverain;
»La Toscane à la reine d'Étrurie;
»Au Saint-Siège, non seulement les provinces sur l'Adriatique, qui
n'ont pas été cédées, mais aussi les légations de Ravenne et de
Bologne devenues vacantes;
»Piombino au prince de ce nom auquel il appartenait, ainsi que les
mines de l'île d'Elbe, sous la suzeraineté de la couronne de Naples,
et qui dépouillé de l'une et de l'autre propriété, sans aucune sorte
d'indemnité, a été réduit par là, à un état voisin de l'indigence[146];
[146] La principauté de Piombino, enclavée dans la Toscane, avait
environ quarante kilomètres carrés et vingt-cinq mille habitants.
Elle appartenait autrefois à la famille Buoncompagni, qui l'avait
achetée en 1634. Le prince de Piombino fut dépossédé en 1801.
Bonaparte s'empara de la principauté et la donna à sa soeur la
princesse Élisa Baciocchi. Le traité de Vienne la rendit à la
famille Buoncompagni, et celle-ci la céda au grand-duc de Toscane
moyennant quatre millions sept cent quatre mille francs.
»Mettre hors de doute les droits de la maison de Carignan et agrandir
la Sardaigne.
»Si l'on proposait à l'Europe rassemblée de déclarer:
»Que la souveraineté s'acquiert par le seul fait de la conquête, et
que le patrimoine d'un prince qui ne l'a perdu que par une suite de
son invariable fidélité à la cause de l'Europe doit, du consentement
de l'Europe, appartenir à celui entre les mains duquel les malheurs
seuls de l'Europe l'ont fait tomber, il est impossible de supposer
qu'une telle proposition ne serait pas repoussée à l'instant par un
cri de réprobation unanime. Tous sentiraient qu'elle ne tendrait à
rien moins qu'à renverser la seule barrière que l'indépendance
naturelle des peuples ait permis à la raison d'élever entre le droit
de souveraineté et la force, pour contenir l'une et préserver l'autre,
et qu'à saper les fondements de la morale même.
»C'est néanmoins ce que déclarerait implicitement le congrès s'il
était possible qu'il reconnût celui qui règne à Naples, comme
souverain de ce pays, et c'est encore ce qu'il serait censé avoir
déclaré, en ne reconnaissant pas en cette qualité Ferdinand IV. Car
les peuples ne comprendraient jamais qu'il eût consacré, par son
silence, la violation d'un principe si important pour tous les
souverains, et qu'il aurait tenu pour vrai. Ils en concluraient que ce
principe n'existe pas, et que la force seule est le droit.
»L'Autriche pourra objecter qu'elle a donné des garanties à celui qui
règne à Naples[147]. Mais l'acte par lequel on garantit à quelqu'un ce
qui n'est pas à lui, en admettant que la nécessité l'excuse, est tout
au moins un acte nul. Cette garantie d'ailleurs n'a pas été donnée
contre un jugement de l'Europe; elle ne l'a été que contre l'homme
contre lequel l'Europe était alors armée.
[147] Murat avait signé, les 6 et 11 janvier 1814, deux traités,
l'un avec l'Autriche, l'autre avec l'Angleterre, par lesquels ces
deux puissances lui garantissaient ses États, et même lui
promettaient un accroissement de territoire aux dépens des États de
l'Église, moyennant quoi il s'engageait à joindre aux armées
alliées trente mille hommes de ses troupes.
»Le mieux serait sans doute que celui qui règne à Naples n'obtînt
aucune souveraineté. Mais on parle de services rendus par lui à la
cause de l'Europe; s'il en a effectivement rendu, et s'il faut l'en
récompenser, ou si cela est nécessaire pour vaincre des difficultés,
les ambassadeurs du roi ne s'opposeront point à ce qu'on lui donne,
non ce qui est à d'autres, mais quelque chose de vacant, tel qu'une
partie des îles Ioniennes.
