I
La question de la centralisation et de la décentralisation a été peu
discutée au cours du XVIIIe siècle. La France de l’ancien Régime
souffrait à la fois de centralisation et de décentralisation.
Elle souffrait d’une centralisation politique absolue, tous les pouvoirs
politiques étant réunis dans la même main ou dans les mains d’un conseil
des ministres très restreint et très irresponsable.
Elle souffrait d’une décentralisation judiciaire très incommode étant
encombrée de justices parlementaires, de justices seigneuriales et de
justices ecclésiastiques et jugée selon une trentaine de coutumes,
c’est-à-dire de lois différentes, de telle sorte que savoir par qui l’on
devait être jugé, où l’on devait être jugé, étaient deux premières
questions embarrassantes et périlleuses, et que, ensuite, on gagnait ou
perdait très légalement sa cause selon le lieu où elle se trouvait
portée et que «juste en deçà de chaque ruisseau, injuste au delà» était
précisément la maxime fondamentale du système judiciaire.
Elle souffrait d’une décentralisation ou plutôt d’une anarchie
administrative qui était une merveille d’incohérence, les pouvoirs des
intendants, des gouverneurs de province, des seigneurs et des communes,
sans compter ceux des États dans certaines provinces, se contrariant
sans cesse par manque de limitation précise entre eux.
Elle jouissait d’une décentralisation intellectuelle très précieuse et
toute naturelle, par l’effet du manque de communications rapides; et les
grandes villes étaient encore des foyers de science, de talents, et
d’enseignement que Paris n’avait pas éteints en les absorbant.
Dans ces conditions, les mêmes hommes pouvaient, et devaient être
centralisateurs en certaines choses et décentralisateurs en certaines
autres, comme, du reste, maintenant encore. Mais, d’une part, comme, au
XVIIIe siècle, les politiques et publicistes s’étaient occupés plutôt de
politique générale que de tout autre objet, et d’autre part la
centralisation politique étant le bien ou le mal le plus éclatant de
l’époque et qui frappait le plus tous les yeux; c’est sur cette dernière
affaire que tous les écrivains politiques--excepté Voltaire--ont porté
le plus grand effort de leur attention.
Montesquieu semble avoir été très partisan des républiques fédératives
et les avoir considérées comme l’idéal même du gouvernement. Au fond
très républicain, et à vrai dire dans le système qui a sa faveur le
souverain n’est guère qu’un président de République, il connaît
admirablement le double vice des Républiques: à savoir que si elles sont
étendues elles aboutissent toujours au despotisme, que donc il faut
qu’elles soient petites; et que si elles sont petites elles sont
conquises: d’où il suit que «les hommes auraient été forcés de vivre
toujours sous le gouvernement d’un seul s’ils n’avaient imaginé le
gouvernement fédératif».
Il définit très nettement cet état politique de la manière suivante:
«Cette forme de gouvernement est une convention, par laquelle plusieurs
corps politiques consentent à devenir citoyens d’un État plus grand,
qu’ils veulent former. C’est une société de sociétés qui en font une
nouvelle qui peut s’agrandir par de nouveaux associés, jusqu’à ce que sa
puissance suffise à la sûreté de ceux qui se sont unis.»
Toutes sociétés, tous États ne sont pas propres, selon Montesquieu, à
former, en s’unissant, une bonne république fédérative. Il est très
difficile, par exemple, de former une république fédérative avec de
petites monarchies. La monarchie répugne à la confédération. Les
Cananéens furent détruits, parce que c’étaient de petites monarchies qui
n’avaient pas réussi, même pour la défense, à former une confédération
véritable. Il est difficile également, et peut-être plus, de former une
république fédérative avec des républiques et des monarchies. Cela tient
à ce que les complexions, pour ainsi dire, des républiques et des
monarchies sont différentes; «l’esprit de la monarchie est la guerre et
l’agrandissement, l’esprit de la république est la paix et la
modération.»--C’est un peu cela; mais ce n’est pas, sans doute, cela
seulement; car on a vu des monarchies très pacifiques et des républiques
très belliqueuses; mais il faut au moins ajouter que la similitude
d’origine et d’autorité est, naturellement, à peu près nécessaire dans
le conseil d’une république fédérative entre les hommes composant ce
conseil. Or, un roi et un président de république tiennent leur autorité
de sources si différentes et ont une autorité si différente elle-même
qu’ils ne sont pour ainsi dire pas de même nature et qu’il leur est
difficile de s’entendre et même de délibérer ensemble. C’est un peu des
États généraux où se rencontrent Noblesse, Clergé et Tiers. Ils ne
peuvent s’entendre et poursuivre un objet commun que quand l’un a
absorbé les deux autres.