»Jamais droits ne furent plus légitimes que ceux de la reine d'Étrurie
sur la Toscane. Ce pays avait été cédé par son grand-duc, et Charles
IV l'avait acquis pour sa fille, en donnant en échange les duchés de
Parme, Plaisance et Guastalla et la Louisiane avec un certain nombre
de vaisseaux et de millions. Si, néanmoins, la restitution de la
Toscane offrait trop de difficultés, et si, en sa place, on offrait
les duchés de Parme, Plaisance et Guastalla, les ambassadeurs du roi
engageraient ceux d'Espagne à se contenter de cette offre et à
l'accepter.
»L'Autriche n'avait pas seulement garanti à celui qui règne à Naples
la possession de ce royaume; elle s'était engagée à lui procurer un
agrandissement jusqu'à concurrence d'un territoire de quatre à six
cent mille âmes. Les provinces du Saint-Siège sur l'Adriatique,
desquelles il avait été formé trois départements du royaume d'Italie,
ont été destinées pour servir à l'accomplissement de cette promesse,
et continuent, pour cette raison, d'être occupées par les troupes
napolitaines. Si, comme il faut l'espérer, celui qui règne à Naples
cesse d'y régner, il ne sera plus question de cette promesse, et la
difficulté que l'Autriche aurait à la tenir peut devenir pour elle un
motif d'abandonner celui à qui elle l'a faite. Mais dans tous les cas,
les ambassadeurs du roi seconderont de tous leurs efforts l'opposition
que l'ambassadeur de Sa Sainteté mettra, sans aucun doute, à ce que
ces provinces soient distraites du domaine pontifical. Ils
contribueront pareillement, autant qu'il dépendra d'eux, à faire
restituer au Saint-Siège les légations de Ravenne et de Bologne. Celle
de Ferrare étant comprise dans ce qui est destiné par le traité du 30
mai à l'Autriche, sa restitution peut éprouver de grandes et même
d'insurmontables difficultés. Mais si quelque arrangement pouvait la
faciliter, pourvu qu'il ne fût point de nature à augmenter l'influence
autrichienne en Italie, les ambassadeurs du roi y donneraient les
mains.
»Le prince de Piombino, quoique simple feudataire de la couronne de
Naples, ayant été dépouillé, comme s'il eût été prince souverain, doit
être rétabli dans tous les droits dont la violence l'avait privé.
»Ceux de la maison de Carignan ont été exposés avec assez de détail
pour qu'il ne soit pas nécessaire d'en parler de nouveau. Ce n'est que
dans la supposition que ces droits soient mis hors de tout doute, que
la Sardaigne peut être agrandie; mais alors, il est à désirer qu'elle
le soit, autant que le permettra la quotité des pays disponibles, afin
d'accroître d'autant plus, et d'assurer son indépendance.
»En Italie, c'est l'Autriche qu'il faut empêcher de dominer, en
opposant à son influence des influences contraires; en Allemagne,
c'est la Prusse. La constitution physique de sa monarchie lui fait de
l'ambition une sorte de nécessité. Tout prétexte lui est bon. Nul
scrupule ne l'arrête. La convenance est son droit. C'est ainsi que
dans un cours de soixante-trois années, elle a porté sa population de
moins de quatre millions de sujets à dix millions, et qu'elle est
parvenue à se former, si l'on peut ainsi parler, un cadre de monarchie
immense, acquérant, çà et là, des territoires épars, qu'elle tend à
réunir en s'incorporant ceux qui les séparent. La chute terrible que
lui a attirée son ambition ne l'en a pas corrigée. En ce moment, ses
émissaires et ses partisans agitent l'Allemagne, lui peignent la
France comme prête à l'envahir encore, la Prusse, comme seule en état
de la défendre, et demandent qu'on la lui livre pour la préserver.
Elle aurait voulu avoir la Belgique. Elle veut avoir tout ce qui est
entre les frontières actuelles de la France, la Meuse et le Rhin. Elle
veut Luxembourg. Tout est perdu si Mayence ne lui est pas donné. Elle
ne peut avoir de sécurité si elle ne possède pas la Saxe. Les alliés
ont, dit-on, pris l'arrangement de la replacer dans le même état de
puissance où elle était avant sa chute, c'est-à-dire avec dix millions
de sujets. Qu'on la laissât faire, bientôt elle en aurait vingt, et
l'Allemagne tout entière lui serait soumise. Il est donc nécessaire de
mettre un frein à son ambition, en restreignant d'abord, autant qu'il
est possible, son état de possession en Allemagne, et, ensuite, en
restreignant son influence par l'organisation fédérale.
»Son état de possession sera restreint par la conservation de tous les
petits États et par l'agrandissement des États moyens.
»Tous les petits États doivent être conservés par la raison seule
qu'ils existent, à la seule exception de la principauté ecclésiastique
d'Aschaffenbourg, dont la conservation paraît incompatible avec le
plan général de distribution des territoires; mais une existence
honorable doit être assurée au possesseur.
»Si tous les petits États doivent être conservés, à plus forte raison
le royaume de Saxe. Le roi de Saxe a gouverné pendant quarante ans ses
sujets en père, donnant l'exemple des vertus de l'homme et du prince.
Assailli pour la première fois par la tempête, à un âge avancé qui
devait être celui du repos, et relevé incontinent par la main qui
l'avait abattu, et qui en avait écrasé tant d'autres, s'il a eu des
torts, ils doivent être imputés à une crainte légitime, ou à un
sentiment toujours honorable pour celui qui l'éprouve, quel qu'en soit
l'objet. Ceux qui lui en reprochent en ont eu de bien réels et
d'incomparablement plus grands, sans avoir les mêmes excuses. Ce qui
lui a été donné l'a été sans qu'il l'eût demandé, sans qu'il l'eût
désiré, sans même qu'il le sût. Il a supporté la prospérité avec
modération, et maintenant il supporte le malheur avec dignité. A ces
motifs, qui suffiraient seuls pour porter le roi à ne le point
abandonner, se joignent les liens de parenté qui les unissent[148] et
la nécessité d'empêcher que la Saxe ne tombe en partage à la Prusse,
qui ferait par une telle acquisition, un pas immense et décisif vers
la domination absolue en Allemagne.
[148] Louis XVIII était par sa mère, Marie-Josèphe de Saxe, cousin
germain du roi Frédéric-Auguste.
»Cette nécessité est telle que, si, dans une hypothèse dont il sera
parlé ci-après, le roi de Saxe se trouvait appelé à la possession d'un
autre royaume, il faudrait que celui de Saxe ne cessât point
d'exister, et fût donné à la branche ducale, ce qui devrait convenir
particulièrement à l'empereur de Russie, puisque son beau-frère, le
prince héréditaire de Weimar, s'en trouverait alors le présomptif
héritier.
»Les ambassadeurs du roi défendront, en conséquence, de tous leurs
moyens la cause du roi de Saxe, et, dans tous les cas, feront tout ce
qui est en eux pour que la Saxe ne devienne point une province
prussienne.
»De même qu'il faut que la Prusse ne puisse acquérir la Saxe, de même
il faut empêcher qu'elle n'acquière Mayence, ni même aucune portion
quelconque du territoire à la gauche de la Moselle; aider la Hollande
à porter, aussi loin qu'il sera possible de la rive droite de la
Meuse, la frontière qu'elle doit avoir sur cette rive; seconder les
demandes d'accroissement que feront la Bavière, la Hesse, le Brunswick
et particulièrement le Hanovre (bien entendu que ces demandes ne
porteront que sur des objets vacants), afin de rendre d'autant plus
petite la partie des pays disponibles qui restera pour la Prusse.