Quelles que soient les raisons de cette incompatibilité d’humeurs, les
républiques fédératives, composées de petites républiques et de petites
monarchies, ne sont pas viables. «La République fédérative d’Allemagne
est composée de villes libres et de petits États soumis à des princes.
L’expérience fait voir qu’elle est plus imparfaite que celle de Hollande
et de Suisse.»--Une autre expérience a fait voir que dans ce cas c’est
une des petites monarchies, qui, s’agrandissant et se fortifiant au sein
de la confédération, finit par mettre fin à la confédération en la
dévorant. C’est ce qui est arrivé en Grèce «lorsque les rois de
Macédoine obtinrent une place parmi les Amphictyons».
Ces considérations si justes sont applicables même aux alliances; car
une alliance est une demi-confédération. Il est peu probable qu’une
alliance entre une république et une monarchie dure longtemps, à moins
que la république ne se résigne à devenir une sorte de vassale de la
monarchie. Autrement la mobilité et l’instabilité naturelle à la
république inquiétera la monarchie, et elle renoncera à une convention
où elle n’aura pas de garantie.
Donc, les républiques fédératives les meilleures, et même les seules qui
puissent former un véritable organisme, sont celles qui sont composées
de petites républiques. Telle la Hollande, telle l’Helvétie. Il est
essentiel que, comme c’est une loi de la Hollande, aucun des États
confédérés ne puisse contracter une alliance particulière sans le
consentement des autres. «Une république qui s’est unie [à d’autres] par
une confédération politique s’est donnée entière et n’a plus rien à
donner.»
A ces conditions et dans ces conditions, une république fédérative est
un admirable gouvernement. Il concilie toutes choses et combine en lui
toutes les supériorités. «Il a tous les avantages intérieurs du
gouvernement républicain et la force extérieure du monarchique.» Cette
sorte de république, capable de résister à la force extérieure, peut se
maintenir dans sa grandeur sans que l’intérieur se corrompe. «La forme
de cette société prévient tous les inconvénients.»--Aussi bien, sans
compter que «ce furent ces associations qui firent fleurir si longtemps
le corps de la Grèce», ce fut par elles aussi «que les Romains
attaquèrent l’Univers» et ce fut par elles aussi «que l’Univers se
défendit contre eux; car lorsque Rome fut arrivée au comble de la
puissance, ce fut par des associations derrière le Danube et le Rhin que
les Barbares purent lui résister».
Montesquieu a expliqué très bien et les avantages du fédéralisme et
comment plusieurs nations passent de l’état dispersé à l’état
fédéraliste et forment une confédération; mais il n’a pas envisagé le
cas où une nation centralisée passe ou veut passer à l’état fédéraliste
et comment ce passage peut se faire. A la vérité, je crois que cette
transformation n’a jamais eu lieu et qu’il est très difficile qu’elle se
fasse. La grande nation qui souffre de la centralisation doit se
décentraliser sans aller jusqu’au fédéralisme. Si elle essayait d’aller
jusque-là, il est probable qu’elle ne se fédéraliserait pas, mais
qu’elle se disloquerait. L’Empire romain, trop vaste, devenu trop lourd
à lui-même, ne s’est pas fédéralisé. Il s’est coupé en deux et a formé
deux empires, centralisés encore et autant l’un que l’autre. Le
fédéralisme retarde la centralisation; mais quand la centralisation
s’est faite, l’excès où elle se porte ne ramène pas au fédéralisme; il
mène à l’impossibilité de vivre; et le corps national se désagrège.