»Les alliés ont, dit-on, un plan d'après lequel Luxembourg et Mayence
seraient en commun à la confédération, et seraient occupés par des
troupes fédérales. Ce plan semble convenir aux intérêts personnels de
la France, et, par cette raison, les ambassadeurs du roi devront, en
l'appuyant, éviter de le faire de manière à élever des soupçons.
»Toute confédération est une république, et, pour être bien
constituée, doit en avoir l'esprit. Voilà pourquoi une confédération
de princes ne peut jamais être bien constituée, car l'esprit de la
république tend à l'égalité, et celui du monarque, à l'indépendance.
Mais la question n'est pas de donner à la confédération allemande une
organisation parfaite; il suffit de lui en donner une qui ait l'effet
d'empêcher:
»1º L'oppression des sujets dans les petits États;
»2º L'oppression des petits États par les grands;
»3º Et l'influence de ceux-ci, de se changer en domination, de telle
sorte que l'un d'eux ou plusieurs puissent disposer, pour leurs fins
particulières, de la force de tous.
»Or, ces effets ne peuvent être obtenus qu'en divisant le pouvoir, et
dans les petits États, et dans la confédération, si on le concentre
dans celle-ci, en le faisant changer de mains, et passer
successivement par le plus de mains qu'il est possible.
»Voilà tout ce qui peut être dit ici sur la future organisation
fédérale de l'Allemagne. Les ambassadeurs du roi n'auront point à en
faire le plan. Il leur suffit de savoir dans quel esprit il devra être
fait, et d'après quelle règle devront être jugés ceux sur lesquels ils
seront appelés à délibérer.
»Le rétablissement du royaume de Pologne serait un bien et un très
grand bien; mais seulement sous les trois conditions suivantes:
»1º Qu'il fût indépendant;
»2º Qu'il eût une constitution forte;
»3º Qu'il ne fallût pas compenser à la Prusse et à l'Autriche la part
qui leur en était respectivement échue;
»Conditions qui sont toutes impossibles, et la seconde plus que les
deux autres.
»D'abord, la Russie ne veut pas le rétablissement de la Pologne pour
perdre ce qu'elle en a acquis. Elle le veut pour acquérir ce qu'elle
n'en possède pas. Or, rétablir la Pologne pour la donner tout entière
à la Russie, pour porter la population de celle-ci, en Europe, à
quarante-quatre millions de sujets, et ses frontières jusqu'à l'Oder,
ce serait créer pour l'Europe un danger, et si grand, si imminent,
que, quoiqu'il faille tout faire pour conserver la paix, si
l'exécution d'un tel plan ne pouvait être arrêtée que par la force des
armes, il ne faudrait pas balancer un seul moment à les prendre. On
espérerait vainement que la Pologne, ainsi unie à la Russie, s'en
détacherait d'elle-même. Il n'est pas certain qu'elle le voulût; il
est moins certain encore qu'elle le pût, et il est certain que si elle
le voulait et le pouvait un moment, elle n'échapperait au joug que
pour le porter de nouveau. Car la Pologne, rendue à l'indépendance, le
serait invinciblement à l'anarchie. La grandeur du pays exclut
l'aristocratie proprement dite, et il ne peut exister de monarchie où
le peuple soit sans liberté civile, et où les nobles aient la liberté
politique, ou soient indépendants et où l'anarchie ne règne pas. La
raison seule le dit, et l'histoire de toute l'Europe le prouve. Or,
comment, en rétablissant la Pologne, ôter la liberté politique aux
nobles, ou donner la liberté civile au peuple? Celle-ci ne saurait
être donnée par une déclaration, par une loi. Elle n'est qu'un vain
nom, si le peuple, à qui on la donne, n'a pas des moyens d'existence
indépendants, des propriétés, de l'industrie, des arts, ce qu'aucune
déclaration ni aucune loi ne peut donner, et ce qui ne peut être
l'ouvrage que du temps. L'anarchie était un état d'où la Pologne ne
pouvait sortir qu'à l'aide du pouvoir absolu; et comme elle n'avait
point chez elle les éléments de ce pouvoir, il fallait qu'il lui vînt
du dehors tout formé, c'est-à-dire qu'elle tombât sous la conquête.
Elle y est tombée dès que ses voisins l'ont voulu, et les progrès
qu'ont fait celles de ses parties qui sont échues à des peuples plus
avancés dans la civilisation prouvent qu'il a été heureux pour elles
d'y tomber. Qu'on la rende à l'indépendance, qu'on lui donne un roi,
non plus électif, mais héréditaire; que l'on y ajoute toutes les
institutions qu'on pourra imaginer; moins elles seront libres, et plus
elles seront opposées au génie, aux habitudes, aux souvenirs des
nobles qu'il y faudra soumettre par la force, et la force, où la
prendra-t-on? Et d'un autre côté, plus elles seront libres, et plus
inévitablement la Pologne sera plongée de nouveau dans l'anarchie,
pour finir de nouveau par la conquête. C'est qu'il y a dans ce pays
comme deux peuples pour lesquels il faudrait deux institutions qui
s'excluent l'une l'autre. Ne pouvant faire que ces deux peuples n'en
soient qu'un, ni créer le seul pouvoir qui peut concilier tout; ne
pouvant d'un autre côté, sans un péril évident pour l'Europe, donner
toute la Pologne à la Russie (et ce serait la lui donner toute que
d'ajouter seulement le duché de Varsovie à, ce qu'elle possède déjà),
que peut-on faire de mieux que de remettre les choses dans l'état où
elles avaient été par le dernier partage? Cela convient d'autant plus
que cela mettrait fin aux prétentions de la Prusse sur le royaume de
Saxe; car ce n'est qu'à titre de compensation, pour ce qu'elle ne
recouvrerait pas, dans l'hypothèse du rétablissement de la Pologne,
qu'elle ose demander la Saxe.
»L'Autriche demanderait sûrement aussi qu'on lui compensât les cinq
millions de sujets que contiennent les deux Gallicies, ou, si elle ne
le demandait pas, elle en deviendrait bien plus forte dans toutes les
questions d'Italie.
»Si néanmoins, contre toute probabilité, l'empereur de Russie
consentait à renoncer à ce qu'il possède de la Pologne (et il est
vraisemblable qu'il ne le pourrait pas, sans s'exposer à des dangers
personnels du côté des Russes), et si l'on voulait faire un essai, le
roi, sans en attendre un résultat heureux, n'y mettrait aucune
opposition. Dans ce cas, il serait désirable que le roi de Saxe, déjà
souverain du duché de Varsovie, dont le père et les aïeux ont occupé
le trône de Pologne, et dont la fille avait été appelée à porter le
sceptre polonais en dot à son époux, fût fait roi de Pologne.
»Mais, en exceptant le cas où la Pologne pourrait être rétablie dans
une indépendance entière de chacune des trois cours copartageantes, la
seule proposition admissible et la seule à laquelle le roi puisse
consentir, c'est (sauf quelques rectifications de frontières) de tout
rétablir en Pologne sur le pied du dernier partage.
»En restant partagée, la Pologne ne sera point anéantie pour toujours.
Les Polonais ne formant plus une société politique formeront toujours
une famille. Ils n'auront plus une même patrie, mais ils auront une
même langue. Ils resteront donc unis par le plus fort et le plus
durable de tous les liens. Ils parviendront, sous des dominations
étrangères, à l'âge viril auquel ils n'ont pu arriver en neuf siècles
d'indépendance, et le moment où ils l'auront atteint ne sera pas loin
de celui où, émancipés, ils se rattacheront tous à un même centre.
»Dantzig doit suivre le sort de la Pologne dont elle n'était qu'un
entrepôt; redevenir libre, si la Pologne redevient indépendante; ou
rentrer sous la domination de la Prusse, si l'ancien partage est
maintenu.
»Un emploi qui pourrait être fait des îles Ioniennes a déjà été
indiqué. Il importe que ces îles, et surtout celle de Corfou,
n'appartiennent ni à l'Angleterre ni à la Russie qui les convoitent,
ni à l'Autriche. Corfou est la clef du golfe Adriatique. Si, à la
possession de Gibraltar et de Malte, l'Angleterre ajoutait celle de
Corfou, elle serait maîtresse absolue de la Méditerranée. Les îles
Ioniennes formeraient pour les Russes un point d'agression contre
l'empire ottoman, et un point d'appui pour soulever les Grecs. Entre
les mains de l'Autriche, Corfou servirait à établir et à consolider sa
domination sur l'Italie.
»L'ordre de Saint-Jean de Jérusalem est sans chef-lieu et pour ainsi
dire, sans asile, depuis qu'il a perdu Malte. Les puissances
catholiques ont intérêt à ce qu'il soit relevé et sorte de ses ruines.
Il est vrai qu'il a cédé Malte, mais il est également vrai qu'il ne la
cédée qu'à la suite d'une invasion qu'aucun motif de droit ou même
d'utilité ne justifiait ni n'excusait. Il serait de l'honneur de
l'Angleterre, qui, par événement, profite de l'injustice, de
contribuer à la réparer, en s'unissant aux puissances catholiques pour
faire obtenir à l'ordre un dédommagement. On pourrait lui donner
Corfou, sans compromettre les intérêts d'aucun État de la chrétienté.
Il en demandera la possession, et les ambassadeurs du roi appuieront
cette demande.
»L'île d'Elbe, comme possession qui, à la mort de celui qui la possède
maintenant, deviendra vacante, et pour l'époque où elle le sera,
pourrait être rendue à ses anciens maîtres, la Toscane et Naples, ou
donnée à la Toscane seule.
»Le sort de tous les pays sous la conquête, de ceux qui ne sont point
vacants, de ceux qui le sont, et de ceux qui peuvent le devenir,
serait ainsi complètement réglé.
»Dans une partie de ces pays, des Français possédaient, à titre de
dotation, des biens que le traité du 30 mai leur a fait perdre. Cette
disposition rigoureuse, et qui pourrait être considérée comme injuste,
relativement aux dotations situées dans des pays qui avaient été
cédés, a été aggravée par l'effet rétroactif qu'on lui a donné, en
l'appliquant aux fermages et revenus échus. Les ambassadeurs du roi
réclameront contre cette injustice, et feront tout ce qui peut
dépendre d'eux pour qu'elle soit réparée. Les souverains alliés ayant
donné lieu d'espérer qu'ils feraient, et quelques-uns ayant déjà fait
des exceptions à la clause qui prive les donataires de leurs
dotations, les ambassadeurs du roi feront encore tout ce qui dépendra
d'eux pour que cette faveur soit étendue et accordée à autant de
donataires qu'il sera possible.
»Pour ce qui est des droits de navigation sur le Rhin et l'Escaut,
comme ils doivent être les mêmes pour tous, la France n'a rien à
désirer, sinon qu'ils soient très modérés. Par la libre navigation du
Rhin et de l'Escaut, la France aura les avantages que lui eût donnés
la possession des pays traversés par ces fleuves, et auxquels elle a
renoncé, et n'aura point les charges de la possession. Elle ne pourra
donc plus raisonnablement la regretter.
»La question de l'abolition de la traite est décidée relativement à la
France, qui, sur ce point, n'a plus de concessions à faire; car si
l'on demandait d'ôter, ou même simplement d'abréger le délai convenu,
elle ne pourrait y consentir. Mais le roi a promis d'unir tous ses
efforts à ceux de l'Angleterre pour obtenir que l'abolition
universelle de la traite soit prononcée. Il faut acquitter cette
promesse, et parce qu'elle est faite, et parce qu'il importe à la
France d'avoir l'Angleterre pour elle dans les questions qui
l'intéressent le plus.
»L'Angleterre, qui s'est livrée hors de l'Europe à l'esprit de
conquête, porte dans les affaires de l'Europe l'esprit de
conservation. Cela tient peut-être uniquement à sa position insulaire
qui ne permet pas qu'aucun territoire soit ajouté au sien, et à sa
faiblesse relative qui ne lui permettrait pas de garder sur le
continent des conquêtes qu'elle y aurait faites. Mais, que ce soit en
elle ou nécessité ou vertu, elle s'est montrée animée de l'esprit de
conservation, même à l'égard de la France sa rivale, et sous les
règnes d'Henri VIII, d'Élisabeth, de la reine Anne, et peut-être aussi
à une époque bien plus récente.
»La France ne portant au congrès que des vues toutes conservatrices, a
donc lieu d'espérer que l'Angleterre la secondera, pourvu qu'elle
satisfasse elle-même l'Angleterre sur les points qu'elle a le plus à
coeur, et l'Angleterre n'a rien tant à coeur que l'abolition de la
traite. Ce qui n'était peut-être dans le principe qu'une affaire
d'intérêt et de calcul, est devenu dans le peuple anglais une passion
portée jusqu'au fanatisme, et que le ministère n'est plus libre de
contrarier. C'est pourquoi les ambassadeurs du roi donneront toute
satisfaction à l'Angleterre sur ce point, en se prononçant franchement
et avec force pour l'abolition de la traite. Mais si l'Espagne et le
Portugal, qui sont les seules puissances qui n'aient point encore pris
d'engagement à cet égard, ne consentaient à cesser la traite qu'à
l'expiration d'un délai de plus de cinq années, et que ce délai fût
accordé, les ambassadeurs du roi, feraient en sorte que la France fût
admise à en jouir.
»Les présentes instructions ne sont point données aux ambassadeurs du
roi comme une règle absolue, de laquelle ils ne puissent s'écarter en
aucun point. Ils pourront céder ce qui est d'un intérêt moindre, pour
obtenir ce qui est d'un intérêt plus grand. Les points qui importent
le plus à la France, classés suivant l'ordre de leur importance
relative, sont ceux-ci:
»1º Qu'il ne soit laissé à l'Autriche aucune chance de pouvoir faire
tomber entre les mains d'un des princes de sa maison, c'est-à-dire
entre les siennes, les États du roi de Sardaigne;
»2º Que Naples soit restitué à Ferdinand IV;
»3º Que la Pologne entière ne passe point, et ne puisse point passer
sous la souveraineté de la Russie;
»4º Que la Prusse n'acquière ni le royaume de Saxe, du moins en
totalité, ni Mayence.
»En faisant des concessions sur les autres objets, les ambassadeurs du
roi ne les feront porter que sur ce qui est de simple utilité, et non
sur ce qui est d'obligation; premièrement, parce que pour la presque
totalité des objets à régler par le congrès, le droit résulte d'un
seul et même principe, et que, l'abandonner pour un point, ce serait
l'abandonner pour tous; en second lieu, parce que les derniers temps
ont laissé des impressions qu'il importe d'effacer. La France est un
État si puissant, que les autres peuples ne peuvent être rassurés que
par l'idée de sa modération, idée qu'ils prendront d'autant plus
facilement qu'elle leur en aura donné une plus grande de sa justice.
»Le roi devant avoir au congrès plusieurs organes de sa volonté, qui
doit être une, son intention est qu'il ne puisse être fait aucune
ouverture, proposition ou concession que d'après l'opinion de son
ministre des affaires étrangères, qui lui-même doit se rendre à
Vienne, et qu'autant que celui-ci aura décidé que de telles
ouvertures, propositions et concessions doivent être faites.
»Paris, le août 1814.
Approuvé: _Signé_: LOUIS.
»Et plus bas:
»_Signé_: Le prince DE TALLEYRAND.»